《闲置土地处置办法》修订解读与思考

《闲置土地处置办法》修订解读与思考（通用7篇）

篇1：《闲置土地处置办法》修订解读与思考

土地法规政策解读

致：集团各中心、各区域

日期：2012年7月24日 由：投资拓展中心

签发：莫斌 事由：《闲置土地处置办法》修订解读与思考 页数（含本页）：共7页

编号：ZCB编2012072402

《闲置土地处置办法》修订解读与思考

国土资源部于6月7日正式发布了修订通过的《闲置土地处置办法》，新办法已从2012年7月1日起开始施行。我集团作为一家年销售达数百亿元的知名房企，充足、优质的土地储备是集团能持续发展的保障。持续数年的土地储备量可能带来的土地闲置风险，需引起我们的重视。我们应在认真研究新办法的基础上，采取相应的应对措施。

一、本次修订的特点

修订后的办法分五章共32条，分别对闲置土地的定义、调查、认定、处置、预防以及监管等方面做了详细规定，与修订前的《闲置土地处置办法》（1999年4月28日发布）相比，新办法对闲置土地的认定和处理都更加清楚、明确、更具有可操作性：

（一）完善了闲置土地的认定程序

新办法详细规定了闲置土地的调查和认定程序：国土部门发现涉嫌闲置土地的，在三十日内开展调查、核实，并发出《闲置土地调查 通知书》；要求土地使用权人在三十日内提供相关说明材料；国土部门通过询问当事人和证人、现场勘测、查阅土地资料及要求当事人作出说明等措施进行调查；调查核实后，下达《闲置土地认定书》并在国土部门门户网站公布闲置土地的相关信息。上述规定进一步完善、细化了闲置土地的认定程序。

（二）明确了政府原因造成的土地闲置的具体情形

土地闲置本就不是什么新的话题，原办法在1999年4月就公布，但由于存在大量政府原因造成的土地闲置现象，导致作为行政执法主体的地方政府在处理土地闲置时底气不足，不知将“板子”打向谁。所以，新办法对“政府造成的闲置土地”作了详细的规定，以分清责任，避免“错杀无辜”。

针对上述问题，新办法明确规定了六种“政府造成的闲置土地”具体情形：政府未按出让合同约定或者划拨决定书规定的期限、条件向土地使用权人交付土地，致使不具备动工条件的；因土规或城规调整导致无法按原规划、建设条件开发的；因国家出台相关政策需对原规划和建设条件进行修改的；因处置土地上相关群众信访事件导致无法动工的；因军事管制、文物保护等无法动工的；因政府、政府有关部门的其他行为。在分清责任后，政府贯彻土地闲置处置措施的力度必将加大。

（三）详细规定了闲置土地处置的方式

闲置土地的处置方式，与原办法相比更为严格，突出表现在：

1、缩小了闲置处置的弹性空间。原办法规定，在认定构成闲置 土地后，可拟定“延长开发建设时间、改变土地用途、安排临时使用、土地置换、重新出让并给予原土地使用权人补偿、交还土地”等处置方案，而根据新办法，仅仅是在处理“政府造成的闲置土地”时，才可采用类似的处置方式。新办法明确规定，除“政府造成的闲置土地”情形之外，闲置土地的处理方式只有征收土地闲置费和无偿收回两种。原办法虽说也有规定这两种处置方式，但使用的是“可以征收”、“可以无偿收回”的任意性规定用语。故此前的实践中，国土部门不征收土地闲置费和无偿收回也并非不可。但随着新办法的实施，闲置土地的处置已无此弹性空间。

2、提高了土地闲置费的征收标准。新办法明确规定为土地出让价款的20%（原办法为20%以下），并且规定了土地闲置费不得列入生产成本。

（四）明确了闲置土地处置的程序

新办法对处置程序也区分了“政府原因造成的土地闲置”与“企业自身原因造成的土地闲置”，分别按不同程序处理：

1、“政府造成的闲置土地”的处置程序：协商——拟定方案——报批后实施。

由国土部门与土地使用权人协商，在“延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地及根据实际情况确定的其他方式”中选择处置方式；协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

2、“非政府造成的闲置土地”的处置程序：听证——作出处置 决定——报批后下达决定书。

国土部门作出征收土地闲置费或无偿收回的处置决定前，土地使用权人可要求依法举行听证。处置决定报经有权政府批准后，向土地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》。

（五）强化对闲置土地的预防和监管。

新办法要求的预付和监管措施有：政府应“净地”出让，出让时土地应具备动工开发所必需的基本条件；出让合同应明确约定开工和竣工时间，开发商在开发期间要及时向国土部门报告开发进度；闲置土地处理完毕前，国土部门不得受理土地使用权人新的用地申请；国土部门应将土地使用权人的闲置土地信息抄送金融监管等部门。

（六）厘清了一些与闲置土地有关的概念。

新办法对“动工开发”和“已投资额、总投资额”等影响闲置认定的因素做了概念上的界定，其中动工开发是指“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”，“已投资额、总投资额” 均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

二、可采取的防范、应对措施

针对本次《闲置土地处置办法》的修订以及国家加大对闲置土地处置力度的趋势，建议集团采取相关防范、应对措施。

（一）闲置土地出现前的预防措施

1、争取在出让合同中尽量宽松约定开、竣工时间。

闲置土地是指超过出让合同约定或者划拨决定书规定的动工时间满一年未动工的土地，已动工开发用地面积不足三分之一或者已投资总额不足总投资额的25%且中止开发满一年的土地也可认定为闲置土地。所以在认定闲置土地时，出让合同约定的动工时间很重要，尽量争取晚一点的开、竣工时间，以降低可能存在的闲置风险，实践中可以考虑约定在合同签署后的一年甚至更晚的时间动工。

