建构西部生态环境可持续发展的制度体系研究

建构西部生态环境可持续发展的制度体系研究（共4篇）

篇1：建构西部生态环境可持续发展的制度体系研究

建构西部生态环境可持续发展的制度体系研究

为了从制度上保障生态环境保护与建设工作,我国制定了一系列的环境政策,并取得了显著成绩;但现行制度体系还是无法满足科学发展观和市场经济体制下西部生态环境保护与建设的现实要求,因此,有必要建构西部生态环境可持续发展的制度体系.这一制度体系的`建构,必须着眼于充分发挥市场机制,以法治建设为重点,提供西部经济成长环境自由度为原则的优化设计理念,以期从制度上有效保障西部生态环境的长治久安.

作 者：胥春雷 XU Chun-lei 作者单位：云南师范大学,社会发展学院,云南,昆明,650092刊 名：云南师范大学学报(哲学社会科学版) CSSCI英文刊名：JOURNAL OF YUNNAN NORMAL UNIVERSITY(HUMANITIES AND SOCIAL SCIENCES EDITION)年，卷(期)：38(3)分类号：X321关键词：生态环境 可持续发展 制度体系

篇2：建构西部生态环境可持续发展的制度体系研究

前言

森林是陆地生态系统的主体，是生命支持系统的主要组成部分，是实现环境与发展相统一的关键和纽带。保护森林、发展林业，关系到人类的生存和发展，关系到国家的现代化建设大局和可持续发展大计，是一个在国民经济和社会发展中涉及面广、影响层次深的重大问题。考虑到森林在国家可持续发展战略中的地位和作用，我国在现代林业的理论与实践以及西部地区生态环境建设上出台了不少的政策和措施。结合我们现在的西部大开发战略加强西部生态环境建设，实行退耕还林还草，恢复林草植被，提高生活质量，创建生态文明，发掘新的经济增长点，从而实现国家兴旺、民族繁荣、社会文明。下面我们就通过对一系列政策的分析来探讨究竟应该如何树立好西部林业建设政策目标。

摘要

森林西部大开发林业生态建设国家政策

正文

森林是原始人类栖息、取食、劳动和防御敌人的场所，树叶蔽身，摘果为食，钻木取火，构木为巢，人类依靠森林而繁衍进化。人类与森林的关系也先后经历了依存、破坏和利用森林阶段，目前正在进入将森林作为人类社会可持续发展基础的崭新阶段。首先，森林是全球生态平衡的调节器，在生物世界和非生物世界之间的能量与物质交换中起着中枢和杠杆作用，将有机物和无机物进行互相转化，为我们提供生存必须的养料。第二，森林能够有效地保护生物多样性，为各种乔木、灌木、草本植物、苔藓、地衣、蕨类、鸟类、兽类、昆虫和微生物等提供栖息繁衍的家园。第三，森林能够有效地蓄水固土，防治水土流失，遏制土地荒漠化。森林凭借它庞大的树冠、深厚的枯枝落叶层和发达的根系，起到良好的蓄水保土作用。第四，森林具有净化空气、治理污染、促进人体保健的作用，据研究，在人们的视野中有25％的绿色时，人的精神就会感到舒畅；国土30%左右被分布比较均匀的茂密的森林所覆盖时，这个国家就有了一个良好的生态环境，即可实现“绿荫护夏，红叶迎秋”，风调雨顺，山川秀美。

实施西部大开发战略加快中西部地区发展是我国现代化战略的重要组成部分，是我国政府面向新世纪作出的重大战略决策，具有十分重大的经济意义和政治意义。但是从目前看来实施西部大开发最严峻的挑战是对该地区脆弱的生态环境的挑战，目前全国水土流失面积36O多万平方公里，西部地区占8O%以上；全国荒漠化土地面积26O多万平方公里，西部地区占9O%以上；地区现有草地面积的56%已经退化；全国25度以上坡耕地面积91OO多万亩，西部地区占7O%以上；每年有2O多亿吨泥沙从西部的土地上流入长江、黄河日益恶化的生态环境，不仅直接制约和影响了西部地区的经济社会发展，也对中华民族的生存和发展构成严重威胁。加快西部地区生态环境建设，从根本上扭转这一地区生态恶化的状况，不仅可以直接为西部大开发提供坚实的基础和有力的保障，也是对全国生态环境建设的一个巨大贡献。严峻的现实要求我们加快西部地区生态环境建设，是西部和全国经济社会发展中一项十分紧迫的战略性任务，在我国生态环境建设中具有举足轻重的地位。

根据我国西部地区的生态现况和森林对于我们人类生存发展的重要性，一些专家学者为我国西部大开发建言献策，提出了一系列的解决措施。

一、树立正确的发展观念，坚持现代林业思想理念，将生态建设措施与当地的文化、历史、经济环境等结合起来，增强“天人合一”、“顺其自然”的可持续发展观念，更好地开展工作。只有协调好各方关系才能真正做到相互促进，共同发展。因为西部地区一般以农业和

畜牧业为主，宗教文化比较盛行，经济生产水平相对落后，人们对于生态环保没有比较深刻的理解，所以必须从文化上进行引导，使得人民群众克服小农小商意识，改变曾经“人定胜天”的思想，学会和自然和谐相处，提高思想素质。

二、从政府方面而言需要做到一下几点：

1、明确制定并执行生态环境保护与治理的政策制度，建设好资金投入、激励、监督执行和部门协调机制。比如实施生态购买政策，运用多方面资金，引导个人、企业、外资向生态方面投入，然后将生态产品出售给政府，这样既减少了政府开支又实现了还富于民，实现了农民要“票子”和国家要“被子”的双赢目标；

2、加大生态资金投入力度，设立专项资金，做好西部生态建设的后勤工作，可以将资金的来源多元化，设立鼓励机制，鼓励各种所有制的经济实体将资金投入到生态建设中去，建立以政府投入为主，全社会共同参与的生态环境建设投融资体系，加强国际合作，争取国际援助；

