浅谈我国高考制度现状及对策

2024-05-02

浅谈我国高考制度现状及对策（通用6篇）

篇1：浅谈我国高考制度现状及对策

浅谈我国高考制度的现状及对策

摘要：高考是一项重要的国家选拔人才制度，已经成为社会公平、政府信义、政治稳定和国家发展前景的一面镜子。我国一直致力于探索公平、公正的高考制度的改革与完善，现在基本已形成了中国特色的高考制度。但随着经济的发展，社会发展目标的变化，创新型国家的建立，高校大众化的加快，素质教育理念的推进，现行高考制度仍旧有许多的弊端。本文通过对我国高考制度的历史回顾，深刻把握我国高考制度改革及发展趋势，然后探讨当今我国高考制度中存在的问题并加以分析，最后提出相应的解决对策。

关键词：高考、演变、现状、对策

高考是社会上公众关注度极高的一个话题，高考制度改革关系到人才的选拔、国家的发展、社会的稳定和千家万户的利益，也是世界各国教育改革的重要内容。我国的高考始终与社会经济发展水平和需要紧密相连，已经走过了一条在曲折中不断前进，在前进中不断反思，在反思中不断改革的历程。回顾和研究我国高考历史演变，对深刻把握我国高考制度的改革中现存问题有重要意义。

一、我国高考制度改革的历史回顾

1904年，清政府在张之洞等人的主持下颁行了《奏定学堂章程》，1905年科举考试制度寿终正寝，从此中国结束了一千三百多年的科举制度，现代教育登上了历史舞台。从考试发展史来看，现代高考制度不是市场经济的产物，也不是计划经济的标签，统一高考是招生考试发展到一定阶段或者说是高级阶段的产物【1】。我国的高考从无到有，从小到大，从简到繁，从精英化到大众化，逐渐成为世界最大规模的考试，走过了一条不平坦的道路。

（一）新中国成立前的高考

民国时代，各省积极举办高等教育，大部分的省都建立了省立大学，到1936年全国已经有一百多所大学。由于当时社会经济发展水平较低，基础教育还远远没有普及，因此高等教育招生的规模一直不大，到抗战爆发前全国高校招生人数不到3万人左右。当时没有现在的全国统一的高考，各所学校自主组织命题，学生可以选择报考多所大学，也可能同时被多所大学录取。当时的考试招生很灵活，不像现在如果总分达不到分数线，就算某门课考的再好也很难上大学。比如钱钟书考清华时数学只考15分，但是外语和国文很好，就被破格录取了。

（二）新中国成立后到改革开放前的高考

新中国成立后，一开始也是沿袭民国时期的高校招生办法，到了1952年才建立起来全国统一高等学校招生制度。现在有不少人批评今天的高考制度，但在当时是有很大积极意义的。首先，全国统一考试招生能大大减少学生奔赴各地学校考试的成本；其次，统一高考招生也能更好的显示出公平；最后，统一高考也适应了当时国家快速选拔人才的需要。今天很多人还主张回到以前大学自主招生的时代，那是根本无法办到的，因为现在高校招生的规模太大，如果每个学校的自行组织考试，社会成本太高，而且无法有效实现公平。取消高考需要非常慎重，这是有历史教训的。1966年文化大革命开始，教育部在全国范围取消了高考，高校也停止招生。后来推荐入学，上大学不看成绩，看出身。结果上大学的学生文化课什么都不懂，有的小学数学都需要补课，高等教育没有办法保证质量，直接导致国家人才的断档。

（三）改革开放后的高考

1977年邓小平出任国家副总理，分管文教，立刻主持恢复高考。当年参加高考的人数达到570万人，录取了27万，录取率4.7%。恢复高考改变了千百万人的命运，挽救了中国教育，也挽救了整个中国。

1977年恢复高考的时候，高考科目包括语文，数学，物理，化学，历史，地理，政治七门学科，文科课理科都考政治，文科和理科都是考五门课，总分500分。英语是1983年才纳入必考科目的，后来理科又增加了生物科。1995年高考生物和地理被取消高考，名义上是为学生减负，结果非但减不了负，还导致学生地理和生物知识的贫乏。1999年广东实行实行3+x考试，生物和地理也

在随后恢复了高考。再到后来，高考改革又施行分省命题、高校自主招生等改革措施。高考科目也发生很大变化，而且各个省都差别很大。例如，除了语文数学和外语外，有的地方考小综合，有的地方还考大综合，还有的把学业水平测试纳入招生参考等。

二、现今高考制度的弊端

高考发展到今天，受到的关注程度越来越高，公众对高考的批评之声也越来越大。例如，有人就尖锐的提出，“高考不死，害人不止”；也有人把今天出不了创新人才的根源归于高考；也有人把高考当成素质教育的障碍；也有人把很多社会经济的问题都归于今天的应试教育。主要表现在以下几点：

（一）造成区域间教育机会的不均等

毋庸置疑，我国现有高考与招生的竞争态势是相当明显的。和发达国家相比，我国高等教育的资源十分有限，而绝大多数公民都期盼自己的子女能够上大学接受高等教育。然而，现存不公平现象主要表现在地域性差距，如录取比例、录取学校及专业分布、录取控制分数线的差距上，部分发达地区与欠发达地区之间的录取率和录取分数线成倒差，加剧了我国部分地区之间已经存在的教育不平等现象。

（二）催生了高考移民现象

我国现行高考招生制度设定分省录取方式，高等学校负责制订分省招生来源计划，各省(自治区、直辖市)自行划定录取控制分数线。由于招生来源计划决定着各地录取控制分数线的高低，因此全国各省(自治区、直辖市)之间录取控制分数线的地区性差异十分明显，不同省(市)重点批次录取控制分数线的差异有时高达100分之多。为了逃避招生中的地区性分数线差异，“高考移民”层出不穷，屡禁不止。

（三）不利于多样化人才的选拔

随着高等教育教育大众化时代的到来，大学培养目标的多元化，需要通过高考招生来选拔学术研究型、综合应用型、技术操作型等不同种类的人才。然而，目前我国仍然沿用以往选拔精英人才的“一个标准、一次性统一考试”的模式，难以适应多样化人才选拔的需求，不易甄别出多种类型的大学生【2】。

（四）阻碍素质教育的推行

由于目前我国高考招生主要看重的是考试分数，导致中学为追求高分和升学率采取各种手段，教学以应付升学考试为主要目的。教学内容围绕高考“指挥棒”转，高考考什么，中学教什么，忽视学生的全面发展和素质教育的开展以及创造性人才的培养。虽然这种状况近年略有好转，有些省份开始向社会公告今后在录取工作中除看重考生高考分数外，还要注重其在中学期间的综合素质情况。但从总体上讲，目前我国的高考招生方式仍然不利于中学教学促进学生全面发展与素质教育推行。

（五）影响高校自主权的发挥

我国目前主流上还是统一的招生考试制度，属于中央集权制。虽然《高等教育法》等相关法规也赋予了高校一定的自主权，但由于有关法律法规对高校招生自主权行使范围、应该履行的义务和法律责任规定得过于笼统，缺乏具体的解释，可操作性不太强【3】。因此，对于我国的绝大多数高校而言，目前其招生考试的自主权均没能得到充分的体现。在我国，高校的自主权没有得到充分的体现还表现在具有自主招生权利的高校太少，即使是具有自主招生权利的高校，其自主招生的学生人数比例也很小。这种情况对于我国高校自身特色的建设和增强竞争能力是极为不利的。

