我国城市流动人口管理

我国城市流动人口管理（精选6篇）

篇1：我国城市流动人口管理

从控制到服务：我国城市流动人口管理政策分析与展望

[摘要]我国城市化进程不断加快，流入城市的农村人口规模渐趋庞大。一方面，流动人口为经济发展做出了巨大贡献，另一方面引发各类城市管理问题开始凸显。迄今为止，国内学者对流动人口的研究主要停留于人口流动的状况、过程、流向及结构特征等的一般理论与方法，对于流动人口现象背后的政策性因素探讨不多。本文旨在通过回答流动管理政策是什么；这些政策对流动人口产生了什么影响，有何不足之处；改革建议与如何服务好流动人口等问题，系统地对我国城市流动人口管理进行归纳评析；分析了现行管理政策中存在的不合理之处及其症结所在；立足城市化，以服务视角提出政策改革的建议。

[关键词] 城市流动人口 城市化 管理政策

一、绪论

1.1论文研究背景

1.1.1快速城市化推动人口流动

自改革开放以来，中国城市化水平迅速发展，城市化的速度达到同期世界城市的化速度两倍多。[1]2006年末中国城镇人口占总人口的比例达到43.9%，而到2011年，这一比例已经超过50%，[2]标志着我国城市化水平迈上了一个新台阶。城市化的一个必然结果就是人口流动。[3]以我国2011年人口数据估算，城市化每提高1%就要有1314多万人口从农村转移到城市，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国人口的17%。[4]目前我国流动人口从农村向城市流动，从经济欠发达地区向经济发达地区流动为主要特征。这是由我国城乡二元结构、区域不均衡发展决定的。根据2010年全国人口普查数据，在全国23000万流动人口中，从城镇流出人口约6210万人，占27%，从乡村流出人口占73%。流入城镇的17112万人，占74.4%，流入乡村的占25.6%。

图1-1 2010年我国主要人口流出地

数据来源：2010年全国人口普查数据

图2-2 2010年我国主要的人口流入地

数据来源：2010年全国人口普查数据

如今城市化、人口流动将取代人口增长成为我国人口主要矛盾，并成为我国经济发展的驱动力。[5]那么，在我国快速城市化的进程中，大量从农村转移到城市的流动人口管理问题就显得十分重要。同时，特别应该关注城市化过程中流动人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策来促进流动人口融入城市生活中。1.1.2流动人口为城市管理带来巨大挑战

流入城市的人口一方面促进了城市经济的发展，成为城市经济不可或缺的一部分，另一方面，也引发了负面效应，给城市管理带来巨大的挑战：（1）加剧了社会治安混乱：流动人口使城市人口大量增加，城市社会治安秩序出现了一定程度的混乱，刑事案件和治安案件多发。近年，在全国公安机关抓获的刑事案件作案成员中，来自本县市以外的流动人口占41.2%，参与抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财犯罪的占47.4%。[6]

（2）加剧城市资源紧张：电力供应不足，水资源短缺；市政基础设施、医疗卫生设施落后于人口的快速增长；城市住房拥挤，房屋价格上涨；义务教育事业跟不上人口的需求，教育财政资源不足；交通拥堵。

（3）加大就业压力：在我国经济体制转轨和国企改革的过程中，产生了大量的下岗工人，而流动人口的进入加大了就业市场竞争。

（4）提高管理难度：流动人口无序增长，传染性疾病控制难度增加。而城乡结合部地区、城市开发区流动人口相对集中，各项管理、各项设施跟不上人口增速，该地区的社会管理难度很高。

（5）农民工问题突出：农民工是流动人口的主体。从一定程度上来说，流动人口问题就是农民工问题。城乡差距、地区差距的存在和扩大是导致农民工不断流向城市、流向发达地区的外在“拉力”；而农村人多地少，劳动生产率低下，收入微薄则是农民工外出的内在“推力”。进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。[7]然而，农民公却是城市中的弱势群体，存在户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策阻碍与管理空白。形成了所谓的“经济吸纳，社会拒入”的现象。[8]

1.2文献回顾与创新性分析

[9]总体而言，国内学者对于人口流动的研究尚处于起步阶段。从研究内容上来概括，主要包括三个部分：第一，对人口进行综合性研究，全国或地区人扩流动的状况、过程、流向及其结构特征的一般理论与方法。（段成荣，杨舸，2008）第二，对人口流动、暂住人口、“民工潮”等问题进行专门研究，这类研究较为普遍，对流动人口管理提出了政策性的建议。（简新华，张健伟，2006）第三，专题研究。包括环境移民、开发移民。水库移民、婚姻移民和流动等（田雪原，王国强，2010）。由此可见，虽然目前对流动人口的研究内容逐渐成为热点，但对城市流动人口管理政策本身的研究相对较少。即使少量的对政策的研究也多数针对流动人口出现的问题方面提出政策性建议，对社会问题的政策性因素探讨不够，同时不够系统。本文则在探讨现行管理政策时，将政策作为影响流动人口的因素进行评析，并提出改革方案。从理念上来讲，现有研究多是从管理与控制的目的来研究流动人口问题，本文则是基于公共服务均等化的理念，从服务的角度分析了现行政策的不合理之处与症结所在并提出改革的建议。

二、我国的城市流动管理政策

2.1流动人口管理政策结构体系

自1995年以来，我国流动人口管理政策不断充实完善，形成如下较为完整的结构体系：

2-1 我国城市流动人口管理政策体系框架图

2.2户籍管理政策

建国初期，国务院制定《中华人民共和国户口登记条例》，确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、更变等7项人口登记制度。严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。从此，城乡分割的户籍制度就在我国建立。改革开放以后，农村人口向城市流动也逐渐放开。从1986年开始，我国正式实行居民身份证制度，这是我国人口管理证件化的重要开端，大大便利了流动人口管理。1998年继续放松公民迁徙的限制，规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市中有合法住所，合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准许在该城市落户。”[10]但同时强调“北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当制定具体政策加以严格控制。”2006年国务院提出“要继续深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题„„改进农民工居住登记管理办法。至今，我国部分地区如广东、浙江等取消城乡户口区别，统一实行居民户口。

总结起来，20多年来我国流动人口户籍管理改革主要体现在以下几方面：

图2-2 我国流动人口户籍管理制度变革示意图

2.3务工就业政策

2.3.1规范流动人口就业市场

1994年，劳动部做出规定，用人单位必须是在本地劳动力无法满足需求的情况下

[11]才能招收外地人员，须得到相关劳动部门的许可。农村劳动者须持有流动就业证。2000年劳动与社会保障部发出通知指导农民工就业：对农民工就业进行分类指导；加强流动就业信息预测；推动劳务朝产业化方向发展，加强区域劳务协作。2004年国家发改委等部门联合提出要全面清理针对农民跨地区就业和进城务工的各种歧视性规定。2006年，国务院发布通知明确指出：要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。[12] 2.3.2职业培训政策

《2003-2010年全国农民工培训规划》提出了具体推进农民工培训的政策措施，包括建立农民工培训工作部际联席会议制度；实行政府、用人单位和农民工个人共同分担培训经费机制；制定农民工培训激励政策；推行劳动预备制度，实行就业准入制度；整合教育资源，提高培训效率等内容。2.3.3证件管理政策

1995年开始，我国实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。流动人口必须在流入当地的公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证”。任何单位和个人不得雇佣无上述证件的外来人员。同年，公安部制定的《暂住证申领办法》规定：暂住人在申报暂住户口登记时，应当申领暂住证。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证与暂住证。多项就业手续、证件给农民工进城务工制造了重重障碍，也降低了管理的效率。2005年劳动与社会保障部发布通知，取消外出人员就业登记卡和外来人员就业证。2.3.4收费与管理经费政策

2001年，国家发展计划委员会发布通知，全面清理主要面向外出或外来人员的各种收费，包括行政性事业性收费和经营服务性收费。[13]2004年，国家发改委等部门再次强调进一步清理针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费，严禁利用办理农民进城务工等审批事项或手续时，搭车收费，变化手法收费。同时，2003年开始建立起农民工管理和服务工作的经费保障机制，地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费纳入正常的财政预算支出范围。2.3.5流动人口务工就业管理政策变化

总结起来，我国流动人口就业管理服务上政策主要有如下变化：

图2-3 流动人口务工就业管理政策变革示意图

2.4社会保障政策

2.4.1工商保险

2004年劳动和社会保障部对农民工参加工伤保险做出了如下规定：[14]（1）用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险的手续。

（2）用人单位注册地与生产地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工商保险的，在生产经营地参加工伤保险。

（3）对于跨省流动的农民工，1只4级伤残长期待遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种，供农民工选择。

2006年劳动与社会保障部制定农民工“平安计划”，用三年时间，全面推进农民工参加工伤保险。2.4.2医疗保险

2006年劳动社会保障部提出2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基

[15]本纳入医疗保险中，以“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”为原则。2010年提出加强农民工医疗保险基金管理，确保足额征缴，并纳入医疗保险基金统一管理。2.4.3养老保险

2006年实施的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：探索适合农民工特点的养老保险办法。有条件地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。

2.5治安管理政策

1995年中央社会治安综合委员会指出：加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。各级政府要按照社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则，把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内，严格实行目标管理责任制。2003年国务院决定加强对农民工的管理。使用农民工的单位和农民工现居住地的社区组织，要实行治安管理责任制，将相应的管理经费纳入财政预算，禁止向用工企业和农民工摊派。运用多种形式，特别是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和尊重农民工。