3、加强生态科技创新力度，建立完善的科技创新体系，利用高科技培育良种林木、调整树种结构，走林木良种化道路是西部林业生态建设由粗放型转向集约型的基础和前提。西部“三北”防护林体系建设虽然迈出了可喜的一步，但同农业相比差距还较大。要下大气力抓好生物技术等高新技术在林木良种繁育上的应用，把实现林木良种化作为一重大工程来抓。重点抓好耐干旱、耐瘠薄、耐盐碱、耐水湿及抗病虫等抗逆性造林树种选育，建立良种繁育基地，逐步实现林木良种标准化、工厂化，为西部植树造林工程提供良好的资源；

4、做好西部地区生态建设的统筹规划工作，从整体着眼，全面规划，因地制宜、因害制防，并着力调整经济建设和生态环境建设的关系，绝不可将两者对立起来，否则就违背了科学发展观的要求。生态环境是区域经济发展的自然基础，如果经济的快速发展是以牺牲生态环境质量为代价的，当生态环境质量下降到一定程度后，生态环境的恶化不仅不能继续换取经济的发展，而且会使经济发展受到严重阻碍。因此区域经济发展必须以生态环境质量为前提。我国人均占有资源很少，未来的发展应是将中华传统文明与西方现代绿色文明结合起来，走一条低物质消耗的发展之路。20世纪90年代以来，以信息技术革命为中心的高科技革命，促使绿色科技的发展，而现代科技的绿色浪潮，使现代科技的基本职能和价值目标由单纯开发利用自然向有效保护和大力建设自然的方向转变。中国应充分利用经济后发展优势，注重引进绿色环保技术，避免重走西方国家“先发展，后治理”的老路。

三、我们在技术层面上还有以下几点要求：

1、强化对现有林业资源的科学管理，坚决贯彻实施天然林保护政策，在适当的地区建立自然保护区，监督好农村改灶节柴和矿山复垦工作；

2、保证荒山荒地造林和退耕还林的质量。严格按规划科学设计、科学施工、科学管理；推进全民动手、全社会参与植树造林工作，抓好良种壮苗工作，建立健全技术质量监督体系，狠抓分级技术培训工作，完善森林生态定位观测网络；

根据这些我国实施了一些适应环境发展局势的政策。

首先是退耕还林政策。退耕还林政策是恢复西部林草植被，扼制生态环境恶化的关键，早在2000初国务院就在全国25个省市启动了退耕还林试点工程。为保证工程的顺利实施，国家也出台了相应的政策，设立了相应的管理机构，实行了以政府为主导，以政策为牵引，以行政为推动的工程运行模式。这种运行模式在工程建设的启动阶段，有利于调动所需资源，迅速打开退耕还林工作局面。但不能因此将退耕还林工程看做是政府工程而让政府始终唱主角，应该倡导全民参与，调动普通群众参与的积极性。经过实践证明，退耕还林工作的实施不仅有利于西部生态的改善，也有利于农村产业结构的调整，有利于农民的脱贫致富。但是，退耕还林工作的实施，并不能完全解决当地人的贫困问题。即使工程得以成功实施，当地生态得到了改善，它也只是使当地经济和社会发展有了一个可以依托的环境和生态基础，给当

地农村经济结构的调整提供了一个契机，当地农民的真正脱贫，甚至奔小康，还需要人们观念的改变、素质的提高、国家脱贫政策的实施以及其他产业经济的发展，等等。正确客观科学地认识这项工作的作用，有利于工作的顺利深入开展。

其次是包括三北防护林、长江流域防护林、沿海防护林、珠江流域防护林、太行山绿化工程和平原绿化工程在内的重点防护林体系工程、天然林资源保护工程等一系列森林资源保护工程。据我国国家林业局2011年发布的官方统计数字表明，在全部造林面积中，林业重点工程完成造林4665万亩，占全部造林面积的比重为50.7%。据不完全统计，全国共完成沙化土地综合治理169万公顷。湿地保护与恢复工作扎实推进，各地新建国家湿地公园积极性空前高涨，有68处通过评审，新增湿地保护面积33万公顷。野生动植物保护及自然保护区建设工作有序开展，截至目前，全国林业系统自然保护区2053处，面积12381.81万公顷，其中国家级自然保护区263处,面积7655.18万公顷。

再次是包括林权制度改革在内的一系列制度的改善。仅2011年，集体林权制度改革取得了阶段性的成果。一是明晰产权工作基本完成。目前，已有26个省区市基本完成明晰产权、承包到户的任务。全国已确权集体林地26亿亩，占集体林地总面积的95%。其中，发证面积22.65亿亩，占已确权集体林地总面积的87%,8379万农户拿到了林权证，4亿农民直接受益。二是深化改革积极推进。扶持集体林业发展的政策措施不断健全完善，生态效益补偿、造林补贴、林机购置补贴等公共财政扶持力度显著增强，林权抵押贷款、森林保险发展态势良好，农民林业专业合作经济组织达10万多个，县级以上林权管理服务机构达989家。由此看出改革的综合效益不断显现。森林质量稳步提升，生态功能全面增强，农民收入明显增加。林改实现了“山定权、树定根、人定心”，取得了“生态受保护、农民得实惠”的双赢，得到了社会各界的广泛赞誉。

最后是应根据区域社会经济和自然特点，把产业链与生态链进行有机整合，加强生态环境脆弱区生态功能的恢复建设，将生态移民和替代产业发展纳人重点支持范畴，实现生态环境保护建设与经济发展的统一，促进生态产业发展。开发林业生态旅游等一系列环境友好型行业，比如我国西部特有的沙漠景观，可以以沙漠中的绿洲为中心，开展沙漠生态游，使人们更容易接受森林生态保护的思想，对当地的环境加以保护。将西部农村景观的改造和生态建设相结合，从而实现农业产业结构的调整、农村劳动力转移和农民收入水平的提高。

