政策执行研究中的新型模式分析

政策执行研究中的新型模式分析（精选7篇）

篇1：政策执行研究中的新型模式分析

【摘 要】文章主要介绍了“执行运动”兴起以来的三代政策执行模式，重点探讨第三代政策执行途径的由来及相关含义，并简要分析其中的变项。

【关键词】政策执行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府际间政策执行沟通模式

【中图分类号】D601 【文献标识码】 A 【文章编号】 16728777（2006）0201790按照传统的公共政策研究理论，人们习惯将政策过程划分为三个阶段：政策形成与设计、政策执行和政策评估。虽然政策执行作为政策过程的中间环节，是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径，但由于人们一直认为政策执行处于“黑箱”状态，政策能够通过执行系统不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高决策的科学性，提供分析决策的模型，对于制定出来的政策怎样执行，却缺乏应有的重视。

直至pressman和Wildavsky于1973年的著作《执行》一书中阐述政策执行对于政策成功与否的重要性后，学界才真正对于此领域有较多的论述与研究，并由此出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”。研究人员写了大量的论著，提出了各种关于执行研究的理论和模式。正是在介绍前两代政策执行模式的基础上，重点探析了政策执行的新型模式——第三代政策执行途径，并由此引发对我国现有政策执行状况的思考。在此，我们似乎应该明确第三代执行途径由何而来？什么是第三代执行途径？它与前两代执行途径相比有何特点？加深这些问题的思考，对我国公共政策的研究与实践具有重要的参考价值。

一、第三代政策执行途径的溯源

在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和韦达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的模式来研究执行问题，这也就是所谓的第一代执行途径。这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计。从整体的研究成果来看，这一模式应用相当广泛，是影响力相当普遍的政策执行模式。这一模式非常强调政策执行的法令规章，反映了公共政策的基本内涵。然而，这一模式也遭到了很多批评。因为其把执行看成是没有反抗意志的人，实际上，执行过程是一个参与者众多、实现利益多元化的复杂过程，上层政策制定者很难达到对政策过程和结果的有效控制。具体而言，“自上而下”模式的缺点体现在：（1）强调中央的政策决定，过度重视高级官员设定目标和设定方案的能力，忽视了来自于私人部门、基层官员、地方执行机构的影响；（2）当某些公共政策没有适用的法律规章，而由多元的政府机关和法令规章共同执行时，就难以适用；（3）将执行的组织结构简单地看作为静止不变的科层制，没有认识到动态变化的存在；（4）彻底质疑了独立政策执行阶段的存在。

正是基于对“自上而下”模式的种种质疑，一部分学者从相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表，这也就是所谓的第二代执行途径。这种模式以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础，它强调给予基层官员和地方执行机关自主裁量权，中央的政策制定者的核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员和地方政府可以采取适当的措施。它还强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目行动者的承诺与技巧。可以看出，“自下而上”模式的出现相当创新，不仅在方法论方面相当新颖，而且在概念上也有所突破。这种模式以多元行动者所认知的问题、策略与目标为基础，而不仅仅着眼于政府计划，如此可以摆脱“自上而下”模式过分重视政府机关角色的缺点。但是，其自身也有许多缺陷，表现在：（1）这一模式固然肯定基层官员的角色，但基层官员的行为对于政策目标的贡献未必是“正面的”。因此，如何改善基层官员的行为是相当重要的问题。（2）该模式侧重于对基层官员“事实”的分析，而对“价值”的伦理分析则相当欠缺。事实上，如何培养正确的服务观念和组织文化是当前社会的主要课题。（3）这一模式的分析缺乏一个明确的理论。网络技术不仅是认定相关行动者的网络关系，它还需要一个明确的理论，将这种网络关系放在行动者认知、资源和参与的社会经济和法律因素上。

二、什么是第三代政策执行途径

第一代美国政策科学研究者对执行问题的着眼点主要集中在联邦政府这一层次上，因此我们很容易理解为什么“自上而下”模式以及控制能力成为这一时期主要的研究途径；第二代研究者则将注意力转向了州政府这一层次，强调下层行动者对于政策的影响能力和由此而呈现出的“自下而上”模式。但总的来说，“自上而下”和“自下而上”都是一种纵向的研究途径。Emore认为，成功的政策执行一方面应该运用“向前推进策略”，由政策制定者缜密地规划政策工具和妥善运用其他政策资源；另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握政策对象的诱因结构。在此基础上，第三代研究者将关注对象扩展到了州际政府之间的纵向关系上来，由此提出第三代执行途径——府际间政策执行沟通模式。

第三代政策执行途径——“府际间政策执行沟通模式”的产生主要是针对第一代与第二代政策执行途径的优、缺点加以整合改进，期望能建构出更有解释力的政策执行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作《政策执行理论与实务︰迈向第三代政策执行模型》中首先提出的（下图）。其认为第一代政策执行呈现出演绎的途径，而第二代政策执行呈现出一种分析性的归纳途经，但政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的过程而不只是单独采用演绎或归纳的途经就可解释。因此，他们主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，而其所提出的“府际间政策执行沟通模式”即着重在于探讨政策执行的动态面向。

Goggin等人认为，必须在不同时间、不同地点进行有关政策执行个案的研究，这种研究应该采取比较性的、历史的、量化的分析方法，运用多元的资料收集技术，目的在于构建一套足以诠释执行动态面的理论体系：（1）在比较和历史分析方面，执行研究者必须着重于地方、州和联邦政府层次；（2）在量化方法方面，他们指出下列分析方法值得采用：时间序列分析、动态模拟、网络分析、内容分析、社会实验和回归技术等；（3）在资料收集技术方面，包括深度采访、邮寄问卷以及分析等多元方法的运用。

“府际间政策执行沟通模式”建立在三点假定之上：第一，中央政府与地方政府之间具有冲突与合作关系；第二，州政府具有裁量权，可以解释联邦计划的命令内容或指明地方亟需解决的问题；第三，不同时间和不同管辖权下具有不同的执行形态变项。而其讨论的变项包括：（1）因变项：州政府的政策执行；（2）自变项：a.联邦政府层次的诱因与限制；b.州与地方政府层次的诱因与限制。两者形成交互依赖的关系；（3）中介变项：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。如图示：

府际间政策执行沟通模式

资料来源︰Goggin et al，1990，p32.在变项的内涵方面则分述如下：

（一）联邦层级的诱因与限制

国家政府决策的内容与形式都会影响政府层级执行者的选择与行为，而联邦政府层级即是通过法规与权威来影响执行，其中“决策内容”变量包括政策类型、问题解决的急迫性、结果明确性的程度、法规的强制性、财力的配置等。而“决策形式”则可能会影响到决策信息的接收方式。

（二）州与地方政府的限制与诱因

此变项的内涵主要是三组制度的互动，利益团体、州政府、地方上经选举产生的官员以及其相关的政治制度、执行机关。在这个层级上所作的执行决定与行动，都可能因管理者在方案运作所需的资源、州政府民选官员的偏好等方面，加入个人判断而发生消费者与服务提供者之间讨价还价的情况。

（三）州政府决策结果与州的能力

Goggin等人认为执行的产生必须存在两个条件，做出执行的决定、采取行动的州的能力，此外要考虑到州的组织与生态能力。组织能力是指采取行动的制度能力，生态能力是指州政府运作的相关环境条件，如社会、经济、政治条件等。

（四）州的执行

州的执行必须由两方面来定义，产出与结果。产出指的是计划目标被满足的程度如何；结果是指在广泛的社会问题中，方案修正的变化如何。因此，州的执行应包括执行过程、执行方案的产出与最后产生的结果三项，也即为州政府能否顺从联邦政府的指令推动政策、能否具体地达成既定目标、能否解决所涉及的社会问题。

（五）回馈与政策再设计

冲突是政策执行过中所必然产生的现象，也会对整个政策产生许多的回馈（不论好或坏），当政策无法达成目标或需要进行协调、合作时，政策便会进行重新设计。这也反映了政府间政策执行容易变动的本质。

综合以上分析可以看出，这三种执行途径都是“执行运动”发展的不同阶段涌现出的主流性研究模式，它们各有其优缺点，很难判断孰优孰劣，只能说每一代的研究子项适用于不同的情境。从我国的公共政策实践来看，由于长期计划经济体制的影响，我国的政策执行理念更类似于“自上而下”模式所描述的情况，主要关注于上级对下级的控制与指挥，忽视了如何更好地去正视和容纳底层执行者的影响力及利益，造成了某种程度上的公共政策缺位与供给不足。因此，我们更加需要关注“自下而上”模式和府际间政策执行沟通模式所倡导的逆向思维，广泛地吸纳各层级政府及民众的参与，从而所提高公共政策的民主性和科学性。