三、我国高考制度存在问题的对策

（一）实施公平、公正、诚信的考试原则

机会均等原则主要表现在两个方面。一是从政策层面上，加强宏观调控，促进高等教育资源科学、合理的配置，为我国经济落后地区、边远地区、少数民族地区的考生创造更多接受高等教育的机会；二是从技术层面上，继续推进高校招生的“阳光工程”，采取有效措施，维护和促进高校招生选拔的公平性

【4】。诚信原则指未来高考招生制度的实行，将给学校很大的自主权，但这些权力的执行，有一个重要的前提，那就是诚信。只有逐步建立诚信制度，才可以积极稳妥地推进高考制度改革。

（二）实行多样化的考试方法

1.科学命题。国外许多国家都非常重视考试研究，注重命题与考试的科学化。我国应借鉴国外的做法，在高考命题上有所改革、有所创新，从高考命题上突出素质教育与创新人才的培养，更好地体现地方特色，丰富试题形式，提

高试题内容的科学性、代表性、信效度与区分度，使试题内容的难度控制在科学适当的范围内【5】。

2.实行分类考试。随着国家经济与社会的发展，我国高等教育迈向大众化阶段，因此对人才和质量的要求和标准也发生了新的变化。高等教育在培养少数“学术精英”的同时，更要培养大量的应用型人才。由于大众化阶段高校类型及人才培养模式的多样化，对人才选拔的要求和标准也应多样化。我国在新出台的《国家长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出不同类型的高等学校可以采取不同的考试办法，本科院校实行全国统一考试，高职高专院校由各省组织考试招生，高水平大学可以另外加试。另外鼓励实行联考，现在已经有一些学校在实行联考，本科院校高水平高校、高职高专可以有不同的考试办法。

3.尝试多次考试。自恢复高考制度以来，我国高考在大多数情况下都是一年一考，每年在夏季举行。这样做的效果有利有弊，利的方面是节约成本，考试与录取管理实施的工作量和难度更小，然而对于考生来讲，这种状况往往导致“一考定终身”的“惨烈”局面。因此，在未来的改革中，考试上将不止一年一次，有的科目一年可以进行多次考试，给考生多次机会。

（三）推行综合评价制度

目前国际上高考招生评价机制的改革趋势是突出学生创新能力的培养，综合考查评价。例如，美国的哈佛大学实行的就是三结合考评模式：高考成绩+高中平时成绩+社会活动、学术活动、文体活动、公益义工和工作经历。借鉴国际经验，我们除了分数这一重要评价手段外，还要建立高中学业水平考试和中学阶段的综合素质评价，这两项实际上也是对学生更全面的评价【6】。到条件成熟的时候，这两项将会作为选拔学生的依据之一。

（四）采取多样化录取方式

多元录取是指录取的基本原则是择优录取，根据学生的综合评价，包括高考成绩，高中学业水平考试和综合素质评价来择优录取，同时高校逐步扩大自主录取的比例，还可以推荐录取、定向录取、破格录取，这样就可以招来不同才能的学生，特别是有特殊才能的学生，突破现在高考招生制度对学生评价的局限。

（五）建立高校招生考试监督机制

精英型高等教育直接影响的仅仅是少数人，但在进入大众型高等教育时代后，公众对入学机会和高等学校招生更加关注，高考招生的社会影响越来越大。因此，我国各级招生考试机构应注意发掘广大人民群众参与和监督招生考试工作的巨大热情和潜力，动员、吸纳、组织全社会力量，对涵盖高等学校招生全过程的机构及人员进行监督，建立和完善高等学校招生监督制度，保证高等学校和招生考试机构真正代表广大考生的利益【7】。

高考问题关系到千家万户，轻言取消高考并不现实。如何能让高考既有利于素质教育，又有利于高校选拔人才，还要能让让百姓满意，这就需要对高考进行不断的改革。改革高考制度不仅需要优化考试制度，还要改进招生制度。从各个方面全面改革，从而促进我国高考制度的健全。

文献参考：

【1】王红兵.试论我国高考改革的历史、现状和发展前景—兼论高考历史试题的变化[c].华中师范大学硕士学位论文集，2003 年.【2】张耀萍.高考形式与内容改革研究—基于利益博弈的视角[c].厦门大学硕士学位论文，2007 年.【3】李禹阶.汪荣.我国高考的历史与现状及其发展趋向窥探[J].重庆师范大学学报哲学社会科学版[J],20105.【4】刘智运.高考制度改革的新思路：从统一走向多样化[J].湖北招生考试，2005，（1）.【5】姜刚.公平公正，构建和谐[J].煤炭高等教育，2005，（1）.【6】中国高等教育学会.改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究

[M].北京：教育科学出版社，2008.【7】谢名春，郭英，荀丽城.我国高考招生制度改革的几点思考[J].四川师范大学学报，2003，36（2）.

篇2：浅谈我国高考制度现状及对策

关键词：教育督导队伍制度

摘要：教育督导是在长期的教育管理实践中逐步形成和发展起来的对教育、教学和管理活动进行检查、监督、评价和指导的一种基本制度，是现代教育管理体系的重要组成部分。教育督导作为教育行政过程中的一个不可缺少的环节，经常地、系统地进行教育督导活动，是各级政府及教育行政部门，改进教育行政管理工作和教育、教学活动，提高教育质量的重要手段。

当前，教育督导在国际上已作为一种普遍通行的强制的手段，被广泛运用于现代教育的科学管理之中，而且已经愈来愈成为一些发达国家现代教育制度日臻完备的重要标志。我国的教育督导制度才正式恢复重建，在实践中探索发展。

一、我国教育督导制度现状及存在的问题

1、主要成绩：自恢复、重建教育督导制度以来，教育督导工作已取得了可喜的成绩。主要表现在：第一，各级领导提高认识建立教育督导制度的必要性和紧迫性；第二，各地根据自己情况，建立了教育督导机构；第三，拓宽和深化教育督导内容，初步探索建立具有中国特色社会主义教育督导的新路子；第四，制订关于教育督导工作的一些法规与制度；第五，开展了多方面的教育督导评估工作；第六，注重实践经验，使督导与科研相结合。

2、存在问题：二十多年来，我国教育督导工作虽然不断地得到加强和改善，但只是初步打开了局面，发展不平衡，还存在一些困难和问题。依然是传统教育督导指导下的教育督导，偏重于行政视察和监督，具体表现为：注重督导政府对教育经费的投入，忽视督导政府对教育的统筹规划、政策导向、信息服务和育人环境创设；督学队伍良莠不齐，少数督学的政治理论素养、科研能力、分析能力和文字能力难以适应现代化督导工作的需要……随着我国教育发展战略地位的落实和教育督导地位的提高，这种传统的教育督导观已难以适应现代教育督导的需要，必须确立政府与学校主体责任。“督政”与“督学”兼顾、督导主体与督导对象平等合作，教育督导队伍专业化等现代教育督导观。

二、我国教育督导制度的发展对策

1、进一步提高对教育督导重要性的认识

由于我国恢复教育督导制度的历史不长，人们对教育督导的认识还有一定

本文由郑州seo整理

差距。为此，必须进一步加大教育督导工作的宣传力度，全国及各省的权威期刊要经常刊登教育督导的文章与信息，以便使更多的人了解教育督导，进一步关心和支持这项新的事业。

2、建立专业化的教育督导队伍

首先，要建立教育督导资格证书制度，严把教育督导人员入口关。教育督导资格证书制度的建立是教育督导队伍专业化的必备条件，而教育督导资格证书制度在我国几乎还是空白。因此，必须尽快建立我国教育督导资格证书制度，以及在何种情况下取消其资格等做出明确具体的规定。这是建立专业化教育督导队伍的基础和前提。

