诉访分离机制研究

诉访分离机制研究（共4篇）

篇1：诉访分离机制研究

摘 要近年来，涉法涉诉信访案件不断攀升已成为一个不争的事实。一方面，由于整个社会在追求公平和正义的过程中，诉诸法律的纷争不断增多，但是相关法律体系和社会保障机制却不够完善，对新的利益冲突应对不及时。另一方面，某些本应纳入诉讼程序内的案件由于各种原因进入信访渠道，导致“诉”、“访”交叉，严重干扰了司法机关的正常工作秩序。诉访不分不仅不利于当事人通过正常的诉讼获得权利救济，也不利于司法机关妥善处置涉法涉诉信访矛盾纠纷。因而有必要建立健全诉访分离工作机制。

关键词 诉访分离 纷争 利益冲突 诉讼程序

作者简介：苏从舜，北京市丰台区人民检察院副检察长；白玉坪，北京市丰台区人民检察院控告申诉检察处，处长；张哲，北京市丰台区人民检察院控告申诉检察处，助理检察员。

中图分类号：d925 文献标识码：a 文章编号：1009-0592（2016）01-040-03

涉法涉诉信访机制改革是一项复杂的系统工程，各部分互相配合、相辅相成，其中最为核心的内容当属诉访分离。可以说，能否构建完善的诉访分离机制直接关系到涉法涉诉信访机制改革的成败。鉴于文章篇幅有限，本文将重点围绕与诉访分离机制紧密相关的诉讼导入机制、流转机制、信访导出机制、终结退出机制进行讨论，其他配套措施不做过多涉及。

一、诉访不分的成因分析

（一）社会文化背景的影响

千百年来，中国传统文化秉承“以和为贵”的观念，民众有着较为普遍的“耻讼”、“厌讼”情绪，认为法律就是惩罚和约束自己自由的工具。在遇到矛盾纠纷时，不会积极通过法律程序定纷止争，甚至极力规避法律调整，转而求助于“上访鸣冤”、“请求父母官为民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信访不信法”的观念。本该通过正常诉讼途径解决的问题，选择非正常上访，上访引发矛盾纠纷又寻求诉讼解决，诉讼结果无法满足自身期待时又试图通过信访行为向司法机关施压，形成了“诉”、“访”交织，矛盾不断聚集的恶性循环。

（二）司法救济的有限性

司法救济是运用国家权力调整社会关系，并强制相关当事人履行法定义务的一种救济手段，是具有终局效力的救济方式。因此，为了防止司法机关在行使国家公权力的过程中滥用权力，侵犯公民人身、财产安全，法律为司法机关的行为设定了明确的框架，超出框架的行为被认为违法。这就导致了司法救济具有相对性，不可能绝对地、不受限制地保护权利人的权益。“受案范围的局限性、诉讼时效的机械性、诉讼活动的有偿性、诉讼程序的复杂性、裁判公正的相对性、权利实现的有限性决定了当事人的司法救济风险”，司法救济的有限性使越来越多的权利人选择信访途径来表达诉求，以期获得更为可观的补偿。特别是个别信访人在诉讼过程中进行恶意信访，在诉讼程序内，不积极应诉，反而乱发“举报信”、“控告信”，以此拖延诉讼，干扰正常诉讼秩序，借助外力向审判活动施压。

（三）申请再审权保障不力

现行法律对于申诉主体、申诉时间、申诉理由等诸多方面毫无限制，导致诉讼秩序混乱。不仅在信访申诉上具有错误的导向作用，更易导致当事人的申请再审权处于空置状态。“本应具有诉权地位的当事人申请再审权利淹没在传统的职权监督的色彩中，弱化了其作为当事人诉权所应具有的法律地位”。申请再审的权利不能现实的依法行使，申请再审的渠道不够畅通和规范，导致许多当事人无奈之下只好选择信访来表达、实现诉求。

二、诉访分离机制概述

诉讼与信访，二者交集在于实现权利救济，但分属于不同的纠纷解决方式。既有共同的存在价值，又有彼此分离的可行性和必要性。“诉访分离，不是机械分离，而是辩证分离，实质上是理念之合与程序之分的有机统一。当前，在构建诉访分离工作机制的过程中，应当做到既诉访分离、又诉访相济，这是方向问题，也是方法问题。诉访分离工作机制不仅要实现简单的分，更要实现辩证的合，无论是进入诉的访，还是形成访的诉，不能仅看是否规范了受理程序，是否确保了程序公正，更要看是否最终解决了实际问题，是否实现了两种权利救济途径的殊途同归”。

有学者指出，诉访分离机制的内涵包括“三个要素”，外延包括“三项机制”。

（一）内涵――三个要素

“三个要素”指载体要素、逻辑要素、处置要素。载体要素包含了资源调配与制度构建，资源调配是指解决涉诉信访问题的各种程序、责权、组织的调整和配置，制度构建是指与资源调配相适应的各种操作技术的规则化；逻辑要素是指诉与访之间有一种牵连的逻辑关系，诉是访的所经阶段，访是诉的当然结果，这种牵连关系决定了诉访分离机制构建的方向；处置要素是指诉与访在处置方式上有本质区别，诉有严格的程序保障，司法机关在任何一个阶段都有严格依照法定程序办事，访不具有如此严格的程序限制，主要依靠的是教育息诉，这就决定了涉及访的制度必然成为诉访分离机制中最难以执行的部分。