竣工时间的逾期虽不作为判断是否构成闲置土地的标准，但政府往往要求约定竣工逾期时开发商的违约责任，所以竣工时间也要尽量约定延后。

2、出让合同中必须明确交地条件、交地时间和规划条件。新办法明确规定了“政府造成的闲置土地”的六种具体情形，其中大多与政府达不到交地条件、逾期交地、调整规划有关，所以为防范风险，必须在出让合同中明确约定政府的交地条件（如完成征拆、四通一平等）、交地时间和具体的规划条件。

3、合理控制开发进度。

对于暂不急需开发的土地，可以采取如下合理控制开发进度的措施预防闲置风险：动工先做很少一部分的基础，可以是动工面积不足三分之一或投资额低于25%，但不要停工满一年；或已动工面积达到三分之一且已投资额达到25%的，可以停工，其余未动工土地也可暂不开发。

4、收集好“政府造成的闲置土地”的材料。在项目开发过程中，如出现新办法明确规定的“政府造成的闲置土地”的六种具体情形，项目部应该收集齐全有关证明材料：如与政府、政府部门的往来函件、会议纪要等一切能反映客观事实的书面材料。对于出现该情形，平时与政府以书面往来函件形式多沟通。

5、尽量争取政府推迟土地交付。

由于市场等因素暂不考虑开发的土地，如土地尚有部分拆迁工作未完成的，协调政府适当放缓拆迁工作进度或保留部分房屋，推迟土地交付。

6、协调与地方政府的关系，密切关注地方政府对闲置土地的执行动向。

新办法颁布并实施后，贯彻执行是否到位有待观察。项目部要密切留意地方政府对闲置土地的处理方式与处理力度，并协调好与地方政府的关系。

7、在二手土地交易前认真核查闲置土地情况。

在二手地交易前，要做好尽职调查，特别核实清楚目标地块的闲置状况，即是否存在闲置、因何种原因闲置、是否已被处置等。如涉及可能会被认定为闲置土地的，需要求原土地权利人落实好闲置土地的处置方式：属于“政府造成的闲置土地”的，政府已批准的闲置土地处置方案须能满足我方收购条件；属于企业原因造成闲置土地的，政府国土部门已下达《征缴土地闲置费决定书》，且闲置费已缴清。

（二）出现闲置土地后的应对措施

1、积极查找闲置土地原因。在国土部门发出《闲置土地调查通知书》后，应查找造成土地闲置的原因，主要看是属于“因政府原因造成闲置土地”的情形，并及时提供土地利用开发情况、闲置原因以及相关说明等材料。争取国土部门在《闲置土地认定书》作出属于“政府原因造成的闲置土地”的认定结论。属于“政府原因造成的闲置土地”的，我们应积极与政府协商拟定“延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地及根据实际情况确定的其他方式”等处置方案。

2、合理利用听证、行政复议和行政诉讼等程序。

如被认定为“因政府原因造成闲置土地”以外情形的，如异议的，在政府部门作出征缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权的处罚（处置）决定前，我们可以依法要求举行听证，对“处罚”决定不服的，还可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

3、被征缴土地闲置费后，应采取动工措施避免更重的处罚。当被认定为企业自身原因造成的土地闲置并且被征缴土地闲置费的，要及时采取动工措施，避免闲置时间达两年而受到更重的处罚。

房地产开发的周期性与市场的起伏不定，决定了土地开发经常是一个较长期的过程，闲置土地是房地产企业无法完全回避的。我们应该在土地法规政策允许的前提下，通过各种途径、采取措施去防范、应对闲置土地的法律风险。

篇2：《闲置土地处置办法》修订解读与思考

现行有效 国土资源部 国土资源部令第53号

发文日期：2012年06月01日 生效日期：2012年07月01日

目录

第一章 总 则 第二章 调查和认定 第三章 处置和利用 第四章 预防和监管 第五章 法律责任 第六章 附则

闲置土地处置办法(2012修订)国土资源部令

《 闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自2012年7月1日起施行。

部 长 徐绍史 二〇一二年六月一日

（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订）

第一章 总 则

第一条

为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《 中华人民共和国土地管理法》、《 中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条

本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第三条

闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

第四条

市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

第二章 调查和认定

第五条

市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第六条

《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。第七条

市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。第八条

有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第九条

经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第十条

《闲置土地认定书》应当载明下列事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）其他需要说明的事项。第十一条

《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。

闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

第三章 处置和利用

第十二条

因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。第十三条

市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

第十四条

除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

第十五条

市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《 国土资源听证规定》依法组织听证。

第十六条

《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（七）其他需要说明的事项。第十七条

国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第十八条

国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。第十九条

对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第二十条

闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

第四章 预防和监管

第二十一条

市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。第二十二条

国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。

因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

第二十三条

国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

第二十四条

国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

第二十五条

市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。第二十六条

市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。第二十七条

省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

第五章 法律责任

第二十八条

市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

第二十九条

县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；

（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；

（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；

（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

第六章 附则

第三十条

本办法中下列用语的含义：

动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。第三十一条

集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。第三十二条

篇3：《闲置土地处置办法》修订解读与思考

一、土地闲置的行政调查

《办法》第5条规定, 市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的, 应当在三十日内开展调查核实, 向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起三十日内, 按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。《办法》第6条对闲置土地调查通知书包括的内容作了规定:1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;2.涉嫌闲置土地的基本情况;3.涉嫌闲置土地的事实和依据;4.调查的主要内容及提交材料的期限;5.国有建设用地使用权人的权利和义务;6.其他需要调查的事项。《办法》第7条规定, 国土资源主管部门对闲置土地调查的方式包括:1.询问当事人及其他证人即证人证言;2.现场勘测、拍照、摄像即勘察笔录和视听资料;3.查阅、复制与被调查人有关的土地资料及其他审批资料即书证;4.要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明即当事人陈述。进行行政调查的主体是市、县国土资源主管部门, 并非人民政府。行政调查对土地使用权人并未产生权利义务的实质影响, 因此, 土地使用权人对行政调查不可以申请行政复议也不可以提起诉讼。

