新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施

2024-05-21

新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施（精选6篇）

篇1：新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施

新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施

张增勇

摘要：新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）是由政府组织引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。推行新农合是建设社会主义新农村的一项重要内容，更是尊重农民生存权与健康权的必然选择。本文第一部分先概述新农合的背景以及最新进展，然后进一步阐述在实际运行中，新农合医疗基金所遇到的问题，最后提出相应的应对措施，以期我国新农合医疗基金的管理能够更加完善。关键词：新农合医疗基金三农

新农合始终坚持以人为本，便民、利民、惠民的原则，以农民得到最大实惠为宗旨，以解决农民“看病难、看病贵”为目标。自2003年实施以来，不断探索、规范、完善运行服务机制，保持平稳、健康、有序运行的良好态势，有效缓解了农民的看病就医负担，新型农村合作医疗的优越性得到极大体现，对全国的经济发展和社会稳定起到了积极作用。

目前，我国新型农村合作医疗的筹资水平还较为低下，保障水平也不高，如果基金的安全性和使用合理性、合法性发生问题，将会对农民参加新型农村合作医疗的积极性造成较大的打击，不利于新型农村合作医疗制度的发展由于这项制度是一项新的制度，没有以往成功的经验可以借鉴，但保障基金的安全是这项制度顺利推行的基础，因此，必须加强新农合基金的财务管理水平。

一、新农合的背景以及最新进展

1、新农合的背景

农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。但自70年代末到80年代初，由于农村合作社体制的逐步解体，随农村内的“工分制”瓦解，赤脚医生无法通过从事医疗活动来换取工分进而获得粮食等其他生活资料，赤脚医生便完全丧失了外出行医的动力。另外，由于合作社的瓦解无法再为村内卫生所的正常运行提供资金来源，导致村内的公共卫生机构无法继续支撑而瓦解。所以从赤脚医生和村内卫生所这两方面来看，自从合作社体制瓦解以后，农村内的公共医疗机制基本上呈现着真空的状态。合作医疗在将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中遇到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。1996年年底，中共中央、国务院在北京召开全国卫生工作会议，江泽民同志在讲话中指出：“现在许多农村发展合作医疗，深得人心，人民群众把它称为“民心工程”和“德政””。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。

2、新农合的最新进展

2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。截止2008年年底，我国已有2729个县、市、区开展新农合，参合农民达到8.15亿人，参合率为91.53%，当年基金支出662.31亿元，补偿受益人次达到5.85亿人次。

2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。

2012年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。其中，原有200元部分，中央财政继续按照原有补助标准给予补助，新增40元部分，中央财政对西部地区补助80%，对中部地区补助60%，对东部地区按一定比例补助。农民个人缴费原则上提高到每人每年60元，有困难的地区，个人缴费部分可分两年到位。个人筹资水平提高后，各地要加大医疗救助工作力度，资助符合条件的困难群众参合。新生儿出生当年，随父母自动获取参合资格并享受新农合待遇，自第二年起按规定缴纳参合费用。

新农合的开展对解决农民因病致贫和因病返贫问题提高卫生服务利用率发挥了积极的作用，然而，新农合制度在运行过程中也存在诸多问题。

二、新农合基金管理中存在的问题

1、新农合基金安全问题

部分医疗机构为了增加收入，伪造病历资料，套取新农合基金；社会团伙造假，用假发票或假住院证明报销诈骗基金的现象并存。基金安全是新农合制度可持续发展的基础，对保障广大参合农民的利益具有重要的意义，诈骗基金的发生给新农合制度的安全运行敲响了警钟。

2、新农合基金的合理使用问题

新农合基金的筹资水平较低，合理使用基金，用有限的资源最大程度的满足农民的医疗服务需求是一个亟待研究的课题。自新农合开展以来暴露出很多问题部分农民为了获得基金补偿，将本可以门诊治疗的疾病进行住院治疗，造成卫生资源的浪费；医疗机构为了追求经济效益，存在不合理用药的现象，表现为药品或针剂使用比例较高等。