2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，废止了以往的《城市流动乞讨人员收容遣送办法》。县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并将救助工作所需经费纳入财政预算。

2.6二代人口教育政策

随着流动人口举家迁移比例的提高，居住时间的增长，二代人口即流动人口子女的教育问题也开始凸显。由于管理的缺位，大量儿童无法接受良好的教育。1996年国家教委发布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，但是该办法受到传统教育资源配置体制进行限制，未明确流入地政府在解决流动人口子女入学方面应该承担怎样的责任。[16]2003年国务院提出多渠道安排农民工子女就学。要加强对社会力量兴办的农民工子女建议学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。2007年国务院发文强调要保障农民工子女平等接受义务教育。时至2012年9月，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。然而难以在限制高考移民和促进教育公平两者之间兼顾各方利益，使得异地高考政策不能一步到位。2.7权益保障政策

2.7.1劳动保障政策

完善的劳动合同内容应当包括这些条款：劳动合同期限；工作内容和工作时间；劳动保护和劳动条件；劳动报酬；劳动纪律及违反劳动合同的责任等。签订劳动合同应当遵循自愿平等、协商一致的原则。2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》为外来务工人员明确了工资支付保障，强调用人单位必须以法定货币形式支付农民工工资，不得以任何名目拖欠和克扣。建立农民工工资支付监控制度。对拖欠和克扣农民工工资的用人单位，要责令其及时补发，不能立即补发的，要制定清欠计划，限期补发。推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制。2.7.2工作生活条件保障

2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》指出要改善农民工的生产生活条件：使用农民工的单位，必须按照国家标准和行业要求，为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中提出：（1）依法保障农民工职业安全卫生权益。（2）切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。（3）把农民工纳入城市公共服务体系。（4）加强农民工疾病预防控制和适龄儿童免疫工作。2.7.3住房保障政策

为了保障我国低收入家庭的住房需求，1999年5月1日开始实施《城镇廉租住房管理办法》，政府提供和建设廉租房，提供给低收入家庭居住，仅收取微薄的租金，但是，并未惠及流动人口，明确规定“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供。”2005年10月实施的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》在保障对象上做出了突破，原则上未把流动人口排斥在保障范围之外，规定只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收入家庭即可享受廉租房保障。

三、我国城市流动人口管理政策的不足

3.1流动人口管理政策取向的不合理之处

3.1.1阻碍城市化进程

城市化就是农村人口转化为城市人口的过程。然而我国外来人口与本地人口在户籍、就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面的差别，以及对外来人口工作和生活的种种限制增加了流动人口迁移和在城市就业的成本，阻碍了农村人口向城市人口迁移。造成了我国城市化滞后于工业化的局面。对照钱纳里“标准模式”（钱纳里，1976），可见我国城市化水平大大滞后于我国经济发展水平（见表3-1）。

表3-1 中国人口城市化水平与钱纳里标准模式对照表

标准结构（1964年美元）中国（换算成1964年美元）人均GDP

城市化率（%）年份人均GDP 城市化率（%）

＜100

12.8

1978

70.6

17.9

-5.2 100

22.0

1983

96.3

21.6

0.4 200

36.2

1992

200.1

27.6

8.6 250

39.3

1998

249.1

28.6

10.7 300

50.9

2000

268.6

36.4

14.5 800

65.1

2006

884.7

41.223.9 数据资料来源：隋海燕.中国人口城市化对全面建设小康社会的意义.人口学刊，2008

中国滞后的程度

城市化的滞后造成我国大量的农村剩余劳动力不能转移，农业生产率难以提高，农民的收入增长缓慢。我国城市化的任务十分艰巨，2010年，我国农业劳动力剩余量达20298万人，如何将其转移出去，提高城市承载力是个难题。[17]要消除城市化的障碍因素就必须改革目前限制性的流动人口管理政策。3.1.2有悖于市场经济的要求

市场经济要求劳动力随市场需求自由流动，从未实现资源的最优配置。然而我国人为分割的城乡体制使得人力资源不能得到合理的利用。一方面，农村存在大量的剩余劳动力，造成严重浪费，农业生产集约化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之类的现象时常发生，劳动力层次不够完善，不利于我国统一的劳动力市场的形成，不利于人力资本的有效配置。另外，公平竞争是市场经济的基本原则。然而，现行就业政策对流动人口工种、行业等诸多限制，用人单位使用外来人口也是重重阻碍。这不能不说是市场经济的一种歧视和倒退。3.1.4激化了社会矛盾

主要表现在流动人口引发的治安问题上。流动人口违法犯罪，有许多是出于生活所迫。“贫困不会产生犯罪，但是因贫困而不满却会而且奇怪地足以产生犯罪。”犯罪的农民工并非天然就缺乏法律意识或道德素质低，而是与城市居民经济收入的巨大反差造成的心理失衡；另外还有城乡隔离制度、本地人口与外地人口的隔离制度、对农民工的种种不公待遇引发农民工的不满，是滋生流动人口违法行为的重要原因。3.1.5对流动人口的认识存在偏差

城市居民，包括政府管理部门，对流动人口的态度是不信任，认为流动人口加剧了城市环境恶化等城市病，并且往往将治安犯罪问题归咎于流动人口。就是这种观念上的歧视和误解，使得了流动人口管理和服务的不到位，产生了严重的“重管理，轻服务”倾向。同时，也伤害了流动人口的尊严与人格，导致其对城市人的反感和疏远，也降低了参与城市建设的积极性和主动性。

并且新闻媒体对流动人口的宣传报道也是负面占多数，经常有各类流动人口不良新闻见诸报端，却鲜有流动人口为城市所作贡献的报道。这加深了城市居民对流动人口的误解和歧视。

3.2流动人口管理政策制定的不足

3.2.1相关政策法规体系混乱

目前，在我国缺乏全国统一的流动人口管理的政策法规，而以地方性政策法规、部门规章居多。各地在流动人口管理上存在较大的差异，没有统一的标准，各类改革也是自行其是。即使是全国统一规定，也只是公安部、劳动和社会保障部、民政部等部门以部门规章的形式来制定的。这样就难免造成政策法规繁杂，且不同效力等级的政策法规产生矛盾，不便执行。3.2.2就业限制过多

近年来，随着就业压力的增加，政府出于保护本地人口就业的目的，给流动人口诸多就业限制，恶化了流动人口在城市的就业环境。农村流动人口虽然进入城市社会，但是他们主要还是在不太成熟的市场层面与城市发生联系，即使在市场层面，他们还只能在城市的“次级劳动力市场”实现就业，而难以进入城市主流劳动力市场。[18]流动人口就业的主要特点是以体力劳动为主，收入状况低于总体工资水平，同工不同酬，工作不稳定。而且，农民工在城市工作的付出与回报与城市职工是不成比例的。事实上，这种行业、职业的严格限制会形成一种“悖论式循环”。[19]由于城市提高了外来人员就业的门槛，拒绝给他们应有的保护，导致其生存环境的恶化和收入的减少。而这恰恰给国内外资本榨取更大利润的机会，吸引了更多的资本进入该地；进而这种收入低的就业岗位增多，本地人往往不愿意接受，这就导致更多的外来人口进入该地就业。可见，限制性措施并没有发挥应有的作用，反而背道而驰。3.2.3社会公共服务缺失

政府管理部门在制定城市发展战略，规划公用设施布局，确定财政支出和公共服务规模，制定土地利用和住房建设计划等方面都没有充分考虑流动人口。社会公共服务体系并未惠及广大的流动人口，流动人口难以分享城市经济增长带来的成果。突出表现在以下3个方面：（1）住房：流动人口的居住问题是社会管理的一大难题。受户口和收入的限制，流动人口无法购买公房和经济适用房，无法获得土地自建房屋，只能租用房屋。许多低收入的流动人口在城郊租廉价房。这些廉价房规划混乱，居住条件差，不少房子还是违章建筑，存在安全隐患。并且逐渐隔离化，无法进入城市公共生活，且空气、水和噪音污染严重。（2）教育服务：长期以来，我国提供教育服务倾向于城市，农民受教育水平普遍较低。这就造成大量流动人口劳动技能、素质较低，只能从事较为简单的体力劳动工作。（3）公共卫生服务。第一，由于工作和居住性质的缘故，农民工是传染病的易发人群，往往防范意识薄弱，缺乏基本的卫生保健知识。第二，农民工的心理健康问题比较严重。[20]农民工进入到城市化，多数缺乏家庭生活，缺少家庭的温暖，而生活和工作的巨大压力容易导致心理疾病的产生。第三，在计划生育方面，流动人口的生殖健康知识比较欠缺、意识淡薄、产前检查率、医院分娩率和产后访视率都相对较低，对性病、艾滋病等传染病的防范意识不强。[21] 3.2.4社会保障不到位

农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题，同时农民工很多从事脏、累、差、险的工作，以体力劳动居多。尤其是建筑行业，事故多发。因此，农民的社会保障问题不仅是个重点，也是难点。[22] 3.2.5合法权益缺乏保障