（二）外延――三项机制

“三项机制”是指受诉机制、息访机制和稳控机制。现有制度构建往往围绕受诉机制进行，明晰哪些诉求能够导入诉讼程序，哪些诉求需要导出，引入信访程序；对于息访机制与稳控机制关注较少，息访机制的主体呈现多元化的特征，不仅包含司法机关，也包括各级党委、政府和基层组织。各主体遵循属地管理、分级负责、主管负责等基本原则，通过责权分配，互相配合开展工作。稳控机制涉及的主要是非正常访事件的防范与控制，一般而言，主要是各级地方政府及各类基层组织。

构建诉访分离机制的前提在于明确诉访分离的价值目标与功能定位。有学者指出，诉访分离应致力于实现两大目标，一是有效疏导，二是合理抑制，这一定位为诉访分离机制的完善提供了整体思路。

三、诉访分离机制的规范基础

为深入贯彻落实中央有关文件精神，最高人民检察院于2014年8月28日出台了三个配套办法，即《人民检察院控告申诉案件终结办法》、《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》。北京市人民检察院也先后出台了《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》和《北京市检察机关联合接访工作规定》，规定了诉访分离的具体做法，明确了涉法涉诉信访案件办理的具体标准，建立案件承办部门和控申部门联合接访、联合答复的矛盾纠纷化解双责机制和涉检信访案件共同息诉机制。可以说，涉法涉诉信访工作改革思路已十分明确，配套机制也逐步健全。当下的主要任务在于，通过司法实践，特别是基层司法实践，及时发现问题，并进行总结、提炼，以不断完善相关工作制度。就涉法涉诉信访机制改革现状来看，最大的症结仍在于诉访分离难以真正实现。诉访不分，涉法涉诉信访机制改革就失去了前提和基础。

现阶段，针对诉访分离机制进行具体规定的规范性文件主要有两个，一是最高人民检察院出台的《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《实施办法》），二是北京市人民检察院出台的《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）。二者在整体思路及具体操作上体现了高度一致的特点，通过对这两份文件的梳理，可以大致明确诉访分离机制的实现进路：

1.对于不涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的普通信访事项，根据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将材料转送主管机关。

2.涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济，依法可以通过法律程序解决的控告、申诉，属于检察机关管辖的，应当移送有管辖权的检察机关或者本院有关部门；属于公安机关、人民法院或者其他机关管辖的，移送有管辖权的机关。

3.对于诉讼程序进行中的案件，诉讼参与人提出控告或者申诉，但是法律未规定相应救济途径的，应及时移送本院案件承办部门，承办部门应当继续依法按程序办理，并做好当事人等诉讼参与人的解释说明工作。

4.控告、申诉已经最高人民检察院或者省级人民检察院决定终结的，各级人民检察院不予受理。按照中央和最高人民检察院相关规定，移交当地党委、政府有关部门及其基层组织，落实教育帮扶、矛盾化解责任。

此外，诉访分离还有如下配套机制：

1.控告申诉一体化办理机制。

2.终结退出机制。

3.建立会商机制。

在诉与访的划分标准问题上，以上两个规范性文件同时进行了回避。高检院《实施办法》没有对“访”进行解释，北京市检院《实施意见》中对于“访”，进行了这样的定义：“诉访分离中的‘访’，是指信访人诉讼权利已经行使完毕、拒绝行使或者丧失，仍然对人民检察院做出的决定不服，通过来信来访形式，向有关部门表达意愿，反映与案件决定、裁判有关的问题和事项”。

二者均没有对“诉”进行定义，而是选择了对应当导入法律程序的申诉或者控告进行一一列举。

四、司法实践中存在的问题

无论从顶层设计还是从具体规范上来看，可以说诉访分离机制构建相对完备，规范体系已基本形成，但是，涉法涉诉信访机制改革试点一年多以来，实践中依然发现诸多问题，导致诉访分离难以真正实现。

（一）诉访分离缺少明确标准

按照现有文件规定，“诉”与“访”之间没有明确的划分标准，而是采取一一列举的形式，将检察机关实际工作中最为常见的信访形式予以罗列，做出了明确、具体、刚性的规定，以促进诉访分离工作规范化开展。但实际工作中遇到的情况往往更为复杂多变，执法办案中遇到的很多问题无法与文件规定一一对号入座，致使实践中经常出现案内案外诉求一并处理、信访事项反复处理等现象。诉访分离缺少统一标准，导致实践难以适从，工作存在一定随意性。

（二）信访线索导出途径不畅

涉法涉诉信访机制改革推行以来，导入检察机关的案件量逐步上升，但与此相反，检察机关导出信访案件量逐步下降。信访案件导出过程中，逐渐暴露出途径不畅、有关单位拒绝接收等一系列问题。可见，随着改革深入，“诉”的概念已经逐渐达成共识，但对“访”的认识和处理尚不明确。

（三）导入诉讼程序不畅

由于职能交叉，对于需要导入诉讼程序的举报、申诉或者控告，司法机关之间存在管辖争议，检察机关与法院之间涉及问题较少，争议最突出的体现在检察机关与公安机关之间，主要涉及以下几类线索：第一，村民委员会等村集体组织工作人员涉嫌职务犯罪案件；第二，非国有公司、企业、社会团体工作人员涉嫌职务犯罪案件；第三，进京访引发的涉嫌犯罪案件。由于取证难、立案难、以及可能涉及政府行为无法定性等原因，这三类线索导入诉讼程序的概率极低。

（四）缺少有效的终结退出机制

信访案件终结退出机制已不是新出现的概念，文件规定中早有涉及，制度建设上也有保障。但是在司法实践中涉法涉诉信访案件启动终结退出机制的实属罕见，涉法涉诉信访工作“终而不结”问题突出。原因主要有三：