篇2：政策执行研究中的新型模式分析

政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现

一、公共政策执行中的偏差现象：１、政策敷衍。公共政策执行者在执行中只做表面应付,并未采取可操作性的具体措施,在组织、人员、资金等方面没有真正到位。只制订象征性的执行措施,或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责,使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。２、政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。３、政策损缺。“断章取义”。公共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行,断章取义,各取所需,使一个完整的政策在执行中没有完全贯彻落实,使政策内容残缺不全,从而政策的整体功能得不到发挥。４、政策歪曲。公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。５、政策抵制。“上有政策，下有对策”。这实际上是钻政策的空子。公共政策执行者有意不执行或变相不执行上级或中央政策,这是执行者主观上、行动上反对政策的一种表现,损害公共政策的严肃性和权威性。

二、公共政策执行中的偏差分析

公共政策执行是一项复杂的社会实践,因而政策实施中的失控原因也较复杂。在假定政策规定正确的条件下,公共政策执行失控的主要原因在于:在利益关系上政策调控对象对利益分配的不满和抵制,在体制上主要是政策运行机制的不健全,在客观情势上主要是执行者素质缺。当前公共政策执行活动中之所以出现上述误区,是有着深刻的体制和认识等多方面的主客观因素的。

(一)公共政策执行的主观阻碍因素

1.公共政策执行者的因素

1.1公共政策执行者的认知缺陷

改革开放以来 ,一些公共政策执行者逐步接受了地方(单位)本位主义的政绩得失观念,即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益。为了达到这个目标,各地曾出现各顾各、相互拆台的情况,极少数地方和部门不择手段歪曲中央政策,使全局利益受到极大损害,这就是屡受中央批评的地方保护主义和部门保护主义。

1.2.公共政策执行者的利益趋使

政策执行者的自身利益、需求和行为也影响着其对公共政策的有效执行。各项公共政策的最终执行者都是人,而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上

是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益,那么公共政策执行者无论出于公心或者私心,都有可能抵制这一政策,因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。

1.3.公共政策执行者自身素质不高

有少数政策执行者由于没有系统接受过现代市场经济和科学化、民主化决策方式的洗礼,没有接受现代政策科学知识的训练,靠自发、本能的意识,很难形成科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质,以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点,又被信息交流相对不发达、不对称,并与社会主义市场经济初始发育阶段种种盲目从众心理相结合。这就难免使一些公共政策的执行者对政策执行产生不良影响。

2.公共政策本身的因素

2.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。2.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。2.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。

(二)公共政策执行的客观阻碍因素公共政策执行的客观阻碍因素大致存在以下方面:

1.体制方面的弊端从公共政策执行体制上看,长期以来,我们形成了经验决策和人治传统风尚,远未形成科学化、民主化政策决策的机制。这主要表现为在政策制订、执行、评价、监督各要素之间,没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。政策制订还存在依靠领导者的智慧和经验决策的情况,这难免导致政策制订工作的随意性。在政策评价和监督工作中,由于缺乏明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制,导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。2.公共政策执行环境的变化政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点,这些特点给政策执行增加复杂性和困难。虽然在制定政策时,对政策环境的复杂趋势会做些预测,但是这种预测的时间上的深度、空间上的广度以及效果上的正确度却是有限的。3.公共政策资源的缺失。必要的经费是政策执行的物质基础,在我国执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的重要因素。至于人力资源的问题,在我国优秀高素质的公务员很是缺乏。由于我国政府机构的设置不合理,运转不规范、不协调等问题,加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧,政策执行者的信息渠道不畅通,信息来源匮乏的现象。这就使得政策执行者无法制定出切实可行的行动计划,也无法对政策执行过程实施必要的控制,从而造成政策执行中的失误或困难。4.公共政策运行机制不健全。我国公共政策执行失控从体制上说主要是政策执行机制和政策监督机制不完善,而这二

大机制上的弊端宏观上体现在政治体制尤其是行政体制上。目前,我国政治体制改革尚未完成,新型的行政体制尚未建立,政策制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对独立的运作机制,政策制定缺乏科学化、民主化程序,政策执行不力,政策监控软弱。机构重叠使政出多门和多头管理,难以明确具体的政策执行机关,常导致政策执行阻塞和断档;机构职责不清使政策执行机关互相推诿或互不买帐,从而出现政策执行敷衍或执行中断5.中国政策执行控制力削弱。我国公共政策执行失控主要是中央宏观公共政策在执行中的失控,失控的发源地在地方政府执行机关。在从计划经济向市场经济的转型中,中央的权威受到冲击,中央对地方的控制力被削弱,这是宏观公共政策失控的一个重要原因。随着地方自主权的扩大和地方财力的过度膨胀,中央控制地方的能力越来越低,结果使中央说话不算数或不完全算数,中央政策难落实。由于放权缺乏法律规范和制度约束,随着地方权力的扩张,地方主义迅速滋长,一度走向难以驾驭的程度,严重阻碍了中央宏观政策在地方的执行。

剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义

随着生产力的发展和农业生产率的提高，我国农村劳动力剩余的状况越来越突出，而且呈现出逐年递增的趋势。及时有效地解决农村剩余劳动力转移就业，既是经济发展理论的一个核心问题，也是我国当前最现实、最辣手和最迫切的重大课题。加快我国农村劳动力向非农产业转移，是新时期按照科学发展观要求解决“三农”问题的关键举措，对于统筹城乡经济社会发展、增加农民收入具有十分重要的意义

虽然我区农村富余劳动力转移就业取得了显著成绩，但仍然存在不少问题，在不同程度上阻碍了农村富余劳动力转移就业工作的开展。一是农村富余劳动力数量庞大。2000年，我国农村剩余劳动力在1.5亿以上。二是部门之间对农村富余劳动力转移就业分工不清，造成上面职责不明、下面多头管理，就业服务、管理不到位，工作不协调。三是农村富余劳动力转移就业培训工作滞后，严重影响了农村富余劳动力转移的效果。四是相关就业政策不完善，损害农民工权益的行为时有发生。就内部环境而言，各地还缺少专门的机构和人员从事劳动力转移的协调、服务、培训等项工作；就外部环境而言，农民外出打工，在户籍管理、婚姻、子女入学等方面受到诸多限制。

不少地方已将组织农村富余劳动力转移就业和劳务输出作为实现本地农民增收的新的增长点。开展农村富余劳动力转移就业和组织劳务输出工作，对繁荣城乡经济，增加农民收入，加强民族团结，维护社会稳定具有重要的促进作用。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。为贯彻落实党的十六届三中全会精神，进一步做好农村富余劳动力转移就业工作，现结合自治区实际提出以下意见。进一步做好农村富余劳动力转移就业工作：

一加强领导，明确职责，建立和完善农村富余劳动力转移就业服务管理体系。为进一步加强对农村富余劳动力转移就业工作的领导，建议成立自治区农村富余劳动力转移就业工作领导小组及其办公室，自治区党委农村工作办公室、自治区发展计划委员会、劳动和社会保障厅、农业厅、科技厅等作为成员单位。通过制定自治区农村富余劳动力转移的中长期规划和计划，制定有关政策措施，定

期发布市场信息，开展劳动技能培训，总结推广典型经验，建立起权责明确、协调统一的农村富余劳动力转移就业服务和管理机制。

二大力加强县市、乡镇劳动力市场建设，尽快形成城乡统一的市场就业机制。各县市、乡镇都应建立负责农村富余劳动力转移与开发就业的工作机构，明确“一个规划，两个加强，三个统一”的工作任务。即：把促进城乡统筹就业和农村富余劳动力转移纳入到政府的经济社会发展规划；加强职业技能培训，加强乡镇劳动保障平台建设；统一城乡就业、失业登记制度，统一城乡劳动力市场和就业服务，统一城乡就业、劳动力管理和社会保障政策，切实解决农村劳动力进城后的就业问题。

三拓宽农村富余劳动力转移城镇就业渠道。一是要加快小城镇建设，大力发展农村二、三产业，立足区内，就近就地转移农村富余劳动力。实现农村富余劳动力在一产内部由种植业向养殖业、林果业转移；由一产向二、三产业转移；由农村向城镇转移。二是要充分发挥劳动保障部门优势，积极开展对外劳务输出，把对国外、区外劳务输出作为促进农村富余劳动力就业的重要途径，有计划、有组织地引导和帮助更多的农民到外地打工、创业。