工作、生活无保障。从目前的状况来看，很多流动人口在非正规部门就业，工作性质决定了他们很难享受到正规部门就业者享有的各种权益保障和社会福利。同时政治权利被剥夺，流动人口没有当地的选举和被选举权，不能参与到规则的制订中去，必然成为城市的弱势群体。

3.2.6二代人口受教育权利无法保证

国教育的城乡二元体制明显，这就造成了农村基础教育投资严重不足、教育水平低[23]下。流动人口举家迁移的趋势越来越明显，进入城市的流动儿童逐渐形成一个庞大的群体。然而，流动儿童无法享受与当地儿童平等的受教育机会，我国并未建立完善的适应社会人口流动的教育体制。表现在：

（1）流动儿童失学比例相对较高同时受教育状况存在性别差异。（见下表）

表3-2 6-14岁儿童受教育情况

类型

识字率 在校 比例 未上过学比例

辍学 比例 合计 97.2 96.6 2.7 0.6

全国儿童

男 97.4 97.4 2.6 0.5

女 97.0 96.3 2.9 0.8

合计 96．6 96.1 4.0 0.8

全国流动儿童

男 96.2 97.1 3.8 0.7

女 95.8 95.7 4.2 1.0

数据来源：韩嘉玲.城市流动儿童教育问题研究——流动儿童教育对我国教育体制改革提出的新问题.2010（2）教育经费紧张。国家九年制义务教育阶段财政实行“地方负责，分级管理”的体制。城市的义务教育经费由区级政府负责，而农村的经费就由县、乡级政府负责。而国家拨款是按户籍所在地来分配的，因此，流动儿童的教育经费本应由流出地政府承担，但事实上却很难做到。同时，流动儿童因为没有流入地的户口，所以无法享受义务教育经费，就可能会造成失学。尽管后来国家出台政策规定流动儿童的义务教育由流入地政府负责，公办学校接收为主，但是由于流出地与流入地之间无法实现教育拨款的转移，这对流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的财政负担，难免会因流入地政府教育经费紧张而造成流动儿童失学或者是借读费过高的问题。特别是农民工子女就读公办学校，高额的借读费很难承担。所以如何转移或筹集教育经费是迫切需要解决的问题。

（3）流入地与流出地政府工作衔接难度高。一方面，流出地政府如果不能准确掌握流出儿童的情况，并将信息提供给流入地政府，那么流动适龄儿童的教育就会处于失控的状态，义务教育很难落实。流动儿童普遍存在的超龄上学的现象就是失控的一种表现。另一方面，流入地政府缺乏应有的认识，职责不明确，管理不到位。

（4）农民工子弟学校的管理也存在严重的问题，包括违法租房、安全隐患多、办学条件简陋、场地拥挤、教学质量不能保证、教师队伍不稳定等问题。政府的审批检查力度不够，更多的是扶持力度不够，简单地勒令停办只会造成大量流动儿童失学。3.2.7 流入地和流出地政府之间协调管理政策缺位

流入地与流出地政府之间缺乏有效沟通协调机制，相互之间信息不对称，政策不对应，工作不对接。劳务输出缺乏组织性，流动具有盲目性，带给流入地管理困境，而信息不通畅也使得劳动力市场的供求不平衡。并且对流动人口管理上，重管理，轻服务，忽视流动人口的合法权益保障、人文关怀、健康心理关怀。这种协调管理不善集中体现在“农民荒”和“农民潮”相“错位”上。[24]“民工荒”的同时，大量农村剩余劳动力源源不断地涌入大城市，从每年“春运”的拥挤场面可见一斑。造成这种“错位”的原因就在于政府部门对农民工的流向缺乏有效的引导。农民工的流动具有自发性和盲目性，需要政府部门向他们提供就业信息服务，流入地与流出地之间相互配合，加强沟通协调才能平衡劳动就业市场。

四、城市流动人口管理改革展望

4.1强化权益保障

4.1.1立法确立流动人口基本权利

从改革的价值取向来看，必须明确人口自由流动的权利，并将自由的理念融入到整个改革的制度和政策设计中。第一，在条件成熟的时候修改宪法，以宪法修正案的形式确认“人口自由迁徙权”。这不仅是户口和市民待遇的问题，更多的是体现国家权力对公民权利的尊重，反映了政府的意识和态度。第二，要维护流动人口基本权利，制定一部全国统一的《流动人口管理法》也是必不可少的。改变过去部门立法、地方立法杂乱无章、自行其是、互相冲突的状况，提高立法层次。这样可以避免政府部门从本部门、本地区的利益出发制定限制性、歧视性的流动人口政策。实现以法律维护社会公正。4.1.2取消户籍制度的识别功能

（1）建立城乡统一的户口登记制度。以现居住地为依据登记户口，改变户口的二元结构，使户口真实地反映人口的居住和生活情况。通过立法来剥离与户籍捆绑在一起的种种特权，包括就业、社会保障、教育、医疗、住房等方面。

（2）建立身份证管理制度。可将原先由户籍携带的信息转移到身份证上。鉴于我国户籍档案多种证明功能重复，信息繁杂。可以赋予身份证更多的功能来取代其他证件档案。（3）建设全国流动人口信息交换平台。集流动人口治安管理、劳动就业管理、房屋租赁税收征管、计划生育管理等多功能一体的综合信息平台，实现跨部门、跨地区、跨系统的资源共享，提高整个政府部门管理系统的服务效率。4.1.3 保障流动人口的政治权利

保障流动人口政治权利的目的就是要让流动人口利益表达合法化、制度化，主要有如下途径：

（1）加强工会建设。流动人口较多的企业要建立、健全工会组织，发挥工会的维权作用，保障流动人口的权益。

（2）享有选举与被选举权。各地应制定规定，在城市居住一定期限、有合法稳定收入的流动人口可以参与当地的选举。

（3）在外来人口聚集区，应鼓励创建群众性自发组织，如同乡联谊会、同业协会等组织，通过群体的力量来实现流动人口维权，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务、自我保护的能力。这不仅有利于流动人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流动人口的公共精神和自律意识。

（4）扩大对流动人口法律援助，加大法制宣传，增强流动人口的权利意识。（5）培育全社会形成尊重、理解、保护流动人口的良好氛围，改变过去对流动人口的歧视态度。媒体应多宣传流动人口为城市所作贡献，加强对保障流动人口权利情况的舆论监督。

4.2 优化就业环境

4.2.1 淡化政府管理控制功能

将流动人口的管理纳入城市常住人口的管理体系。管理部门由公安部门转向基层政府，可建立专门的流动人口管理机构。以往流动人口管理工作很大部分是由公安部门负责的，缺少人性化。因此，对外来人口的管理要由“防范型”向“服务型”转变，将流动人口纳入城市常住人口的管理体系中，以基层政府作为管理的主体。在具体工作中，要消除管理人员对外来人口的歧视心理，将流动人口与市民同等对待，以服务者的姿态切实解决流动人口问题。同时，政府部门要树立正确的政绩观，以保护流动人口的合法权益为己任，建立责任政府的理念。对政府部门和官员的政绩考核，要加入其管理流动人口的责任心、能力和水平的标准。4.2.2建立城乡一体化的劳动力市场（1）加快城市劳动就业制度改革。许多单位在招聘时就明确要求当地户口，或者需要有当地户口的人为应聘者担保，这就增加了外来人口的就业成本。同时，这对某些用人单位而言也是障碍，因为使用外来人员成本低，用人单位倾向于招收外来人员，却也因为政府政策不得不优先招收本地人口。这就不利于人力资源的优化组合，更不利于增强劳动力市场的竞争程度。因此，改革的重点在于破除本地与外来人口劳动力市场分割，实现用人单位与劳动者双向选择。[25]

（2）规范企业用工制度和行为政府部门要定期对企业进行用工监察，及时发现并纠正企业侵犯流动人口权益的行为。重点是检察劳动合同管理和工资支付制度，杜绝合同外用工和拖欠工资等现象。

（3）加强农民工的职业培训

首先要建立健全农村劳动力转移培训的各级管理机构、教学和研究机构。切实建立以政府投入为主导，用人单位和个人共同参与的多元化投入机制。[26]将农民工培训基金纳入政府财政预算中。其次是要多层次地开展农民工职业培训，可以促进农村剩余劳动力的有序转移。包括各类职业培训学校，就业前短期的岗位培训，例如夜校、电视教学等，建立起完备的就业培训网络，增强培训技术的实用性。最后要多渠道地开展农民工职业培训。可以充分利用广播电视、录音录像、计算机网络等媒体来推广多形式的远程教育。构建农民工远程教学的专业平台，扩大培训的覆盖网络。

（4）推动劳务输出产业化

政府应致力于推动劳务输出的产业化，加强流出地与流入地之间的合作，完善农民工劳务派遣制度，建立劳务协作区。

（5）规范、支持劳动力市场中介组织

突出中介组织提供信息服务的功能，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。推行招工、培训、就业一条龙的服务模式，并实施对流出劳动力的跟踪服务和管理。

（6）建立农民工就业信息网络

构建完善的全国用工信息网络体系，就业指导服务网络、职业技能培训网络等。4.2.3 实施都市圈式城市化战略

我国大城市的中心城区人口密度是比较高的，但郊区人口密度较低。如下表所示：

表4-4 大都市区内部人口分布的比较 地名 北京

广州

天津

上海

杭州

南京

东京

汉城

雅加达

马尼拉

地区 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 中心城区 市区 所辖县 中心城区 市区 所辖县 东京都 郊区 汉城 郊区 雅加达市 郊区 大马尼拉 郊区