二、土地闲置的行政确认

根据《办法》第2条第1款规定, 闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。为防止土地使用权人采取假动工手段而规避法律, 《办法》第2条第2款规定, 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%, 中止开发建设满1年的国有建设用地, 也可以认定为闲置土地。《办法》第30条第1款规定, 动工开发是指依法取得施工许可证后, 需挖深基坑的项目, 基坑开挖完毕;使用桩基的项目, 打入所有基础桩;其他项目, 地基施工完成1/3。《办法》第9条规定, 经调查核实, 符合闲置土地条件的, 市、县国土资源主管部门对国有建设用地使用权人作出闲置土地认定书。闲置土地认定书是行政确认的一种表现形式, 对相对人的权利义务产生实际影响, 市、县国土资源主管部门应当向行政相对人送达该法律文书, 其拒绝签收的, 可以采取留置送达、公告送达、邮寄送达等有效方式进行送达。《办法》第10条规定, 闲置土地认定书应当包括:1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;2.闲置土地的基本情况;3.认定土地闲置的事实、依据;4.闲置原因及认定结论;5.其他需要说明的事项。《办法》第11条规定, 闲置土地认定书送达后, 作出认定的国土资源主管部门通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息;属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的, 应当同时公开闲置原因, 并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息, 并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前, 相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后, 应当及时撤销相关信息。行政确认的主体是市、县国土资源主管部门并非人民政府。闲置土地的确认是行政处罚的前提条件, 因此, 该行政确认对行政相对人的权利义务产生直接影响, 行政相对人不服可以依法申请行政复议, 也可以直接向法院提起行政诉讼。

三、土地闲置的行政处罚

土地闲置是一种违法行为, 根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定, 以人民政府名义对其进行制裁, 因此, 征缴土地闲置费和收回国有建设用地使用权属于行政处罚。《土地管理法》第37条规定, 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地, 1年内不用而又可以耕种并收获的, 应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种, 也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的, 应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续两年未使用的, 经原批准机关批准, 由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的, 应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。《城市房地产管理法》第26条规定, 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的, 必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的, 可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满两年未动工开发的, 可以无偿收回土地使用权;但是, 因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《城市房地产开发经营管理条例》第15条也有相关规定。上述法律行政法规对处罚的具体形式和操作未做细化规定, 《办法》第14条规定, 因土地使用权人开发资金不足或者囤地、炒地造成土地闲置的, 按照下列方式处理:1.未动工开发满1年的, 由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后, 向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书, 按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费, 土地闲置费不得列入生产成本。《办法》第30条第2款规定, 已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。2.未动工开发满两年的, 由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后, 向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书, 无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的, 同时抄送相关土地抵押权人。《办法》对处罚主体进行调整, 规定市、县国土资源主管部门代替法律行政法规规定的人民政府, 违反了法律行政法规规定。在职权的问题上, 作为下位法的规章不得改变职权。事实上, 国土资源主管部门报经人民政府批准后作出处罚决定区别于人民政府直接作出处罚决定, 职权法定是依法行政的重要内容。因此, 《办法》第14条规定的职权对执法实践是误导, 将导致作出的具体行政行为超越职权, 难以得到司法审查的支持。

《行政处罚法》第42条第1款规定, 较大数额罚和其他较重的行政处罚应当进行听证, 征缴土地闲置费和收回国有建设用地使用权都属于较重的行政处罚。听证主体即处罚主体人民政府向行政相对人发出拟征缴土地闲置费决定告知通知书和拟收回国有建设用地使用权决定告知通知书。而《办法》第15条规定, 市、县国土资源主管部门作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前, 应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的, 市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。笔者认为, 《办法》规定的听证主体违反行政处罚“谁处罚谁听证”原则。人民政府作出处罚决定之前应当:1.告知当事人有要求听证的权利;2.当事人在限期内提出听证要求, 当事人应当在行政机关告知后3日内提出要求;3.告知当事人听证时间、地点;4.公开听证;5.非本案调查人员主持听证;6.听证委托代理;7.当事人进行申辩和质证;8.制作听证笔录;9.审查听证结果报告, 作出处理决定。《办法》第16条规定, 征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书应当包括:1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;2.违反法律、法规或者规章的事实和证据;3.决定的种类和依据;4.决定的履行方式和期限;5.申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;6.作出决定的行政机关名称和作出决定的日期;7.其他需要说明的事项。

《办法》第8条规定, 属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形包括:1.因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人, 致使项目不具备动工开发条件的;2.因土地利用总体规划、城乡规划依法修改, 造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;3.因国家出台相关政策, 需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;4.因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;5.因军事管制、文物保护等无法动工开发的;6.政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的, 依照前款规定办理。属于政府原因或者不可抗力原因导致土地闲置的, 土地使用权人应当向国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料, 市、县国土资源主管部门经核实后应当与土地使用权人协商一致, 选择下列方式处置:1.签订补充协议, 重新约定动工开发期限、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起, 延长动工开发期限最长不得超过一年。2.按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续, 并按照新用途或者新规划条件核算、收缴