四加强农村富余劳动力转移培训，提高农村富余劳动力转移城镇就业的能力。有计划地组织农民工进行不同层次、不同内容的职业技能培训，提高农民工劳动技能。普通工应重点培训语言能力、法律法规、劳动纪律、施工和安全生产常识等内容；技工由劳动和社会保障部门审定具有培训资格的培训机构进行系统培训。提高就业技能，增强就业能力。

五自治区有关部门要及时总结经验，采取典型引路，以点带面，突出重点等多种形式，促进劳动力逐步实现从农村向小城镇转移，从第一产业向第二、三产业转移。要充分利用广播、电视、报纸等舆论工具，积极宣传当前的就业形势和农村劳动力就业政策，破除陈旧观念，使广大农村富余劳动力积极加入到转移就业队伍中去

四、加快发展小城镇，进一步提高小城镇的建设水平。当前和今后一个时期，发展小城镇是加快农村富余劳动力转移，提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径。发展经济是小城镇建设的基础。要以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济。通过完善基础设施建设，鼓励乡镇企业向镇区集中。要结合资源开发和临海工业布局，重点建设一批沿海中心城镇，增加小城镇密度，发挥小城镇功能和联接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性或区域性商品批发市场。

篇3：政策执行研究中的新型模式分析

城镇化发展使农村劳动力大量进城务工,农村人才流失严重,且由于农村经济发展相对落后,自然人文环境较贫瘠,农村留住人才困难, 新农村建设人力匮乏问题日显普遍。 当前知识经济背景下,中国新农村建设的根本出路在于走知识化道路。在新农村建设过程中, 人是生产力中最活跃的要素,系统、全面地提升农村人力资源水平对于新农村建设至为重要。 政府为增强农村的知识吸收能力, 高度重视培育新型职业农民。 自2012 年“中央一号文件”首次提出“大力培育新型职业农民”以来,培育“有文化,懂技术,会经营”的新型职业农民开始引起各界广泛关注, 而全面打造新型农村人才队伍, 成为社会关注且又亟待解决的热点问题。 与此同时,与“培育新型职业农民” 政策相关的配套子政策和措施陆续出台。 2016 年,为适应农业发展新常态, 中央财政继续安排新型职业农民培训补助资金13.9 亿元,在全国8 个省、 30 个市及500 个示范县开展示范培育工作,政府高度重视“培育新型职业农民”政策的执行。 本文将对新型职业农民政策执行中,政府工具选择的现状进行梳理并分析, 提出政府工具选择优化的对策, 为该政策有效执行提供政策建议。

二、政策执行及政府工具选择概述

政策执行是将政策理想转化为政策现实至关重要的途径。选择和设计有效政府工具是政策执行的核心。 在政策执行中,选用何种政府工具以及用哪一种标准来评价该工具的效果,对政府能否达成既定政策目标具有决定性作用。

政府工具又称政策工具,政府工具的研究在二战后广受西方社会科学领域关注,尤其是政治学,社会学,经济学等领域。 而我国关于政府工具的研究起步较晚。 公共政策领域著名学者陈振明(2009)认为,政府工具是人们为解决某一社会问题或者达到特定政府目标而采取的具体方式。 他将政府工具分为三大类,即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。

政府工具的分类方法较多,但一直以来没有一种方法能穷尽所有的政府工具。本文选取的是M. Howlett & M.Ramesh在《公共政策研究》(1995)中,根据政府工具的强制性差异,分为自愿性工具(家庭和社区、自愿性组织、私人市场)、强制性工具(管制、公共事业、直接提供)和混合性工具(信息与劝诫、补贴、产权拍卖、税收及使用费)的分类方法,该方法较为权威与合理,可用于本研究。

三、“培育新型职业农民”政策执行中政府工具选择的现状

新型职业农民是指掌握现代农业生产经营的专业知识和技能,以市场机制为导向, 在农业产业相关环节中从事生产、服务、经营等专业性工作,并获得相应报酬,以此为专门职业的特定群体。 新型职业农民的主体是农民专业合作社带头人,家庭农场主,专业大户,农业企业主以及致力于农业工作的涉农高校生等,各类从事农业生产经营及技能服务的人才。为执行“培育新型职业农民”政策,政府充分运用政策箱中的多种工具,构建政策体系。

(一)自愿性工具

1. 家庭和社区。 作为一种非强制性的政府工具,政府将服务职能转移给家庭和社会, 开拓其在达成政策目标上的职能。 政府为加强新型职业农民的培养教育,增加社区教育中心、村民学校的数量,将鼓励农民参加职业技能培训的职责交给家庭和社会,为并为其提供环境支持。

2. 自愿性组织。 随着政府职能的转变,志愿者组织这种政府工具,是政府处理公益性问题的重要方式。志愿者组织提供社会服务,建立在自愿基础之上。 人才培养,科学研究,服务社会是高校的三大职能,政府为执行“培育新型职业农民”政策,致力于引导高校和各科研院所担当公益性农技推广的中坚力量,引导高校自愿服务于新型职业农民培训。

(二)混合性工具

1. 信息与劝诫。 信息这种政府工具是指政府向公众或个人提供信息资源,以便于使其利用该信息作出反应,并调整自己的行为。劝诫工具是政府试图通过柔性手段劝导公众或特定主体做抑或不做某些事,但并不通过强硬的奖励或惩罚措施使政府期望的行为发生的工具。是一种介于强制与非强制中间地带的混合性工具。政府开发“中国新型职业农民”微信公众服务订阅号,及时发布全国及各省市关于新型职业农民培育的政策及工作进展,使农民了解政策;打造国家农业科技服务云平台、开通“中国新型职业农民网”,通过信息化网络化手段执行“培育新型职业农民”政策。

2. 补贴。 补贴工具是较为常见的政府工具,是由政府或其下属机构给受补贴主体的财政转移形式,旨在通过补贴的增加,引导受补贴对象采取政府希望发生的行动。“培育新型职业农民”政策从被正式提出至今, 每年政府都给予专项补贴,例如对于农村有志青年务农创业和农民工未来返乡创业补助、设立新型农民培训专项补助资金、将全日制农业中职教育引入国家资助补贴政策范围等。

3. 税收和使用费。 税收是纳税对象强制无偿向国家缴纳的费用。政府通常通过减免相关税收来鼓励政府期望发生的行为成为现实,使用费是指政府对某项服务或某种物品定价,由使用者支付有关费用。 在“培育新型职业农民”政策执行中,政府出台相关税收优惠政策,鼓励农民像职业农民转变,如高级职业农民带领的合作社、龙头企业、农业园区可以享受税收优惠、融资贷款等政策倾斜。

(三)强制性工具

1. 管制。 管制工具是政府出台政策法规,部门规章,要求各主体履行或执行的,包括规章,标准、许可等。 如颁发新型职业农民资格证书, 又如农业部制定的《新型职业农民培训规范编制计划 》、2016年中央“一号文件”中关于加快培育新型职业农民的各项纲领性规定。

2. 直接提供。 直接提供工具是指由政府直接提供公共产品及服务,常见于教育及社会保障等。高校涉农专业应届毕业生给予创业培训、 农民相关免费培训、依托高等及中等教育资源,鼓励农民以“半农半读”等形式就近接受职业教育,鼓励条件充分的地方积极探索职业农民的养老保险工作细则。

四、“培育新型职业农民”政策执行中政府工具选择优化的建议

由上述分析可见,政府在选择“培育新型职业农民”政策执行工具时,强制性政府工具选择的比重在减小,自愿性尤其是混合性工具使用日益增多,针对此种现象和其中存在的问题,本文提出政府工具选择优化的建议如下。

(一)多种政府工具细化组合使用

通过调研与试执行,了解各种政府工具在“培育新型职业农民”政策执行中的作用与不足,召开听证会,对于涉及职业农民切身利益的政策听取农民意见。细化自愿性工具、混合性工具、强制性工具的使用比例,借鉴西方国家职业农民培育使用政府工具的经验, 创造出中国特色的“培育新型职业农民”政府工具体系。

( 二) 混合性工具中将依靠政府补贴转为公共经费与私人经费结合

政府混合性工具的增多主要来源于信息与补贴。 应继续完善信息工具的运用,增加自媒体平台,如开通全方位细化的微信公众账号, 引入企业广告投资或公益投资,将政府补贴转换为多渠道筹资, 削减政府补贴。此外,对于招用新型职业农民的企业,由企业负担部分培养经费。并且加强思想观念的教育与宣传,将依靠补贴完成培训的观念转为自觉接受培训,对于主动接受自费项目培训的个人给予奖励,使筹资结构成为“政府+企业+职业农民个人”模式。

(三)完善强制性政府工具的运用

对于“新型职业农民政策”的执行,在强制性政府工具的管制工具中,行政许可是重要的手段,应完善新型职业农民职业资格证书的培训与发放,提高职业农民的准入门槛,制定职业农民资格认定的多个资质证明,全方位培育和证明职业农民技能与素质, 提升农民职业归属感与荣誉感,对优秀职业农民给予表彰并在社会保险、社会福利等政策上有所倾斜。

参考文献

[1]陈振明.政府工具导论[M].北京大学出版社,2009.