其一，终结退出机制门槛较高，司法资源有限，往往难以在一起信访案件中投入如此多的精力。

其二，信访案件终结退出决定作出后，可能引发信访人缠访闹访，考虑到存在这一风险，司法机关多不愿启动终结退出机制。

其三，终结退出机制的意义更多的停留在程序处理上，即使对某一信访案件作出终结退出决定，信访人仍然可能缠访闹访，司法机关即使“不受理、不交办、不统计”，但依然要反复进行释法说理，这不仅严重浪费了司法资源，更可能损害司法权威，助长信访人通过无理缠访获取利益的不良心态。

五、完善诉访分离机制的建议

（一）明确诉访分离标准

应对现有文件进一步完善，统一诉访分离的划分标准，一是以实质要件为标准划分；二是以形式要件为标准划分。实质要件以信访人的诉讼内容为标准，案内诉讼请求纳入诉讼程序，案外利益诉求纳入信访程序。形式要件以程序是否终结为标准，诉讼程序尚未终结的，当事人提出的诉讼在程序中解决，诉讼程序已经终结的，信访人不再具有案件当事人身份，应当在信访程序中提出诉求。

无论采取哪一种标准，最重要的是统一、具有可操作性。防止司法实践中出现新情况时反复修改规范性文件，破坏制度的稳定性。

（二）畅通信访导入导出机制 1.充分发挥联席会议作用。涉法涉诉信访机制改革推进一年多以来，各司法机关在司法实践中都或多或少遇到一些现实困难，而很多问题并不是单纯依靠完善规范能够解决的。因为，规范无论如何完备，在今后的工作中，依然会遇到新情况、新问题，是已有规范无法解决的，因此，在规范之外，各职能主体形成一个有效的沟通协作机制亦十分重要。当下，司法机关之间应当进行充分沟通，首先解决司法机关内部信访线索导入诉讼程序不畅的问题，其次，梳理各司法机关存在的信访线索对外导出途径不畅的问题。最后，与党委、政法委、政府信访部门、政府各主要职能部门进行协商。以具体问题为切入点，共同建立涉法涉诉信访事项流转工作机制，整合资源，以签订协议的形式明确涉法涉诉信访事项导入、导出标准，确立统一规范。探索在政府信访部门内部设立专门的处理涉法涉诉信访问题工作小组。对于导出的信访件，应定期通报相关信访线索的处理进度，保证各机关答复口径一致，防止不同职能部门相互推诿，扯皮。

2.引入第三方参与检察机关矛盾化解工作。当前涉法涉诉信访工作面临的矛盾日趋复杂，检察机关应当充分挖掘可用资源，加强与司法局、律师协会、人大代表、社区及基层组织的联系。充分引入律师、人大代表等作为第三方参与涉法涉诉信访矛盾化解，充分发挥第三方兼具专业性和中立性的优势，引导信访人合法、理性地解决问题，有效缓解信访人对检察机关的抵触情绪，增强检察机关办理信访案件的社会公信力和支持度，同时达到将涉法涉诉信访问题纳入法制化轨道解决的目的。

（三）规范司法，防止程序空转

1.强化诉讼监督职能。检察机关的法律监督职能范围有限，对于公安机关久拖不决，拒绝出具法律文书等问题缺少明确的监督手段，监督难以起到实效。而目前这一问题已十分严重地侵害了信访人权利，必须引起足够重视。可以考虑在侦查监督领域内拓宽监督手段和监督范围，防止公安机关应当立案而久拖不决、应当立案而不立案、不应当立案而立案等现象的出现。

2.建立稳定的信息共享与反馈机制。与辖区内其他司法机关建立稳定的信息共享与反馈机制，促进信访事项依法导入法律程序，并在导入法律程序后，及时跟踪获取反馈，避免法律程序空转，提高办案质量。

（四）完善信访终结退出机制

涉法涉诉信访终结退出机制是涉法涉诉信访机制改革中必须关注的一环。为了保证制度应当具有的权威性和法律效力，涉法涉诉信访导出机制必不可少。总的来说，导出机制的意义在于：第一，促使信访人形成信访合理预期；第二，从更深层次上实现社会综合治理。涉法涉诉信访事项终结退出机制能否发挥作用，一定程度上影响到涉法涉诉信访机制改革的效果。

1.明确涉法涉诉信访终结退出机制。北京市人民检察院2012年11月出台了《北京市检察机关涉检信访案件终结退出工作办法》，明确规定了涉检信访案件终结退出的前提条件、启动程序、备案程序、决定主体等内容。当前涉法涉诉信访机制改革已进入关键时期，对于信访终结退出机制应当予以完善，弥补制度空白。

2.完善信访救济机制。目前涉法涉诉信访“终而不结”矛盾突出，对于这类信访事项，应当准确区分出有理访和无理访，针对其中诉求有一定合理性的涉法涉诉信访人，其诉求通过法律途径难以解决、且信访人生活困难、愿意接受救助息诉罢访的，应当加强社会救助、救济，构建涉法涉诉信访多元化处理机制，通过依据相关政策和规定进行司法救助、法律援助、综合治理等手段统筹解决当事人在生存、生活面临的困难，使信访案件真正终结。