其次，要形成教育督导人员专业意识，加强教育督导人员自身建设。以主人翁的态度提高自身专业素质，进而促进教育督导队伍的整体建设。

再次，要建立有效培训机制，重视教育督导人员培训工作。在培训内容方面，应区分不同从业人员的需求，提供相应的教育基本理论、教育督导理论、教育管理理论、教育政策与法规等方面的帮助。

3、进一步加强教育立法，强化依法治教的意识

教育督导是政府依法监督教育的行为，因此必须做到有法可依，有章可循。我国自恢复教育督导制度以来，教育督导工作主要是进行各级督导机构的建设和对基础教育的督导检查，与此同时，规范督导行为的立法工作也有进展。1995年《教育法》明确规定国家实行教育督导和评价制度，为加强教育督导法规和规章制度提供了法律依据。但是，教育行政部门的执法意识还有待进一步加强。必须彻底改变传统的教育管理观念和模式，建立健全教育行政执法职能工作部门，提高教育行政执法队伍的素质和水平，不断增强教育行政部门自觉履行教育行政执法的意识和能力。

4、实施科学合理的教育督导方式

第一，形成性督导与终结性督导相结合。形成性督导即对中小学校教育过程的督导，其主要目的是，在中小学校实施教育的过程中，边施教边督导，及时发现工作中存在的问题和改进工作教育目标；终结性督导即对中小学校教育结果的督导，其主要目的是了解中小学校教育目标和管理目标实现的程度，为教育行政部门实施奖惩提供依据。这种督导不能改进本期工作，只能提供本期工作结果的反馈信息，但它对下一期工作的改进和提高具有借鉴和指导意义。鉴于形成性

督导与终结性督导各有优缺点，在对中小学校的教育督导中，要把两种形式结合起来。教育督导除了考察学校教育活动的结果，还要考察其活动的过程及原有基础，从而准确地判定督导评估对象的进展。

第二，静态督导与动态督导相结合。静态督导就是对学校的已有条件和已经达到的实际水平的督导，如，对学校的校舍、设备、经费、现有领导结构等的评估；动态督导就是对学校正在发展的运动状态的督导，如，学校的发展规划、学校现有条件的运用和管理、各项工作的筹划和安排等。静态督导和动态督导在现实中都是不可或缺的，应该结合起来进行。如果不进行静态督导，就难以看出学校的教育活动的实施背景及其客观价值的大小，就会影响督导的客观性和准确性；如果不进行动态督导，就难以看出学校的发展和被督导对象的人为努力程度以及积极性的大小。

第三，定期督导与经常督导相结合。定期督导是以中小学的教育周期为时限进行的督导；经常督导则是在学校工作进行中，随时组织专项的督导。为使学校教育督导工作正常、持久地开展，并取得相应的成效，在教育督导的过程中，应将两者有机结合。平时可不定期地进行一些经常性的定期进行全面综合督导。定期督导工作结束后，要在一定范围内公布督导结果，帮助学校总结经验，汲取教训，研究改进措施。

总之，我们深信，通过不断的探索实践和优化改革，我国的教育督导制度定能更加完善，我国的教育督导工作定能真正地走上协调稳步的发展之路，定能真正促进教学教育质量的提高。

参考文献：

篇3：浅谈我国高考制度现状及对策

一、我国个人所得税的现状

我国从1980年开始征收个人所得税, 至今已有30年了。征收个人所得税的目的一方面是增加财政收入, 更重要的一方面是调节居民收入, 缩小贫富差距。但是, 发挥调节作用的个人所得税收入占总税收收入的比重未达7%, 占GDP的比重仅有1%左右。在美国, 将近50%的工薪阶层只承担了联邦所得税的5%, 10%的高收入者承担了个人所得税的60%多, 1%的最高收入者承担了30%多, 从而形成了“倒金字塔”的税收负担结构。而在我国, 富人约占总人口的20%, 但是他们上缴的个人所得税还不到个人所得税收入的10%, 使得我国富人的税负成为世界上最“轻”的税负。按照目前的情况来看, 我国的所得税制度调节居民收入、缩小贫富差距的效果并不明显, 其缺陷主要体现在税制类型、税率选择、扣除额、课税范围以及征管力度上。

二、现行个人所得税的弊端

从世界范围来看, 个人所得税有3种课税模式:分类所得税制、综合所得税制、混合所得税制。分类所得税制结构比较简单, 课税所得范围较小, 一般采用课源法即源泉扣征, 较适合于经济比较落后的国家在开征所得税之初采用。综合所得税制和混合所得税制课税范围较大, 课税技术较高, 主要为西方发达国家所采用。综合所得税制主要采用申报法。分类综合所得税制由于先对所得分类征税, 然后再综合各项所得, 若达到一定标准, 再课以累进税率, 往往并用几种课征方法。从英、美法、德、日等国家看, 个人所得税制经历了从分类所得税制向综合所得税制过渡的过程。

(一) 课税范围狭窄

我国现行个人所得税采用分类所得税制模式, 它只对税法上明确规定的所得分别课税, 而不是将个人的所有所得合并纳税。我国现行个人所得税的征税范围由11项应税所得组成, 除此之外的其他所得概不征税。这些应税所得从形式上看包含现金、实物和有价证券。但是, 随着我国市场经济的不断发展, 个人收入日益多元化、复杂化, 个人所得不仅包括工资、薪金、劳务报酬等劳动性所得, 而且利息、股息和红利等资本性所得也渐渐成为居民个人收入的重要组成部分。此外, 还有财产继承所得、股票转让所得等。从所的形式来看, 不仅有现金、实物和有价证券, 还有减少债务和得到服务等多种形式。因此, 11项所得和3种表现形式为征税对象显得过于狭窄, 不仅影响了国家的财政收入, 而且也不利于国家对人们收入水平的调节。

(二) 税负不甚公平

1. 等额收入, 税额迥异。

同一收入水平的个人引起收入来源渠道不同, 使用的税率不同, 最终其税负水平也不相同。如在中国境内工作的居民甲和乙, 每月收入均为2200元, 其中, 甲的收入额仅为工薪所得一项, 乙的收入额由工薪1700元和有规律性的劳动报酬500元组成。按照现行所得税制的规定, 甲该月应纳税额为10元, 乙该月不需要纳税。甲的收入只有工薪所得一项, 并达到纳税标准;乙的收入由工薪所得和规律性劳务报酬所得两项组成, 两项收入均未达到各自的纳税标准。假设乙居民的工薪所得不变, 只有当其有规律性的劳务报酬为850元时, 应纳所得税额为10元 ( (850-800) ×20%) , 税负恰好与甲相同, 而此时乙的月收入总额为2550元。

2. 税率复杂, 税负不公。

我国个人所得税多种多样的税率形式不仅增加了税制的复杂性, 也损害了经济效率。具体表现在:第一, 工资薪金所得适用9级超额累进税率, 最高边际税率达45%, 在这种高边际税率, 多档次的累进税率结构中某些级次的税率形同虚设, 并无实际意义;第二, 工薪所得和劳务报酬所得同为纳税人的劳动报酬所得, 但两者适用的税率形式和实际的税收负担却存在较大的差别。由于劳务报酬所得的适用税率为20%, 且一次收入畸高时, 还要实行加成征收, 致使多数时候劳务报酬所得的税负重于工薪所得;第三, 个体工商户的生产经营所得和对企事业单位的承包、承租经营所得适用5级超额累进税率, 与其他各项应税所得的税率又不相同, 不仅有违税收公平原则, 更增加了征管操作的复杂性。