[2]Howlett M,Ramesh M.Studying public pol icy:policy cycles and policy subsystems[M].Oxford University Press,2003.

[3]童洁,李宏伟,屈锡华.我国新型职业农民培育的方向与支持体系构建[J].财经问题研究,2015(04).

篇4：政策执行研究中的新型模式分析

摘要：只有通过有效的课程政策执行，才能保证课程政策目标的实现。在课程政策执行过程中存在着若干障碍性因素，执行主体是课程政策执行中的首要障碍性因素。导致课程政策的低效、无效与失真，优化课程政策执行主体行为，是使课程政策有效执行，达成课程目标的有效途径。

关键词：新课程政策；政策执行；障碍性因素；课程执行主体

中图分类号：G423.07文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)04-0071-03

课程政策作为一项公共政策，是指导课程行动的行为规范与准则，具有对课程发展的导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。课程政策的有效贯彻执行直接影响课程价值的实现与课程目标的达成，是关系到课程改革成败的关键中介环节。

一、新课程政策执行过程中“偏离”现象透视

将有效的课程政策方案付诸实施，并不是一蹴而就的线性发展过程。只有通过有效的课程政策执行，才能保证课程政策目标的实现。有政策科学研究者调查发现：在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。在课程政策的执行过程中常常会出现课程政策执行的“上有政策，下有对策”现象，即课程行为与课程目标发生偏离的现象，出现课程理想与课程实践的落差。“上有政策，下有对策”是我国课程政策执行中长期存在着的一种普遍现象。新一轮基础教育课程改革实行“三级课程，三级管理”的课程政策，由以前高度集中的中央集权的课程管理政策，走向国家、地方与学校三级分权的发展。但是在实际的课程执行过程中，“上有政策，下有对策”现象非但没有得到有效克服，似乎反而还有加剧之势，和“素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育抓得扎扎实实”成为鲜明的比照。“上有政策，下有对策”的课程政策执行现象就是一种对课程政策消极应对策略，主要指在政策执行过程中，课程执行主体仅做表面文章，“阳奉阴违”，没有一种务实的态度和行为，具有目标的偏离性、内容的失真性与行为的隐蔽性等特征。

课程政策作为公共政策执行是一项复杂的社会实践活动，在政策的执行过程中，政策执行的有效性常常受到各种因素的影响而出现执行活动“偏离”政策目标。在一定程度上，某些“偏离”是适度的，有些“偏离”是过度的。课程政策执行过程中的“偏离”并不都是消极的。有些可能是课程制度的创新，发挥创造性执行课程政策，是对目前课程政策目标的“创生”，是更好的政策实现与执行，在这种情况下，政策的适度“偏离”达到了与政策实现的统一，使政策执行结果在整体上符合课程政策目标，这是积极适度的课程政策“偏离”；然而，如果政策“偏离”是政策规避，或许是部分实现了课程政策目标，或者完全背离了课程政策目标，政策“偏离”与政策目标实现形成对立、冲突。

“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因无非是“利益”的驱动，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。《学校课程管理指南》中明确规定：“学校要严格执行上级颁发的基础教育课程文件，确保国家课程计划与课程标准的严肃性，杜绝随意增减科目或课时、随意提高难度或降低要求的现象”。但课程方案在实际执行中却仍然出现课程门类明显偏多、规定课程开设不全、教学时间严重超标，最多比最少高出一半、语数英占绝对优势，初一英语高规定一倍、综合实践难以保证、校本课程内容单一等具体问题。

课程政策对课程运行起着十分重要的规范、调节和约束作用，在很大程度上是达成课程目标、协调各种权力和利益关系，要求课程执行共同体共同遵循的价值规范、行动准则与规程，有利于确立课程秩序，是课程发展的理性诉求。课程政策执行过程中出现的表面化、虚假化和扭曲化的政策“异化”现象，造成课程政策执行的低效、无效或失真。这些现象并不是孤立存在的，而是几种现象相互交织、相互转化的，是课程政策执行过程中政策异化的“丛生现象”。

二、新课程政策执行过程中执行主体因素分析

课程政策作为一项社会公共政策，课程政策的执行是一个复杂的系统过程，影响课程执行的因素是复杂多样的。课程政策方案通过一定的程序取得合法地位以后，便进入具体执行阶段。本文建立在课程政策本身具有合理性和合法性地位的前提下，探讨课程政策执行过程中课程执行主体因素，而对课程政策本身不予讨论。课程政策执行，就是在课程政策制定完成，即合法化过程之后，将政策规定的价值、目标、内容变成现实的过程，是为实现政策理想而重新调整课程行为模式的现实动态过程。现实的课程实践表明，某些政策付诸执行之后，并不能取得相应的政策效益。因为在政策执行过程中会遇到各种各样相关因素的干扰和影响。因此，研究影响课程政策有效执行的因素，分析这些因素对政策执行的影响方式和作用结果，有助于在实际的政策执行过程中消解障碍性因素，保证政策得到有效执行。

课程政策都是由一定的组织、机构及其成员执行的，执行主体是课程政策执行中的关键性因素。课程政策的制定主体和执行主体往往具有不一致性，很大程度上不是完全同一的。课程政策的有效执行首先建立在执行主体对课程政策的认同上，在认知和理解基础上形成的课程信念。课程政策执行主体如果不能准确把握政策的内涵与精神实质，无法理解课程政策的目标、内容、原则和界限，以及政策之间的相互关系，就会在政策传递和执行过程中发生偏差与偏离，使课程政策难以达到预期的理想效果。对课程政策的认知和理解涉及课程执行主体的课程素养问题，主要是课程执行的相关知识、能力问题。课程执行主体的课程执行能力和水平，要掌握相应的专业知识和具备一定的组织协调与管理能力。课程政策执行主体的专业素质决定了执行主体在执行过程中对课程政策的解释权，在一定程度上有能力和有权决定做什么和怎样做，在课程政策预留的弹性空间内发挥自己的专业自主权，避免在课程政策执行过程中偏离课程目标，结合课程实施灵活地执行政策，避免“失范”行为的发生，执行主体的水平就显得十分重要。在课程政策执行的现实中发现，一些执行主体(越是实践基础，情况愈是严峻)，缺乏对课程政策本质的理解，相关知识能力储备不够，水平低下，最终导致政策目标不能有效实现。这种政策执行主体的“政治人”身份要求它作为国家课程意志的代表，要从课程发展的社会整体利益出发去理解和贯彻执行课程政策。但是在课程政策执行过程中，执行主体也会有自己特定的利益诉求。课程政筇在一定程度上就是课程价值、利益与资源的再分配。如果在课程政策执行过程中会危及到执行主体的既得利益，课程政策会遭受到他们或多或少、或名或暗的抵制和歪曲，预留的课程政策弹性空间就会成为他们谋求和保护自身利益提供方便的“庇护所”。当课程政策执行中出现国家、地方和学校的利益同执行主体的利益发生矛盾、冲突时，阻碍了课程政策的艰难执行。执行主体的这种“经济人”身份，促使其理性追求和实现自身利益的最大化，加大了课程政

策执行的代价和风险。课程政策执行主体问题是课程执行过程中的首要障碍性因素。

三、优化新课程政策执行主体行为的策略

正确地实现课程政策的有效执行，是课程运行过程中需要迫切解决的重要问题。对课程政策执行的障碍性因素消解，其中关键性的策略就是课程政策执行主体行为的优化。课程政策执行本质上是由政策执行主体的一系列相关行为构成的一种复杂的活动过程。课程政策执行主体行为，对课程政策的有效执行影响非常大。课程政策的主体问题是解决课程政策的归属和制定问题，课程政策主体可以分为国家主体、社会主体以及个人主体。这是从课程政策制定主体的角度来探讨课程政策主体问题的。我国课程政策执行并不是单一的主体体制，由于决策主体的多元化，我国课程政策执行主体的多元化发展就成为必然的选择。优化课程政策的执行主体行为主要从以下几方面进行：