面积（平方公里）人口密度（人/平方公里）

1370 7490 7948 42 405 3313 3716 168 5740 6004 289 812 5528 49 683 15913 96 646 5951 2102 11178 606 11114 650 5768 636 4241

30276 4865 410 168 37265 8387 737 370 22305 532 383 23944 11491 1280 12920 2623 278 13642 3953 486 5739 1910 16274 1026 12898 1175 16405 1206 数据来源：范红忠.地区经济差距与人口流动：基于七国大都市区人口分布的比较研究.经济经纬，2006，可见，如果说大城市存在人口压力，那也是中心城区人口的压力，郊区人口仍然有很大的容纳空间。这从一个侧面反映了我国城市城郊发展极不平衡，郊区开发不够。大城市的中心、主导、辐射等功能是中小城镇所不具备的，集聚效应更是中小城镇无法比拟的。[27]因此，大城市严格控制人口流入的政策是欠科学的，关键是要将中心城区人口向郊区疏导。办法就是实施以超大城市为主导的都市圈城市化战略，发挥中心城市的作用，制定政策，鼓励产业、技术、人才输出，加强卫星城、郊区的基础设施建设，实施产业转移，通过政策倾斜来引导人流、资金流、技术向外扩散。

4.3 完善社会生活

4.3.1建立全国统一的社会保障体制

建立流动人口社会保障体系可以增强其抵御风险的能力，才能在城市更好地工作与生活。从长远来看，随着现代化和城市化的推进，流动人口中有相当大比例要成为城市人，尽早建立他们的社会保障的个人帐户对城市长远发展是有利的，越早建立对社会的负担越小。所以，全面建立流动人口社会保障体系是城市流动人口管理政策改革的重要组成部分。建立流动人口的社会保障体系最大的障碍就是流动人口的高度流动性。要解决这个问题，关键在于实行社会保障的全国统筹。流入地与流出地建立点对点的协作机制。同时拓宽社会保障金的融资渠道，不再依赖政府补贴，这样才可能让社会保障福利惠及最广大的民众，减轻政府负担。4.3.2 将流动人口纳入城市公共服务体系

（1）住房。目前我国的住宅保障体系由经济适用房和廉租房组成。以农民工为主体的流动人口收入低下，主要靠廉租房来解决。政府应致力于将处于最低收入阶层的流动人口纳入到廉租房为主的公共住宅保障范围内。

（2）公共卫生服务。政府应加大对农民工的公共卫生服务的经费投入，并列入财政专项；在流动人口的密集地进行免费健康检查、咨询，宣传卫生知识；加强对流动人口的计划免疫管理，在流动人口密集地进行疾病尤其是传染病的监测和控制。

（3）落实二代人口教育问题。首先要加强流入地与流出地之间沟通协调工作，流出地政府应对本地区流出人口的子女建立登记备案制度，对其流向、数量要有准确的统计，并及时将统计资料交与流入地教育部门，做好衔接工作。流入地与流出地政府可探讨建立合理的义务教育经费分担机制，将国家对流出地政府流动儿童的义务教育拨款转移到转入地。其次要加大经费投入，流入地政府应将流动人口子女的九年制义务教育工作纳入本地规划中，在财政预算中安排这部分教育经费。可设立专项资金，专门用于安排农民工子女的义务教育。对公立学校收取流动人口子女的借读费要加强监督管理，禁止盈利性收费。最后要积极扶持农民工子弟学校，将其纳入城市教育体系整体规划。采取政府、企业、社会力量三方联合办学的方式；整顿农民工子弟学校的师资，提高教师待遇，对教师给予特别补助。

参考文献

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篇2：我国城市流动人口管理

【作 者】鲍常勇

【作者简介】鲍常勇，武汉大学政治与公共管理学院07级博士生。（武昌：430072）

【摘 要 题】人口流迁问题的提出

随着我国改革开放的不断深入和经济社会的高速发展，流动人口的数量急剧增加。第五次人口普查的数据显示，2000年我国流动人口数量达到14439万人。另根据最新的2005年全国1％人口抽样调查数据，我国2005年的流动人口数量达到14735万人，比2000年增加了296万人。在全部流动人口中，县和市内的跨乡镇街道的流动占45.5％，省内跨县市的流动占25.2％，省际的流动占29.4％（乔晓春，2003）。目前，国内对流动人口分布特征的研究多集中在对流动人口的地区分布上，即对流动人口的区际和省际、或者在一个城市内部分布的分析上，而且多使用的是人口普查和人口抽样调查的数据。比如，乔晓春（2003）用2000年全国人口普查的数据分析了我国流动人口的省际流出和流入的分布特征，周皓等（2006）利用我国第五次人口普查数据分析了我国返迁人口的特征，马戎等（2005）利用抽样调查的数据，分析了乌鲁木齐市城区流动人口的结构特征和就业状况。此外，也有专家和学者利用1999年人口变动抽样调查数据对我国从农村向城镇流动人口的社会经济及人口特征作了研究（胡英2001）。人口的空间分布不仅包括地区分布，还包括城乡分布。同样，对于流动人口而言，也不仅存在一个地区分布问题，还存在一个城乡分布的问题，存在一个不同城市内部的分布问题。本文利用《2004年中国城市统计年鉴》的数据，对我国286个地级及以上城市流动人口的分布特征做一初步的分析，以期能对理解我国流动人口的分布规律性有所帮助。数据与方法

2.1 数据来源

本文使用的数据主要来源于《2004年中国城市统计年鉴》、《2001年中国城市统计年鉴》和《2000年人口普查分县资料》。

2.2 流动人口的界定

在我国，由于有特殊的户籍制度的存在，关于流动人口的界定问题比较复杂，不同职能部门、不同时期对流动人口有不同的界定。比如，我国第3、第4次人口普查规定户口不在本地而居住时间“1年以上”的为流动人口，居住时间达不到1年的为暂住人口，而第5次人口普查规定的常住时间“半年以上”的为流动人口；公安部门的规定居住在某一地区“3日以上”（公安部门要求流动人口办理暂住户口的时限）即为流动人口，而人口普查部门规定“半年以上”的视为流动人口。本研究使用的流动人口的概念是按照《2004中国城市统计年鉴》给出的界定。《2004中国城市统计年鉴》第二部分综合统计资料表1—4给出了按行政区划排列的2003年全国660个城市（按行政级别界定的城市，包括四级城市：直辖市、副省级市、地级市和县级市）的市辖区总人口（即该城市总人口），而且给出了对市辖区总人口的界定：市辖区总人口为户籍人口加一个月以上暂住人口。本研究把其中的“一个月以上暂住人口”界定为流动人口（即该城市的流入人口）。

2.3 流动人口的计算

《2004中国城市统计年鉴》除了在第二部分中给出了按行政区划排列的2003年全国660个城市的市辖区总人口（该城市总人口）外，在第三部分“地级及以上城市统计资料表3—1（人口）”中还给出了按行政区划排列的2003年全国286个地级及以上城市市辖区户籍人口数。根据这两个数据，我们就可以算出2003年全国286个地级及以上城市的流动人口数，即，用第二部分中给出的市辖区总人口（该城市总人口）减去第三部分中给出的市辖区户籍

人口（该城市户籍人口数）（实际上，这里我们计算的流动人口指的是该城市的流入人口，而且从严格意义上讲，该城市流入人口数还应包括户口在本市而流出的人口数。但由于没法计算这部分人口，只能把城市总人口减去城市户籍人口看作该城市的全部流入人口数。换言之，计算有一个假定的条件，即城市户籍人口不存在流出。因为有这样一个假定条件，因此计算出的数据偏小，而且对有些户籍流出人口比较多的城市还可能存在较大的误差。不过，考虑到我们只是作趋势分析，这些误差虽然会给结果造成一定的影响，但不至于影响到其可信度）。由于《2004中国城市统计年鉴》第四部分县级城市统计资料中没有给出各县级市市区户籍人口数（该城市户籍人口数），县级城市的流动人口数无法计算，因此我们在分析中把县级市除外，只分析了2003年全国286个地级及以上城市的情况。

资料来源：根据《2004中国城市统计年鉴》计算。其中，哈尔滨、昆明、佳木斯、淮北、宝鸡市、拉萨市根据《2000年人口普查分县资料》和《2001中国城市统计年鉴》计算。上海市根据《2000人口普查分县资料》计算。湛江市根据《2003湛江统计年鉴》计算。以下各表相同，不再注明资料来源。

此外，《2004中国城市统计年鉴》给出的上海、哈尔滨、昆明、拉萨、佳木斯、淮北、宝鸡、湛江市的市辖区总人口数（城市总人口数）与市辖区户籍人口数相同（不知何原因），我们在做分析时做了如下调整处理：哈尔滨、昆明、佳木斯、淮北、宝鸡市的市辖区人口数用的是2000年普查时的市辖区城镇人口数，市辖区户籍人口数用的是《2001年中国城市统计年鉴》给出的2000年该市的市辖区户籍人口数；上海市的数据用的是2000年第五次人口普查数据，即市辖区总人口数为普查时的市辖区的人口总数，市辖区户籍人口数为普查时的市辖区户籍人口数。拉萨市的市辖区总人口数用的是2000年普查时的市区（城关区）城镇人口数，市区户籍人口数为普查时的（城关区）城镇户籍人口数。湛江市的市辖区总人口数和市辖区户籍人口数用的是《2004年湛江统计年鉴》给出的市辖区总人口数和市辖区户籍人口数。2003年我国286个地级及以上城市流动人口分布特征分析