3.完善息访、稳控机制。上文中提到，诉访分离机制应当包含三个方面内容：受诉机制、息访机制、稳控机制。目前我们关注的重点主要停留在受诉机制上，对于息访机制和稳控机制关注较少。涉法涉诉信访本身由诉讼引发，但是很多问题无法在诉讼程序中解决。对于诉讼程序已经终结、当事人诉讼权利已经行使完毕的信访问题，司法机关经反复释法说理仍无法解决问题的，可以由省级人民检察院做出终结退出决定。涉法涉诉信访事项终结退出后，如信访人仍不服，应由当地党委、政府作为主责部门，开展息访、稳控工作。对于存在一定合理性的信访诉求，当地党委、政府应整合资源切实解决信访人实际困难。

注释：

李云.浅析诉访分离对政法工作的新挑战.贵州警官职业学院学报.2013（6）.唐龙生、刘菲.论诉访分离工作机制之构建.法治研究.2010（1）.滨州市中级人民法院课题组、宋文明、程纪寒.关于建立健全诉访分离工作机制问题的调研报告.山东审判.2010（3）.《北京市检察机关涉检信访案件终结退出工作办法》第二条：涉检信访案件终结后，案件法律程序已经办结，各级检察机关不再受理、不再交办、不再统计。对已终结的案件要形成统一认识、制定统一答复口径，进一步深化办案公开审查制度，落实释法说理工作机制，案件终结后重点是做信访人的释法明理和教育劝返工作，要厘清信访案件在不同阶段上的职责、任务重点，推进信访问题的妥善解决和规范治理。

篇2：诉访分离机制研究

2014-03-20 02:30:50 新京报

近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的现状，导致少数群众“信访不信法”。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出实行诉讼与信访分离制度；强调建立涉法涉诉信访依法终结制度；坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法。

新京报讯 今后，涉诉涉法信访事项的上访群众不需要到信访部门上访了，直接到相关的政法部门反映问题即可。

中办国办近日印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出：实行诉讼与信访分离制度；建立涉法涉诉信访依法终结制度；对于涉法涉诉信访中的错案、瑕疵案应依法纠正。

解决涉法涉诉信访问题入法治轨道

去年11月，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。《意见》正是根据《决定》的精神细化了规定。

此次改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访。

在实行诉讼与信访分离制度方面，《意见》提及，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

值得关注的是，在处理涉诉涉法信访案件的程序上，《意见》强调：对于已经进入法律程序处理的案件，各级政法机关应当依法按程序在法定时限内公正办结。对于经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，各级政法机关应依法纠正错误、补正瑕疵。

杜绝违法限制上访人员人身自由行为

本轮改革的一大核心是建立涉法涉诉信访依法终结制度。

《意见》称，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

此外，对于“拦卡堵截”正常上访人员的做法，《意见》再次强调，坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法，坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。

亮点1

实行诉讼与信访分离制度

意见：实行诉讼与信访分离制度。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。

【解读】

诉访分离倒逼司法公正

中央政法委有关负责人：诉讼与信访分离的好处是信访群众直接到政法机关反映诉求，可以少走弯路，便于政法机关及时处理。

北京大学法学院教授傅郁林：司法是社会公正的最后一道防线。以往以信访这个行政方式来处理涉法涉诉这类司法问题，容易形成民众“信访不信法”的思维，对民众的法律意识、整个国家的司法权威会带来负面影响。

意见提出将诉讼与信访分离，实际上就是要解决这一问题。在以往涉诉涉法信访事项中，包括刑事、民商事、行政案件等多种类型，此次信访制度改革意在让民众意识到法治的重要性，让涉法信访回归司法程序，这一方面有助于更为专业的处理信访案件，同时对司法部门提升办案质量也起到推动作用。

亮点2

错案瑕疵案应依法纠正

意见：严格落实依法按程序办理制度。各级政法机关对于已经进入法律程序处理的案件，应当依法按程序在法定时限内公正办结。对经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵。

【解读】

“纠错”能堵住程序漏洞

最高法立案一庭副庭长高莎薇：目前涉法涉诉信访事项有三种情形，第一种是确实出现法官枉法裁判需要再审改判的案件，第二种是有审判瑕疵的案件，第三种是当事人无理缠访的案件。

第一种和第三种是少数，第二种情形较多。对于第一种和第二种情形，意见明确了在法律程序内的案件法官要在法定时限内公正办结时，这对法官在审判此类案件时如何运用自由裁量权起到了监督作用。对于需要司法救济再审的案件，经过多部门审核后，确实发现错案和瑕疵案的，意见明确要纠正错误、补正瑕疵。这对涉法涉诉信访事项在程序上如何保证司法公正起到了非常好的作用，堵住了可能出现的程序漏洞。

亮点3

穷尽程序的判决为终结决定

意见：建立涉法涉诉信访依法终结制度。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

【解读】

节约访民成本减少资源浪费

中央政法委有关负责人：以往一些涉诉涉法信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序。建立涉法涉诉信访依法终结制度，一方面减少了上访群众的负担，另一方面也可减少行政资源和司法资源的浪费。

吉林市保民律师事务所律师修保：以往很多涉诉涉法上访群众直接到信访部门上访，有的直接到北京的国家信访局上访，上访后信访部门一般会将信访事项转交给政法机关处理，这期间无论是时间成本、上访生活成本都是比较大的。建立涉法涉诉信访依法终结制度后，省去了一个环节，对于访民来说可以有效节约成本。

亮点4

办案质量将终身负责

意见：要完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题；要把加强执法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，以公开确保公正、促进息诉。

【解读】

信访问题突出倒查领导责任

中央政法委有关负责人：此次涉法涉诉信访改革一个重要内容是对于涉诉涉法信访事项，负责处理的政法机关要公正办案。如何在制度上予以强化？就是要严格落实办案质量终身负责制。