(一)促进课程政策认知与认同

课程政策的有效执行是以课程政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提的，而课程政策执行主体对课程政策的认同和接受又是以其对课程政策的准确认知为基础的。在课程政策执行过程中，课程政策执行主体执行政策的首要环节就是对政策内容的正确认知与认同。课程政策执行主体只有对政策内容和精神实质有正确的认知与认同，才能更好地正确理解政策意图，才能形成正确的政策态度，才可能会有符合政策目标的执行行动。所以，课程政策认知与认同是政策执行行为过程中最为关键的首要环节，影响课程政策的接受和有效执行，有利于优化课程政策执行主体的课程行为。

(二)赋予课程执行主体的课程权力

课程政策的有效推行与课程政策执行主体的课程权力是密不可分的。“课程权力是根据一定目的来影响课程行为的能力，也是一种权威性力量，依靠这种力量可以在课程方面造成某种特定的结果。课程权力的分配问题是课程政策的关键所在。”教育政策法规和课程政策是课程政策执行主体获得课程权力的合法性来源。比如中小学教师课程权力的合法性就是教育法律的授权与国家课程管理政策的调整。我国新一轮基础教育课程改革，赋予课程政策执行主体更多的课程权力，权力的赋予是课程政策“增能”的必要前提。在国家课程政策允许的范围内，执行主体可以对课程进行研究、开发与实施，在课程推行过程中参与课程变革和课程活动的一切个人、组织与机构都应是课程权力的主体。《基础教育课程改革纲要(试行)》明确提出：“为保障和促进课程对不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理。”改变了原有传统的、单一的、自上而下的课程管理过于集中的模式，创建“自上而下”与“自下而上”相结合的课程管理制度，增强了课程对地方、学校与学生的适应性。并规定国家、地方与学校拥有相应的课程职责与权利，强调中央、地方与学校等拥有一定的课程权力，各司其职，并力求将各方面的力量凝聚起来形成课程执行的有效合力，增强课程权力下放与分权背景下的课程执行主体的课程参与意识与能力。课程政策执行过程，既是一个连续不断的互动过程，同时又是一个权力关系的重构过程。在课程政策执行链条上，不同执行主体的权力关系的重构是化解课程矛盾、解决课程问题的行动策略。赋予课程执行主体的课程权力，权力的合理分配与作用发挥，是课程政策有力推进的重要前提。赋予课程执行主体的课程权力是为了增强课程政策执行主体执行课程政策的能力，即“赋权增能”。

(三)增强课程政策执行主体的课程执行力

增强课程政策执行主体的课程执行力的前提是提升课程政策执行主体的课程领导力，这是从课程管理走向课程领导的必然要求。传统的课程管理依靠自上而下的官僚体制监控、监管，采用管理中的技术因素，是一种层级制的管理模式。而课程领导强调课程执行主体的创造力，而是一种课程“引领”，强调主体的课程自主性、参与性与互动性。所以，提升课程领导力，是课程政策执行的必备能力，包括对课程的科学规划、管理、组织、决策与评价等方面的能力。课程政策执行主体成为课程理念的传播者和浅行者，实现课程理念的创新。课程政策执行主体的课程领导力，不是基于传统行政权力的制度性课程权威力量，而是整合各种课程力量形成的“合力”，是一种课程发展的专业性课程权威力量。课程执行力就是指课程政策执行主体(主要指教育行政部门、学校和教师)执行课程政策的能力，是促使课程运行更加合理、有序、有效的课程发展能力。课程执行主体的课程执行能力很大程度决定着课程政策目标的有效达成，影响课程变革的范围和程度。在课程政策执行的过程中，有时会出现对课程政策抵制、阻挠和被动适应的现象，很多情况下并不是政策执行主体主观的态度和愿望所导致的，也不是政策执行主体自信心和意志力不强使然，而是政策执行主体自身的素质、能力的低下与不足而形成的“心有余而力不足”的局面。好的课程政策执行需要人们的动机支撑，执行主体的政策执行能力更具有重要意义。我们应该通过多种渠道和方式加强对政策执行者的专业培训，提升其课程执行力，使课程政策的执行得到课程执行者的专业素质和能力的有力保障。因此，课程政策的有效执行，提升政策执行主体的课程领导力是核心，增强课程执行主体的课程执行力是关键。

参考文献：

[1]丁煌，政策执行阻滞机制及其防治对策——项基于行为和制度的分析，北京：人民出版社，2002

[2]陈振明，政策科学—公共政策分析导论[M]，北京：中国人民大学出版社，2003

[3]翟帆，国家课程方案为何在执行中走样[N]，中国教育报

[4]张家军，靳玉乐，论课程政策主体，当代教育科学，2004，(1)

[5]胡东芳，谁来决定我们的课程?主要国家课程权力分配比较研究，外国教育研究，2005，(3)

[6]刘永林，论中小学教师的课程权力与制度保障[J]，课程，教材，教法，2005，(6)

篇5：政策执行研究中的新型模式分析

自查工作方案

根据驿城区纪委《关于印发<全区新型农村合作医疗政策执行情况专项检查工作方案>的通知》（驿纪【2012】41号）文精神，我院高度重视，及时召开班子会传达文件、会议精神，成立以院长为组长的自查自纠工作领导小组，召开全院动员会。为深入贯彻落实十七届中央纪委七次会议、九届省委二次全会和三届市纪委二次会议精神，进一步加强我院新型农村合作医疗（以下简称新农合）政策执行情况的监督管理，切实维护群众利益，结合我院实际情况，制定本工作方案。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》等有关文件精神，坚持“党委领导，人大、纪检监督，政府组织，农民受益”的原则，进一步加强我院新农合工作的监督管理，提高新农合工作的规范化管理水平。通过对我院新农合政策执行情况的专项检查，认真查找新农合工作中存在的突出问题，进一步规范新农合管理，切实维护参合群众利益，使党和国家的惠民政策真正落到实处。

二、工作目标

（一）认真贯彻执行国家、省、市、区新农合政策，强化新农合管理，逐步完善措施和提高新农合惠民水平，控制医药费用不合理增

长和不规范医疗行为，确保农民群众真正的受益，确保民生工程得民心。

（二）建立有效的新农合长效监管机制，做到权责分明，奖优惩劣，确保我院新农合工作健康有序发展。

（三）及时查处和纠正新农合工作中的违法、违纪、违规行为，揭制违反新农合政策现象，进一步规范新农合经办机构的服务行为。

（四）提高我院新农合管理自律性。规范医疗行为，提高医疗技术和服务质量，降低医药费用，有效控制新农合基金不合理支出，严格执行新农合规章制度，为参合农民提供质优价廉的医疗服务，推动我院新农合稳步健康发展。

三、检查对象和时间范围

全面检查我院及南海社区卫生服务中心所辖社区卫生服务站、村卫生所，2011年1月1日至2012年6月30日的新农合小额账户递减、门诊统筹、大病住院诊疗管理情况等。

四、检查内容

1、新农合管理制度是否完善、是否设专人专岗管理。

2、新农合有关政策、制度是否落实到位。

3、有无宣传公示栏设施。

4、是否存在过度治疗、过度检查等问题。

5、是否存在住院手续管理不严，虚开发票等问题。

6、是否存在挂床、编造病例、空增住院人数和天数、条换药

品报补、冒名顶替、处方、病例管理混乱等问题。

7、是否存在药品管理违规操作、违规加价及新特药、抗生素

滥用，药占比严重偏高等问题。

五、时间安排

此次全区专项检查从2012年8月1日开始到12月1日结束，采取自查、检查、重点抽查相结合的方法，分三个阶段进行。对迟报、虚报、瞒报、漏报的，一经查实，严格追究相关人员责任。

我院定于2012年8月1日至8月10日，组织人员，明确分工，进行认真自查自纠，各工作组实行责任到人，签字汇总到院自查自纠领导小组办公室。8月10日至8月20日针对自查中发现的问题进行研究、分析并认真整改后，上报到区新农合专项检查办公室，迎接区专项检查组检查。