或者退还土地价款, 改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。3.待原项目具备开发建设条件, 国有建设用地使用权人重新开发建设。闲置土地由政府安排临时使用, 从安排临时使用之日起, 临时使用期限最长不得超过两年。4.协议有偿收回国有建设用地使用权。5.对已缴清土地价款、落实项目资金, 且因规划依法修改造成闲置的, 可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的, 应当重新签订土地出让合同, 并在合同中注明为置换土地。6.市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《办法》第13条规定, 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后, 拟订闲置土地处置方案, 报本级人民政府批准后实施。土地出让合同定性为民事合同, 出现政府原因或者不可抗力原因导致土地闲置的, 按照变更、解除合同原理处理。

《办法》第13条第2款规定, 闲置土地设有抵押权的, 市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时, 应当书面通知相关抵押权人。闲置土地业已设立抵押权, 征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权有害于抵押权保护。拟订闲置土地处置方案或者作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权处罚决定不仅仅是书面通知相关抵押权人的问题, 而是应当衔接好抵押权的有效保护。根据税收征收管理法及企业破产法原理, 税收优先于民事债权, 民事债权优先于行政处罚。人民政府作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权处罚决定不得对抗抵押权。

《办法》第17条第2款规定, 国有建设用地使用权人对征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书不服的, 可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》和《行政处罚法》规定, 行政相对人和利害关系人对具体行政行为不服, 有权申请行政复议和提起行政诉讼。这既是对行政相对人的权利保护, 也是对政府依法行政的监督。

四、土地闲置的行政强制执行

《办法》第17条规定, 国有建设用地使用权人应当自征缴土地闲置费决定书送达之日起30日内, 按照规定缴纳土地闲置费;自收回国有建设用地使用权决定书送达之日起30日内, 到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记, 交回土地权利证书。《办法》第18条规定, 国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼, 也不履行相关义务的, 市、县国土资源主管部门可以采取下列措施:1.逾期不办理国有建设用地使用权注销登记, 不交回土地权利证书的, 直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书;2.申请人民法院强制执行。

众所周知, 《土地管理法》没有赋予人民政府或者国土资源管理部门强制执行权, 行政强制法对行政强制执行权的设定进行了规范和限制, 因此, 以部门规章的形式设定注销登记强制执行权缺乏法律行政法规依据, 在相应的司法审查中难以获得法院的支持, 因此, 收回土地使用权应当由法院强制执行, 即法院作出执行裁定后国土部门再行注销登记;征缴土地闲置费属于金钱罚, 法律没有明确授权的情况下, 金钱罚的强制执行主体也是法院。根据《行政强制法》规定, 在处罚决定起诉期限届满后3个月内依法申请人民法院强制执行。

《办法》第19条规定, 对依法收回的闲置土地, 市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用:1.依据国家土地供应政策, 确定新的国有建设用地使用权人开发利用;2.纳入政府土地储备;3.对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的, 由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。现实中, 闲置土地一旦恢复耕种, 将来收回用于建设又会阻力重重, 对此, 笔者建议委托政府主导的农业发展经营公司进行农业生产, 《办法》第20条规定, 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的, 应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更, 并依照《土地登记办法》规定办理土地变更登记。

篇4：《闲置土地处置办法》修订解读与思考

增加强化政府原因导致土地闲置的责任条款是此次新《办法》的一项重要内容。这次修订，细化因政府原因造成动工开发延迟的情形，区分政府原因和企业原因，明确因政府原因导致的土地闲置，对此采取协商方式处置。同时强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定因市、县国土资源主管部门未按期交地导致土地闲置的，国土部门承担违约责任，加强监管。

新法强化政府责任

国土资源部政策法规司司长王守智介绍，新《办法》对闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。这次修订在附则中作出名词解释，明确规定“动工开发”、“已投资额”和“总投资额”的具体标准，便于地方操作执行。

另外，新《办法》闲置土地处置程序更加完善，增加了闲置土地认定的环节和方式，要求在确定土地闲置的事实、依据以及闲置原因的基础上作出认定结论；二是完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序，按照相关法律规定，收费和收回的批准权限在政府，国土资源主管部门具体执行，并细化了具体的启动和操作程序；三是明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利，保障土地使用权人的救济权。

在中国的国有土地出让模式中，供应方一般是地方政府，需求方多是企业，而监管者也是地方政府，地方政府既是一项市场活动的参与者，又是这项活动规则的制定者和监管者。这是否在理论层面存在不妥之处，尚存争议。

而在查处闲置用地的实践中，过往只强调了企业的责任，对于供应方的问题则少有涉及。但现状是半数闲置用地原因都在政府，却无法追责，这也令一些业界人士直呼不公。

国土部2010年8月发布数据称，在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的占六成以上。政府原因造成的闲置用地中，拆迁难、更改规划，大约各占一半。

正因如此，地方部门在涉及查处闲置用地时颇有顾忌，这也成为闲置用地查处率低、查处难的一个客观原因。

一位国土部门官员表示，除去政府在土地出让后又修改规划，出让前未完全解决拆迁问题等，政府部门的效率也需要提高，“时常企业和政府签订合同后，政府交地就晚了几个月，企业为了开工去各个部门盖公章又要花上很长时间，不少企业要为此花上一年时间”。企业的问题当然要查处，但地方政府也要相应精简程序，提高效率。

此次修订后的《办法》也新增了“法律责任”一个章节，规定市县国土主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