3. 费用减除标准不尽合理。

首先, 扣除标准的设计依据不充分。我国各项费用减除标准设计都是针对收入者个人而言, 没有充分考虑纳税人是否结婚, 是否有赡养人口以及赡养人口的多少, 是否有老人、残疾人以及相关的医疗、教育和保险等费用, 定额减除标准一经确定就多年不变。例如, 我国对工资薪金征收所得税时, 在实行定额扣除法中, 国内人员每月的免税扣除额是2000元人民币, 而外籍人员和在境外工作的中国公民个人每月的扣除额却是4800元人民币。这势必存在三个问题:一是国内人员和外籍人员的费用扣除标准不统一, 不符合税收上关于国民待遇的公平原则;二是没有根据不同开支情况来区别对待;三是没有根据我国生产力发展水平和居民生活水平的提高而适当提高扣除标准。其次, 扣除方法不一致。关于费用扣除有两种方法:一种是按月扣除, 如工资薪金所得, 承包经营、承租经营所得, 财产租赁所得, 偶然所得等。两种方法同时存在容易产生税负不公的问题, 利息、股息、红利所得, 税法规定只有一次性收入的, 以取得该项收入为一次, 属于同一类连续取得收入的, 以一个月内取得的收入为一次。假设境内工作的某一居民甲一年中每月获得800元得劳务报酬, 其无需纳税;而另外一个在境内工作的居民乙在一个月内取得了9600元得一次性劳务报酬, 其他月份没有任何收入, 则乙需要缴纳1536元 (9600× (1-20%) ×20%) 的税款。虽然这两个人的年收入相同, 但乙的税负远远大于甲的税负, 这种结果会引导纳税人分解收入, 合法避税。

(三) 应税所得额的确定滞后

随着社会的发展, 我国居民的消费观念发生了巨大变化, 消费者的消费品选择行为, 如消费者对住房、汽车、家用电器、通信设备、旅游、教育等的消费偏好明显增强, 国家为刺激消费出台了一些相关政策, 使消费信贷进入千家万户。伴随消费贷款的出现, 个人的利息支出已成为必然。当纳税人获得利息、股息、红利所得时, 仍以每次收入额为应税所得额, 不准许扣除利息支出, 纳税人有可能在没有得到任何净收入的情况下也要纳税, 这显然不是我国征收个人所得税的初衷。

(四) 宏观调控能力弱, 对经济变化的反映缺乏弹性

我国现行的个人所得税制难以根据实际通货膨胀来进行相应的指数化调整。因为对不同的所得项目采用的是不同的征税标准, 而不同的纳税人有不同的所得来源。这样, 即使对所有扣除项目进行指数化调整, 也不可能消除因收入结构的差异而产生的税负不均。

(五) 税收征管方法存在漏洞

我国个人所得税采用源泉扣缴和自行申报两种方法。由支付所得的单位或个人代扣代缴, 此方法在实际操作中没有得到严格执行, 代扣代缴义务人的法律责任不明确, 难以对员工的各种所得项目实行源泉控制, 导致大量税款流失。纳税人自行申报纳税, 由于国家尚无可操作的个人收入申报法规和个人财产登记制度, 银行现金管理控制不严, 社会上大量的收付行为通过现金形式实现, 导致人们的收入除了工资薪金可以监控以外, 其他收入基本处于失控状态。此外, 个体工商户生产经营所得的应纳税款按年计征, 分月预缴, 年终汇算清缴, 实际上个体工商户基本上无账可查, 对其所适用的税种和税率在征收中难以划清, 难以操作。

三、完善个人所得税的对策

(一) 实行分类与综合相结合的混合型税制结构

从税制模式上看, 最能体现“量能负担”征税原则的应是综合课税制。但考虑到我国目前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等与发达国家相比存在较大差距, 所以, 分类综合所得税制应是我国现阶段个人所得税制的较好选择。实行分类综合所得税制, 对某些应税所得如工薪所得、劳务报酬所得等实行综合征收, 采用统一的费用扣除标准和税率。对其他的应税所得分类征收, 或者对部分所得先分类征收, 再在年终时把这些已税所得与其他应税所得汇总计算, 凡全年所得额超过一定限额以上的, 即按规定的累进税率计算全年应纳所得税额, 并对已经缴纳的分类所得税额准予在全年应纳所得税额内抵扣。此种征税制度, 兼有分类所得税制与综合所得税制之长, 既能覆盖所有个人收入, 避免分类所得税可能出现的漏洞, 也比较符合我国目前的征管水平。

(二) 合理调整应税所得额

随着住房分配制度、医疗制度、社会保障制度的改革, 纳税人用于住房、医疗及社会保障方面的支出会明显增加。因此, 个人所得税法应在这些方面作出调整, 尤其是要增加对子女教育费的特别扣除和对纳税人购买住房等财产所支付的利息费用的特别扣除。如为适应住房制度的改革, 广泛发展消费信贷, 促进居民消费, 个人所得税法应对利息、股息、红利所得项目的应纳税额进行调整。调整后的应纳税额为利息、股息、红利所得与允许扣除的借款利息支出的差额。允许扣除的借款利息支出是指纳税人从金融机构取得贷款用于购买住房、汽车、家用电器等耐用消费品所发生的利息支出。若是向非金融机构借款, 如纳税人之间的相互拆借, 其利息支出按照不高于金融机构同类、同期贷款利率计算的数额以内的部分准予扣除。有效调节利息、股息、红利所得的应纳税所得额, 既容易被纳税人接受, 又可以鼓励其借款消费, 拉动有效需求。

(三) 合理调整税率结构

1. 适当修改税率。

我国应顺应世界税制改革“低税率、宽税基”及税制简便的浪潮, 在统一各类应税所得适用税率的基础上, 减少税率级次, 降低边际税率, 以减少税制的复杂性和纳税人偷漏税的可能性。参考美国及世界其他各国的所得税税率, 同时结合我国的实际情况, 劳动所得和经营所得应采用相同的超额累进税率, 税率级次可削减为3-4级, 最多不超过5级, 最高边际税率也应向下做适当的调整。

2. 施行税收指数化调整。

通货膨胀对个人所得税制度的扭曲主要表现在以下几个方面:一是虚构性收入问题, 即在通货膨胀时期纳税者所得到的收入事实上并不反映其实际购买力水平;二是收入级别的自然提高问题, 即由于通货膨胀多导致的纳税人名义收入的增加会使纳税者自然的进入较高的收入级别, 从而受制于较高的边际税率。通货膨胀的这两种扭曲无疑给个人所得税造成制度上的不公平。为了消除这种不公平的影响, 自20世纪70年代中后期, 各发达国家都普遍采用了“税收指数化”形式, 将通货膨胀因素从现行税制中剔除出来, 其重点放在税率结构和税负减免两方面。对税率结构的指数化而言, 各国一般都根据“消费物价指数”对所有收入级别实行指数化调整;对税负减免而言, 各种的普遍做法是对纳税人扣除等实行指数化, 并对受通货膨胀影响较大的生计扣除予以相应调整。

