利益相关者理论视角下北京市城市专项治理政策执行研究

2022-09-10

一、引言

以疏解非首都功能、治理“大城市病”、优化提升首都核心功能为目标的“疏解整治促提升”专项行动, 正在北京市紧锣密鼓的进行。整治“开墙打洞”政策作为一项专项治理政策, 目前仍在持续推进中, 并取得一些成效, 本文从利益相关者角度出发, 意图使得政策更好地执行。

二、“开墙打洞”专项治理政策中的利益相关者理论

(一) 利益相关者理论视角

城市专项治理在我国实践中十分常见。随着经济的发展, 城市的各项问题日益显现, 亟需政府采取相关措施, 建设宜居的城市环境。“开墙打洞”这一现象伴随城市发展出现, 涉及利益问题较为复杂, 与此同时, 与各利益相关者的价值追求相比, 街道治理所能提供的资源和机会又非常有限。街道治理中利益相关者的利益冲突在治理政策制定与执行过程中表现尤为明显。探讨街道治理就必须理清并协调好各利益相关者主体之间的关系, 通过利益相关者参与街道治理来实现各利益相关者的共赢。

(二) “开墙打洞”治理政策的深层把握

“开墙打洞”是指把楼房一层的居住用房或平房的门窗墙壁改造成商铺, 用于商业经营。由于借助居民区的房租、水电等经营成本比正规商用店铺价格低廉的优势, 同时借助接近消费群体的空间优势, 这种畸形的社区商业模式逐渐成熟、不断壮大。“开墙打洞”的危害主要有两条:一是对楼体造成破坏, 对楼体安全造成威胁;二是带有经营行为的“开墙打洞”对周边居民的日常生活造成负面影响。

“开墙打洞”专项治理政策的目的一方面是为了保障居民楼安全, 包括楼体本身安全以及周边居民安全, 另一方面是整治开墙打洞带来的社会问题, 如很多扩建的商铺加盖违章建筑、占道经营, 挤占了人行道等公共空间、在居民楼一层经营的餐馆等还存在环境污染、噪音扰民以及治安方面的问题。

三、“开墙打洞”专项治理政策利益相关者的诉求

(一) 利益相关者的界定

利益相关者理论的核心问题有两个:一是谁是利益相关者, 二是如何划分利益相关者。首先, 在“开墙破洞”专项治理政策中, 核心利益相关者包括承担街道干净整洁及城市环境建设责任的地方政府、通过开墙破洞谋求利益的居民及商户、生活在开墙破洞居民区的居民。边缘利益相关者包括新闻媒体、专家学者、社会组织、普通市民等。

其次, 本文根据利益相关者对政策关注程度及政策行动能力对利益相关者进行分类, 从而得出利益矩阵图, 如表1所示。

(二) 利益相关者的诉求及冲突

各个利益相关者往往都站在自身角度上, 对街道治理的利益分配问题提出不同要求, 希望能够获得更多的显性和隐性收益, 从而在某些方面造成了利益冲突。政府在街道治理时希望能够支付尽可能少的时间成本和经费成本, 同时减少不必要的冲突, 让街道治理有序的进行。一层居民楼拥有者则追求自身利益最大化, 希望能通过改造房子租给商户, 从而获取高额租金。商户则希望通过租用居民区房子, 通过支付相对低额的租金, 拥有稳定充足的客源, 来追求商业利润。而生活在此区域内的居民又分为两部分:一部分期望通过居民区内商铺获得便捷的服务, 另外一部分则不想被拥堵的街道、商家经营的噪音所打扰。

总体而言, 在街道治理过程中, 不同利益相关者为追求自身利益最大化时, 有强大动力蚕食其他利益相关者的利益。因此, 在街道治理中, 明确利益相关者的相关需要及其诉求, 对政策的顺利推行至关重要。

四、“开墙打洞”专项治理政策有效运作的原则

(一) 利益均衡原则

解决街道治理问题关键在于保障和维护各个不同利益相关者的多维利益要求, 实现多方共赢和激励相容。“开墙打洞”专项治理有利于改善城市环境、提升居民区安全及稳定, 营造良好的生活空间, 而居住环境的改善, 有利于提高居民出租物业的经济效益。可见, 在街道治理中各利益相关者的利益关系通过协调是可以达成共赢的。但在执行街道治理专项政策之前必须先找到各利益相关者激励相容的基点。“开墙打洞”的形成是居民追求房屋租金收益最大化、商家谋求商业利润的结果, 从该点出发, 政府可在兼顾各方利益及权益的基础上, 让各利益相关者都参与协商并制定街道治理规则, 由政府职能部门监督执行, 并规范和监管利益相关者的行为, 形成地方政府—居民—商户“三位一体”利益协调机制。