3、基金监管缺乏法律依据

随着新农合工作的全面推进，新农合基金总量逐年增加，监管工作日趋繁重，合管办的机构性质致使其在监管处罚上处于相当被动局面，没有执罚资格和权力，发现问题只能是核减补偿资金而不能处罚，不利于新农合工作的持续长期发展。建议尽快出台新农合监管及违规处罚等相关法律法规，为监管工作提供法律依据。

4、基金管理机构财务人员综合素质不高

新型农村合作医疗基金管理机构一般为新组建的单位，人员素质不整齐，其中基层财务人员多由乡镇财政所、卫生院以及村委会有关人员兼任，由于其以前并没有接触过类似业务，加之培训不到位，致使基金财务管理过程中有较多错误发生，导致新农合医疗基金财务管理水平低下。

5、农民参合积极性有待提高

新型农村合作医疗制度采取的是“大数法则”，即参加的人越多，保障水平越高，参合率越高，基金就越大，农民受益面也就越广。但在目前的条件下，如果让农民自觉自愿地缴费，困难也比较大，农民对新型农村合作医疗的认识和信任程度不高，对参保不够积极。

三、应对上述问题所应该采取的必要措施

1、加强新型农村合作医疗基金监管，提高管理效率

加强监管是壮大新型农村合作医疗的必然选择。一是真正发挥监督委员会的实质性监督作用。按照国务院文件精神“县级人民政府可根据本地实际，成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况。”二是利用多种形式，发挥多种监督主体的监督作用。首先要保障参合农民的知情权。重点是落实“三级四地公示制度”，即在县、乡镇政府、村委会、定点医院等的公开栏上，定期向社会公布基金的收支和使用情况，接受群众监督，确保参合农民的知情权和监督权。其次，要把人大监督、审计监督、内部监督、媒体监督和群众监督有机结合起来，发挥各自优势，对合作医疗进行全方位的监督。再次，可以积极组建新农合协会，发挥协会的监督作用。把农民组织起来，提高农民的组织化程度，是新农村建设的重要任务既可以组建参合农民协会直接参与监管，也可以引导自治作用发挥较好的村委会或其他类型的农民合作组织参与监管。

2、加强业务学习，提高新型农村合作医疗管理人员的素质

新型农村合作医疗制度是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性、技术性都很强，这就要求管理人员具有高度的责任感和良好的业务水平和政治素质。然而，目前农村合作医疗管理人员的现状与这一要求还有一定距离。因此，要对现有的农村合作医疗管理人员进行系统培训，提高其理论水平和管理水平，从而促进新型农村合作医疗制度的稳妥实施。

3、加强对新型农村合作医疗制度的宣传力度

目前，我国在新型农村合作医疗制度的试点中，有相当一部分农民由于受经济条件所限和传统观念影响，健康风险意识、自我保健意识及互助共济观念都比较淡薄，再加上历史上合作医疗三起三落，使不少农民对新型合作医疗持怀疑和观望态度。因此，为了保证我国新型农村合作医疗制度的顺利实施，必须广泛开展宣传动员工作。通过各种方式向农民宣传参加新型农村合作医疗制度的意义、必要性，解释参加的办法、参加后的权利和义务，合作医疗基金的筹集、使用和报销等实际问题；宣传新型农村合作医疗制度和以往的合作医疗的不同点以及目前新型农村合作医疗制度要达到的目标；宣传中央政府和地方各级政府在新型农村合作医疗制度中发挥的作用以及扶持的力度，解除农民的疑虑和担心；并动员农村干部和党员率先参加新型农村合作医疗，给农民以示范。另外，还应通过看得见、摸得着的典型事例的宣传，使农民认识到建立新型农村合作医疗制度的真正意义和好处。