(三) 实行预付税款的方法

预付税款有两种形式, 一种是预扣式, 另一种是预估式。我国主要采用预扣形式。对有扣缴义务人的应税所得, 将现行按月按次申报的方法, 改为逐月或逐笔预扣, 年度终了时双方分别向税务主管机关申报个人所得以及个人所得税的纳税情况, 清算后多退少补。这种方法使得个人所得的支付方和收入方之间形成一种相互制约的科学机制, 一旦双方申报的数额相差较大时, 就能够及时发现问题, 防止税款的流失。同时, 采用预扣方式, 在纳税人得到其收入的时候, 已由支付方按照一定标准扣掉所得税部分, 一边取得收入, 一边缴纳税款, 使纳税意识相对薄弱的纳税人不得不按时缴纳税款, 也可以保证国家财政收入及时、完整地入库。

(四) 建立高效的征管与监督体系

1. 有效控制个人收入源泉, 从根源上堵塞偷逃税漏洞。

首先要限制或缩小现金支付的范围, 然后由金融机构进行身份控制。在实名存款的基础上, 借鉴国外经验, 实行纳税人编码制度, 为每个纳税人指定一个终身不变的专用号码用于参加保险、银行存款、就业任职及申报纳税, 并利用网络统一管理, 便于税务机关高效控制税源。

2. 实行一卡通。

随着人们生活信息化程度的不断提高与完善, 建立“一卡通”系统, 将居民的各种收入全部以数字的形式反映到卡上, 施行“收入上卡、购物打卡”的政策, 完全掌握所有往来款项, 不仅可以解决收入多样化带来的偷税漏税等问题, 更方便于税收的集中控制, 还可以节约个人所得在税征收管理中的人力物力财力, 提高税收征管效率。

3. 加强监管, 严查严处。

偷税漏税行为严重地干扰了税收的公平性, 应该从经济与法律两方面加大对偷税漏税的处罚力度。对于偷税漏税者给予严厉的经济处罚, 对情节严重的, 造成较大影响的偷税漏税行为予以法律制裁。同时, 要提高执法者的综合素质, 在执法部门中开展思想、业务等方面的学习与培训, 培养出一大批忠于职守、业务娴熟的税务人员。

摘要：随着我国经济的发展、国情的变化, 个人所得税存在课税范围窄、税负不公、宏观调控能力弱等方面的不足。因此, 本文从个人所得税的税制模式、税率、征管等方面对个人所得税的适用性做出了研究与判断, 并相应提出了解决方案。

关键词：个人所得税制,预付税款法,税收指数化

参考文献

[1]崔海霞.美国个人所得税制对我国个税改革的启示[J].商业时代, 2010 (17) .

[2]李敏.我国个人所得税存在的问题及解决思路[J].大众商务, 2010 (1) .

[3]李龙.完善我国个人所得税值得思考[J].东方企业文化, 2010 (2) .

[4]孙文俊.个人所得税税制模式之完善[J].金融经济.

篇4：浅谈我国高考制度现状及对策

关键词：税务行政复议行政诉讼

一、我国税务行政复议制度现状

根据《中华人民共和国行政复议法》和《税务行政复议规则（试行）》的规定，税务行政复议是指当事人（纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及其他税务当事人）不服税务机关及其工作人员作出的税务具体行政行为依法向上一级税务机关（复议机关）提出申请，复议机关经审理对原税务机关具体行政行为依法作出维持、变更、撤销等决定的活动。我国的税务行政复议具有以下四方面特点：

第一，税务行政复议以当事人不服税务机关及其工作人员作出的税务具体行政行为为前提；

第二，税务行政复议因当事人的申请而产生；

第三，税务行政复议案件的审理一般由原处理税务机关的上一级税务机关进行；

第四，税务行政复议与行政诉讼相衔接。根据《征管法》第八十八条的规定：因征税问题引起的争议，税务行政复议是税务行政诉讼的必经前置程序，未经复议不能向法院起诉，经复议仍不服的，才能起诉；对于因处罚、保全措施及强制执行引起的争议，当事人可以选择适用复议或诉讼程序。

由税务行政复议的第一个特点，我们可以得出这样一个结论，即税务行政复议是以解决当事人与税务机关的争议为起点的。既然要解决的是双方当事人的争议，跟据公平原则，裁判无疑应该独立于争议双方。但是《中华人民共和国行政复议法》和《税务行政复议规则（试行）》中的规定却是：税务行政复议案件的审理一般由原处理税务机关的上一级税务机关进行。

由税务行政复议的第四个特点，因征税问题引起的争议，税务行政复议是税务行政诉讼的必经前置程序，可以推断立法者的意图有二：第一，尽量减少司法系统对行政系统的干预；第二，尽量减少大量税务行政诉讼给司法系统带来的负担。这两方面意图是否合理，能否实现呢？首先，行政机关的职能应该是处理日常政务，司法机关的职能是对争议进行评判。当事人与税务机关的争议理所应当要由司法机关来裁决。如果硬要行政机关代位行权，那司法机关应该被置于什么地位呢？所以，试图在税收问题争议领域加强行政干预，减少司法机关的作用是不可取的。其次，税务行政复议也不可能合理减少司法系统的压力。现阶段，我国税务行政复议案件非常少，全国性的统计数据表明，1991至1997年，全国税务系统共发生4400件税务行政复议案件，年均600件；自1990-1998年，全国税务行政诉讼案件才只有7119件，年均近800件。即使进入诉讼程序但还有很大一部分案件是以撤诉而结束。1998年，人民法院受理税务行政案件2069件，撤诉1465件；1999年，人民法院受理税务行政案件1804件，撤诉1150件；2000年，人民法院受理税务行政案件2055件，撤诉1200件；2001年，人民法院受理税务行政案件1237件，撤诉515件；2002年，人民法院受理税务行政案件1496件，撤诉733件。法院审理税务案件的压力根本就不存在。在如前所述税务行政复议的低效性下，法院受理的税务行政案件如此之少，只能说明，当事人（纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及其他税务当事人）被迫选择了其他的非规范的争议解决机制。所以，企图用税务行政复议尽量减少大量税务行政诉讼给司法系统带来的负担是不可取的。

二、对策分析

（一）取消解决因征税问题引起争议时的税务行政复议的强制性规定。

当发生争议时，当事人可以直接提起税收行政诉讼。这样做的优点是：首先，在争议产生时，由相对独立的司法机关对争议进行调解、裁决，有利于争议解决的公平；其次，司法机关作为税务机关和税务当事人之外的第三方，其裁判较之现行上级税务机关的复议决定更容易被税务当事人接受；第三，司法机关作为争议解决的终级机构，其裁决更具权威性。由于《中华人民共和国行政复议法》和《税务行政复议规则（试行）》规定，税务当事人经复议仍不服的，可以向法院提起申诉，所以税务机关复议的结果往往不会成为最终判决。这既降低了税务复议机关的责任感，又降低了税务当事人对复议结果的重视程度。所以司法机关的判决作用远大于税务行政机关的复议决定。

当然，这也具有其自身的局限性。首先，这必然会加重司法机关的负担。随着广大纳税人法制意识的增强，由税收争议引起的行政诉讼案件数量必将大幅度增加。如果取消行政复议这一中间缓冲环节，法院的压力是可想而知的。其次，法院在税务行政诉讼中的中立地位也是值得商榷的。在我国现行体制下，法院的收入主要来自预算。而预算的编制、执行都是由财政部门负责的。这样，作为独立司法机关的法院，在经济上就很难与行政部门独立。而税收是财政收入的主要来源，因此税收行政部门和作为司法机关的法院部门，便具有了直接的经济联系。也正是从这个意义上，我们可以质疑法院在涉税行政诉讼中的公平性。为此，我们可以提出另一个建议。