3.1 我国城市流动人口总体情况

根据《2004中国城市统计年鉴》、《2001中国城市统计年鉴》和《2000年人口普查分县资料》给出的数据，我们计算出2003年全国286个地级及以上城市流动人口总规模为4975.49万人，占该286个城市总人口的12.82％。其中，流动人口最多的是东莞市，为440.45万人（见表1）；其次是深圳，为406.48万人。这两个城市的流动人口超过了400万人。流动人口在200～400万人的城市有4个，依次是北京、上海、广州和佛山，分别为327.79万人、292.96万人、276.86万人和206.62万人。流动人口在100～200万人的城市有5个，依次是杭州、温州、武汉、中山和南京；在50～100万人的城市有15个。流动人口最少的6个城市分别是商洛、辽源、安康、汉中、赣州和黑河市，都少于1000人。

如果从流动人口占城市总人口的比例来看，最高的是东莞，流动人口占城市总人口的73.48％，这意味着，在东莞，每100个人中就有74个流动人口（表2）。其次是深圳和温州，流动人口占城市总人口的比例分别为72.92％和50.37％。流动人口占城市总人口比例超过30％的城市除上面三个外，还有湛江、中山、佛山、珠海、厦门、广州、泉州、宁波等8个城市。这11个城市全部属于东部沿海经济发达城市，这说明流动人口多向东部沿海经济发达城市集中。在全部286个地级以上城市中，流动人口比例占城市总人口比例超过1／5的有20个。

3.2 各省城市流动人口比较

由于不同地区城市的经济发展水平和改革开放的程度不尽相同，所以不同地区城市流动人口

占城市流动人口总量的比重，以及所占该地区城市人口的比例也存在着相当大的差异（表

3）。

注：由于西藏、青海只有一个城市，海南、新疆只有两个城市，因此这4个省份未参加排序分析。

从表3可以看出，全国31个省（市、区）中，地级及以上城市流动人口数量最多的是广东省，有1691.42万人，占全国286个地级及以上城市流动人口总量的1／3强；其次是浙江、江苏、北京和上海，分别为466.53，426.03，327.79和292.96万人，分别占全部地级及以上城市流动人口总量的9.38％、8.56％、6.59％和5.59％。这五个省（市）地级及以上城市的流动人口总量为3204.73万人，占全部地级及以上城市流动人口总量的近2／3。这说明全国流向城市的人口有高度集中的趋势，大约有2／3的集中到了这5个省（市）的城市中，特别是广东省的城市。

如果从流动人口占总人口的比例看，最高的是广东，地级及以上城市中流动人口占总人口的37.4％。其次是浙江（24.9％）、北京（23.3％）、上海（20.4％）、福建（17.2％）和江苏（16.9％），这5个省城市流动人口占常住人口的比例都超过了15％。流动人口占总人口的比例最少的是江西，只有2.2％，次少的是安徽和吉林，流动人口占总人口的比例分别是3.3％和3.5％。在参与分析的27个省（市、区）中，流动人口占总人口的比例低于5％的有8个，除上面3个外，还有四川、甘肃、山西、重庆和河南。

3.3 不同级别城市流动人口比较

我国的城市按照行政级别可以分为直辖市、副省级市、地级市和县级市。由于缺乏县级市的数据，我们只分析地级及以上城市流动人的情况。2003年我国内地共有4个直辖市和15个副省级市，由于数量比较少，在分析中归为一类。

表4给出了我国2003年副省级及以上行政级别城市的流动人口规模和占总人口的比例。表中的数字显示来看，在副省级及以上城市中，流动人口最多的是深圳，为406.48万人，其次是北京、上海、杭州、武汉和南京，这7个城市的流动人口都超过了100万人。如果按照城市流动人口占总人口的比重来看，比例最高的是深圳，其次是厦门、广州、宁波和杭州。

在全部267个地级城市中，流动人口最多的是东莞，其次是佛山、温州、中山；这4个城市的流动人口超过了100万人（表5）。另外还有5个城市的流动人口超过了50万人，分别是苏州、无锡、湛江、常州、昆明。如果从流动人口占总人口比例来看，最高的是东莞，其次是温州、湛江、中山、佛山、珠海和泉州，这7个城市的流动人口占总人口的比例都超过了30％。

此外，如果考察31个省会城市的流动人口情况，可以发现，在31个省会城市中，流动人口最多的是北京（见表6），其次是上海、广州、杭州、武汉和南京，这6个省会城市的流动人口都超过了100万人。而流动人口最少的省会城市是拉萨，只有5.18万人。次少的是银川、兰州和西宁，这4个省会城市的流动人口都少于10万人。从流动人口占总人口的比例来看（拉萨由于市区人口很少，在此没作比较），最高的是广州，其次是杭州、北京、上海、昆明和南京。最少的是兰州，只有3.94％；次少的是太原、长春、南昌、西宁和银川，都少于10％。

3.4 不同规模城市流动人口比较

《2004年中国城市统计年鉴》给定的城市规模划分标准为：200万人以上（市辖区户籍人口）为超大城市，100～200万人为特大城市，50～100万人为大城市，20～50万人为中等城市，20万人以下为小城市。为了更清晰的了解流动人口的分布情况，我们根据上述标准进一步分析了我国不同规模城市的流动人口分布情况（因为县级城市的数据没有，参与分析的285个地级及以上城市中，市区户籍人口在20万以下的只有7个，不能作为一类来进行分析，所以我们在分析中只分为4类，即200万人以上的超大城市，100～200万人的特大城市，50～100万人的大城市，50万人以下的中小城市，其中最后一类城市中包括了上面提到的市区户籍人口在20以下的7个城市（见表7）。

表7显示，2003年，在地级及以上城市的全部4975.49万流动人口中，超大城市中有2560.21万人，占51.46％，特大城市中有1746.08万人，占35.09％，大城市中有529.16万人，占10.64％，中等和小城市中有140.04万人，占2.81％。这进一步说明，我国的流动人口聚集趋势为多向大城市集中，而且是多向特大城市和超大城市集中。从数量上看，每两个流动人口中就有一个是流向了超大城市；有近90％流动人口的流向是特大城市和超大城市；只有不到3％流动人口流向了50万人以下的中小城市。如果从流动人口占总人口的比重来看，不同规模城市也有明显的差异，超大城市的流动人口比例为16.28％，特大城市的为14.72％，大城市的为6.19％，中小城市的为5.27％。特大城市和超大城市流动人口的比例明显高于大城市和中小城市。

3.5 不同地区城市流动人口比较

传统上，我国内地31个省、自治区、直辖市可以分为三类地区，即东部、中部和西部地区，东部包括北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省和海南省；中部地区包括山西省、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省和湖南省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏和新疆。根据《2004年中国城市统计年鉴》的数据，我们进一步分析了这三类地区城市流动人口的分布特征（见表8）。

表8显示，2003年中国东、中、西部地级及以上城市流动人口总量分别为3920.17万人、518.64万人和536.68万人，分别占78.79％、10.42％和10.79％。这说明，我国流动人口绝大部分流向了东部城市，流向中、西部城市的比例只有1／5多上点。

此外，流动人口在东、中、西部不同规模城市内部的分布特征和全国一致，即流动人口多集中在超大城市和特大城市。但也有细微的差异：在东部，超大城市的流动人口占全部地级及以上城市流动人口的53.44％，高于全国51.46％的平均水平，特大城市的（36.58％）也要比全国的平均水平略高；而相反，大城市和中小城市的则都低于全国平均水平。而在中部，超大城市和特大城市的流动人口所占比重（分别为45.78％和28.58％）明显比全国的平均水平低；大城市和中小城市的则分别比全国水平高11个百分点和2个百分点。相同的情况在西部更为明显，超大城市的比重为42.72％，比全国平均水平低了近10个百分点，特大城市的也要比全国的平均水平低5个百分点；大城市和中小城市的则分别比全国平均水平高了近5个百分点和10个百分点。

比较中部和西部的差别，我们发现，中部超大城市和特大城市的流动人口比重与西部的没有明显的差异；而大城市和中小城市的差异非常明显，中部大城市的比重明显高于西部，但西部中小城市的比重则明显高于中部。主要结论

通过对2003年中国286个地级及以上城市的流动人口分析，我们发现：

（1）2003年全国286个地级及以上城市的流动人口总规模为4975.49万人，占城市总人口的12.82％。流动人口规模最大两个城市是东莞市和深圳市，超过了400万人；在100万人以上的城市共有26个。流动人口占城市总人口比例最高的也是东莞市，全国有11个东部经济发达城市流动人口比例超过了30％。

（2）城市流动人口数量最多是广东省；有2／3的流动人口集中到了广东、浙江、江苏、北京和上海等五个省（直辖市）的城市中，特别是广东省的城市。

（3）在全国内地31个省会城市中，流动人口最多的是北京，有六个省会城市的流动人口超过了100万人。

（4）在我国，流动人口的聚集趋势为多向大城市集中，而且是多向特大城市和超大城市集中。从数量上看，每两个流动人口中就有一个是流向了超大城市；有近90％的流向了特大城市和超大城市；只有不到3％的流向了50万人以下的中小城市。