4、制定与新型农村合作医疗制度的相关法律

基金监管中主要依靠行政手段，从总体上看，中国的新型农村合作医疗基金监管的立法相当落后，因此，必须加快中国的新型农村合作医疗基金监管的立法进程，要制定《社会保障法》，与其他法律一起，在社会保障及其最低生活保障方面发挥内外共同监管的效应。

5、进一步提高经办服务能力和水平

加快推进新农合信息化建设，推行农民健康一卡通，开展省市医疗机构即时结报工作。同时，继续开展按病种付费等支付方式改革，规范医疗服务和收费行为，控制医药费用不合理增长。

6、完善基金运营管理

我国在新型农村合作医疗基金的社会统筹中确定的原则是“以支定收，略有结余”。对于新型农村合作医疗基金的投资入市问题，必须从基金的保值、增值和基金充分发挥其功能的视角来考虑。基金的获得是社会保障体系有效运行的基础，而基金的投资与保值增值同样是社会保障体系有效运行的重要组成部分。新型农村合作医疗基金必须根据投资原则选择自己的投资领域。总之，新型农村合作医疗基金的投资方式要根据社会经济发展的状况不断进行调整，以利于基金在保证低风险的情况下，取得较大收益。

参考资料：

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篇2：新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施

摘要 :新农村合作医疗制度是一项利于民生发展的惠农政策，自政策出台以来，在全国范围内得到了发凡的推广并起到了突出的作用。截至2013年底，全国有2489个县开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8.02亿人，参合率为98.7%。2013新农合筹资总额达2972.5亿元，人均筹资370.6元。全国新农合基金支出2909.2亿元；补偿支出受益19.42亿人次，其中住院补偿0.93亿人次，普通门诊补偿15.2亿人次。新农村合作医疗制度对于统筹城乡经济协调发展起到了强大的推动作用，使我国社会保障制度不断完善。然而这一政策在具体实施过程中也出现了不少问题，使得制度效果并不尽如人意。我以山东省济南市历城区柳埠镇窝铺村为研究对象，调查新农合存在的各种问题，并在此基础上结合实际，提出我的解决建议。

关键词:新型农村合作医疗

窝铺村

医疗报销改革

新型农村合作医疗概述

新型农村合作医疗制度，简称新农合，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2002年10月，中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2009年，中国作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，确立新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。新型农村合作医疗制度以各级政府为主导，参合农民、地方政府、国家三分进行资金统筹的医疗保障制度，其性质实现了从传统农村合作医疗的社区统筹保障制度向国家社会保险福利制度的转变。

新型农村合作医疗制度存在的主要问题

1:在农村由于补偿程序繁琐,补偿地点距离遥远,很多农民都选择放弃补贴,就我们窝铺村而言,由于距离报销的医院:历城区人民医院距离较远,很多村民直接放弃去医院的新农合补贴处兑换补贴,原因大部分是由于每年生病次数有限,花费虽大但补贴金额有限,领取补贴的成本较高,因此很多补贴款并不能真正到达农民手中.从需求方面可以看到，由于新型合作医疗以大病统筹为主，小病仍然是用农民个人医疗帐户来支出。就小病而言，当农民经常不生病时，觉得个人出资的那部分浪费掉了，于是会逐渐丧失参加合作医疗的动力。

2:由于农民的体检意识薄弱,所以在我们村很多重大疾病一旦确诊,就很难治愈,在指定的新型农村合作医疗医院并不能得到妥善治疗,只能求医于其他去的医院,所以有相当部分的农民,当真正患有重大疾病时,并不能得到新型农村合作医疗的报销.而且由于新型农村合作医疗制度是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度。因此是救助农民的疾病医疗费用的,而门诊、跌打损伤等不在该保险范围内，这项规定使得农民实际受益没有预想的那么大。