接受完区新农合专项检查办公室的检查后，针对专项检查小组发现的问题，要虚心接受，认真总结，积极完善，迅速落实。记忆不提高我院的新农合工作的规范化和管理水平，切实做好我院的新农合政策执行工作，维护党和政府的形象以及我区新农合工作健康平稳运行和发展。

驻马店市铁东医院

篇6：新型城镇化道路模式和政策

摘要：以人为核心的城镇化要坚持二维改革路径，一维是户籍制度改革，一维是基本公共服务常住人口全覆盖。

“以人为核心的城镇化要坚持二维改革路径，一维是户籍制度改革，一维是基本公共服务常住人口全覆盖。”这是民建中央副主席、全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻近日发表的观点。

辜胜阻是在中国发展出版社主办的“国研智库论坛2014”年会上，对“国务院发展研究中心研究丛书2014”中的《中国新型城镇化：道路、模式和政策》一书进行点评时作上述表示的。

在辜胜阻看来，城镇化涉及五大要素：人、业、钱、地、房。这五大要素中，“人”是新型城镇化的核心。他说，中央全面深化改革领导小组已经对户籍改革做出明确具体的决定，国务院也就户籍改革颁布了新的文件，但是，人的城镇化是不是就是户籍制度改革？在这个问题上应该澄清一些误区。户籍改革是基础，有了户籍没有公共服务，这不是市民化；有了户籍，如果能把基本公共服务覆盖到农民工，才是市民化。所以，一定要坚持户籍制度改革和基本公共服务常住人口全覆盖的二维改革路径，不要以为户改就是市民化。

当前城镇化在“人、地、钱、房”四方面付出了巨大代价

针对《中国新型城镇化：道路、模式和政策》中提到的城镇化质量不高和结构失衡问题，辜胜阻分析了当前城镇化在人、地、钱、房四方面付出的巨大代价及其原因。

“人”的代价。辜胜阻说，城镇化应当实现“三维转换”，即农村向城镇的空间转型、农民向城镇居民的市民化转型、农业向非农产业的就业转型。而我们的城镇化是没有市民化的城镇化。比如，一个安徽的农民工在北京打工，实现了从农村到城镇的地域转移，实现了从农业到非农产业的转换，但是他没有实现从农民到市民的身份转变。辜胜阻举了一组数字：目前，我国农村留守儿童超过6100万，占农村儿童的37.7%，独居留守儿童达205万；还有4000万留守妇女、5000万留守老人；城乡流动儿童则达到3581万，五年增长了41.37%，这些就是人的代价。“可以说，我们的城镇化是牺牲三代人幸福的城镇化。”未来应当从个体转移变为整家式迁移。

“地”的代价。辜胜阻说，我们面对的现实是，土地的城镇化大大快于人的城镇化，人是半城镇化。过去30年间，我国城市面积扩大了9.2倍，常住人口城镇化率增加了2.58倍，户籍人口城镇化率只增加1.78倍。2013年常住人口城镇化率为53.73%，而户籍人口城镇化率仅35.7%。为什么会出现这种情况？“因为地的城镇化可以赚钱，而人的城镇化需要花钱，政府需要投入资金去做公共服务。”

“钱”的代价。辜胜阻说，传统的城市投融资模式存在“一高一低一难”的弊端，即融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难。根据审计署的数据，截至2013年年中，我国的地方政府性债务接近18亿元。他认为，从国外实践看，运用PPP（政府和社会资本合作）模式可以有效缓解这些矛盾和问题。

“房”的代价。辜胜阻引用厉以宁的比喻：“如果简单把中国的城镇化理解为农民进城、农民上楼，就会形成‘两个老鼠洞’。一个老鼠洞是指农民在村里的老房子，因为进城打工而闲置，成了老鼠窝；而另一个老鼠洞则是农民进城打工后，因为收入不高只能住在地下室或条件较差的出租房里，也是老鼠出没的地方。”

城镇化需要市场和政府两手配合，同时防止政府变成“闲不住的手”而过度干预

《中国新型城镇化：道路、模式和政策》论及政府与市场的关系及各自的功能界定问题。那么，城镇化需不需要政府？

辜胜阻认为，城镇化是市场的自然结果，推进城镇化要尊重客观规律，但这并不意味着政府对城镇化无所作为。他说，仅靠市场“无形之手”会造成市场失灵，即具有外部性的公共服务和基础设施等会达不到社会总体需要的水平。新型城镇化需要市场“无形之手”和政府“有形之手”的两手配合。同时，要防止政府变成“闲不住的手”而过度干预，把好经念歪。也就是说，政府既不能越位，也不能缺位。

政府应该做什么？辜胜阻的观点是，政府应在城镇化过程中做好六件事，即规划制定、制度设计、公共服务、环境保护、市场监管、社会管理。

他强调，城镇化是双刃剑，必须稳步推进，用好健康城镇化的黄金机遇。要防偏纠偏，如果将透支未来的政府短期行为和企业投机行为结合在一起，过度追求城镇化，会产生灾难性的后果。

城镇化应围绕“人、业、钱、地、房”五个要素推进一系列配套改革

《中国新型城镇化：道路、模式和政策》中提到，城镇化是一场深刻的社会变革，改革是推进新型城镇化的强大动力和根本保障。辜胜阻对此表示赞成。他进而阐述道，城镇化需围绕“人、业、钱、地、房”五个要素推进改革，深化诸如土地制度、公共服务体制、城市投融资体制、户籍制度和人口管理制度、房地产管理、财税体制、城市管理体制等一系列配套改革。

在“业”的方面，辜胜阻认为，要注重城市的产业支撑和居民的稳定就业，防止中国城镇化出现“拉美化”现象。他建议通过大规模减税减费、改革金融体制等措施，帮助中小微企业缓解成本高、融资难、利润薄、转型艰的问题，为实体经济发展营造良好环境，发挥其创造就业岗位、吸纳就业的作用；构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，提高进城人口的就业水平。

“市民化的难点在稳定就业机会，要让转移人口进得来、住得下、融得进、可创业、能就业，成为城镇建设者和发展成果享受者，成为城镇活力和创造力、竞争力的重要来源。”辜胜阻说。

在“地”的方面，辜胜阻提出，要确权流转、集约使用。他说，如果城镇化是劳动力转移在先，就业安排在后，长期没有工作、又不能回归农村的人就会将城市的部分地区变成贫民窟。要坚持农民受益最大和集约高效利用土地的原则，完善土地“确权、流转、征用”等一系列环节，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民承包地、宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度。

辜胜阻认为，土地改革关键在于稳定所有权，保留承包权，流转经营权，用好抵押权、担保权。他建议，土地产权设计，要在承包权、经营权、所有权、抵押权、担保权五个权利分离情况下保障各个主体之间的权益。

在“房”的方面，辜胜阻主张建立多渠道的住房供给体系，包括政府的保障房、企业盖房、当地农民盖出租房、社会上的出租房、二手房和三手房等。

坚持户籍和公共服务二维改革路径，让进城农民穿“五件衣服”

辜胜阻重点阐释了以人为核心的城镇化为什么以及怎样坚持二维改革路径。

户籍和公共服务，哪个是市民化的标志？当前推进人的市民化，有人认为最重要的是废除户籍。而在辜胜阻看来，转移人口市民化的标志绝不是一纸户籍。重要的是改变城镇基本公共服务市民和农民工的二元结构，推进基本公共服务从广度和深度上向城镇常住人口全覆盖，让转移人口有稳定的就业、逐步享有基本公共服务和安居乐业。

“相当一部分人在户籍改革当中不能进城，一部分是不能落户，还有一部分是不愿意落户。因为农村户籍上的含金量很高，他们愿意工作、生活在大城市，但不愿意放弃农村户籍。所以，农民工的市民化要穿‘五件衣服’，即穿上市民的教育、医疗的衣服，同时也不能脱掉农民的三件衣服——承包地、宅基地、农用地。‘五件衣服’是基本的公共服务。”辜胜阻说，现在80%的农民工在城市里并不稳定，如果一夜之间户改、土改，会带来灾难性后果。

辜胜阻用两个公式来描述他所理解的市民化和城镇化：市民化=稳定就业+公共服务+安居及观念；城镇化=产业支撑+人口集聚+城市繁荣。而目前的城镇化存在就业保障不稳、公共服务缺钱、农地改革滞后、安居梦想难圆、“过客”心态严重这“五大瓶颈”。要破除五大瓶颈，就需要选择二维改革路径。