此外，县级以上国土主管部门及其工作人员违反《办法》规定，要依法给予处分；构成犯罪的，追究刑事责任。

拆解 “捂地”利益联盟

新《办法》将过去空泛的“政府原因”具体化，列出了几种被认可的情形。但是，即使如此，地方政府如果默许开发商延迟开发，也会很容易提供合理的“政府原因”，因此，新《办法》仍然不具威慑力。但是，新《办法》可以成为地方政府督促开发商尽快动工的借口，因为中国目前急需启动地产与土地市场，以缓解地方政府的财政压力，这反映了中国政府的一种资金焦虑。也就是说，闲置土地处置办法也许有助于“拆解”政商在土地上“捂地”的利益联盟。

前期地方政府出让的大量土地，由于地产调控的原因，大部分没有开发。由于这些土地款只是缴纳了定金，地方政府必须等到开发商将楼盘全部销售后才能够拿到完整的土地出让金，因此，地方政府并没有在这些已出让但闲置的土地上获得资金。而这种大规模闲置又导致进一步出售土地变得困难。比如在北京，5月份包括住宅用地、商业用地、多功能用地在内的经营性用地出现零成交纪录。而全国20个重点城市5月份土地出让金237亿元，创2009年3月来新低，前5月累计为1892.6亿元，缩水1141亿元。

这种恶性循环使得地方政府的土地财政面临“断炊”，并遭遇两重困境：一是大规模的债务压力，尤其是在过去几年地方融资平台急剧扩张后的天量信贷，由今年至未来几年处于还款高峰；其次，中国当前需要地方政府加大投资实现“保增长”目标，而投资项目需要一定的资本金才能获得信贷，如果不依靠出售土地，地方政府很难融到足够的资金进行又一轮投资。

地方政府只能期望土地市场重新活跃，来纾解财政与资金压力。问题的关键在于房地产市场是否还有巨大的需求来消化掉这些土地，并满足地方政府不断膨胀的资金需求，如果一味地推供给拉动经济而远超需求，无疑会产生巨大的过剩。

房地产仍受严格调控的政策环境下，开发商只有将存量住宅出售，即套现后才有可能进行下一步的投资计划，否则，如果逼迫他们贸然动工必将被套牢。因此，目前要求开发商尽快开发土地的做法是将风险转移到银行和开发商，这长期而言将对金融稳定造成巨大冲击。政府不应只考虑眼前利益而无视风险。

同时，中国住房的刚性需求在逐步减少，由于人口政策原因，未来需求与供给将呈现截然相反的趋势，中国正处于地产繁荣时代的拐点。中国要警惕继续大规模的开发地产而无视市场所发生的变化，防止地产泡沫给国家的未来带上枷锁。

（资料来源：《21世纪经济报道》）

延伸

《闲置土地处置办法》更加完善，更具操作性

闲置土地处置重在预防。此次修订，进一步健全完善了相关制度，使《办法》对闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。

一是明确要求土地出让必须是“净地”出让，禁止“毛地”出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置。办法中规定，市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。

二是明确了出让合同和划拨决定书应当约定开工、竣工时间和违约责任，强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束，促进土地及时开发利用。办法中明确，国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

三是在规划、计划、审批和供地等方面强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门处置闲置土地的监管措施，控制地方新增加闲置土地。办法中规定，省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

四是闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。5号令在执行过程中，由于没有“动工”状态的具体标准，操作中经常遇到用地者以“围墙”为动工的现象，不利于闲置土地的认定和处置。另外，开发建设面积占应动工开发建设总面积三分之一或已投资额不足百分之二十五的计算标准也不清晰，闲置认定的难度很大。这次修订，专门在附则中作出名词解释，明确规定了“动工开发”、“已投资额”和“总投资额”的具体标准，便于地方操作执行。其中，规定“动工开发”在依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，分别确定标准；“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

篇5：闲置土地处置办法及其解读

——国土资源部有关负责人解读《闲置土地处置办法》

新华网北京６月１１日电（记者 王立彬）国土资源部日前发布新修订的《闲置土地处置办法》并将于７月１日起施行。就当前国内闲置土地处置相关热点、焦点、难点问题，国土资源部政策法规司司长王守智接受了记者专访。

避免拆迁纠纷 禁止“毛地”出让

记者：为什么要对１９９９年实施的《闲置土地处置办法》进行修订？

王守智：近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化。原《闲置土地处置办法》在执行中遇到一些新的情况。如闲置土地处置涉及当事人重大财产权益，但现行处理方式缺少与当事人协商环节；闲置土地认定标准、处置主体等缺乏处置程序性规定，需要进一步明晰；因政府原因导致的闲置土地占了较大比例，需要妥善处置盘活利用等。

主要坚持三项基本原则：坚持依法从严和权益保障原则，充分体现土地权利人利益诉求和权益保障。坚持以用为先和惩防并重原则。促进已有闲置土地盘活利用，尽量避免产生新的闲置土地。坚持适用可行和操作具体原则，进一步明确处置程序。

记者：怎样避免新的闲置土地产生？

王守智：《办法》明确要求必须是“净地”，禁止“毛地”出让，就避免因拆迁等原因造成的土地闲置。市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。

明确出让合同和划拨决定书应当约定开工、竣工时间和违约责任，强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束；项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定；约定、规定动工开发时间应当综合考虑，为动工开发预留合理时间；因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期等。

强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门的监管措施。规定省级以上国土资源主管部门对闲置土地情况严重的地区，可在土地利用总体规划、土地利用计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地等措施。