3:由于我国的医疗卫生制度并不是十分健全,农民对于新型农村合作医疗制度的补贴制度并不是十分了解,在真正的就医过程中很容易就遇到小病大治的情况, 从大病来说，由于农村内部也存在着较大的贫富差距，那些贫穷的家庭一旦得了大病，即使去医院就诊，能够报销一部分，但剩下的一部分他们依然无力偿付，所以这些贫困的家庭依然看不起病。当然对于那些富裕的家庭而言，这是给他们提供了实在的优惠。所以从大病的角度来看，不但新型合作医疗没有解决农村内部贫困家庭的医疗问题，反而使得他们与富裕农民家庭的差距变得越来越大，进一步加剧了农村的贫富差距农,而且关于报销的盲点居多,即使得到报销也很容易因病致贫.4: 农村现在呈现的状况是大部分的青年或中年的劳动力外出打工，农村呈现出大量的空心村。当这些农民工外出打工时，如果在外地生小病，他们只能在打工所在地看病，这样来说，他们参加新型农村合作医疗就没有得到实惠，这会降低他们的参与热情。当他们得了大病时，由于打工所在地路途遥远，甚至有些急性病时，他们去大型的医院就医，也无法享受到新型合作医疗的优惠。因为，新型合作医疗规定了，参加合作医疗的农民需要在定点的市县，乡镇的医院去就医报销。所以从农村目前大规模的农民工外出打工的角度来看，也出现了重大问题。

5: 在我的调查中发现由于新型农村合作医疗宣传多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面好处上，没有树立起农民的风险意识，也没有体现出重点，没有对那些不参加的农民进行调查，使得宣传大多停留在形式上。许多农民并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义，他们仅从自己短期得失的角度考虑，由于自己身体好，生病住院的概率低，没有必要花那个冤枉钱。还有一些农民认为它跟以前的义务教育保证金一样，最后被政府骗走了，认为是把自己的保险金拿去补偿别人了。宣传也没有把具体的理赔标准发给农民，使得他们在理赔时，看到那么多药费不能理赔一些农民有被欺骗上当的感觉。一些农民不参加新型农村合作医疗主要是基于新型农村合作医疗的保障水平低，农民了解不深，怕政策有变，认为是把自己的保险金拿去补偿别人了等的考虑。此外政策不公等导致新型农村合作医疗制度的社会满意度低。而且由于新型农村合作医疗的补偿金额有限,对于重大疾病来说,补贴对于治疗费来说无异于杯水车薪,所以很大一部分的农村居民更倾向于商业保险.6、区级的经办机构名称不一。目前区级经办机构名称有“新型农村合作医疗管理局”、“新型农村合作医疗管理中心”、“新型农村合作医疗管理办公室”等，名称混乱。使得农民当遇到报销的问题时不知该项哪个部门进行咨询.区镇经办机构工作经费不足或难以落实。新农合经办机构是一个新成立的机构，每年需要多少工作经费尚无依据，加之县（市）级财政相对困难，大部分县（市）的工作经费严重不足，或承诺拔付的经费难以兑现，经费的不足制约了新农合工作的正常开展。

7、乡镇经办机构有名无实。新农合工作开展后，乡镇成立了农医所，但工作人员大都由乡镇内部调剂，由计生办、财政所、民政所等部门抽调兼职组成。在2006年乡镇机构改革核编中，没有农医所机构、编制及工作经费。由于农医所工作量大、工作面广且服务群体整体素质较低，而工作人员没有固定、经费难以落实，严重影响了工作人员的积极性。加之都是抽调人员，本身还承担着其它工作，至使大部分乡镇农医所机构建设落后，出现工作队伍不稳定、工作人员更换频繁，工作人员积极性不高、责任心不强、业务水平低等情报况。参合住院农民报帐时难以找到报帐员以及报帐时限过长，报帐后帐务处理不及时，参合农民资料微机录入及家庭台帐建立等工作滞后等等问题，严重了影响新农合作的开展。