（二）加强社会中介组织的作用

我国目前注册会计师事务所的业务主要是涉税鉴证、代理记账、代理納税和税务咨询等。作为涉税中介组织，税务师事务所具有较强的专业能力，完全可以胜任涉税争端调节、裁判工作。由税务师事务所进行涉税争议的复议有以下优点：

第一，可以减轻司法机关的负担。只要事务所的裁决公平合理，双方当事人（税务机关和纳税人）可以接受，那么他便具有了仲裁的性质。这样，可以大大减轻司法机关的负担。

第二，可以减轻国家财政的负担。税务师事务所作为社会中介组织，其收入来源于社会服务。由税务师事务所代替税务机关履行行政复议职能，必然可以为国家节省财政开支。

第三，更具有公平性。税务师事务所作为中介机构，在人事上、财政上均独立于税务争议双方，因此其裁判会更具公平性质。

第四，有利于国家税收征管的规范化。在现行体制下，税务师事务所的地位是尴尬的。一方面，为了生存，税务师事务所不得不努力争取客户，客户就是上帝。然而客户的要求不尽合理，税务师事务所经常会面临生存与职业规范的两难选择。另一方面，税务师事务所还要考虑与税务管理部门的协调。能够得到税务部门的认可，对其生存发展是至关重要的。在这种条件下，税务师事务所很难健康发展。而如果将复议权利交给税务师事务所，那么将在税务师事务所、税务管理部门、纳税人之间建立起有益的制约机制。这种制约有益于税务师事务所的发展，也有益于税款征纳双方建立起公平、规范的关系。

因此，应该考虑将现行的税务行政复议职能由税务机关剥离出来，交给税务中介组织执行。

参考文献

[1]李继辉.我国国税务行政复议若干问题分析[J].甘肃农业,2006,(07)

[2]吴丹.浅议行政复议中的“禁止不利变更”原则[J].甘肃农业,2005,(10)

篇5：浅谈我国高考制度现状及对策

现在我国国库集中收付制度改革现状及存在的问题

(一)思想认识上的问题。

国库集中收付是一种全新的财政资金收付管理方式,它改变了几十年来形成的、我们已经习惯的财政资金按部门和预算级次分散支付的方式,必然引起各方面尤其是预算单位的强烈反映。由于国库集中支付增加了财政支出的透明度和规范性,设立“账外账、“小金库”等现象也得到了有效地遏止,对一些部门和个人的既得利益有所影响,出现了一些预算单位或个人对这项改革不理解、不支持甚至抵触的现象。

中西方在国库机构设置、管理运行机制、监督制约机制等各方面的差异从根本上看还是管理理念上的差异造成的。我国在改革开放、发展市场经济中引入了各种现代企业管理理念,推动了我国社会主义经济的飞跃发展。但是,这些优秀的管理理念却没有渗透到政府管理当中去,存在很明显的“库藏管理”的思想。西方市场经济国家经过几百年的发展,已经形成了一套系统的现代国库管理的新理念。如市场导向的理念,崇尚法治的理念,讲究效益、追求效率的理念,系统控制、合规守信的理念等。这些先进的管理理念已经成为政府和社会公众共同遵守的行为规范,并以制度的方式贯穿在财政管理的方方面面。中国在财政国库管理理念上的差距是无法同西方市场经济国家相比的。

(二)国库集中收付制度运行中的风险。

商业银行带来的风险单一账户设置在商业银行,商业银行的业务必须承受市场风险,这种风险可能会带来财政资金的风险。同时,商业银行在资金头寸紧张时,有可能挪用财政资金。

第一,零余额账户带来的风险。如果收付过程中出现失误,按照财务制度应该退回财政零余额账户和预算单位零余额账户,但是,零余额账户“只进不出”,已经发生的资金无法退回,代理银行普遍采取挂存在代理银行内部的临时账户上,待预算单位处理,增加了财政资金的风险。

第二,预算拨款凭证及退库凭证的风险。作为财政部门在人民银行国库部门支付库款的主要凭证,在国库支付系统开通后,既没有列入重要的空白凭证管理,也没有使用期限,拨款和退库时,只需在付款联加盖国库预留印鉴,其他联在传递过程中很容易被替换,形成潜在风险

第三，规范国库集中收付执行机构的力度较小。笔者调查发现,由于国库集中支付改革侧重于规范和监督预算单位的资金使用,而对于国库集中收付执行机构的行为的规范力度相对较小,忽视对执行环节的管理,这就出现了“谁来监督执行者”的问题。这种监督的弱化会导致执行环节的权力膨胀,滥用职权与用款单位“合谋”,由原来的财政、执行部门、用款单位之间的三方博弈演变为财政、执行部门和用款单位之间的两方博弈,财政占优的概率大大降低,从而加大了财政风险。

第四，,制度转型带来的风险。由分散型转向集中型国库模式的一个重大的风险是由“分散违规”转向“集中违规”,由低层次的违规转向高层次的违规。在那些由国库机构控制付款决策的国库模式中,集中违规的一种情形是在国库现金余额不足以支付所有支出单位的到期付款的情况下,国库机构往往根据同供应商间的私下交易比如贿赂或偏好来决定付款顺序。这样一来,按规划应优先分配的预算资金就被按国库机构的偏好次序分配取而代之,其结果就是预算执行结果同预算目标的偏离。再则,资金直接从国库经收处出入,减少了央行会计部门的审核环节,资金风险外露。

二、我国国库集中收付制度的对策

我国作为新兴市场经济国家,公共财政制度的建设必须按照中国的国情,借鉴国际上的成功经验。世界上绝大多数市场经济国家实施了单一账户制度,财政部门在中央银行或商业银行开设国库单一账户,财政资金不得在国库单一账户体系外运行,而且财政资金收入收缴和支出方式运作规范,设立专门的国库现金管理和支付执行机构。为了改革我国国库集中收付制度,笔者针对前文提出的问题提

出如下对策。

(一)建立国库单一账户制度,实行财政资金集中管理。

市场经济国家普遍建立了国库单一账户制度,将政府各部门所有的财政性资金都集中到中央银行或委托其他商业银行设立的“国库存款账户”,取消各预算单位独立开设的预算账户,实现财政资金的集中管理和财政收支的“双直达”。在我国,要按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求,借鉴国际通行做法和成功经验,结合具体国情,建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的国库管理制度。当前,在现代国库管理制度的建设中,必须注重以下配套改革,即以预算完整性为原则,加快预算外资金管理制度改革;以财政统一性为原则,完善部门预算制度;以决策法制性为原则,健全预算、决算的审批程序,从而实现预算完整性、财政统一性、决策法制性和国库集中性的有效结合,构建起符合市场经济要求的公共财政管理制度。

(二)建立财政管理信息系统,加强国库的信息收集与处理功能。

现代化的电子网络信息系统是实行国库集中支付制度的技术基础,也是现代信息技术发展的最终结果。目前财政系统的计算机硬件配置是比较好的,但应加紧进行充实和改造,特别是加强软件开发工作,逐步建设成具有以下三个方面功能的财政管理信息系统:(1)负责政府部门(机构)的分类账户管理,及时掌握各部门和单位的财务状况;(2)与银行结算系统连接,利用银行部门发达的结算系统,处理政府部门的财务活动;(3)强大的信息收集和处理功能,为财政管理、宏观经济形势分析和政策制定提供依据。