总结

相信只要认识到森林对我们人类发展的重要性，结合专家学者们针对西部环境危机提出的一系列改善措施，将这些付诸实践，因地制宜，把环境友好和可持续发展的思想深入人心，肯定能够把林业生态建设做好，给我国的西部大开发战略提供有利的基础条件，在发展经济的同时建设好生态环境，共创和谐社会。

参考文献

《地域传统文化与西部开发中生态建设的理性思考— — 以甘肃河西文化为例》王汝发 《对西部退耕还林若干问题的再认识》 李红勋刘俊昌

《吉林省西部林业生态建设面临的问题与对策》王宪成《吉林省西部林业生态建设问题的初探》杨军邵立新

《论西部生态环境建设与可持续发展》张一帆

《生态购买是西部生态建设的新战略》吴晓青夏峰洪尚群

《生态购买是西部生态建设的新战略》吴学灿洪尚群李风歧

《我国西部生态环境建设与林业财政政策导向》张振国苏明傅志华刘克勇唐龙生 《我国西部生态环境建设症结与出路》王书华王忠静石培华

《西部林业生态建设动力问题的解决途径》李红勋姜恩来

《西部少数民族宗教的生态观与西部生态环境建设》王汝发

《西部生态环境建设初探》孙力

《西部生态环境建设的三个相关问题探讨》何家理

《西部生态环境建设的思考》赵阴娜

《西部生态环境建设及其思考》鲁智礼

《西部生态环境建设中的问题与解决方案》李志熙白岗栓彭珂珊

《西部生态建设补偿机制、配套政策与制度安排》刘明远

《西部生态建设可持续发展与制度安排》刘明远

《现代林业与西部生态环境建设》江泽慧

《西部大开发中的林业和生态建设》李育才

篇3：建构西部生态环境可持续发展的制度体系研究

一、我国环境税收体系构建的必要性及意义

(一) 规避风险, 防治生态环境污染我国大部分地区尤其是西部地区的生态环境弥显脆弱。

生态环境作为公共物品所固有的公共性和相对稀缺性使然。根据经济学的一般原理, 非排他性和非竞争性是纯公共物品的两大特征。将这一理论片面地运用于实践中, 其结果是生态环境中的海量资源被肆意践踏。之所以称其为片面, 因为生态环境绝非止于公共性这一单纯属性, 实践中人们往往忽略了其内含资源的相对稀缺性。以新疆地区为例, 目前, 全区缺水草场面积达3.5亿亩, 退化草场2亿多亩。由于人们过度垦荒、砍挖灌木, 造成河流萎缩, 间接导致优质高产低地草甸面积缩小20%-30%, 草地可利用面积 (主要是荒漠草地) 比上个世纪50年代减少240万亩。在草地资源总量急剧减少的同时, 草地生产力亦呈直线下降趋势———单位面积产草量比上个世纪60年代下降30%-50%, 严重者高达60%-80%。基于新疆特殊的地理位置和生态环境, 长期超载过牧引致的生态失衡不仅成为本地区经济和社会发展的难以承受之重, 且殃及周边地区牧草资源的生态安全。那么, 如何最大限度地运用制度设计避免因生态环境的上述特点而带来的高风险, 使其既能满足多元的消费需求, 又不致伤及生态环境的可持续发展呢?在这方面, 环境税收制度为我们找到了一条行之有效的途径, 依照法定程序, 通过向特定主体征税和补贴等方式使环境成本内在化, 对于达致风险最小化不无裨益。事实上, 源自福利经济学之父庇古的“税收-补贴”理论, 已在以挪威、瑞典等北欧国家为代表的发达国家取得不错的效果。

(二) 控制能耗, 提高资源利用效率我国能源资源总量颇丰, 各类能源总量均位居世界前列———耕地总面积仅亚于美国、俄罗斯、印度位居第四, 矿产资源总探明储量列探花, 草原资源仅次于澳大利亚排名第二。

我国是一个不折不扣的资源大国, 西部地区在这方面的功绩着实可圈可点。以土地资源为例, 西部地区土地总面积约为101.32亿亩, 占全国土地调查总面积的71.1%。与东部和中部相比, 西部牧草地和林地面积占绝对优势, 尤其是牧草地面积遥遥领先。成绩虽然可喜, 形势依然严峻。一方面, 能源总量的富足却在短时期内难以改变人均能源拥有量持续萎靡的事实。以煤炭资源为例, 我国储煤量达6000亿吨, 居世界第三位, 但人均储藏量仅约462吨, 远远小于世界平均水平。另一方面, 资源利用效率低下导致能耗高于世界平均水平已是人所共知的事实。如中国金属矿山采选回收率平均比国际水平低10%-20%;矿山平均资源综合利用率仅为20%, 约2/3具有共生、伴生有用组分的矿山未开展综合利用, 尾矿利用率仅达10%。与此同时, 每年矿产资源开发过程中的损失总值约780亿元。这些低效耗用能源的做法, 对于本就紧缺的资源而言, 无疑是雪上加霜。通过增值税、企业所得税等税收优惠措施, 鼓励企业采用先进技术, 创造条件进行多种资源的集约化开发, 营造上下游产业良性互动的良好氛围。

(三) 助力创新, 开发绿色环保产业背负着科技进步、创新管理、经济腾飞、生态文明等诸多使命的绿色环保产业, 正吸引着来自全球的目光。

在人们物质生活日益殷实的当下, 绿色已不再是单纯用于表示某种特定色彩的名词, 跃然成为一种全新的生活方式, 一个主流的价值取向。这一华丽转身引致人们生活方式变迁的同时, 正潜移默化地改造着陈旧的企业观念和传统的生产方式———新一轮产业升级呼之欲出。陕西省政府连续投资支持了一大批污水处理、垃圾处理、电厂脱硫和产业结构调整项目。二氧化硫和化学需氧量的排放量亦有条不紊地控制在既定范围内。陕西省绿色环保产业产值列全国第8位, 成为清洁发展、绿色发展的生力军。我国绿色环保产业仍在诸多方面亟待改进, 目前我国绿色环保产业的龙头骨干凤毛麟角, 产品质量堪忧。据统计, 在我国现有的3.5万余家绿色环保企业中, 80%-90%为乡镇企业, 大多数绿色环保设备的技术水平平均落后于西方发达国家20年。在我国现有的绿色环保产品中, 35%-40%尚处于国际20世纪70年代的水平。在3000多种绿色环保机械中, 约有1/5的产品因性能、可行性及产品结构设计等问题, 而遭遇限产甚或淘汰。政府应加快实现从守夜者向干预者的嬗变, 运用较为严厉的环境政策, 使企业在因购置控污设备而增加成本、雇佣费用的同时, 通过技术创新积极组织更有效率的生产, 以弥补因前述成本、费用增加而带来的损失。长此以往, 中国的绿色环保产业必将实现技术创新、成本低廉、管理高效、收入徒增的多赢格局。