8、对定点医疗机构监管困难。对定点医疗机构的监督管理尚缺乏法律依据，许多工作只能是行业管理，无法律支撑，缺乏监督力度，加大了监管难度。医疗救助制度作为大病统筹的补充，是解决因病致贫，因病返贫的有效途径。但目前在实际运行中大部分县（市）的大病医疗救助是由县民政局开展实施，与新农合的大病统筹没有很好的结合起来。乡镇卫生院是为新农合服务的最主要力量，但乡镇卫生院能力建设中的软件建设急需解决，人才短缺是困扰基层卫生院发展的关键，也是导致参合病人外流增加参合基金支出的一个原因。

9、起付线与封顶线过低。目前大部分县（市）为扩大受益面，所定的起付线和封顶线都较低，100元左右的起付线让许多农民能承受的几百元诊治费用却得到了补偿，这在当前新农合的起步阶段能获得良好的社会效果和增加农民参合意愿，但长此以往则与新农合的“大病统筹为主”相违背；特别是真正得了大病的参合农民，所得到的最高补偿也只能是杯水车薪，仍然会出现因病返贫的状况。

10、医疗保障机构设置不尽合理。大部分县（市）现有医保局、民政局、农医局、社保局等单位在开展实施全民医疗保障体系，这项工作的实施机构没有加以全面整合，对人、财、物都有浪费和重复的情况，加大了区域内医疗保障体系建设的整体运行成本。11农村内部医疗供给

一，供方诱导需求突出。具体的讲就是在医患信息严重不对称的情况下，相当一部分定点医院对病人诊治时，并不是按照最有利的方案去开展，普遍存在开大药方，多开药，开贵药，过度消费医疗服务的现象。这不但增加了合作医疗服务的支出，也增加了农民的负担，使新型合作医疗没有真正发挥作用。

二，长期以来，农村卫生基础设施滞后，乡镇卫生院房屋破旧，一些贫困地方的卫生站甚至存在危房，医务人员短缺，且整体素质不高，长期得不到培训，技术骨干严重流失，很难满足农民日益增长的，多层次的医疗需求。甚至在农村出现到县，乡镇医院看错病，导致死亡的案例发生。另一方面，如果农民不去这些县，乡镇医院，而去省或者市一级的好医院，他们面临的又是天价的医疗费用，使得他们在一定程度上望而止步。所以从这点来看，也严重制约了新型合作医疗的有效运行。

篇3：新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施

农村合作医疗制度, 是我国农村社会通过集体和个人集资, 用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助共济制度, 它既是我国医疗保障制度中有特色的组成部分, 也是我国农村社会保障体系中的重要内容。合作医疗作为建国后在农村广泛推行的基本医疗保障制度, 曾初步解决了数亿农民的就医问题, 这项制度也曾被世界卫生组织和世界银行誉为“成功的卫生革命”和“发展中国家解决卫生经费的惟一范例”。但随着市场经济体制的建立, 农村合作医疗制度因缺乏投入和制度本身的原因而逐渐陷入困境, 绝大部分农民成为毫无医疗保障的群体。至1989年, 实现农村合作医疗的行政村仅占全国行政村的4.8%, 自费医疗制度再次成为在农村占主导地位的医疗制度。 (1) 20世纪90年代以来, 广大农民有病看不起的现象日趋严重, 农村社会成员的医疗问题又引起了有关政府部门的重视, 促使政府下决心建立、完善农村合作医疗制度和医疗救助制度。