(三)实行预算执行和监督三分离制度,完善国库监督控制体系。

我国的国库监督体系主要由财政监督、政府监督和人民代表大会监督组成。财政部监察局和监督司负责国家财政资金收入拨付的检查和监督。政府审计机关负责对同级各部门预算和下级政府预算执行情况及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。人民代表大会常务委员会监督中央预算和地方预算的执行。这种监督体制存在的主要问题是权责利既不明确也不对称,审计机关隶属于各级政府,缺乏独立执法的能力,权力之间缺乏制衡,监督约束软化。

完善责任机制、强化执法监督,是改革顺利进行的重要保障。一是要建立和完善内部责任机制。通过法律法规的建设和管理系统的构建,在资金支付周期的各个阶段建立明确的岗位责任制,并加强国库支付中心内部的制度性管理控制,以保证各项规则的顺利执行。此外,还应建立支付责任追究制度,防利用职权“寻租”。总之,要完善内部制度,最大可能地缩小“租”的存在,并加大寻租成本,减少寻租收益,使寻租的净收益小于寻租的净成本,从而把“经济人”的寻租行为引导、改变为寻利行为。二是要建立和完善外部的综合、全方位监管制度。审计部门对国库资金的运行情况进行审计是外部监管最重要的一环。审计部应实施若干种不同的审计,其中包括事前审计、符合性(正当性)审计、财务审计和资金效益审计。审计部门的外部监督要做到独立、客观和公正,善于发现问题。可以说,审计部门每年定期组织专业人员对国库资金进行审计是财政内部监督的必要补充。人民银行国库对国库单一账户的支付具有监督责任,除了要严格依照财政部门的拨付指令行事外,对开立零余额账户的商业银行有关财政资金拨付过程要加强管理和监督。各预算单位和供货商要对银行资金结算速度进行监督,检查商业银行是否有故意压票、延期付款或对占用客户资金的违法行为。各预算单位还要监督有关机构是否及时、合法地审批单位的预算安排和用款计划,是否及时下达拨付指令并付款。

(四)减少国库集中收付制度的实行阻力。

篇6：浅谈我国高考制度现状及对策

刘莹云南师范大学历史与行政学院650031

摘要：随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

关键词：信访制度；司法救济；现状；对策

我国的信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制

⑴度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。更多的学者称其为一种直诉制度，即中

国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

一．信访制度相关概念界定

所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律

⑵解释。

对于信访制度的定义和解释，学界和信访界都没有统一的固定解释。虽然有的学者认为信访在很大程度上算不上一项正式的制度，但大部分学者不仅确认了信访作为我国的一项基

⑶本政策制度的地位，还给出了比较详尽的解释。李严昌（2006）引用政治学者浦兴祖的定

义，解释为“人民信访制度是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一项制

⑷度。” 李齐申（2008）不仅将信访制度界定为一项正式的制度，并且定义为“信访制度属于行政调解范畴，是一种与行政复议、行政诉讼并列的弥补行政过失的手段，它是接受公民严格评议党和国家机关的论坛。”

关于信访制度存在的功能，学界和信访界有共同的界定，普遍认为当前我国信访制度的社会功能主要包括三个方面。笔者整理为第一，群众参与，即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求，实质就是人民意志的表达，是一种政治参与。第二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监督。第三，权利救济，人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保障和维护公民权利和自由，实现救济的要求。

二．信访制度运行状况研究

1、当代信访制度的发展和演进

早在新民主主义革命时期，以毛泽东为领导的中国共产党人就非常重视人民的信访工作，到了新中国成立之后，信访工作进入了一个新的历史发展时期。人民群众的信访热情随着新中国的建设事业不断高涨，为了适应这种新的形势，1951年，国家颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》，学界一般讲此视为信访制度正式确立的起点。1957年，1

党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议，通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》等。使得从中央到地方各级信访机构及其人员的配置都得到较大完善。1995年，国务院颁布了《信访条例》后，各部门各省市相继出台了信访条例工作办法等，标志着我国的信访制度逐渐成熟。2004年，我国对《信访条例》进行修订，并于2005年5月1日正式施行。

学界和信访界一般将信访制度的研究阶段划分为三个阶段。第一阶段，大众动员型信访。从1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》出台，到1978年第二次全国信访工作会议召开，这一阶段信访受到政治运动的制约，相对于揭发他人、要求平反、落实政策的信访内容较多。第二阶段，拨乱反正型信访。从1978年第二次全国信访工作会议召开，到1982年第三次全国信访工作会议召开。由于文化大革命的破坏，全国积案如山，来信来访的主要内容设计解决大批历史遗留问题。这一阶段属于信访制度的全面修复阶段。第三阶段，安定团结型信访。从1982年拨乱反正完成到现在。主要功能转化为化解纠纷、实现人权救

⑸济，这一时期也是我国信访制度改革尝试阶段。

2、信访制度的现状研究

随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。国内学界和信访界有相当数量的学者，开始对我国当前信访制度的现状进行分析和研究。笔者通过整理，将当前我国信访制度的现状做了如下几点归纳。

⑸ 第一，上访总量居高不下。张春照（2009）在分析了信访制度的历史演变之后，对当

前信访制度呈现的特点进行了归纳。认为，当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。

⑹第二，信访内容复杂，涉及面广。杨静（2009）认为信访的事项涉及到群众政治、经

济、生活等切身利益等多个方面。凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问

⑺题都可以信访，从而形成了信访制度内容的复杂性。段高祥等（2009）从信访主体的广泛

性进行了分析，认为信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体，还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大，使得信访内容涉及面更广。

⑹第三，上访内容呈现相对集中趋势。杨静（2009）总结了农民负担问题、基层干部腐

⑸败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中地热点问题。其中张春照（2009）归纳的三农问

题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题，代表了大多数学者的看法。并且他还提出了信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。

⑺第四，群访、越级访等极端不良上访行为增加。段高祥等（2009）认为缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严重影

⑸响了社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。张春照（2009）也指出，部

分群众绕过地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成极大影响。

⑻第五，信访机构“不作为”现象层出不穷。王会智等（2010）指出，截访、堵访现象

严重。有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少

⑼上访登记数量。毕然（2009）将这些不良上访现象归纳为信访机构官员人治色彩浓厚，随

意性大。由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响，造成议而不决或者拖着不办，导致大量信访问题长期无法解决。

笔者认为，当前我国信访现状，已经充分暴露了我国现行信访制度的严重缺陷和不足。信访的传统优势和作用不但没有得到充分发挥，反而随着我国经济社会纵深发展的趋势，呈现出越来越多的弊端。人民群众表达民意、政治参与、权利救济的需要得不到满足，相反，还因此派生出大量难于解决的社会矛盾和社会问题。

三．信访制度的运行现状面临的困境

目前，学界和信访界对于当前我国的信访制度存在缺陷并已经陷入运行困境这一点达成共识。但是对于当前我国的信访制度的运行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的观点，并且一直是议论的焦点。笔者归纳之后，概括为如下三种观点：

第一，信访功能的错位。

1、信访功能定位过于高大。

⑷ 李齐申（2008）认为，从我国信访制度的实际操作者看，各级部门作为信访机构，受理所有的信访问题，因为没有相应的权限和职能限制，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理信访案件没有条件限制和要求，导致在实际操作时出现重负受理和相互推诿，信访资源大量闲置浪费，造成效率低下。

2、群众对信访功能误解严重。

⑽谢卓妍（2008）提出民众对信访的作用误解甚深，将司法与行政混淆，盲目信仰行政权力，将所有造成严重的行政资源浪费级相关国家机构空转。从理论上讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。可在实践中，群众更多的相信信访这一救济手段，并作为最后的希望所在。