中央政法委要求各级政法机关在对信访事项办案时严查案件中存在的司法不公问题，对于群众诉求不及时受理、不按期办结、有错不纠的，要依纪依法追究办案人员和相关领导责任。对于信访问题突出的地方，还要倒查政法单位领导班子责任。同时，中央和省级政法机关将设立审核程序，对反映问题已经得到公正处理的，不再启动复查程序，对未得到公正处理的，要倒查追责。

■ 专家说法

“信访制度改革提升民众法律意识”

北京大学法学院教授傅郁林认为，此次涉诉涉法信访制度改革，实质上是涉诉涉法信访程序和强化纠错方式上的重大变革。

以往，涉诉涉法信访上访群众有冤错案件、瑕疵案件不知道去哪里上访，出现了信访部门、政法部门多头上访的现象。上访群众和办理信访事项的政法机关都浪费了很大的成本。上访群众会浪费时间、精力、金钱等成本，政法机关会在处理时增加时间、政务成本，信访事项的办理也会因此出现效率不高的问题。诉讼与信访分离后，无论对上访群众还是政法机关，都会减少程序，节约成本，办理的效率也会提升。

群众之所以上访，是因为所经历的案件大多数存在司法不公的问题，因此如何在改革过程中强化纠错方式尤为重要。此轮改革通过办案质量终身负责、上级政法部门审查监督、倒查追责机制强化了纠错方式，这对于维护司法公正将起到重要作用。

此外，涉诉涉法信访制度改革实际上是行政信访方式逐步退出司法领域，有利于维护司法权威，提升民众的法律意识。

涉法涉诉信访终结

涉法涉诉信访反映

向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。

向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访。

提醒：属于哪一级管的，到哪一级申诉；属于哪一个部门办的，到哪一个部门申诉。

审查、甄别

符合法律规定的信访事项进入复议、复核、再审程序处理。

不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。

提醒：反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理。

依法按程序办理

对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。

依法终结

已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已得公正处理的，除有法律规定情形外，依法不再启动复查程序。有关部门重点做好对信访人解释、疏导工作。

涉法涉诉信访三情形

第一种是确实出现法官枉法裁判需要再审改判的案件，占比少

第二种是有审判瑕疵的案件，占比较多

第三种是当事人无理缠访的案件，占比少

涉法涉诉信访占比下降

去年，中央政法委在涉法涉诉信访改革方面分批部署各省市试点，并于去年10月全面推开。经过1年时间的改革试点，涉法涉诉信访占到整个信访的比例下降明显。

要求一

畅通信访渠道。坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。

要求二

提高基层化解能力。坚持分级分类处理，加大分流疏导力度，劝导当事人依法按程序反映问题，减少越级上访。

要求三

防止案件积压。政法机关要规范案件流程，加快案件流转，确保依法处理涉法涉诉信访问题有序高效进行。

要求四

严肃处理违法上访行为。坚持教育与处罚并重。对采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的，依法严肃处理。

篇3：诉访分离机制研究

三权分离机制要求预算编制、预算执行和预算监督既相互分工、相互制衡又合作紧密, 这对财政职责分工和机构设置提出了新的要求。在职责分工上, 预算编制权、预算执行权和预算监督权应明确分离、互不交叉;在机构设置上, 应设置预算编制局、预算执行局和预算监督局。

1. 预算编制局的主要职责是负责预算编制、调整以及制定相关预算政策。

财政其他业务部门的预算编制权划归预算编制局, 预算外资金的编制权也划归预算编制局, 涉及预算调整事项均由预算监督局依法定程序进行调整。

2. 预算执行局的主要职责是负责预算进度的执行。

严格按照预算进行财政资金的支付, 全程监控财政资金的运作, 及时跟踪反馈预算执行情况。

3. 预算监督局的主要职责是负责预算执行情况的监督检查和考评。

在与其他监督方式相结合的基础上, 其监督范围为所有专项资金, 监督对象为所有预算单位, 监督方式为经常性检查, 通过绩效考评和追踪问责机制, 保障预算执行的效益性、效率性和科学性, 全面反映预算执行中存在的问题。

预算编制局将编制好的或变更的预算信息传递到预算执行局。预算执行局严格按照该信息做好资金拨付和预算计划的执行, 并将实时监控的预算执行信息及时反馈至预算监督局。预算监督局结合预算执行信息对预算执行的效益性、效率性和科学性进行监督检查, 并将检查情况及时向预算编制局和预算执行局进行反馈。预算编制局可据此对不切实际的预算编制进行纠正, 对预算编制的合理性和合规性进行检查核实。预算执行局也可根据反馈信息完善对预算执行的动态监控。由此, 三者通过信息链的循环构成良性互动的预算运行机制。

财政部门及其他业务部门的主要职责是负责项目立项审查工作, 评估项目的可行性, 对部门、单位预算执行情况进行指导, 监控项目实施中资金的管理使用和配套到位情况, 协同预算监督局进行项目绩效考评。

二、三权分离机制下滚动预算编制的推行

三权分离机制强化了预算约束, 提高预算编制的科学合理性尤为重要, 因此, 在零基预算和细化预算的基础上进一步推行滚动预算将是预算编制改革的方向。

滚动预算是在新公共管理 (NPM) 运动的推动下进行的预算编制改革, 在国外也称为中期预算框架 (MTBF) , 是在这一框架内准备的年度预算。滚动预算是政府和政府各部门提供财政年度支出预算必须遵守的限额。