2002年, 中央政府首先在中西部地区探索建立了以大病统筹为主的新型合作医疗制度, 按照农民个人交费、集体扶持、政府资助的筹资原则, 进一步加强了农村地区的医疗保障工作, 以使农户“无钱看病、因病致贫”的困境逐步得以改善。2003年1月23日, 国务院办公厅还转发了国家卫生部、财政部和农业部联合制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》, 要求从2003年起, 各省、区、市至少要选择2~3个县 (市) 先行试点, 取得经验后逐步推开, 到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度。目前, 全国已有30个省310个县 (市) 开展了新型农村合作医疗试点工作, 其中, 中西部有22个省233个县 (市) 启动了试点。据有关资料显示, 310个试点县 (市) 共覆盖9504万人口, 其中, 6899万人参加, 试点县农民参合率平均达72.6%。全国共筹集合作医疗资金30.21亿元, 其中, 农民个人缴费10.88亿元。中央财政投入为3.93亿元, 地方财政投入为5.04亿元, 其他渠道支持6188万元, 政府拨付经费已占筹资总额的60.98%。截止2004年6月底, 试点地区已有4194.03万人次得到了合作医疗的报销补偿, 报销金额达13.94亿元, 占筹资总额的46.14%。 (2)

从全国的试点情况来看, 新型农村合作医疗与以往的合作医疗相比具有新的特点和成效, 主要体现在以下六个方面:①加大了中央和各级政府的支持力度。过去, 政府对合作医疗的支持主要是宣传、组织和发动。新型合作医疗则明确规定, 中央和地方政府对参加合作医疗的农民各按年人均10元补助, 这就进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。②突出以大病统筹为主。以往的合作医疗多是统筹规模小, 筹资水平低, 大多把保障的重点放在门诊或小病上, 保障程度不高, 无法帮助农民抵御大病风险。而新型农村合作医疗则将重点放在农户迫切需要解决的因病致贫、因病返贫的问题上, 即对农民大额医药费用或住院医药费用进行补助, 保障水平明显提高。③明确了农民自愿参加的原则, 赋予了农民知情、监管的权利, 提高了制度的公开、公平和公正性。④提高了统筹层次。新型合作医疗制度要求以县为单位统筹, 这就增强了农村合作医疗抗风险和监管的能力。⑤由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监管机构, 加强了领导、管理和监督, 克服了以往管理松散和粗放的不足。⑥建立了医疗救助制度。通过民政、扶贫部门资助贫困农民参加新型合作医疗, 照顾了贫困人口的特殊情况。

笔者认为, 建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实现科学发展观、构建和谐社会的具体体现。但由于此项工作尚处于起步阶段, 各项管理制度和实施方法还不尽完善, 在实际运行过程中还面临诸多困难与问题。

二、新型农村合作医疗制度存在的问题

1.管理体制不健全, 尚未适应工作需要

首先, 在新型农村合作医疗办公室工作人员的配备上, 一般都是抽借卫生系统内部2~4人组成, 有时还经常变动, 加上财政未安排专项预算, 卫生系统本身经费又比较紧张, 因而从事该项工作的工作人员的积极性和责任心难以调动, 从而对该项工作有所影响。其次, 在机构设置上, 部分乡镇采用“二合一”的方式, 将新型农村合作医疗办公室设置在卫生院, 致使医疗费用结报的真实性和基金使用的有效性难以保证。第三, 在管理程序上, 不仅手续繁琐, 而且费事、费时、费力, 从而影响了该项工作的效率和质量。

2.筹资机制不完善, 影响了基金的征收

首先, 部分地区没有严格遵循以户为单位参加新型合作医疗的原则, 给基金管理带来了一定的难度和风险。其次, 在农民筹资方面, 还主要依赖于乡村干部挨门上户收取。由于工作人员属于无偿劳动且工作量大, 从而表现出工作效率较低的状况。第三, 由于各级地方财政仍属于“吃饭财政”, 因而存在着引、助资金在部分县、乡镇难以完全到位的情况。

3.宣传上缺乏广度和深度, 致使部分农民参加合作医疗的意识不强

由于部分农村基层干部对新型农村合作医疗政策的认识缺乏深度, 工作方法简单, 为完成参合率的考核指标, 有的甚至强行垫付参合资金, 然后再分解到农户, 导致不少农民不满情绪的产生, 以致影响了此项工作的开展。