辜胜阻特别强调，农民工融入城市最大的观念障碍是其根深蒂固的农民意识、浓厚的过客心态和边缘化心理。农民工更好地融进城市，不仅要“洗脚上楼”，更要“洗脑进城”，改变过客心态和农民意识。

城镇化当中人的问题，除了“如何市民化”，还要考虑“人往哪里去”。是离乡背井、异地转移还是就地实现城镇化？辜胜阻说，就地城镇化可以避免前面所讲的留守儿童、安居困难等一些社会现象，因而他主张“就地拥抱希望”。是把大城市做大还是把小城市做多？他认为最重要的是把小城市做多。“21年前，我在《非农化与城镇化研究》中的观点是中国要走二元城镇化道路，两条腿走路：一方面，通过依托大都市发展城市群，实现城市集聚效应和规模效应；另一方面，大力发展中小城市，特别是做大县城，使农村之首的县城建成有吸引力的中小城市，走农村城镇化之路，实现城市文明向农村扩散。”

对于如何进行户籍改革，辜胜阻提出了一连串问题：户籍能不能全面废除？能不能剥离附着其上的福利待遇？特大城市户籍能不能完全放开？农民能不能在改变户籍的同时放弃土地？是存量改革还是增量改革？是局部激进改革还是全面激进改革？

他分析了户籍改革的复杂性。在我国，户籍是横亘于城乡之间的一堵“墙”，是区分身份的标志，也是不同待遇的依据。户籍背后不同待遇是动态的，过去附着在城市户籍上的粮票、油票、布票等已消失，但教育、社保城乡待遇差别加大，购房、购车等新待遇不断出现；农业户口上附着宅基地、承包地、各种补贴等，含金量高，这些差别使户改十分复杂。

鉴于此，辜胜阻提出户籍改革要坚持的六大原则：因城而异，因人而异，存量优先，自愿选择，以基本公共服务全覆盖为基础，保障转移者权益。

他反复提醒，城镇化的核心是转移人口的市民化，要避免盲目地改户口和收土地，不能使大量农民工一夜成为市民而失去农村土地。他还建议全国实行统一居住证制度，以此使基本公共服务覆盖到城镇常住人口。

新型城镇化要警惕“八个偏向”，防范“五大陷阱”，体现“四个新”

“城镇化需统筹好产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系，城市发展、资源利用和环境承载能力的关系，农村人口向城市集中与城市空间布局优化和城乡协调发展的关系。”《中国新型城镇化：道路、模式和政策》一书提出了推进城镇化必须统筹好的三大关系。辜胜阻在此基础上，引申出健康城镇化要注意的八个偏向，也即八个“不等于”。

第一，城镇化不等于越快越好。

第二，城镇化不等于消灭村庄。统计显示，2000年至2010年，全国自然村数量由360万个减少到270万个。相当于每天有将近300个自然村落消失。城镇化过程中应注重对乡村文明、乡村历史的保护。

第三，城镇化不等于“造城运动”。要警惕各地的“建设××新城”、“建设国际性大城市”等造城口号，以及耗费巨资打造“东方迪拜”、建设仿古城市等造城实践。

第四，城镇化不等于房地产化。要注重产城融合，既不能建成“睡城”，也不能建成“死城”，更不能建成“鬼城”。

第五，城镇化不等于透支未来。要汲取美国底特律等工业城市在后工业时代衰败的教训。

第六，城镇化不等于“去农村化”。要警惕当前的村庄空心化、农业副业化、农民老龄化现象。

第七，城镇化不等于“用而不养”、“取而不予”。人口移出地政府应加大对基础教育的投入，提高农民工及其子女受教育程度，突出职业技术培训，培养农村地区技能型产业工人。人口迁入地政府应将农民工纳入城市住房困难群体，完善廉租房制度；统筹城乡户籍制度，保障转移人口基本权利；建立平等的就业准入制度，提高社会保障水平；创新转移人口管理制度，加大转移人口公共服务设施建设投资。

第八，城镇化不等于“摊大饼”和“大城市病”。要避免人口过度膨胀。

辜胜阻说，城镇化要防范五大误区，或称五大陷阱：一要防有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”；二要防有速度无质量的城镇化，避免地方一哄而起搞大跃进，一味追求城镇化的高速度和规模扩张，陷入速度至上陷阱；三要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价、陷入卖地财政陷阱；四要防地方政府以地生财，消灭村庄，大量农民“被上楼”，陷入掠夺式发展陷阱；五要防特大都市“大城市病”，避免重物的城镇化而轻人的城镇化，陷入高楼林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发的陷阱。

篇7：政策执行研究中的新型模式分析

深圳市南山区早在2003年就提出“新课程改革”、 “教育信息化”和“国际化人才培养”三个制高点的战略目标,较早实现了校园网的全区覆盖和信息化教学设施班班覆盖的目标;2008年,提出“教育信息化是教育现代化的基础和条件,用教育信息化引领教育现代化” 的发展思路,并把建设一个“大网络”、搭建一个“大平台”,服务南山“大教育”作为教育信息化工作的主线, 建设南山教育城域网和综合服务大平台,率先实现了“三通两平台”的发展目标;2013年,为加快改革发展步伐, 进一步提出“建设泛在学习城区,以信息化推进未来教育变革”的战略部署。教育信息化支撑和引领了南山教育现代化,2012年6月南山区被广东省教育厅批准为首批“以信息化促进义务教育均衡发展实验区”,同年12月,作为广东省唯一一家区级单位被教育部批准为全国第一批教育信息化区域试点单位。2002年南山区成为广东省第一个“教育强区”,2008年成为广东省第一个教育现代化先进区。

本文从政策执行的角度,深入剖析南山区教育信息化政策的分解、组织和实施过程,以及促进区域教育优质均衡发展的行动与实践,为其他地区推进教育信息化提供案例参考。

一、教育信息化政策执行的基本特征

政策执行是指执行主体通过特定的组织形式,采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。教育信息化政策的执行过程主要体现出以下特征:

1. 目标导向性。政策目标是政策执行的出发点和归宿点,所有政策执行活动都必须围绕政策目标的实现来进行。根据教育信息化政策的明确和规范要求,执行中需要注意政策对象的适用性、政策范围的有限性、政策措施的针对性。

2. 灵活性。政策环境具有复杂性和客观条件的多变性。教育信息化政策的执行必须着眼于具体现实问题的解决,在全面领会政策原则的前提下,用系统的思维, 结合本地区的实际,针对性地制定可行的实施方案,切忌僵化教条、生搬硬套。

3. 动态性。政策执行是一个动态的连续发展过程。 教育信息化政策执行过程中,需要根据国家和地方教育信息化政策的调整,结合本地区教育环境的变化,不断地改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序,体现政策执行的阶段性和连续性的统一。

4. 时限性。政策执行中每一个环节都有时间上的要求,克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性。 教育信息化政策执行中也必须明确时间标准,使政策执行行为在时间上连贯和衔接,避免行为各环节的中断, 确保按时、高效地实现各项政策目标和任务。

5. 协调性。政策的执行是政府行为,需要合理调配社会公共资源。教育信息化政策执行不是孤立的,是在社会复杂系统中进行,是各政策要素在时间、空间上的分配、重组、展开和运动的过程。政策执行中需要调动多方资源,兼顾和协调各方利益。

二、教育信息化政策执行的南山行动

教育政策执行包括教育问题认定、教育问题建构、 教育政策分析、教育政策评估、教育政策执行、教育政策终结与教育政策检讨等环节。南山区教育信息化的推进实施涉及硬件平台、软件系统、师资培训、资源建设等多种事件要素,经历教育信息化政策的制定、管理、 实施、评估等周期循环,逐步形成了具有南山区域特色的教育信息化标准和规范。

(一)双网覆盖,建设面向未来的立体化信息高速公路

国家《教育规划纲要》在“加快教育信息基础设施建设”中提出“超前部署教育信息网络”、“加快终端设施普及,推进数字化校园建设,实现多种方式接入互联网”。南山教育“十二五”规划中对“优化基础环境” 做了具体界定,2013年制定实施《南山区教育质量攻坚五年行动计划(2013-2018)》,进一步明确了优化信息化环境的目标任务。