第二，信访部门机构设置存在问题。

1、信访机构的设置混乱，缺乏统一的协调机构。

⑾宋振玲（2007）指出信访机构庞杂而分散。目前我国从中央到地方，各级政党、权力机关、司法机构及相关职能部门都设有信访机构。这些机构之间并不存在隶属关系。中央信访机构对地方信访机构的只能和权利及运作方式都有较大差异，从而导致信息不共享，缺乏强制力。这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使原本为意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致政府和法律的公信力和权威的下降。

2、信访部门权力弱化。

⑿傅江浩（2009）认为各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》虽然赋予有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际意义，也没有直接权力处理信访事件。信访事件的处理权、决定权仍然在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查权、处分权。因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是“收收信件，听听意见”。

第三，信访制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）认为，其一，信访制度自身充满了悖论。目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访和重复上访。其二，信访和法治相冲突。人民试图用行政救济替代司法救济，客观上严重削弱了国家司法机关的权威。此外，由于信访问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威，而非制度权威。这与法治存在悖论。

四．信访制度存在问题的对策研究

我国信访制度运行现状和所面临的困境反映了我国社会有效利益表达机制和群众政治参与机制的缺失，并且也让我们看到了当前我国权利救济机制的低效和发展存在障碍。因此，要解决好信访问题，不能只局限在信访部门内部和信访机制本身做文章，而更应当从整个国

家和社会的纠纷解决机制中来寻求解决信访问题的对策，对长期以来遗留的问题进行改革。

由于学界和信访界对于我国信访制度存在的问题看法不同，对其成因也没有完全达成共识，因此对于信访制度存在问题的对策和改革的路径选择也产生了不同的观点。笔者从以下四个方向对众多专家学者的建议和对策进行归纳：

1、第一个方向是关于信访制度改革的主流性观点，即主张对信访制度进行内部机制规

⑾范。其中核心观点就是关于信访内部组织机构的重建。宋振玲（2007）认为重构信访组织

机构，建立在全国人大和地方各级人大之下的专门信访委员会，其机构的职能定位为承担公

⑻民的利益表达和民主监督的功能。王会智等（2010）提出应该统一信访机构。长期以来，我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院检察院及相关部门都设有信访机构。可是由于缺乏统一的协调，导致的结果是互相推卸责任，影响了信访机构的威信，无法实现信访制度应该发挥的功能，因此必须充分整合信访机构，建立统一的信访机构体系，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能同归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，信访机构设置应该是在人民代表大会制度之下的一元信访体制，各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。

⑷在信访机构重建的基础上，还应该对信访进行统一立法。李齐申（2008）提出应该尽

快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访制度单纯依靠规定、条列和政策来调节的现状，以实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。其中明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复；严格程序规制，要规定信访问题提出、受理、复查、复核等工作的法律程序；加强责任追究机制这三点尤其重要。

此外，还应该改革信访工作的考评机制。目前信访工作的考评制度由于导向缺陷，没有发挥出良好的效果。正确的考评机制应当是：第一，将群众作为考官，信访工作的好与坏应当由上访群众来评判。第二，建立利益导向的信访工作考评机制，以人民群众的根本利益为出发点。第三，信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。信访工作要立足于解决问题，不能单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对各地的上访情况进行有效监督。

⑼

2、第二个方向是主张不断完善信访制度的外部机制观点。毕然（2009）认为构建以司

法为核心的权利救济体系是完善信访制度的重要对策。他提出在现代社会，社会的公正最终是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法究极体制是法治国家的一个重要标志，也是人类社会实践的一种基本经验，只有建立以司法救济为核心的究极体系才能实现真正有效的救济。而从目前来看，信访救济在整个国家权利救济体系特别是实践层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上说更高于司法救济，导致司法救济的功能被边缘化。这种局面与法治要求是不相适应的。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司

⑹法救济平行的局面，构建以司法为核心的救济体系。杨静（2009）在完善我国信访制度的理论思考中提出，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，才能从根本上解决信访问题。从目前的情况分析，信访在很大程度上是由于司法救济不能满足人民的要求而造成的。应当通过司法制度的改革，整肃部门风气，做到司法公正，使绝大部分信访案件回归司法救济，信访问题才能得到彻底解决。

3、第三个方向是主张通过对国外相关经验的借鉴来寻求出路的观点。部分学者借鉴西方的议会监察专员制度或者称为申诉专员制度。这项制度由瑞典于1809年创设，20世纪60年代后为世界各国广为借鉴。其中监察专员的独立性、主动性、权力的时效性和团队专业化都值得我国信访制度改革借鉴和思考。北京大学法学教授姜明安提出了建立类似国外这种监察制度的设想，建立公民权利特殊救济机制，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访启动司法、行政复议等程序，对于腐败问题的，可以转交中

纪委、监察部等部门处理。唐丽萍等（2009）认为人大信访改革也可以借鉴瑞典的议会监察专员制度，特设一个临时委员会作为人大监察专员主持的机构，专门作为人大对外接受群众来信来访的部门，监察专员由同级人大代表大会任命精通法律的人大代表担任，这样，人大的监督权可以落到实处，同时也给信访工作开创了新的局面。

4、第四个方向是关于近年一些学者对信访制度改革提出的新设想。包括：

⒁（1）建立信访代理制度。代琳（2008）提出现代社会是经济高度发展的社会，在各个

领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对公民权力的保障与实现起到了很大的作用。因此信访制度中也可以借鉴和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明确提出将信访的代理机构定为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域的社会责任，比如心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等。

⒂（2）建立信访终结制度。毛淑梅（2009）认为，所谓信访终结，是指信访案件经规定的程序处理后，信访人员应息诉罢访，而仍然坚持来访和上访的，对信访事件做出予以终结的决定。终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请相关部门做信访人员的息诉、化解工作。虽然在《信访条例》第35条中已经有相关规定，但并没有从根本上解决重访、缠访和闹访问题。应当将重点放在严格按照涉诉、行政两条线执行上，即属于行政范围的信访事项，必须由国家信访局或省市信访办负责宣告终结。属于人大、法院检察院职权的，必须由人大、法院检察院负责宣布终结。这样，有利于保证司法独立，也避免使信访机构负担过重影响工作效率。

（3）建立信访听证制度。在我国《信访条例》第31条中对信访听证已经有明确的规定，并且在学界也获得了普遍的肯定。“尽管信访听证还存在一些不足，但可以预见的是，信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访制度在一些地方已发挥的功能看，⒃可谓法律、准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。”

五．结语

随着我国经济、政治、文化等各方面现代化建设的不断发展，特别是民主法制建设的不断完善，我国的信访制度已经并且还将出现各种与国家社会发展不相适应的情况，学界和信访界众多专家学者都在试图寻求信访制度的最佳改革对策。毕竟信访是我国人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径，信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善，因此，信访制度在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间。对于信访制度的运行困境和出路的探究，任重而道远。

[参考文献]：

1.张琳婧.中国古代直诉制度.法制与社会，2009.04

2.中华人民共和国信访条例，2005.01

3.李齐申.我国信访制度的不足和完善.法学之窗，2008.08

4.张春照.中国信访制度的历史及现状分析.新西部，2009.22

5.杨静.完善我国信访制度问题研究.法商论丛，2009.06

6.段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度.今日南国，2009.11

7.王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策.吉林经济管理干部学院学报，2010.2

8.毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施.经济师，2009.9

9.谢卓妍.信访制度的现实困境.法治与社会，2008.11（中）

10.宋振玲.信访制度困境与解决途径探析.大连民族学院学报，2007.6

11.傅江浩.我国信访制度分析与改革.湖北社会科学，2009.12