4.政策执行不到位, 制约了农民参合的积极性

首先, 新型农村合作医疗目录内的药品范围较窄, 一般仅有600多种, 难以满足各类疾病的治疗需要。其次, 目录内部分药品价格虚高, 表现出以药养医的问题制约着新型农村合作医疗制度的健康发展。第三, 常规性体检基本未实施。第四, 补偿标准过低, 患者负担仍然较重。

鉴于以上问题, 笔者认为, 必须着眼于长效管理, 进一步强化新型农村合作医疗实施的组织领导, 从实际出发, 不断完善, 稳步发展, 并使之随着社会经济的发展和农民收入的增加, 逐步提高其社会化程度和抗风险能力。同时, 进一步加大宣传的广度和深度, 不断提高参合率, 并着力引导农民确立大病防范意识和互助共济意识, 进而理解、支持和积极参加新型农村合作医疗, 自愿缴纳合作医疗费用。在财政扶持上, 要加大力度, 进一步调动地方政府组织农民参加新型农村合作医疗的积极性, 解决新型农村合作医疗机构的经费和农村特困群体的个人缴费难问题, 总之, 应从实际出发, 明确可行的补助渠道。在加强治疗用药管理和落实常规性体检工作上, 应试行药品集中招标统一配送制度, 既要保证定点医院适当的收益, 也应降低参合农民住院的医疗成本;既要鼓励定点医疗机构合理竞争, 又要加强对其监督管理, 以提高医疗服务质量;对常规性体检工作, 应出台和确定具体的检查项目和方式, 并确保落实, 在此基础上, 应及时为参合对象建立健康档案。此外, 还应严格执行政策规定, 进一步建立健全相关制度。一是要科学、合理地设置经办机构;二是要改进医疗费用审核办法, 变手工审核为微机审核, 实行“一站式”服务, 以方便患者及时结报, 降低工作的差错率, 提高工作效率和管理水平;三是要科学合理制定筹资标准和报销标准, 立足于减轻患者负担, 科学地制定医疗基金补助的起付线、封顶线等具体标准, 防止合作医疗基金超支和过多结余;四是要规范基金财务管理, 通过建章立制, 加强基础管理, 使农民的“保命钱”能够全面管好, 真正用好。

三、应重点做好的工作及应对措施

1.正确认识新型农村合作医疗制度

一是要充分认识建立新型农村合作医疗制度的艰巨性和复杂性。我国农村地域广大, 人口众多, 实施新型农村合作医疗制度的工程量很大。同时, 我国各地农村经济社会发展很不均衡, 实施新型农村合作医疗制度应因地制宜, 采取多种多样的模式, 以满足不同发展程度地区农民对医疗保障的需求。二是要正确认识新型农村合作医疗制度的性质和发展方向。新型农村合作医疗制度由于增加了政府筹资责任, 突破了原有村级社区限制, 提高了社会化程度。由此可以说, 新型农村合作医疗制度是原有社区型医疗保障与社会医疗保障制度之间的过渡形式, 是农村社会医疗保障制度的初级形式。这种初级形式已经具有了未来社会保障制度的相关因素, 其发展方向是具有浓厚中国特色的农村合作医疗保险制度。因此, 应以最大多数的农民得到实惠为根本出发点和立足点, 以自愿与引导相结合的原则, 以处理好农村居民常见病治疗与大病保医的关系为准则, 合理确定合作医疗基金中大病与小病的分配比例, 并科学制定起付线、封顶线与报销比例, 从而提高农民参合的积极性和受益面。