不允许以“围墙”为动工标志

记者：对“闲置土地”如何准确认定？

王守智：闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。过去由于没有“动工”状态的具体标准，管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象，不利于闲置土地的认定和处置。另外，开发建设面积占应动工开发建设总面积１／３或已投资额不足２５％的计算标准也不清晰，闲置认定的难度很大。

这次修订，专门在附则中作出名词解释，其中，“动工开发”定义为依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，分别确定标准；“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

强调政府与土地使用权人平等地位

记者：如何保障土地使用权人合法权益？

王守智：特别强调闲置土地处置的一些程序，比如调查认定、组织听证等，以保障土地使用权人合法权益。

此次修订增加了闲置土地认定环节和方式，要求在确定土地闲置事实、依据以及闲置原因基础上作出结论；完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序，明确收费和收回批准权限在政府，国土资源主管部门具体执行；明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利。

针对以往因政府原因造成土地闲置情况较多，强化政府原因导致土地闲置责任，区分政府原因和企业原因，特别是明确政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等因政府原因导致的土地闲置，采取协商方式处置。

强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，应由政府或者政府有关部门承担违约责任，加强监管。增设了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任，强化行政和刑事责任约束。

对因政府原因导致的闲置土地的处置上，在依法依规前提下，采取更加灵活和更加符合实际的措施，包括明确延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等，强化土地权利人保护。

为促进闲置土地有效利用，还采取了一些新措施。如明确土地使用权人开发进度报告制度；在用地申请和闲置土地登记等方面加强控制，增强对土地使用权人违规闲置土地的威慑力；在融资等方面加强与相关监管部门联动等。

中华人民共和国国土资源部令

第53号

《闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自2012年7月1日起施行。

部

长 徐绍史 二〇一二年六月一日

闲置土地处置办法

（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订）

第一章

总

则

第一条

为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条

本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第三条

闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

第四条

市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

第二章 调查和认定

第五条

市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第六条

《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。

第七条

市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。第八条

有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第九条

经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第十条

《闲置土地认定书》应当载明下列事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）其他需要说明的事项。

第十一条

《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。

闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

第三章 处置和利用

第十二条

因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

第十三条 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

第十四条

除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

第十五条

市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。第十六条

《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（七）其他需要说明的事项。

第十七条

国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第十八条

国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。

第十九条

对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第二十条

闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

第四章 预防和监管 第二十一条

市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

第二十二条

国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。

因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

第二十三条

国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

第二十四条

国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

第二十五条

市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。

第二十六条

市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。

第二十七条

省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

第五章 法律责任 第二十八条

市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

第二十九条

县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；

（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；

（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；

（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

第六章 附则

第三十条

本办法中下列用语的含义：

动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

第三十一条

集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。

篇6：闲置土地处置办法全文

中华人民共和国国土资源部令第53号

《闲置土地处置办法》已经205月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自年7月1日起施行。

篇7：福州市闲置土地处置办法

《福州市闲置土地处置办法》已经2004年3月16日市人民政府第9次常务会议通过，现予发布，自2004年5月15日起施行。

市 长：练知轩

二○○四年四月十一日

福州市闲置土地处置办法

第一条 为依法处理闲置土地，优化配置土地资源，提高土地利用效率，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《闲置土地处置办法》、《福建省人民政府<关于处置闲置土地的若干意见>》等有关法律、法规和规章规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 在本市鼓楼区、台江区、仓山区、晋安区、马尾区及琅岐经济区范围内处置闲置土地，适用本办法。

本办法所称的闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的土地。

第三条 闲置土地由福州市国土资源局负责认定，组织实施处置。

市国土资源局应当建立闲置土地认定、统计台账和处置检查制度，监督跟踪闲置土地利用情况，定期向市人民政府报告检查处置情况。

第四条 有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：

（一）以出让方式取得土地使用权，超过出让合同约定或建设用地批准书（或者原建设用地许可证）规定的动工开发期限满一年未动工开发的；

（二）以出让方式取得土地使用权，出让合同未约定或建设用地批准书（或者原建设用地许可证）未规定动工开发日期的，自出让合同生效之日或核发建设用地批准书（或者原建设用地许可证）之日起满一年未动工开发的；

（三）以划拨方式取得土地使用权，超过国有土地划拨决定书（或者建设用地批准书、原建设用地许可证）规定的动工开发期限满一年未动工的；

（四）已动工开发建设，但已经开发建设的土地面积占应动工开发总面积不足三分之一，或者已投资金额占总投资金额（不含出让金）不足百分之二十五，且未经市人民政府批准中止开发建设连续满一年的；

（五）法律、法规和规章规定的其他情形。

出让合同约定或批准用地文件规定分期开发的，前款所称应动工开发面积、总投资金额按核准的分期开发范围确定。

第五条 有下列情形之一的，不认定为闲置土地：

（一）因不可抗力造成无法开发的；

（二）因规划调整而改变有关土地规划建设技术指标造成无法开发的；

（三）其他因政府或政府有关部门的行为造成无法开发的。

因前款规定造成土地中止开发的情形排除后，土地使用者有继续开发意向和能力的，经市人民政府批准，允许延长不超过二年的开发建设期限，延长期自批准延长之日起计算；造成土地中止开发的情形排除后，超过批准延长期限或者未经批准超过原规定期限，仍未动工开发的，应认定为闲置土地。

第六条 以出让方式取得使用权的闲置土地，可以选择以下方式进行处置：

（一）延长动工开发建设时间。但批准延长动工建设期限一般不得超过一年，并且延长期内应当按照本办法规定收取土地闲置费。

（二）市人民政府协议收回。待闲置土地收回并重新出让或者划拨后，依照协议规定对原土地使用者给予补偿。

（三）土地使用者已支付部分土地有偿使用费用或征地费用的，在符合城市规划要求的情况下，可按实际缴款额占应缴额的比例折算，确定相应土地给土地使用者使用，其余部分由市人民政府收回。