二、我国环境税收制度的优势及问题

(一) 我国环境税收制度的优势 (1) 完备化的政策配套为环境税收体系的构建提供制度保障。

2005年党的十六届五中全会提出加快建设资源节约型和环境友好型社会, 2007年党的十七大进一步将其纳入重大国策序列。2009年在国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中规定“加快理顺环境税费制度, 研究开征环境税”。2006年《可再生能源法》正式实施, 紧随其后分别于2008年修订实施的《节约能源法》, 2009年实施的《循环经济促进法》等, 充分表明我国开征环境税的研究已经进入政府的宏观视野。 (2) 绿色化的税费改革为环境税收体系构建积蓄后备力量。出口退税方面, 从2004年起, 财政部、国家税务总局适时取消和降低了部分高能耗、高污染、资源性 (“两高一资”) 产品的出口退税率, 对部分不鼓励出口的原材料等产品加征出口关税, 同时降低部分资源性产品的进口关税。增值税方面, 从2001年1月起, 对作为节能建筑原材料的部分新型墙体材料产品的增值税减半征收。对各级政府及主管部门委托自来水厂随水费收取的污水处理费免征增值税。消费税方面, 2006年进行的消费调整为自1994年以来规模最大的结构性调整, 扩大了征税范围, 强化了对能源节约和环境保护的力度。资源税方面, 提高了煤炭、锰矿石、钼矿石等的资源税税额标准, 调整了有色金属、铁矿石的资源税减征政策, 对于提高自然资源利用效率, 增加地方财政收入贡献良多。 (3) 创新化的环保产业为环境税收体系的构建注入源源活力。近年来以挽救渐趋恶化的生态环境为起点的税收阳光普照绿色环保产业。1999年至2008年, 我国太阳能电池产量的年均增长速度超过100%, 近五年来, 平均年增速更是达到150% (同期世界光伏产业平均年增速为35%) 。这一惠及生态环境和环保产业的环境税改革, 终将以新一轮环保产业升级来反哺环境税收制度。

(二) 我国环境税收制度存在的问题 (1) 环保投入占比有待增加。

根据国际经验, 当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时, 可以控制环境污染恶化的趋势;当该比例达到2%-3%时, 环境质量可有所改善。发达国家在上个世纪70年代的环境保护投资已占GDP的1%-2%, 其中美国为2%, 德国为2.1%。纵观我国的环保投入, 近年来虽呈逐年递增之势, 占当年GDP的比重却始终难有起色。陕西省的情况与前述全国的总体现状一样。究其原因, 与当前匮乏的投资渠道不无关系, 过分依赖政府财政拨款的环保投入, 对于遏制渐趋严峻的环境态势、弥补巨大的资金缺口难有大为。故此, 科学界定中央与地方的环境事权, 加强企业环保投入责任, 完善多方参与机制实为现实之需。 (2) 排污收费体系尚需健全。排污收费制度对于规制污染行为、补偿环境侵害、筹集防治资金发挥着重要作用。然而, 历经30余年的风雨洗礼, 鲜有改进的排污收费制度在风起云涌的改革浪潮中弥显守旧, 其弊端正逐一暴露出来。首先, 排污收费的实体规定不合时宜。理论上讲, 排污收费至少应不低于用于污染防治的各项费用加总, 否则污染者宁愿缴纳排污费, 也不积极开展污染治理。虽然2003年实施的新《排污费征收使用管理条例》改进了仅针对超标排放收费而无视未超标排污行为、过分强调浓度超标而忽略总量超标, 以及有碍公平竞争的单因子收费等方面的问题, 但在实际执行中仍难以摆脱收费标准过低的窠臼———目前的排污收费标准仅相当于污染治理实施运行成本的50%, 某些项目甚至还不及10%。更有甚者将已缴的排污费转嫁, 作为产品价格的组成部分, 最终由消费者埋单。这种欠量收费和费用转嫁的做法极易导致“污染者受益”怪象的出现。其次, 排污收费的征管体制未尽人意。新《条例》中关于“排污费应纳入财政预算, 并列入环境保护专项资金进行管理”的规定, 在加强环境保护、大举防污控污方面增色不少, 然而这一专项资金片面重视污染的末端控制和治理, 而对于源头防范却鲜有作为。与此同时, 受制于收费所固有的随意性、分散性等先天短板, 讨价还价、随意拖欠、地方保护等不良现象屡见不鲜。此外, 因征收对象所属地域与环境污染所及地域不相一致而出现的征管“真空”亦不在少数。这些广为诟病的征管现状如若无法得以及时、有效地完善, 终将成为我国环境税制体系构建的阻碍。