南山区确立了以区域为核心,统一规划、统一标准、 统一建设、统一监管、就近接入,分级管理的教育信息化建设和管理原则。2008年,投入近5000万元新建了中心机房,增加大批核心设备,并借助政府的电子政务光纤,通过八个街道办对各学校进行就近光纤接入,建成了覆盖公民办学校和公办幼儿园的“万兆骨干,千兆到学校,百兆到桌面”的高速宽带互联的教育城域网。 2012年,随着智能移动终端的出现及移动学习的应用需求,南山区开始实施无线城域网项目建设。2013年,首期投入483万元,完成13所试点学校的一期无线网络工程实施。2014年 , 投入1480万元完成其余71所学校的二期无线网络工程实施 , 全区所有公民办学校和公办幼儿园共计84个单位(校区)的主要教学场所和公共区域实现无线网络全覆盖。每位师生使用自己的账号就可以在全区所有校园无线漫游,实名认证,免费上网, 支持随时随地所需的泛在学习。

为确保网络环境安全可靠,除在各学校部署网络服务和安全设施外,南山区集中建设区域有线和无线一体化网络管理中心,对各种类型的网络接入、各种形式的网络应用均实现统一的互联网出口,统一的安全防侵害, 统一的上网行为审计和统一的中心监控管理,确保区内学校和幼儿园的网络信息安全。

(二)搭建平台,实现管理智能化和资源服务优质化

国家《教育规划纲要》提出“构建国家教育管理信息系统”、“加快优质教育资源开发与应用”。南山区结合区域应用实际,规划和建设了教育综合服务大平台。

教育信息化的核心价值是教学应用和管理服务。针对“信息孤岛”现象,平台遵循以下设计理念:数据、 信息和资源的高效汇聚,形成真正面向用户和服务效能一体化的应用体系;教育服务资源的共享和动态扩展, 为按需学习、个性化学习提供了技术支持;实现无边界的教育,模糊了课堂内外、学校内外、区域内外的边界, 让师生切切实实享受到优质的教育服务。

平台按照“一个标准、一个数据中心、一个门户、 一个平台、一套应用”的建设模式,在规划框架中以“五网一库”作为总体架构。“五网一库”的功能模块包括“政务管理网、基础教育网、学科教研网、科研培训网、社区教育网”和“网络资源库”,集教育管理平台与教学资源平台于一体,建立了统一数据中心、统一身份认证、 统一信息化建设标准、统一用户平台,使全区教师、学生、 家长和市民都可以全方位共享南山教育信息和网络资源服务,实现了政务管理智能化、资源服务优质化和教学手段现代化。南山资源平台不仅资源丰富优质,还可以实现自动推送;一是可以按同类用户对资源访问的喜好和行为进行自动推送;二是将资源与相关的应用系统配套推送,三是不仅提供与教学配套学科资源,还提供大量的素材资源供加工利用;四是开展资源的自生产和二次加工,每学期都开展各类优质课例征集、课件评比、 优质资源应用评比等活动,使资源的建设与应用实现良性循环,提高了资源应用的效益。

(三)注重应用,促进信息技术与教育教学的深度融合

《教育信息化十年发展规划(2011-2020年)》中“深度融合,引领创新。探索现代信息技术与教育的全面深度融合,以信息化引领教育理念和教育模式的创新,充分发挥教育信息化在教育改革和发展中的支撑与引领作用”。

南山区坚持“区域搭台,学校主导、师生唱戏”的信息化应用推进策略,积极鼓励、支持、引导学校开展各种教学改革试验。区域负责提供良好的信息化环境和优质教学资源,学校自主选择实验项目和实验班级,师生积极参与课堂融合实验,以点带面,辐射推广。全区已有30多所学校200多个实验班采用BYOD(自带笔记本、移动终端、手机等设备)形式,开展泛在学习教学的实验,并初步构建了一批信息技术支持下的课堂教学新模式。一是基于MOOC的翻转课堂教学模式:如南山实验教育集团所属的四所小学三两所中学积极利用无线网络环境开展基于MOOC的翻转课堂教学基本模式研究; 二是基于APP的创客式教学与游戏化学习模式:如后海小学等利用无线网络实验班开展基于APP的创客式教学与游戏化学习探索;三是基于智能教学平台的个性化学习模式:如向南小学等利用无线网络开展基于多种智能教学平台的个性化学习模式研究。

通过项目驱动,提高学生信息技术素养和国际合作交流能力。在“视像中国”、“国际学校联盟”等项目基础上,2013年南山区推出“校园No.1”网络竞技平台(http://no1.nsjy.com)。这一平台是学校素质教育成果展示平台,以学校(幼儿园)为基本竞技单位, 通过网络视频展现和公开验证的形式,通过“学校首席认证官”认证,集中展示个人与团队的各类技能与成就。 全区已有项目总数84个,最高纪录数129个,各校竞赛参与2.6万人次,网络视频浏览达28万人次。

面对未来教育的变革和创新挑战,南山区启动实施教育信息化领军人才计划,提升教师信息技术应用能力, 打造未来核心教师团队。各学校成立信息中心,并任命一名具有教育信息化领导能力的技术骨干为信息中心主任(首席信息官),开发建设南山教师培训MOOC平台, 选拔打造教育技术名师和学科技术导师等名师队伍。 2013年至今,全区已有教育技术名师培养对象120人, 学科技术导师培养对象523人。计划通过两年的重点培养,选拔教育技术名师20人,学科技术导师100人。

(四)着眼未来,启动未来教室和未来学校项目建设

教育部《关于“十三五”期间全面深入推进教育信息化工作的指导意见(征求意见稿 )》提出“拓展师生适应信息时代需求的教学能力和创新能力”。通过学习环境的改进、学习方式的变革和教育流程的再造,南山区正探索未来学校建设,构建未来教育体系。

从2014年开始,南山区每年投入一定的专项经费, 用于未来教室项目的建设。未来教室建设分为三类:一是对普通教室进行未来学习改造,使之符合未来日常教学的要求,满足移动化教学、项目化学习、游戏化学习、 创客学习等深度学习的需要;二是对功能室进行数字化改造,将实体资源、虚拟现实资源、远程实验资源以及用户个性化等有机融合,满足泛在学习对实践环境的要求;三是建设未来创新实验室,为探索泛在学习或未来教育一些新领域、新理念、新技术、新手段建设实验环境,进行泛在学习的开创性和特色化研究。全区现有25所学校试点建设未来教室,如蛇口学校的创客实验室、 后海小学的比特实验室、南头城小学的数字动漫创作实验室、学府中学的未来教学创新体验教室、月亮湾小学的少年生命科学与环境科学探究室等。

“未来教育”至少有三层含义:一是承担为未来输出人才的重任;二是信息化技术深度融合将带来崭新教育形态;三是学习手段和方式将多种多样。相比传统学校和传统课堂,“未来学校”、“未来教室”将谋求三个变化:学习方式改变,教师教、学生学的学习方式将改变,学生成为真正的主体;师生关系变化,教师的职责从“教授者”变成“引导者”;学习资源将更为丰富, 在“泛在学习”环境中,学生能够随时随地学习。南山实验学校、南方科技大学实验学校、港湾小学等学校在未来学校建设领域已开展了初步探索。

三、教育信息化政策执行的纠偏

教育信息化政策起到导向、调控、干预和规范作用。 在具体实施过程中,常常存在“政策执行阻滞”现象, 比如政策执行表面化、政策执行局部化、政策执行扩大化、政策执行全异化、政策执行停滞化,导致教育信息化政策执行效果与政策确定的目标相差很远,达不到应有的效果。

为减少教育信息化政策执行过程中的偏差,南山区在实践过程中总结提炼出以下矫正策略:

一是注重教育信息化执行过程中与各级政策、相关部门之间的联系和衔接。教育公共政策具有系统性的特征,其执行过程中涉及各级教育行政部门和教育领域之外的信息化主管部门,需要注意各部门之间的业务边界和政策体系之间的衔接。执行过程中,要组织和认真学习国家、省市教育信息化政策制定的背景、先后顺序, 与执行过程有关的相关配套措施及推进要求等。

二是提升教育系统人员的教育信息化政策理解力和执行能力。高素质的教育信息化队伍是发展教育信息化的基石。教育信息化执行过程中,要加强培训,提高学校等执行主体对教育信息化政策的认知和认同度,减少政策执行过程中出现的主观偏差,及时协调各种利益主体的行动立场。

三是注重教育信息化推进过程中的片区、学校差异。 教育信息化政策涉及的领域广泛,在组织实施过程中存在片区和学校之间的差异。执行过程中考虑政策统一性的同时兼顾差异性,探索分类指导和分层推进策略,形成适宜的应用途径和可持续发展保障机制。