本文列出了整治“开墙破洞”过程中核心利益相关者的利益诉求及其角色定位, 为进一步协调复杂的利益关系提供了一个思路借鉴, 如表1所示。

(二) 动态调整原则

由于人的需要会随着时间等因素进行变化, 因此, 在街道治理政策的制定及执行中, 也要重视这一特征。街道治理政策是“利益相关者的利益协调再安排”, 应该根据街道治理政策制定及实施时不同利益相关者的实际状态和具体冲突情况来安排协调, 从而实现最佳的治理效果。值得注意的是, 同一类利益相关者可能会有多重身份, 比如, 一些居民既想拥有便利的近邻服务, 又不想要拥堵的环境及扰民的噪音。不同时期的相同利益相关者的利益要求也很可能随着时间的改变而改变。利益相关者的利益要求及其各种实现方式也都是动态变化的, 复杂的。从所有这些差异所蕴含的动态性得到启示, 要使利益相关者的利益要求得以合理实现, 有效的街道治理利益协调安排必须根据街道的实际情况和不同利益相关者本身的特性进行不断的动态调整。因此, 要注重政策执行过程中的民意收集及反馈, 建立动态调整机制, 实现利益的整合和均衡。

五、“开墙打洞”专项治理政策利益协调建议

(一) 建立利益协调及意见反馈机制

由于街道整治涉及利益主体多元, 因此, 在政策执行时, 应当广泛征求意见, 尤其是核心利益相关者的意见。让各类利益相关者通过合适的、正式的渠道来参与街道治理。由政府相关管理部门牵头组织建立“街道治理利益相关者代表团”, 各个街道治理所涉及到的政府部门、居民、商户等利益相关者分别选派一定数量代表参加, 共同参与街道治理专项规划的制定与完善。在执行政策时, 街道治理利益相关者代表团应对具体整治项目进行实时监督及定期审核。这样, 既考虑到各方面的利益, 进行方案科学化制定, 又增加了利益相关者对政策的认同感, 减少政策执行的阻力。

(二) 推行循序渐进的执法方式

“法律的执行远远比法律的执行难的多”, 同样的, 在政策执行过的过程中, 更要注重方式方法, 防止因为执行不当导致政策偏差。街道治理是一项涉及到人民群众切身利益的政策, 政策执行难度大, 在政策执行过程中, 应该首先对政策客体进行政策讲解、给予一定时间的缓冲期。在具体整改时, 规定同一动作, 防止发生不必要的误解和冲突。

(三) 加强居住用地的监管

对尚未进行“开墙打洞”的居民加强宣传和引导, 在源头上防止其任意改造、擅自将房屋用作商业出租屋。加强居住用地的监管, 从两个方面进行。一方面是对居民在思想观念上进行教育和引导;另一方面从制度上加强建设, 实行房屋改造登记制度。

(四) 建设便利设施, 打造宜居环境

通过对“开墙打洞”乱象的治理, 原有的便利设施遭到破坏, 从而影响到居民生活的便利性, 因此, 在进行街道治理的同时, 应因地制宜, 适当地建设蔬菜店、便利店等以实现原有功能替代和补充, 打造宜居环境。

六、结论

对北京的城市管理者而言, 统筹兼顾做好城市管理, 构建品质更有保障、业态更加丰富、管理更加规范、布局更加合理的社区商业生态, 任重而道远, 需要持久的努力和建设。北京市治理“开墙打洞”的乱象, 总体上提升了北京城市形象, 增加了居民公共空间, 改善了居住环境, 是一项惠民利民政策。但是在政策执行中, 应该综合考虑多方利益, 从而更好地保障政策的顺利推行。

摘要：中国实行改革开放以来, 工业化和城市化推动了城市经济的快速增长, 但随着城市发展日渐迅速, 城市的道路交通环境和空间环境开始逐渐不堪重负。各个城市针对城市治理问题, 推出了针对性的政策。本文针对北京市“开墙打洞”专项治理政策的执行, 分析该项政策的利益相关者及其诉求, 并为该项政策更好地推行提供建议。

关键词：利益相关者,城市专项治理,政策执行