（5）从地域选择方面看，我国近80％的流动人口选择东部沿海经济发达地区的城市，选择中部和西部城市的比例基本相同，都在10％左右。在各地域内部，流动人口的分布特征与全国情况基本相同，即大部分集中在超大城市和特大城市。但也有细微的差异：在东部，超大城市和特大城市的流动人口比重比全国平均水平高；而在中部和西部，超大城市和特大城市的流动人口比重则要比全国的平均水平低。中部和西部相比，超大城市和特大城市的流动人口比重没有特别明显的差异，而大城市和中小城市则差异非常明显，中部大城市流动人口的比重明显高于西部，西部中小城市流动人口比重则明显高于中部。

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篇3：我国城市流动人口管理

国家经济实力的提升为城市的发展奠定了坚实的基础。城市各项工程建设大大增加了就业机会, 促使越来越多的外来务工人员涌入城市, 从事建设施工作业工作, 使得城市流动人口比例大幅增长。为了进一步规范城市秩序, 加强人口管理, 相关部门必须要充分考虑流动人口管理的实际需求与特点, 结合我国历年的管理经验, 以时代背景为基础, 对管理模式进行深入分析, 寻求现阶段最适用于我国国情的流动人口管理模式, 为社会的稳定繁荣奠定基础。

1 我国城市流动人口管理模式的演变历程

1.1 自由宽松型管理模式

1949年, 新中国刚刚成立之初, 全国各区域城市的经济化、政治化特点没有如今这么突出, 民众也还没有树立人口流动意识。由于政府部门为了急切摆脱旧秩序的束缚, 采用自由宽松的流动人口管理模式, 允许全国人口自由流动, 甚至于宪法中明文将其列为中国公民自由权利之一。那时, 人口基数较小, 就算大规模迁移也不会引起过大的经济变动或社会影响。直至1957年, 中国都一直推行自由宽松的流动人口管理模式, 始终将促进生产力的提升与维护社会团结稳定放在首位, 鼓励农村人口融入城市, 通过农业带动城市工业发展, 以达到加强城市化进程、加快城市建设步伐的目的。政府的号召得到了广大农村人口的响应, 他们纷纷涌入城市, 使得承载力较差的城市几近瘫痪, 自由宽松的流动人口管理模式也就此宣告结束。

1.2 严格限制型管理模式

1957年后, 政府部门正式下达了“限制人口自由流动指令”, 宽松的流动人口管理模式正式结束, 严格限制的流动人口管理模式在国家与社会一体化背景下启动。由于上一阶段实行自由化模式, 给城市造成了巨大的人口压力, 为了有效缓解这一矛盾, 相关条例明确指出了农村人口进入城市的流程及要求, 还建设了配套监管设施, 在当时国内的大型城市建立起收容遣送站, 对大量涌入城市的农村人口进行摸排, 核实其身份, 自此中国正式走上了以户籍制为标志的城乡结构建设之路。

这一时段的流动人口管理模式旨在利用户籍管理制度, 实现社会群体的单一性, 将其静态控制于特定区域内, 使其安心从事生产工作, 在农业生产与工业生产中各司其职, 大大提升各行各业的生产力, 创造更多的物质财富, 为国家的稳定与经济的发展奠定基础。

国家步入改革开放前, 政府部门还没有充分认识到流动人口管理的重要性与必要性, 还未树立起管理意识, 此时政府推行严格的限制管理模式主要是为了达到优先发展城市工业的目的。但在一定程度上拉开了城市与农村经济发展差距, 不利于人力资源的优化合理配置, 为社会经济的平稳发展埋下了隐患。

1.3 防范控制型管理模式

尽管改革开放后国家已经认识到流动人口控制的重要性, 也已经具备了一定的流动人口控制意识, 但是出于经济发展的需要, 在没有建设好相应的城镇配套设施的基础上, 让农村人口快速融合于城市, 依旧对社会稳定造成了一定影响, 公共资源分配不均、计划生育等问题日益突出, 各级矛盾不断激化, 不得不使政府采取相应手段, 防范控制流动人口管理模式就是在这个时候登上了历史的舞台。

防范控制型流动人口管理模式是中国步入改革开放进程后推行的管理模式, 它能有效适应政府职能的转变, 迎合了时代的发展需求。国家在改革开放后推行防范控制管理模式, 吸取了前两次管理模式的精华与教训, 用可调控的管理模式缓解了城镇劳动力短缺的问题, 在一定程度上缩小了城镇与乡村的经济差距, 为可持续发展奠定了基础。农村人口有计划地融入城市, 能为城市发展注入新鲜血液, 促使其加快发展步伐, 扩大城镇占地面积, 带动我国城市化发展进程, 为后续国家经济转型做好铺垫。

1.4 多元目标整合型管理模式

步入21世纪之后, 我国政府部门开始逐渐意识到城乡差距、收入分配不均、贫富差距增大等问题对社会稳定和谐造成的不利影响, 于是制定了一系列惠农政策, 对进城务工人员及其家属提供帮助, 为长期参与城镇建设、在城市落地生根的外来务工人员及其家属配发城镇户口, 方便其子女就近入学, 并且给予一定的财政扶持与政策帮助, 使其尽快融入城市中, 为城市化发展做出贡献。

此时, 城乡居民的融合已经成为了时代发展的必然趋势, 政府部门要用发展的眼光看待问题, 树立全局观念, 积极致力于改善民生、提供社会保障、落实贯彻计划生育方针政策等, 制定出多元化的发展目标。因此, 多元目标整合型的流动人口管理模式自此营运而生, 它能在一定程度上弱化户籍概念, 主动将编制外的流动人口收纳到管理服务体制中, 使其享受与城镇人口同等的待遇, 为进一步加强流动人口管理, 提升管理效率与质量提供条件。

2 我国城市流动人口管理模式的发展方向

2.1 加强流动人口管理的法律与法规建设

政府部门要想进一步加强流动人口管理的法律法规建设, 就要以立法工作为突破口, 以市场经济的基本规律为基础, 建立起兼具规范性、合理性、有效性、强制性、配套性的政策法规, 不断提升政府部门流动人口管理的法制进程, 做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。除此之外, 还要时刻从人民群众的角度考虑问题, 以群众的利益为根本, 切实履行管理职责, 落实各项法律政策, 为流动人口的维权扫清障碍。

2.2 加强流动人口的科学化与信息化管理

流动人口群体庞大, 分布较为零散, 不易集中管理, 需要政府部门充分发挥宏观调控作用, 用“看不见的手”加强科学信息化管理, 通过建立相关管理机构、不断完善改进管理体系、严把管理关等手段, 加强流动人口管理力度, 使市场更加规范有序, 为城市踏上一条健康长远的发展之路做好铺垫。除此之外, 政府部门还要着手户籍制度的改革升级工作, 尽可能缩短城乡差距, 减少贫富悬殊, 从根本上实现城乡一体化的发展目标, 使人力资源得到优化合理的配置, 最大程度上缓解城乡矛盾, 促使社会平稳健康发展。

3 结束语

综上所述, 流动人口能有效缓解城镇劳动力不足的问题, 但同时又会造成城镇人地矛盾、人口过剩矛盾等问题。我国政府自建国初期, 就对流动人口管理模式进行了长达70年的摸索与探究, 从自由宽松型管理模式发展到当今的多元目标整合型管理模式, 流动人口管理模式历经了几代人的不懈努力, 终于逐渐步入正轨。对此, 政府部门应当在借鉴传统模式时取其精华去其糟粕, 将其与现阶段国情有机结合在一起, 做到与时俱进, 实事求是, 为社会的稳定繁荣奠定坚实的基础。

摘要：本文从时代发展的角度出发, 结合我国城市流动人口管理的特点与实际需求, 深入探讨了建国以来我国城市流动人口管理模式的演变历程, 分别阐述了不同阶段管理模式的特点与作用, 并对未来流动人口管理模式的进一步发展做出了大胆假设, 构建了一幅蓝图, 希望能为相关管理部门加强城市流动人口管理效率、提升管理水平、进一步维护社会的稳定和谐提供启发。

关键词：城市流动人口,管理模式,演变,发展

参考文献

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篇4：我国城市流动人口管理

中图分类号:X2文献标识码:A文章编号:1673-8209(2009)5-0066-01

自从进入21世纪以来,我国城市化进程明显加快,产生了成千上万的下岗、失地失业人口,这些人中,相当一部分为了生存,由于各种主客观的原因,除了设点摆摊,很难进入其他就业领域。街道成了他们养家糊口的最佳场所。由于流动摊贩的经营产生外部不经济性如环境污染、影响市容和公共交通秩序全等,政府部门实施反复取缔的政策。由于这些街头流动摊贩属于于弱势群体,他们无资金、无技术、无社会关系,年龄偏大,文化程度较低,完全取缔摊贩等于是断了这些人的生活来源,所以取缔受到来自流动摊贩们的抵制和反抗。于是在中国绝大数城市街头上,上演了一出又一出摊贩们与城管人员“冲突”大战。如何解决好这个问题,已经关乎党和政府的形象以及和谐社会的建设。