(三) 我国资源税收制度不完善随着经济改革步伐的加快, 资源税制问题逐渐浮出水面。

(1) 单一的目标定位引致资源调控作用的渐趋式微。组织财政收入作为税收的主要目的, 除过这一点外, 资源税在很长一段时间内仅被视为级差调节的手段, 从这一基点出发, 固然能够在一定程度上缓解因资源禀赋差异而造成的开采者之间不公平, 为其平等竞争创造条件。过分注重资源禀赋, 漠视其对于环境保护的本源价值, 势必难以真实地将资源开采的外部成本内在化, 相应地遏制资源浪费、促进资源可持续利用的宏伟夙愿亦将化为乌有。 (2) 偏低的单位税额加剧代内与代际的双重不公。以1994税制改革为契机, 我国资源税的征税范围实现扩容, 税收收入与日俱增。然而, 从资源税税额在财政总收入的占比及其年增长率情况看, 形势不容盲目乐观。以陕西省为例, 2000年至2004年间, 资源税占地方财政收入的比例始终在1%-2%之间低水平徘徊, 这种难以反映资源使用成本的税制设计为漠视生态环境而随意开采埋下了隐患, 随之而来的是后代利益受损而产生的代际不公。2006年至2008年间, 资源税的增速放缓, 占地方财政收入的比重亦相应受挫, 不得不承认资源税对于资源的调节作用正在减弱, 资源富集区的地方利益亦由此受损。按照经济学的基本原理, 在开放环境下, 资源税或使用费应该与该资源产品的稀缺程度正相关。以石油资源为例, 同期国际原油价格持续走高, 国内原油资源税却鲜有变化。近年来我国主要石油公司如中石油集团公司的总利润持续增至千亿元。除过部分垄断利益外, 主角当属资源税, 这些原油资源税已转化为石油公司的利润, 被其投资者收入囊中, 外国投资者因其海外上市而赚得盆满钵满, 我国政府和国民却并未因此而获益, 甚或给予财政补贴。其结果是在有欠合理的利益分享机制和稀缺资源的易耗属性等方面的合力作用下, 代内不公与代际不公的危险系数将呈几何级数增长。

三、我国环境税收体系构建的政策建议

(一) 以投资促保护, 建立多元环保筹资机制 (1) 政府方面。

政府作为生态环境保护的指引者, 应着力从以下方面入手:第一, 拓宽投资渠道, 弥补环保企业作为技术密集型企业所乏力的资金缺口。通过增加投入, 加强现行排污规费环保资金专户的使用管理, 改变当前排污专项资金舍本逐末的现状, 将资金更多地投向污染源头的防范方面, 强化开发节能技术和可再生能源技术, 避免重蹈西方国家“先污染后治理”的覆辙。通过发行国债继续给予倾斜扶持政策, 支持生态建设和污染防治项目, 应进一步加大国债用于环保与生态建设方面的力度, 实现我国生态环境的可持续发展。通过政策优惠, 大力吸引民间投资和外商投资, 鼓励非公经济入驻该领域, 统筹规划。第二, 明确环保事权, 提高地方政府参与生态环境保护的积极性。一方面, 作为公共物品和公共服务的提供者, 政府应明确定位, 审慎界定投资范围, 严防与民争利现象的发生。另一方面, 严格遵循经济学关于公共物品事权划分的一般原理, 即根据公共物品的受益范围划分收支。对于全国性的公共产品, 中央政府负有义不容辞的责任;对于地方性的公共产品, 地方政府责无旁贷;而基于某些公共产品的外溢性所产生的溢出效应, 其财政收支宜根据受益比例在中央与地方之间进行科学、合理的划分。为此, 在健全转移支付制度的同时, 建议适当放权给地方, 如西部地区多为资源大省, 同时又是经济小省, 适度的税权下放, 不仅能为地方经济带来勃勃生机, 还能提高地方政府运用资源税收资金改善当地生态环境的积极性, 也能使当地非资源型产业熠熠生辉, 并能遏制因过度依赖转移支付而可能出现的权力寻租现象。 (2) 企业方面。就企业而言, 应遵循激励支持与约束限制相结合的原则, 根据庇古税“污染者付费”理论, 直接削减企业生产经营引发的污染, 并根据污染程度补偿其所造成的生态损失。当地政府可以3-6个月为基期, 对企业的排污行为和环境改善状况进行考核, 并将考核经常化、制度化。情况好转者, 可给予一次性行政奖励;改观者, 对其加强舆论宣传的同时, 应适时给予一定期限的财政补贴;不改者, 在如数收取环保规费及滞纳金的同时, 给予严厉的惩罚措施, 提高其排污成本, 并辅以卓有成效的榜样宣传, 逐步规范处罚机制。 (3) 公众方面。庇古税隐含的产权界定前提是:国家是环境所有权、使用权、收益权等所有产权的集大成者。在环境产权合一且均属国家的情况下, “污染者付费”是必然的原则。然而根据科斯定理, 环境产权在国有框架下仍可继续分割, 故而可形成内容迥异的税收方案。这些迥异的税收方案在不同的现实约束条件下, 其实施绩效往往差异良多, 而“污染者付费”只是这其中的一种, 并非放之四海而皆准。如在中国东富西贫国情约束下实行由消费者付费, 既有助于调整东西部地区的收入分配差距, 解决西部地区的贫困问题, 在减少缴费成本、提高环境保护绩效方面亦能大放异彩。因此, 从社会公众的角度看, 不应拘泥于庇古思维, 而应综合把握“污染者付费”和“受益者付费”两大原则。

(二) 以保护促利用, 改革现行资源税收制度 (1) 扩大征收范围。

综观各国资源税的征收范围, 其税目涉及矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源、海洋资源、地热资源、动植物资源等。仅就力促资源能源的节约利用这点而言, 狭窄的征收范围显然难尽其能。秉承节约、利用资源能源这一原则, 建议将目前已进入国家立法管理视野且再生能力已难以修复的资源能源, 如森林资源、草场资源以及水资源等, 纳入资源税的征收范围。同时, 依照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则, 将现行的耕地占用税、城镇土地使用税及土地增值税适时并入资源税。 (2) 改革计税方式。当前资源税中绝大多数税目所适用的从量计税方式, 无从体现资源能源开采的外部成本和市场价值, 在如此现实语境下, 最起码的成本补偿都难以兑现。改革单一的从量计税方式已成为当下迫在眉睫的课题, 建议采用从量计征与从价计征相结合的方式, 使开采者能够有的放矢, 从自身利益及市场需求出发, 合理开采资源能源, 提高开发利用率, 从源头控制税款流失。西部地区资源税改革推广至西部12个省份, 并延续对国家鼓励类产业的企业所得税优惠。在保留原有税收优惠的同时, 煤炭、原油、天然气资源税从价计征, 这对于促进资源能源的合理开发和利用, 优化产业结构升级意义非凡。 (3) 提高课税标准。基于资源能源的稀缺程度、能否再生、效用价值以及环境危害等方面的考量, 重构资源税课税标准, 一方面, 矫治畸低的资源能源价格, 理顺价格体系。另一方面, 可根据上述课税标准, 对这些资源能源实行差别税率, 确保生态补偿与修复成本及时到位。这不仅能为地方经济带来勃勃生机, 还能提高地方政府运用资源税收资金改善当地生态环境的积极性, 也能使当地非资源型产业熠熠生辉, 并能遏制因过度依赖转移支付而可能出现的权力寻租现象。