（四）市人民政府安排临时使用（如公共停车场、临时绿地等），待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发；临时使用土地增值的，由市人民政府收取增值地价；临时使用土地的收益，归市人民政府所有，临时使用土地出让期限顺延。市政府临时使用闲置土地期间，原土地使用者免缴土地闲置费。

（五）在符合城市规划要求情况下，允许变更土地用途或者调整规划建设技术指标，按变更后的土地用途或者调整规划建设技术指标补缴地价，原多缴地价不予退还。

第七条 以划拨方式取得使用权的闲置土地，可按本办法第六条第（一）至

（三）项规定的方式予以处置。

第八条 属下列情形之一的，且非政府及政府部门原因或不可抗力造成土地闲置的，由市人民政府无偿收回：

（一）以出让方式取得土地使用权，超过出让合同约定或建设用地批准书（或者原建设用地许可证）规定的动工开发期限满二年未动工开发的；

（二）以出让方式取得土地使用权，出让合同未约定或建设用地批准书（或者原建设用地许可证）未规定动工开发日期的，自出让合同生效之日或核发建设用地批准书（或者原建设用地许可证）之日起满二年未动工开发的；

（三）以划拨方式取得土地使用权，超过国有土地划拨决定书（或者建设用地批准书、原建设用地许可证）规定的动工开发期限满二年未动工的；

（四）虽经市人民政府批准延长开发建设期，但延长期满后仍未动工开发建设的；

（五）违反《土地使用合同》或《国有土地使用权出让合同》约定，依法可无偿收回的；

（六）法律、法规和规章规定的其它情形。

第九条 处置闲置土地，按照下列程序办理：

（一）市国土资源局要求土地使用者提供有关土地的文件和资料并作出说明。土地使用者应如实向市国土资源局书面报告闲置土地的面积、时间、闲置原因等项内容及有关资料，并接受调查。

（二）市国土资源局认定土地使用者闲置土地的，向土地使用者发出《闲置土地认定通知书》，闲置土地认定后，当事人要求听证的，应当举行听证。

（三）土地使用者应当在收到《闲置土地认定通知书》之日起一个月内按照本办法第六条、第七条规定，向市国土资源局提出闲置土地处置申请。

（四）市国土资源局审查土地使用者的处置申请，拟订闲置土地处置方案。闲置土地上依法设立抵押权的，市国土资源局在拟订闲置土地处置方案时应通知并征询抵押权人对土地使用者处置申请的意见，并按国家法律、法规进行处理。

（五）市国土资源局拟订的闲置土地处置方案，报经市人民政府批准后，由市国土资源局会同有关部门组织实施。

第十条 土地使用者未按本办法第八条第（三）项规定的期限提出闲置土地处置申请，或所

提出的处置申请不符合本办法第七条、第八条规定的，由市国土资源局提出收回土地使用权的建议或者按本办法第六条、第七条规定拟订处置方案，报经市人民政府批准后，会同有关部门组织实施。

第十一条 市国土资源局认定为闲置土地的，有关土地使用者应当缴纳土地闲置费。土地闲置费按照认定闲置土地时的土地基准地价百分之十的标准核算。

市国土资源局负责核算和收取土地闲置费，在书面通知闲置土地使用者缴费时，应当责令土地使用者按期动工开发。

土地使用者拒不缴纳土地闲置费的，市国土资源局依法申请人民法院强制执行，并终止实施原批准的闲置土地处置方案，直至无偿收回土地使用权。

第十二条 依法无偿收回或协议收回土地使用权的，由市国土资源局报经市人民政府批准后，作出《收回闲置土地决定书》，送达当事人，并告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。被收回的土地上已经依法设定抵押的，应当通知抵押权人，并按有关法律、法规进行处置。

《收回闲置土地决定书》生效后，市国土资源局应即终止土地使用权出让合同或者撤销用地批准文件，注销土地登记和土地使用证，并以公告方式予以公示。收回使用权的土地，由市人民政府依法予以储备。

当事人不履行生效的《收回闲置土地决定书》的，市国土资源局依法申请人民法院强制执行。

第十三条 对协议收回的闲置土地给予补偿的，市国土资源局书面通知土地使用者如实提供

取得土地使用权支付的地价款凭证和直接用于开发土地的实际投入明细账，经与市财政局共同审定后，确定补偿金额和补偿方式。

第十四条 处置依法无偿收回的闲置土地，所得款项在按下列顺序依次清偿支付后，有余款的，全额上缴市级财政：

（一）支付处置闲置土地过程中发生的委托评估、招标拍卖挂牌交易或协议出让等项工作费用；

（二）原土地使用者未支付的征地补偿、拆迁安置费用和未缴清的土地出让金；

（三）原以划拨方式取得使用权的闲置土地处置后应交纳的土地出让金；

（四）闲置土地依法设定抵押的，支付前三项后的余款，清偿抵押权人的债权。

第十五条 在土地闲置期间，市国土资源局不受理该土地使用者的建设用地申请；对闲置量大的房地产开发企业，限制其参加土地拍卖和新项目申报。

第十六条 市级财政从闲置土地增值收益和土地闲置费收入中提取一定比例的业务费，专项用于处置闲置土地工作的有关费用支出。

第十七条 各县（市）处置闲置土地，可参照本办法执行。

第十八条 本办法自二○○四年五月十五日起施行。

关于《福州市闲置土地处理办法》（送审稿）的说明

一、制定必要性及依据

修订后的《土地管理法》自1999年1月1日实施以后，对土地实行了总量控制和用途管制，发

展经济所需的大量建设用地需要在现有存量建设用地中寻找出路。因此，对闲置土地的处理已迫在眉睫。由于闲置土地情况复杂、涉及面广，对其处理不仅涉及土地使用者的切身利益，而且还涉及与鼓励外商投资各种优惠政策的衔接问题。因此，有必要对闲置土地规定专门的处理办法，妥善解决闲置土地问题，以达到促进开发，优化产业结构，改善投资环境，为新一轮创业服务的目的。