1 些国外城市征对流动摊贩管理办法

1.1 法国的依法管理与便捷服务

法国对于市政管理中类似的问题,通常先是由经济学家、社会学家、社会调查统计部门通过调查,核实、了解相关问题,然后提出解决方案及立法管理的相关建议,政府在经过与专家的磋商并听证之后,提出相关法案交由立法机构讨论成法,或者在原有法律基础上进行补充与修改。因此可以说,依法管理与服务是法国市政管理的核心。法国没有城管这个部门,城市管理由警察和宪警依照法律进行。流动摊贩必须依法办理营业执照,而且还受到其它相关法律的约束,法国对于无照又无身份证的外国偷渡客乱摆摊也比较严格,一般情况是将人带走,但不没收财物。另一方面,在法国,流动摊贩摊经营证照的办理非常便捷,本人直接办理、邮寄或者网上投寄都行;符合法律条件的经营者,还可以依据相同的渠道申请补助、贷款和减免税,只要满足法规要求的条件,经营者足不出户,便可办好一切减免手续。

1.2 泰国的人性化管理

在外人看来,曼谷对流动摊的管理近乎空白。流动摊贩们看似随心所欲。其实,市政当局并不是撒手不管,而是有专门的部门负责登记、管理。按规定,只能在指定的街区摆摊。整个曼谷市指定的设摊街道有268条,合法登记的小摊有1万多个。可能是管理不够严格,以至于全市还有另外1.5万个小摊没有登记,它们占据了466个街区,非法的比合法的还多。泰国政府对流动摊贩管理的理念是:这些弱势群众的生存权比市容重要,也比市民走路的便利更重要。不让他们摆摊,可能很多人就会被逼去偷去抢,影响整个社会安定。对于没有得到许可的流动摊贩,也有管理人员去查,但一般以轰跑为准则。有时真抓住了,处罚相对较少,但不没收小推车之类的工具。政府规劝流动摊贩:最好给行人留出1米宽的过道。曼谷市政府还制定了一个10年计划,通过提供其它的就业途径,让非法流动摊贩主动退出市场。

泰国的这种管理方法的显示:人性化的服务是保障,最大程度地保护了流动摊贩的基本生存权利。

1.3 韩国的区域管理

韩国的流动摊贩已经从过去的比较单一的小吃摊,发展到花店、寿司店、服装店、日用品店,可谓种类繁多难以计数,而这些店又大多装饰得很有个性的移动商店,人们甚至称之为“道路文化”。在韩国,流动摊贩一般是不用缴纳税收的,只要你加入“小摊业主协会”,获得批准后就可以摆摊了。

政府在允许摆摊的区域和时间上划分清楚,不仅有利于执法,城管执法部门区别对待,同时也有利于流动摊贩自觉遵守。

2 对我国城市流动摊贩管理的启示

社会是个多元化的生活空间,优劣共生兼容并蓄是它的应有之义。由于制度环境、国情和国民素质等情况的不同,我国应该辨证地去借鉴国外相对成熟的管理思路和模式,结合实际情况,逐步探索符合我国流动摊贩实际情况的管理对策。

第一,树立以人为本的城市管理理念,制定科学合理的城市管理目标。流动摊贩的存在,涉及一个人、一个家庭的生存权与工作权等公民基本权利。流动摊贩大多属于生活在城市最低层的穷人、弱势者。尽管如此,他们有一项权利与生活在同一座城市的其他人是完全一样、也完全平等的,那就是生存的权利。设摊做小买卖对他们来说既是一种谋生手段,也是他们生存的一种权利,是最基本的人权。美国城市社会学家帕克告诉我们,城市最根本的内涵是城市要符合人性化生存与发展,具有人文特色和人文精神。由此可见,如果将市容环境整洁视为城市居民人权的组成部分,那么当生存权与享受环境整洁的权利产生紧张关系时,行政权作出的选择只能是维护生存权,克减环境整洁享受之权利。

第二,不断完善城管执法的法律法规,提高城管执法权威。城管执法人员与流动摊贩之间的“猫鼠游戏”,甚至发生暴力抗法等极端事件,背后正是城管立法缺位或者立法冲突的问题。因此,针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状,当务之急就是尽快完善现有的法律支撑体系。按照国家《立法法》的规定及执法实践的需要,制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律,使城管执法部门能够得到流动摊贩更大的认同,在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性,解决其合法性不足的问题。

第三,进一步加强城管执法队伍建设,规范城管执法行为。城管执法部门本身是一个比较年轻的机构,其规范化程度还有待加强。首先,要提升执法队伍的政治素质。加强执法人员的思想政治工作,增强队伍的凝聚力,开展好思想政治工作,解决好“为谁掌权,为谁执法,为谁服务”这一根本问题。其次,提搞执法队伍的业务素质。在树立自己既是依法执法的执法人,又是城市管理的管家人思想观念的基础上,坚持“以人为本,管他为他”的原则,结合工作实际不断更新业务知识,真正做到高质量的城市管理水平和手段。再次,规范执法手段。城管执法人员必须严格按照法定的执法程序,在法律允许的范围内开展工作,对流动摊贩可以采取思想教育、人性化的管理和服务等,而非纯粹的暴力手段。城管的最高境界是和谐,是创造一个良好的城市秩序和优美的城市环境,以推动城市政治、经济、文化的全面协调发展。

篇5：外来人口与我国城市低生育率论文

最近，梁秋生（0042005)和郭志刚(2005)就京津沪大城市超低生育率中外来人口的分母效应进行了深入分析和讨论。毫无疑问，京津沪1990年代的超低生育率的二个重要原因应该是生育年龄的推迟和外来人口的增长。对于很多城市，恐怕都是如此。生育年龄推迟对生育率的抑制作用，近年来受到很多关注（BongaartsandFeeney,1998;丁峻峰，2003;郭志刚，2000，2004a，2004b)但是对于我国城市地区超低生育率中外来人口的作用，才刚刚得以关注和实证研究。梁秋生(2004)认为，京津沪的超低生育率的最主要原因是外来人口的分母效应，排除这种分母效应，京津沪的总和生育率将由大大低于1的水平，上升到略高于1。按照他的推算京津沪三大城市在剔除外来妇女、高校在校学生人口、户籍待定和出国学习工作的人口以后，总和生育率(TFR)将分别从原来的0.67、0.88和0.68提高到1.08、1.12和1.04。郭志刚(2005)质疑了这一结论，并通过2000年人口普查千分之一抽样原始数据检验了外来人口的分母效应，得出了与梁秋生不同的结论。

郭志刚按照二种口径计算了京津沪本市人口和外来人口的生育率。按照口径，这三大城市中出生在本乡镇街道而五普还在本乡镇街道的本市户籍的家庭户中的育龄妇女的TFR为0.70，而不属于此类的育龄妇女的TFR为0.78。按这种口径对三大城市的汇总结果表明，这三大城市中几十年居住于同一乡镇街道不变的育龄妇女生育水平不但比其他有过迁移的育龄妇女略低，而且所区分的两类妇女的生育水平都远远低于TFR=1.0的水平。按照口径2居住本乡镇街道土生土长的育龄妇女，加上五普五年前已经迁入本乡镇街道、且五普时拥有本市户籍的家庭户中的育龄妇女的TFR仅为0.57，而不属于此类的育龄妇女的TFR为0.95。郭志刚的结果表明，京津沪超低生育率的外来人口的分母效应并不存在。从计算的这二类人口的生育率看，外来人口的生育率还略高于本市人口。为了进一步检验和分析低生育率中的外来人口分母效应，我们利用同样的思路与方法，分解了全国城市地区和广东省2000年的生育率，发现外来人口的分母效应与外来人口的规模和生育水平都有重要关系。

2外来人口与低生育率

我们只用一种口径进行计算即使用郭志刚的第二种口径。但是与郭志刚的第二种口径稍有不同，我们按照如下界定进行计算:本地人口=户口在本地（61=1或r62<8)+出生地在本地（81<3)或1995年10月31日以前迁来（9=2)，其余视为外来人口。前二项是严格的本地人口，第三项加上5年前迁来的外来人口。这种口径排除了外地来本地就学的高校学生(一般他们户口在本地但是出生在外地)和户口不在本地的外来人口（无论他们在本地住了多久)。表1显示了按照这一口径，从2000年人口普查千分之一原始数据计算的京津沪合计、全国城市和广东省的本地人口和外来人口的总和生育率。

京津沪合计的TFR为0.76本地人口为0.75，外来人口为0.79，外来人口与本地人口没有什么差别;全国城市TFR为0.88，其中本地人口为0.92外来人口为0.75，外来人口略低于本地人口；而广东省TFR为0.97，本地人口为1.24外来人口为0.62,外来人口的生育率只有本地人口的一半。这三种情况反映了外来人口分母效应的三种类型。虽然京津沪的育龄妇女中外来人口占了20%,但是京津沪的外来人口分母效应并不存在，主要是由于外来人口与本地人口的生育率没有差别。全国城市地区存在外来人口的分母效应，但是其效应不大，主要原因是外来人口规模并没有达到足够大（占11%)而对总体生育水平产生明显影响;而广东省的外来人口分母效应非常大，是外来人口生育率显著低于本地人口和外来人口规模较大（占28%)二个原因共同导致的。图1~3分别显示了三个地区本地人口和外来人口的分年龄生育率，更清晰地展示了三个地区不同的本地人口与外来人口生育率差异特征。由于样本量较小，京津沪的生育率曲线有较大波动，全国城市和广东省的生育率曲线在高年龄组有较大波动。但是趋势和差异特征是很明显的。京津沪的二条生育率曲线基本上没有差别，亦即在各年龄组上外来人口与本地人口的生育率没有什么差别。全国城市和广东省有着类似的差异模式，即大致在20~30岁年龄组上，外来人口的生育率明显低于本地人口，广东省尤为明显。