(三) 以利用促发展, 完善环保产业财税政策产业的勃兴离不开相关政策的配套支持, 环保产业也概莫能外。

从高等院校和科研院所看, 应制定有利于研发、生产、销售控制源头及全程污染、以最小资源获最少污染以及可实现资源循环等新技术、新产品的配套财税政策。从环保企业看, 应下大力度打造“以企业为主体, 以市场为导向, 产学研相结合”的技术创新体系, 通过绿色补贴及其他财税优惠政策加快环保产业发展, 并重点支持具有自主知识产权的环保技术和环保产品。从各级政府看, 积极制定扶持环保产业发展的产业倾斜政策, 包括政府投资、信贷优惠、出口退税、高新产品减免税、鼓励进入高科技园区等;制定有利于传统制造业向环保技术产业改造升级的优惠借贷政策, 通过低息、无息及贴息贷款等优惠政策, 助推产业全面升级。

摘要：生态环境在人类的生产、生活等方面发挥着不可或缺的作用。我国大部分地区尤其是西部地区的生态环境弥显脆弱。本文从防治生态环境污染、提高资源利用效率以及开发绿色环保产业等多角度阐述了构建环境税收体系的紧迫性。结合我国环境税收制度的现实环境, 以我国环境保护事业所涵盖的不同领域为视角, 从政府、企业以及社会公众等多个维度, 提出了构建我国环境税收体系的思路与建议。

关键词：环境税收,西部地区,生态环境,资源利用,环保产业

参考文献

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[4]武亚军:《转型、绿色税制与可持续发展》, 《中国地质大学学报 (社会科学版) 》2008年第1期。

篇4：建构西部生态环境可持续发展的制度体系研究

[关键词]绿色发展；生态山东；制度体系

[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）03-0029-04

Promoting the ecological construction of Shandong with the green development system

WANG Jin-sheng

（School of Economics， Party School of Shandong Provincial Committee of CPC， Jinan 250103， China）

Abstract： In the transforming of green development all over the world and the promoting of ecological civilization construction in China， Shandong province puts forward the construction strategy of “ecological Shandong” in 2012. Constructing ecological Shandong should promote Shandong economy to green transformation； build up a complete system of green development system. And there are some problems existing in the system of green development of Shandong， such as more mandatory system and insufficient spontaneous system， more strips and departmental system and relatively less integrity system， more concrete system and less comprehensive conception. Therefore， we should pay attention to construct the green education system， the green development appraisal system， the market guiding system and the overall planning， and should focus on perfecting the laws and regulations to construct the green development system of Shandong.

Key words：green development； ecological Shandong； system

2015年3月24日，中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，首次把“绿色化”与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化上升到“五化协同推进”的高度，这使发展绿色经济，实现绿色发展上升为国家战略。早在2012年，山东省就提出建设生态山东的目标，而构建绿色发展的制度体系，实现绿色发展成为推动生态山东建设的重要路径和必然选择。

一、系统完备的绿色发展制度体系是促进山东绿色发展，建设生态山东的必然要求

山东省是我国经济大省、人口大省，但也是人均资源小省，经济社会发展中的资源环境瓶颈越来越严峻，根据研究，2012年山东省的资源环境承载潜力在参与测算的全国30个省市中排名仅为第28名[1]。在这样的背景下，山东省要想在全国“率先发展、走在前列、提前实现全面小康”，建设生态山东就成为破解资源环境压力、实现可持续发展的必然选择。

资源环境生态问题实质上是经济问题，根源于经济发展方式。要建设生态山东，必须实现经济发展方式的转变，从传统的粗放式发展向绿色发展转型。2012年山东省第十次党代会报告中也指出要“提高生态山东建设水平，增创绿色发展新优势”[2]，绿色发展已经成为建设生态山东的重要目标和实现形式，并成为山东公共政策制定者的共识。

绿色发展作为一种新的发展模式，也是一种新的资源配置方式以及由此决定的更高效率的配置绩效。由于任何新生事物的发展和壮大都离不开相应制度的引导和规范，任何资源配置主体的决策行为都受到一定制度的影响，都是在一定的制度约束下进行的理性选择，而不同制度规范背景下行为主体的差异也必然会带来资源配置效率的不同，因此，从资源配置方式的视角来看，绿色发展必然受到相应的制度规范的影响。正如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出的，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”[3]，这就突出强调了制度体系对于生态文明建设的重要性。绿色发展是建设生态文明的重要路径，是体现生态文明理念的具体实践和探索，所以，推进绿色发展也必须建立系统完善的制度体系。

山东经济作为中国经济的一个“缩影”，无论是面临的资源禀赋状况，还是经济发展水平、经济结构形态以及面临的资源环境约束，都与中国整体形态具有高度相似性。如资源总量大但人均资源水平较低；经济快速发展，工业化、城镇化快速推进，但经济结构有待优化等问题比较突出。在此背景下，山东省委省政府作出了“建设经济繁荣、人民富裕、环境优美、社会和谐的生态山东”的战略部署，努力实现山东的绿色发展。尽管山东省也在不断探索生态文明的制度体系，但在具体的绿色发展实践中，既缺乏系统完备的国家层面的绿色发展制度体系，也缺乏山东省域层面的具体规章制度。在全面深化改革和中央不断简政放权的条件下，山东省应该努力争取全国层面的绿色发展制度在山东试点试验，也需要结合山东的具体实际，大胆探索具有山东特色的区域性的绿色发展制度设计，以此推动山东绿色发展，促进生态山东建设。