按照市土地管理委员会全体会议和市政府常务会议精神，市国土局组织人员研究草拟了《福州市闲置土地处置办法》（送审稿）（以下简称《办法》），主要依据是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》、国土资源部《闲置土地处置办法》、省政府《关于处置闲置土地的若干意见》的规定，同时还参考了泉州等地行之有效的经验，并结合我市实际情况作了补充细化。《办法》报送市政府后，市政府法制办会同市国土局作了研究修改，现已基本成熟，提请市政府研究。

二、几个主要问题的说明

（一）关于闲置土地的认定

1、闲置土地的认定机关

《办法》第三条规定，闲置土地由市国土资源局负责认定，组织实施处置。市国土资源局应建立闲置土地认定、统计台账和处置检查制度，监督跟踪闲置土地利用情况，定期向市人民政府报告检查处置情况。

2、闲置土地的概念和认定标准

按照国家和省相关规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的土地。

《办法》第四条关于闲置土地认定标准的规定，综合国家和省的相关规定，结合我市实际，区分出让和划拨两种取得土地使用权的方式列举了五种认定标准。

3、关于不认定为闲置土地的情形

《办法》第五条规定，因不可抗力或政府、政府有关部门行为造成无法开发的，不认定为闲置土地。因此造成土地中止开发的情形排除后，土地使用者有继续开发意向和能力的，经市人民政府批准，允许延长不超过二年的开发建设期限，延长期自批准延长之日起计算。但有关情形排除后，超过批准延长期限或者未经批准延长期限而超过原规定期限，仍未动工开发的，仍认定为闲置土地。

（二）关于闲置土地的处置

1、关于闲置土地的处置方式。《办法》第六条按照国家和省相关规定，规定了延长动工开发建设时间、政府协议收回、部分收回、政府安排临时使用、变更土地用途或者调整规划建设技术指标5种处置方式，并对具体实施要求作了规定，供土地使用者结合实际状况选择适用。同时，《办法》第七条就以划拨方式取得使用权的闲置土地规定可采取延期、协议收回、部分收回3种处置方式。

2、由市政府无偿收回土地的情形，《办法》第八条依据国家和省作了具体规定，主要标准是超过动工开发期限满二年未动工的，即可无偿收回。

3、关于闲置土地的处置程序，《办法》第九条对此作了明确规定，具体流程如下：市土地管理部门立案调查，向土地使用者发出《闲置土地认定通知书》—由土地使用者提出闲置土地的处置申请—市国土局拟订闲置土地处置方案—市政府批准闲置土地处置方案—签订《闲置土地处置协议》或下发《收回闲置土地决定书》—市国土局会同有关部门组织实施。

（三）关于土地闲置费的征收对象及标准

《城市房地产管理法》第25条规定，出让取得的土地闲置可以征收土地闲置费；而《土地管

理法》第37条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的（未区分出让或划拨取得），可以按照省、自治区、直辖市的规定征收土地闲置费。目前，省政府尚未就土地闲置费的征收标准作出明确的规定。考虑到我市历史上存在着根据现行规定应出让供地但原先已按划拨供地的情况，此类土地量大且闲置比例不小。因此，对划拨土地也应当使用征收土地闲置费的方式加强管理监督。《办法》第十一条关于土地闲置费的征收对象没有区分出让地和划拨地的规定，意味着今后不仅是出让地，而且划拨地也应征收闲置费。关于土地闲置费征收标准，相关法律、法规规定为土地出让金或征地费用总额的20%以下收取。鉴于我市历史上大量的土地在供地中将征地拆迁补偿义务赋予了土地使用者来承担，情况复杂多样，而作为计收土地闲置费依据的土地出让金总额或征地费用总额往往难以准确核算，尤其是今后对划拨地也征收闲置费后，因没有划拨地不需交出让金，在闲置时无征收标准，因此，我们意见是以能够公开、客观、稳定地反映土地价值的基准地价作为核算的依据，不搞幅度差别，取其中值，以便于操作和符合实际。为此，《办法》第十一条规定土地闲置费按认定闲置土地时的相应土地基准地价百分之十的标准核算。

（四）关于对闲置土地使用者权利的限制

闲置土地属违法行为，在对闲置土地进行处置过程中，有必要对闲置土地使用者的权利加以必要的限制，以保障闲置土地处理工作顺利开展。《办法》对闲置土地使用者权利的限制主要包括三项内容：一是除缴纳土地闲置费外，责令土地使用者应在规定期限内动工开发（第十一条第二款）；二是土地使用者拒不缴纳土地闲置费的，申请人民法院强制执行，并终止实施原批准的闲置土地处置方案，直至无偿收回土地使用权（第十一条第三款）；三是在土地闲置期间，不受理该土地使用者的建设用地申请，对闲置量大的房地产开发企业，限制其参加土地拍卖和新项目申报（第十五条）。

（五）关于对闲置土地采取的强制处理措施