滚动预算对发挥预算功能具有以下作用: (1) 能够给予政府施政强有力、持续性的支持。由于很多政府项目都是跨年度的, 滚动预算可以清晰地反映出其成本, 为提高预算的科学性奠定基础。 (2) 有利于调整支出结构。通过滚动预算确立支出限额, 从而强化总量控制, 对项目进行优先性排序, 激活了预算资源再配置。 (3) 有助于改变当前的收入驱动预算模式。使预算过程受政策驱动, 预算总量与支出配置的确定明确地遵循政府的政策导向。

滚动预算的具体做法可以概括为: (1) 编制部门职能领域内中长期发展规划。据此编制3~5年的滚动实施计划和分解目标, 作为编制部门推行滚动预算的基础和前提。 (2) 建立3~5年的滚动项目库。每年均需上报3~5年期预算项目内容, 并逐年依次向前滚动。 (3) 编制滚动预算建议计划, 将3~5年内应予保障的重大支出项目编入本部门预算建议计划。对能够预见并应编入滚动预算的项目, 若部门未编入, 原则上在编制该年度预算时不安排。财政部门审核汇总部门上报的滚动预算建议计划, 并编制部门滚动预算草案, 经批准后作为部门编报下年度预算的依据。

三、三权分离机制下动态执行监控的推行

三权分离机制下, 预算执行的动态监控是规范预算执行、防范和控制预算资金风险的长效机制和治本之策。预算执行的动态监控是在国库集中支付和政府采购等财政改革的基础上, 通过强化对预算资金使用的事中监控, 进而有效提高财政资金的使用效率和效益。

动态执行监控主要包括以下要点:

1. 分析控制。

充分利用财政部门预算信息集中的优势, 在完善国库集中支付和政府采购执行动态数据库的基础上, 通过建立包括指标体系、数据模型、评价体系等在内的分析系统, 对预算执行信息和运行情况进行科学分析。发现预算执行中的新情况、新问题, 进行总结、分析、归纳, 保障预算顺利运行。

2. 实时控制。

将实时控制制度化、规范化, 加大对预算执行中如大额现金业务、上下级资金划拨、往来款、政府采购等重点项目的实时监控力度, 强化实时信息的综合分析, 准确反映预算执行中的薄弱环节。通过建立预算执行基础业务联动机制, 按照“系统预警→人工监控→实时查询→综合核查→跟踪处理”的工作程序, 防范和纠正预算执行偏差, 减少预算执行中存在的违规现象。

3. 风险控制。

实行国库集中支付和政府采购改革后, 分散在各个预算单位的财政资金支付风险集中到了财政部门和国库部门。因此, 应根据预算执行的相关流程和岗位设置, 建立严密制约、互相牵制、互为监督的预算执行内部控制制度。同时, 要加强对国库集中支付业务代理银行的监督, 建立代理银行考评机制, 督促其加强国库集中支付相关业务的培训, 规范执行国库集中支付业务, 严格执行内部控制制度, 把好资金关, 保障国库资金支付的安全。

四、三权分离机制下延伸检查监督的推行

预算监督局最主要的职责就是对预算编制和预算执行进行检查监督, 并为后续绩效考评提供依据, 而延伸检查监督是完成上述职责最有效的方法。通过延伸检查监督, 将监督范围由目前的重点专项资金延伸到所有专项资金, 将监督对象由目前的重点单位推广到所有预算单位, 将监督方式由目前的专项检查转变为经常性检查。

延伸检查监督可以采取穿越审核、查阅访谈等多种方法进行。穿越审核即对预算项目从开始立项到资金拨付及使用整个过程进行模拟追踪审核。从预算资金来源渠道入手, 模拟资金流程, 将项目预算编制、预算执行过程进行重演, 查清所检查监督的预算资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途, 并以资金流向为主线, 依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行穿越审核。查阅访谈即通过调查、访谈、座谈及查阅资料等方式, 审核预算资金使用单位是否建立了规范有效的内部控制制度, 是否制定了资金使用责任制以及跟踪反馈、绩效考评与奖惩制度, 各种制度正常运作的保障措施是否健全有效, 以发现预算编制执行过程中的薄弱环节, 督促其加以改进。

延伸检查监督的具体内容包括:部门预决算的编制、审核和批复情况;国库资金的支付情况;专项资金的分配、使用情况, 如是否按规定的使用范围和审核程序办理, 需清算的是否按规定及时进行清算;年度部门预算执行及调整情况;内部控制制度、业务流程的建立与执行情况;财政管理制度、办法的制定情况和财政法律法规、财务会计制度的执行情况;以人员为主的基础信息资料。

参考文献

[1].陈孝等.国库集中支付监控体系的构建——核心框架、关键环节与保障措施.地方财政研究, 2008;7

[2].许安拓.预算管理体系:体制内三权分离.中国改革, 2005;6

篇4：诉访分离机制研究

关键词：人民陪审员；事实审；法律审；职权改革

一、人民陪审员制度的概述

随着人民陪审员制度改革试点的开展，陪审制改革如何推动，已然成为了一个司法改革的新动向。作为中国特色社会主义政治制度和司法制度的重要组成部分，陪审制与法治体系一样久远。英国著名法官丹宁曾说过，“现代的陪审制就像‘自由的明灯，宪法的车轮”。现代法治社会崇尚司法独立和法律职业化，同时对于司法民主也有普遍的价值认同。世界各国存在的各种形式的“非职业法官”，就是在司法民主理念基础上形成的丰富多彩的制度实践，中国的人民陪审员制度也属于这一范畴。