二、山东省绿色发展制度体系存在的不足

我国的生态文明建设和绿色发展战略正在逐步地开展，包括山东省在内，全国各省市也都正在积极地探索。尽管世界环境治理、资源保护与经济发展关系的处理可能具有一些规律性，但考虑到各个国家经济社会发展阶段、资源禀赋、文化理念、法制环境等的差异，各国在绿色发展制度建设方面也各具特点。综合国内外先进地区的情况来看，山东省在推进绿色发展制度体系建设方面仍存在一些不足。

（一）具体的强制性制度较多，而自发性制度相对不足

随着生态文明和绿色发展理念的逐步兴起，山东省也在积极探索绿色发展的制度体系，但总体来看，强制性制度较多，而自发性制度相对不足。正如我国著名经济学家、世界银行前首席经济学家林毅夫指出的，“制度不是某种自然资源，而是要人为的去进行创造和规范，当目前的制度因维护的成本增加或相对收益较小而不能再满足需要，就会产生一种动力去改变和替代它。”[4]283人们创造和规范制度的过程就是制度变迁的过程，制度变迁分为两种方式，一种是强制性制度变迁，即依赖于政府的强制力（如政治力量）进行的制度变革，第二种是自发性制度变迁，即当一种制度的不均衡会导致效率损失的时候，制度变迁中会有自发的力量来提高效率[4]287。绿色发展作为一种新的发展模式，也是在传统的粗放的“黑色”或“褐色”经济基础上进行的制度变革，在这一变革过程中，制度就起着引导和规范的作用。

山东省在不断加强环境管制和建设生态文明的过程中，也制定了一系列进行资源环境保护的法律法规，如污染物排放、清洁生产等方面的法律法规。但利用市场机制等引导社会主体自发地进行资源环境保护的制度规章相对还比较少，如在西方发达国家早就实行的一些环境经济政策在山东省还没有真正地完全实行。现有的规章制度中更多的是依靠环保部门、物价部门、公安部门等行政部门的强制性手段来约束违规企业，而调动企业、居民等市场主体自觉地参与资源环境保护和污染治理方面的公共政策和制度供给不足。

（二）条块的、部门性的规章制度较多，系统性、整体性的制度相对较少

由于我国行政体制的特点，山东省和全国其他省市一样，都采取条块式的行业管理模式，不同的部门分别制定本部门、本行业的相关法律法规。但绿色发展作为一种社会发展模式，不是由单个行业、单个部门所能协调决定的，必须是全社会共同参与，各部门协调配合，形成一些系统性、整体性推进绿色发展的规章制度，绿色转型的努力才能取得成效。

山东省在2003年开展生态省建设以来，特别是2012年推进生态山东建设以来，也出台了一些系统性的带有全局性影响的政策文件和规章制度，如对各地市的科学发展观考核政策等，但受制于行政体制的制约，山东省的公共政策供给仍然呈现出条块性、部门性的特点，过去“铁路公安，各管一段”“五龙治水”的特征还比较明显。比如，污水治理需要涉及环保局、市政局、水利厅等不同的行业和部门，每个部门都针对本部门分管的行业出台一些政策措施，但仍然难以避免环境污染问题。再比如，渣土扬尘是造成空气污染的重要来源之一，但渣土在工地上时属于建设部门管，出了工地的围挡就属于市政城管管，在公路上还要受到交通等部门的管理等。推进经济结构转型，转变经济发展方式，鼓励循环、低碳、绿色经济发展和生活方式的规章制度仍然缺乏，绿色生产制度、绿色营销制度、自然资源资产的核算和交易制度等仍然欠缺或有待完善。

（三）具体的技术和器物层面的制度供给相对较多，而综合性的理念和意识层面的制度供给相对较少

根据制度规范和约束的对象不同，可以分为技术和器物层面的制度以及理念层面的制度。在绿色发展制度中，技术和器物层面的制度主要是约束资源配置方式和配置状态的制度规范。理念层面的制度主要是引导和规范人的思想观念、价值诉求、意识形态、道德标准等精神层面的制度规范。向绿色发展转型既应包括生产绿色产品、开发绿色技术、提供绿色服务、进行绿色包装、开展绿色生产等看得见、摸得着的具体形态的转变，也应包括人们思想观念、价值诉求等精神层面的转变，而且根本性的是精神层面的转变，只有精神层面上、理念上、意识上真正实现了转变，各社会主体才能在自觉的生产生活中按照绿色发展的要求进行决策和行动，绿色发展才能取得事半功倍的效果。

为了限制传统的高污染、高耗能、低效益的传统产业和技术的应用，山东省也制定了许多包括污染物排放标准、材料标准、环保标准等在内的制度规定，但在引导人们绿色发展理念，绿色生产、绿色生活理念的培育和传播等方面的制度相对较少，由于精神层面的制度不太容易考核，所以既有的制度贯彻落实地也不太理想。比如，即使中央提出的转变经济增长方式、转变经济发展方式、建设生态文明等政策和理念传播了很多年，山东省在2003年就开展了生态省的试点，但一直到现在仍然有部分官员、企业家、民众对建设生态文明理念的意义了解不清，甚至持怀疑态度，或者是口头上天天喊生态文明重要，但在具体的工作和实践中却往往漠视或忽略。

三、加快构建绿色发展的制度体系，助推生态山东建设

任何新生事物的产生和壮大都离不开制度的引导和规范。党的十八届三中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”标志着我国生态文明建设已经从理论探讨转变到具体制度构建和实践探索的新阶段。绿色发展的本质是全面协调人的发展与自然的发展的关系，实现经济—自然—社会的协调，这就需要改变传统发展模式下的人的生产生活方式。正如马克思指出的，“一切生产都是个人在一定社会形式中并借这种社会形式而进行的对自然的占有”[5]24，而制度则正是“个人之间迄今所存在的交往的产物”[5]。因此，制度的构建和对制度尊严的敬畏是改变人们行为方式的决定性因素。