为了进一步检验本地人口与外来人口的生育率差异，我们对在普查前一年是否生育了孩子加以考察，使用logistic回归在有统计控制的条件下，检验外来人口与本地人口的生育差异。在模型中，因变量就是在普查刖一年是否生育了孩子是二分类变量自变量为是否外来人口,以本地人口作为参

照类。我们的假设是在普查前一年里，外来人口的生育可能性要低于本地人口。控制变量有年龄、前有子女数、受教育程度、户口性质、民族。实际上这些都是在已往的生育率研究中被证实对妇女生育率有显著影响的变量。年龄是连续变量，从周岁计算。前有子女数也当作连续变量，在中国的计划生育政策的条件下，前有子女数对未来生育率具有直接重大的影响，这种影响表现为前有子女数越多，未来生育的可能性就越小。受教育年限也是连续变量，是由普查中受教育程度折算而成的，其影响当然是受教育年限越高的妇女，生育的可能性越小。户口性质对生育率的影响表现为非农户口的妇女生育的可能性要低于农业户口，这是二分类的变量，以农业户口为参照类。民族对生育率也有重要影响，汉族妇女生育的可能性要低于少数民族，这也是二分类变量，以少数民族为参照类。这些在已往文献中建立起来的关系或本文提出的假设，在表2展示的logistic回归结果中都得到了证实。

三个模型证实外来人口在普查前一年生育的可能性要低于本地人口，这种差异在京津沪地区并不显著，而在全国城市和广东省是显著的。在全国城市，外来人口在普查前一年生育的发生比比本地人口低30%;而在广东省，外来人口生育的发生比要比本地人口低60%以上。这种差异要大于在总和生育率上反映出的差异，这与模型中对妇女的社会经济特征加以控制有关系。京津沪外来人口的总和生育率略高于本地人口（见表1)，但是模型中外来人口的生育发生比要比本地人口低20%,虽然这种差异在统计上并不显著。所有控制变量除了在京津沪模型中的民族以外，对生育率的影响方向都与己往研究中确立的关系相一致，而且除了广东省模型中的民族以夕外它们的影响都是显著的。

3结论与讨论

我国城市地区持续的低生育率，达到了世界上生育率最低国家的水平。实际上对这种低生育率原因的认识尚不充分。除了婚育年龄推迟(生育的进度效应),以青壮年为主的外来人口无疑对我国城市地区的低生育率具有增强作用。最近梁秋生和郭志刚二位教授围绕京津沪大城市超低生育率中，外来人口的分母效应展开了讨论。毫无疑问，他们的讨论不是理论之争，他们都不否认同时存在外来人口的分母效应和生育推迟效应;争论的焦点是二种效应的相对重要性，即谁大谁小的问题。这有待于利用经验数据进行更细致和深入的检验和分析。本文利用2000年人口普查千分之一抽样原始数据，对低生育率中的外来人口分母效应作了进一步的检验和分析，认为外来人口的分母效应的大小，既与外来人口的规模，也与外来人口的生育水平有关。

本文将外来人口的分母效应的检验扩大到全国城市地区，以在更一般的意义上探讨低生育率的外来人口分母效应问题;并对广东省予以特别关注，因为广东省的流动人口要占全国流动人口的1/3。从全国城市地区看，尽管在普查前一年里，外来人口生育的可能性要显著地比本地人口低30%,但是外来人口的分母效应不够明显，主要是因为外来人口的规模并不巨大。同时应该注意到，象在京津沪这样的大城市地区，外来人口的平均生育年龄和生育率都与本地人口相差无几。在各年龄上，外来人口对分子和分母的贡献与本地人口是一样的。因此，京津沪大城市的低生育率中不存在外来人口的分母效应是可以理解的。但就全国城市地区，尤其是包括了本地农村人口的广东省，外来人口的平均生育年龄要明显高于本地人口，生育率要明显低于本地人口，因而存在外来人口的分母效应。

广东省是最强烈体现外来人口分母效应的例证。不仅外来人口的生育率只及本地人口的一半(在普查前一年外来人口生育的发生比更只有本地人口的37%)，而且育龄妇女中外来人口占近30%致使广东省五普的总和生育率低达0.94(五普千分之一原始数据计算的结果为0.97)。如果将广东省与全国对比的话，应该说广东省的生育水平相当于全国的平均水平。根据笔者参与的对全国和广东省2000年生育水平评估研究，广东省的总和生育率为1.75~1.80，全国的总和生育率为1.70~1.80。全国五普直接得到的总和生育率为1.22与广东省五普本地人口的生育率1.24相当。所以广东省本地人口生育率(1.24)与其全体人口生育率(0.97)的差值，就反映了外来人口的分母效应，而对于全国而言是不存在这种分母效应的。

篇6：流动人口是城市管理

其次，做好流动人口服务管理工作，关键要加强领导，落实各项保障，确保我市流动人口服务管理工作真正得到加强改进。要加强人员保障，按省、市要求尽快建立健全各级服务管理机构，完善流动人口协管员队伍建设，确保有人办事；要加强经费保障，把流动人口服务管理工作经费、聘用协管员以及综合信息平台建设的费用纳入同级财政预算，确保有钱办事；要加强制度保障，按照分类指导、循序渐进、稳步发展的原则，逐步构建科学规范的考核体系，确保有章理事。

具体来说，我认为可以主要从以下几个方面对流动人口的管理加以分析和解决。

（一）以构建和谐社会为主题，不断强化组织领导

领导从改革、发展、稳定的大局出发，以推进平安创建、构建和谐社会为目标，着眼于解决流动人口管理中的突出问题，以服务为基础，以引导合理有序流动、维护社会稳定为主线，不断强化对流动人口的管理与服务。结合本地实际，制定了以“公平对待、依法保护、服务至上”的工作方针，把其纳入了各级党委、政府目标管理责任制，坚持热情服务与依法管理相结合，善待弱势群体与保护公众合法权益相结合，使流动人口管理工作进一步法治化、社会化、规范化。譬如余杭区就建立了一个专门负责流动人口事宜的“新居民事务服务管理所”酝酿而成，它统辖与落实专职人员开始了基层服务工作。管理所着重加强了新居民的就业服务，用工单位即时招聘信息被全部放在了“一站式”服务大厅内，全天以电子屏的形式滚动播放，此举为用人单位和新居民们搭建了双向选择平台，也加强了用人单位在合同签订、工资支付等方面的监督和查处，有效维护了新居民的合法权益。

（二）以抓“服务”为宗旨，加强基层管理工作

流动人口管理工作是一项涉及面广、系统性强、头绪多、任务重的工作，为抓好服务管理工作，党委、政府及各职能部门坚持按照“共聚一地、共建家园、共保平安、共创繁荣”的指导思想，将流动人口管理服务工作放到重要位置来抓，对外来人员的子女入学等，与本区居民实行同等待遇。公安机关更新执法观念，改进执法方式，暂住人口、房屋出租户的管理手续更加具有可操作性，对外来人员坚持平等化、亲情化和人性化管理。社区民警以入户调查、安全检查、发放宣传手册等为手段，开展治安防范宣传教育，提高流动人口的自我保护意识和能力，防止不法侵害；在基层村队坚持以党支部为核心，由综治委牵头，以基层公

安派出所为主力，充分发挥治保、调解、治安联防等基层组织的作用，以“十户联防”活动加强各村队对流动人口的管理，使广大干部群众共同参预到对流动人口管理服务工作中来。

（三）以增强归属感为主旨，营造和谐氛围

为改善流动人口就业环境，大力推行亲情化管理与服务，增强流动人口对流入地的认同感、归属感，营造共居一地、共保安宁、共创繁荣的和谐氛围。我区各级党委、政府及职能部门本着切实提高流动人口的生存、生活质量。认真落实其子女接受义务教育的政策，在入学条件等各方面与当地学生同等对待。切实强化计划生育服务，对外来妇女实行了与本地妇女“同管理、同服务、同享受”的计划生育服务措施，保障实行计划生育的育龄夫妇享受国家规定的免费计生服务。开展了流动人口劳动保障权益保护检查活动和外来务工人员工资支付执法检查。

（四）完善管理措施，严格依法管理

为加强对流动人口管理，我区各部门充分发挥职能作用，建章立制，协调配合，使我区对流动人口的管理进一步规范化、法治化。

一是严格落实流动人口登记、办证制度。

二是强化出租房管理。流动人口落脚点管控，是流动人口管理工作的切入点和突破口。从暂住人口选择的暂住处所看，租赁房屋居住是主要形式，因此，我区以此为切入口，狠抓了对出租房屋的管理，充分发挥群防群治组织作用，配合公安部门监督各地房屋租赁情况，杜绝了房屋无证非法出租的现象。

（五）提高服务和宣传工作水平