我国的人民陪审员制度是指国家审判机关吸收非法律职业者参加法庭审判，与职业法官共同行使审判权的司法制度。用我国官方语言来说，人民陪审员制度被视为“人民群众在司法领域依法管理国家事务的一种最重要、最直接的形式”。我国人民陪审员制度虽然运行几十年，但是在当前司法实践过程看来，该制度并未发挥其应有的作用和价值。反而与社会日渐疏离，究其原因是对该制度的功能定位出现了偏差，但是不可否认其所具有的价值。最高人民法院、司法部联合下发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），对试点地区人民陪审员制度的选任条件、选任程序、参审范围、参审职权、退出条件、惩戒机制和履职保障等作出规定，这些规定集中反映了人民陪审员制度改革的价值取向和未来走向。其中，改变人民陪审员的职权，即陪审员仅参与审理案件事实认定问题，不再处理案件法律适用问题，法律适用问题完全交给法官解决。这是对现行法律规定的人民陪审员参审职能的重大调整，也是对我国人民陪审员制度的重大发展和创新，将对我国法律观念、诉讼程序、司法制度产生重要影响。

二、我国陪审制度的模式存在的问题

我国目前的陪审制度，可以说是一种新的陪审模式——“有限参审制”陪审。一是人民陪审员的选任借鉴了陪审团制的广泛性、随机性；二是合议庭组成仍采用参审制的“混合合议庭”模式，法官与陪审员共同组成合议庭，共同进行法庭审理；三是人民陪审员仅参与事实认定的审理，而且要与法官一起对事实认定负责，对于法律适用问题仅能发表意见，供法官参考。此种陪审职权设计，既不同于参审制的事实认定与法律适用、量刑等全面审理，又不同于陪审团制的陪审团单独对事实认定负责。现行法律赋予人民陪审员在事实认定、证据采纳、法律适用等方面与法官享有相同的权力，但在实际的司法运行中，人民陪审员处于严重的虚置地位，长期存在“陪而不审，审而不议”、“陪审专业户”等现象。该制度显然偏离了原初的制度功能价值。那么问题的根源在于什么呢？

第一，我国从来就没有建立分权式的陪审制，即陪审员与审判员之间不存在明确的审判权力的职权分工。所谓审判权力包括事实审的权力和法律审的权力。在实际的司法运作中，陪审员往往会受到职业法官的压制、操控和排斥，难以享受到一位“准法官”的职业荣耀，更不用谈享受独立的审判权了。

第二，法律对“同权”的规定太宽泛，远远超越了陪审员自身能力所容许的范围，并不利于实现陪审员制度的功能和目标。目前我国的许多法院在审理案件的时候，由一到两名陪审员与法官组成“混合法庭”，“同职同权”审理案件，特别是陪审员享有解决法律专业问题的职责，这完全超越了一般陪审员的能力，未免“强人所难”。而且陪审员的意志受制于职业法官的法律职业化意志，这使得陪审员难以发挥其作为社会伦理道德“发言人”的作用。

三、法律审和事实审分离机制研究

如上已经提及了人民陪审员和法官形式上拥有几乎同等的权力，实质上却徒有其表。这种尴尬的现状导致的问题就是人民陪审员只“陪而不审，合而不议”，从人民陪审员异化为“人民陪衬员”不足为奇。要改变陪审员这种尴尬的地位必须要真正落实人民陪审员制度改革，而这次改革应当以陪审员有效行使职权为中心。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。这为陪审制度的改革指明了明确的方向和要求。要进行改革必须要明确以下几点：分离的原因、如何科学合理地分配各自职能以及分离中可能产生的问题。只有明确和保障了陪审员的职权，在司法实践中陪审员制度的价值才能从应然推进到实然。

（一）法律审和事实审分离的原因

1.从法官与陪审员自身存在的差别方面分析

法官与陪审员存在很多方面的差别：具备的法律知识不同、审判经验的程度深度广度不同、在诉讼中所处的角色地位不同、承担的司法职责也不尽相同等等。在司法实践中，人民陪审员通常情况下为非专业的法律人士，但是陪审员富有社会阅历、了解社情民意，而且不同的陪审员，其工作性质和社会生活经验不尽相同，可以把社区观念和生活常识带入司法决策过程中。因此，在事实认定方面能够使审判更具有合理性。但是在实践中，职业法官不会太关注陪审员是否理解案情，即便陪审员针对案件提出相关的建议，法官通常都不予采纳，在这一点上并没有充分尊重人民陪审员。在职能定位上，人民陪审员虽然与法官享有相同的权力，被认为是“不穿制服的法官”。但实质上，“准法官”参与案件审判，在相当程度上停留在“重在参与”，实质性的“审”、“议”环节较难参与进去。在这种情势下，人民陪审员大多只是消极地参与庭审，评议案件往往受法官意志左右，独立地位没有得到保障。人民陪审员既负责事实审，也参与案件的法律审。这样的模式并不科学，法官和人民陪审员各自拥有不同的优势和劣势，应该从他们自身的特点出发对癥下药，让法律审和事实审相分离。将普通民众的智慧引入司法审判中，弥补职业法官在认定事实方面所长期存在的缺陷与思维定势，达到分工负责、互相配合、相互制约的良好状态。