（一）构建绿色发展的教育制度

思想决定行为，用绿色发展的教育制度解决人们的思想理念和意识问题。只有转变人们的思想意识，树立绿色发展的理念，人们才能真正把绿色发展作为思考问题和进行决策的出发点[6]79。一是要加大各级各类学校中生态文明理念、绿色发展理念的教育内容和投入，通过系统完整的绿色发展教育，在全社会形成绿色发展共识。二是要加大对政府公务员和企业家群体的宣传教育。政府公务员掌握着社会资源的配置权力，企业家群体掌握着企业组织内部资源的配置权力，而且企业（厂商）是社会生产的最主要主体。在社会资源配置中政府和企业成为主要的决策者，因此，需要在这两个群体中加大绿色发展教育力度。三是加大绿色教育基础设施建设。要加大投入绿色学校、环境保护教育中心、展览馆、绿色社区、绿色企业等建设，为提高绿色教育水平提供物质保障。

（二）完善绿色发展的考核评价制度

考核评价制度是影响人们决策的指挥棒，是人们的行为指引，也是政府凭借政治权力履行国家治理能力的重要抓手。只有不断完善绿色发展的考评体系，在干部考核评价过程中，不仅考察地方经济发展的能力，而且要看这种政绩是否以牺牲资源环境为代价，是否以牺牲地方可持续发展能力为代价。尽管中央组织部2013年12月下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，山东省也在2008年和2014年分别公布了《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》和《山东省委、省政府关于改进完善17市科学发展综合考核工作的意见》等规范性文件，但还没有形成切实有效的绿色发展考核评价体系。在绿色发展的考核评价体系方面，要注意协调绿色发展和环境保护的关系；要进一步淡化GDP考核，要增加生态效益考核和生态审计的力度，建立体现绿色发展的目标体系、考核办法、奖惩机制；在考核评价体系中要避免片面强调资源环境保护而牺牲经济发展的倾向和片面追求经济增长而牺牲资源环境的倾向。

（三）构建充分发挥市场机制的绿色发展的经济制度体系

现代经济学表明，市场往往是资源配置最有效率的方式。绿色发展作为一种新的发展模式，也必须建立在充分发挥市场作用的基础上。因为，在交易成本较低的情况下，纯粹的“科斯手段”可以替代靠较强政府干预的“庇古手段”[7]。所以，只有让各市场主体在绿色发展的过程中通过市场机制获得收益，绿色发展才能保持旺盛的生命力，才能转变为各市场主体的行为自觉。要尽快建立操作性强的资源有偿使用制度、排污权交易制度、水权交易制度、生态转移支付制度、生态保险制度和生态补偿制度，探索体现资源稀缺程度的要素和产品价格形成机制。

（四）尽快研究出台推动山东绿色发展的整体性规划和配套政策

系统完备的整体性规划和配套政策是推动一项战略取得成功的重要条件。尽管2012年山东省出台了《中共山东省委 山东省人民政府关于建设生态山东的决定》，科学总结了生态省建设取得的成就，阐释了生态山东建设的重大意义、总体要求、奋斗目标以及具体的配套政策。但山东省目前还没有出台关于绿色发展的整体性规划和配套政策，尽管在山东省“十二五”规划以及其他的政府文件中有相关的内容，但大多是宏观性的，是不具体的，而且缺乏针对性，不是着眼于绿色发展的专门规划。

今后要抓紧研究制定推动山东绿色发展的整体性规划，并结合国际绿色发展的机遇、我国的相关政策和山东省的实际，出台系统完备的配套措施，包括基于绿色发展视角的环境保护规划、资源保护与开发规划、绿色经济发展规划、林业发展规划等。在整体性规划的基础上，通过出台相应的财税政策、货币政策、产业政策、价格政策等配套政策，促进经济结构调整、经济发展方式转型、生产和生活方式转变，共同推动山东绿色发展，建设生态山东。

另外，贯彻绿色发展的理念，还需要在贯彻落实中央决定的基础上，全面审视和反思当前经济制度、政治制度、文化制度、社会制度、生态文明建设制度的内在关系及其组合架构，形成与我国社会主义社会性质，与社会主义市场经济体制，与中华民族，特别是山东文化特点相契合的整体制度架构。

（五）加强和完善法律法规等强制性制度体系建设

从西方发达国家的经验来看，用强制性的法律法规不断提高环保标准，加大严惩破坏资源环境的违法违规行为，确保生态补偿者获得收益，让生态破坏者付出代价是进行生态治理和生态文明建设的普遍性做法。尽管我国已经出台了30多部环境保护方面的法律，但实践效果不理想，对绿色发展的针对性不强。今后要借鉴美国、欧盟、日本、韩国等发达国家的经验，不断加强和完善促进绿色发展和生态山东建设的法律法规体系。要以贯彻新的《环保法》为契机，加强环境保护相关法律法规的调整和完善工作。探索建立地方性的《绿色发展促进法》，培育绿色发展的法制化环境。尽快用法律法规的方式建立起山东省自然资产产权确权、自然资产用途管制、生态红线划定、环境损害赔偿制度。用法律确保环境保护部门依法进行环境监测、责任认定、行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚的权利和职责，建立顺畅的环境损害救济途径，保护民众的环境权，落实企业的环境责任。

四、小结

绿色发展作为一种新的发展模式，需要在系统完备的制度体系的规范和引导下才能发展壮大。正如习近平总书记指出的：“协调发展、绿色发展既是理念又是举措，务必政策到位、落实到位。”[8]山东省委省政府作出建设生态山东的重大战略部署，其根本出路在于通过建立系统完备的制度体系，破解制约山东绿色发展的制度性约束，用系统完备的制度体系来规范和引导经济发展方式的转变，以实现山东绿色发展和建设生态山东的目标。

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