2.从我国当前陪审员制度的运行效果方面分析

目前，我国的人民陪审员制度类似于参审模式，在案件审理中，人民陪审员既负责事实审，也参与案件的法律审。事实审是指人民陪审员只注重事实认定，对案件证据进行审查判断。这样做是因为案件的事实认定很多时候需要依据生活常识来判断，人民陪审员大多来自与案件相关的各个行业，对案件的相关背景比较熟悉，对案件的审判工作有和好的补充功能。法律审是指人民陪审员根据现行法律和司法解释，对案件作出审理意见。一般来说，诉讼程序、证据能力、法律适用、法条解释、罪名选择和量刑确定等属于法律问题，应当由法官独立决定。从目前的司法实践看，运行效果并不理想，这种模式不符合司法运行规律。授予陪审员解决法律专业问题的职责，即赋予陪审员适用法律的权力，超出了陪审员的能力范围，名为“赋予权力”，实为“强人所难”。因此，必须对我国陪审员制度进行实质化的改造，改造的中心就是要明确陪审员和法官的职能分工，保障人民陪审员有效行使权力，从而达到平衡审判专业化与司法民主化的运行效果。

3.从我国陪审员制度实现的功能价值方面分析

陪审制度的功能主要表现在三方面。第一，作为司法民主的一种形式，陪审制度有利于司法公正、司法公开、司法独立、司法廉洁，而且可以提高司法权威，为法官提供一个消除社会舆论压力和外界不良干扰的保护性屏障。第二，陪审制度可以弥补法官的知识缺陷和经验不足。第三，陪审制度可以补充法院的劳动力，减轻司法系统的工作压力。针对以上三种功能，我国现行的人民陪审员制度实际上主要体现的是第三种功能，即补充法院的劳动力。它在实现前两种功能上的作用是微乎其微的。就当前的社会现状和司法环境而言，第一种属于应然的功能，也是终极目标，第二种是实然的功能，也是目前我国陪审员制度职权改革实现的初级目的。人民陪审员制度的法律审和事实审分离，有助于推进我国陪审制度功能的转变，更加有利于公民权利和国家权力的理性良性互动。

（二）如何科学合理地进行分离

在探索人民陪审员参审案件职权改革中，我们不能完全照搬西方的陪审团制度的构造，我们在划分陪审员与法官的职责与权限的时候，可以借鉴英美法系国家相关的规定和实践的基础上进行调整。

从目前改革方案來看，具体程序设计主要有三点：①人民陪审员主要围绕案件事实认定问题发表意见。考虑到大量民商事案件中，事实问题和法律问题难以完全分开，相互之间的界限较为模糊，可以把对事实问题和法律问题的界定交给审判长，由审判长确定案件事实争议焦点，引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，并对与事实认定有关的证据资格、证据证明力、诉讼程序等问题及注意事项进行必要的说明，但不得影响人民陪审员对案件事实的独立判断。②人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责，如果意见分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定，但是少数人意见应当写入笔录。四中全会决定提出人民陪审员“只参与审理事实认定问题”，并没有否定法官对案件事实认定的权力。考虑到我国人民陪审员制度接近于参审制，不同于英美法国家陪审团制度，因此改革方案提出人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责，如果意见分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定，但是少数人意见应当写入笔录。③如果法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧，法官认为人民陪审员多数意见对事实的认定违反了证据规则和法律规定，可能导致适用法律错误的，可以建议提交专业法官会议进行讨论，讨论意见可以供合议庭二次合议时参考；如果合议庭仍然存在重大分歧，审判长可以提请院长决定是否提交审判委员会讨论。在实践中有可能出现因事实认定环节陪审员多数意见否决了法官意见，法官只能按陪审员多数意见认定的事实来决定法律适用，但由此又可能导致适用法律错误。因此，规定这项制度主要是在特殊情况下提供的一条救济途径，在适用时必须把握以下三个条件：一是必须是事实认定上的重大分歧，二是必须是因事实认定明显违反了证据规则和法律规定，三是因事实问题的认定可能导致适用法律错误，才可以由审判长提请院长决定是否提交审判委员会讨论。这项改革涉及的问题还很多，特别是如何界定案件的事实构成与法律适用的边界，还需要在试点工作中不断总结完善。

四、我国人民陪审员制的职权改革路径

方案需要落实，否则纸面上的东西就没有意义了。所以接下来我们通过三步走的方式，努力实现陪审员制度的功能和价值。第一步，探索试验；第二步，修改法律，根据人民陪审员的发展规律和我国实情，出台《中华人民共和国人民陪审员法》。第三步，陪审入宪。三步走的方案必须具备科学合理的布局和先进的理念。具体有以下几点：

第一，树立现代法律理念，即无罪推定原则、疑罪从无原则、证据裁判主义、审判中心主义等。第二，改革和完善审前准备程序，固定证据，明确争议焦点，将没有证据能力的各种证据材料排除在外，以免干扰人民陪审员判断案件事实的视线；第三，具体完善证据规则，强化庭审功能，保证人民陪审员能够在庭审过程中对案件事实作出准确的识别和判断。最后，要建立健全人民陪审员独立认定案件事实的保障制度，排除党政机关及其领导干部和司法人员对人民陪审员客观认定案件事实产生干预。

参考文献：

[1]彭小龙.非职业法官研究：理念、制度与实践 [M].北京：北京大学出版社，2012.

[2]最高人民法院、司法部关于印发《人民陪审员制度改革试点方案》的通知.

[3]叶自强.陪审制的分权机制与证据法的发展.[J].证据科学.2014年第22卷.第4期

[4]何家弘.中国陪审制度的改革方向——以世界陪审制度的历史发展为借鉴.法制改革.2006年第1期.

[5]中国法院网，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1500977.shtml，于2015年6月10日访问.

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