2.加强政府支持

一是宣传支持。政府拥有宣传的资源, 并具有权威性, 但在宣传中应避免夸大, 力求客观, 以免误导农民。二是资金支持。目前, 中央政府对中西部除市区以外参加新型农村合作医疗的农民平均每年每人补助10元, 地方政府也根据本地具体情况提高了相关的资金支持。据有关资料显示, 国家已在实施2002~2010年间, 将卫生投入的增加部分主要用在农村, 这就充分体现了国家对农村卫生事业和提高农民健康水平的重视。三是组织管理支持。农村医疗保障是农村社会保障的一个重要内容, 进而是整个市场经济框架中的社会保障体系的组成部分。政府要组织、培育和规范农村医疗服务市场, 保证为农村提供适宜的公共卫生服务和基本医疗服务。此外, 政府还应在多元化农村卫生保障制度中, 引进国内外保险公司进入农村医疗保障市场, 以弥补社会医疗保障的不足, 提高农村合作医疗制度的运作效率。

3.提高农民对医疗服务的有效需求能力

一要发展农村经济, 增加农民收入。这是增强农民支付能力的最根本途径。事实上, 农村的税费改革以及取消农业税的做法, 已在一定程度上减轻了农民的负担, 为农民更好地就医创造了经济条件。二要维护新型农村合作医疗制度的信誉。地方政府要通过各种途径及时向农民通报相关信息, 使新型农村合作医疗实施过程公开化、透明化, 并自觉接受农民的监督。三要改变农民的医疗消费观念。包括医疗保障在内的农村社会保障制度, 长期以来都深受中国传统的家庭保障的影响。因此, 应帮助农民认识家庭保障这种自发的低水平的保障办法已经不能适应医疗费用提高、疾病风险增强的现实, 充分调动他们参加新型农村合作医疗制度的积极性。

4.实行有效的管理制度

一要重视初始制度的设计和论证。新型农村合作医疗制度是农村的医疗保障制度, 是农村社会保障制度的重要组成部分, 是关系到收入分配和宏观调控的大问题, 严格论证和设计是必经步骤。新型合作医疗试点取得一定成效后, 应以法律法规的形式使其成为正式制度, 保证其稳定性。二要规范新型农村合作医疗的运作制度, 提高制度效率。可通过医疗费用支付制度、补贴医生劳务支出等方式, 将医生收入与药品数量脱钩。实行起付线基础上的医疗费用共付制, 以抑制消费者的道德风险, 控制卫生医疗总费用水平。三要实现新型农村合作医疗制度的系统管理。此外, 还可以引导农民通过恰当的方式, 行使对新型农村合作医疗的监督权。

5.提高农村卫生医疗服务质量

首先, 要加快推进乡镇卫生院管理体制改革。按照《中共中央、国务院关于加快农村卫生体制改革与发展的决定》要求, 合理设置乡镇卫生院, 使每个乡镇都有一所政府举办的卫生院, 并上划县级管理, 做到乡镇卫生院的人员、业务、经费等都由县级卫生行政部门按职责管理。其次, 加大县乡对医疗卫生服务基础设施的投资力度, 这是吸引农民参加合作医疗的有效途径之一。第三, 引导农村村级卫生服务机构向社区卫生服务中心转变。大力加强农村社区卫生服务站建设, 合理调整农村社区卫生服务网络体系, 强化管理, 使农村社区卫生服务站的基础条件、管理水平和服务功能都有所提高, 从而为新型农村合作医疗提供有效的载体和平台。此外, 新型农村合作医疗制度的实施不是孤立的, 农村公共卫生制度就是其持续发展的基础, 农村医疗救助制度的有效实施也会有利于新型农村合作医疗制度的发展, 这些制度与新型农村合作医疗制度相互协调与配套, 将有力促进农村公共卫生和医疗事业的不断发展。

注释

1 徐丽:新型农村合作医疗筹资机制可持续性研究, 《安徽农业科学》, 2005年第11期。

篇4：新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施

一、存在的主要问题

1. 参合缴费标准不断提高，在一定程度上影响了农民参合的积极性。2010年之前，江西省参合农民个人的年度缴费标准为每人每年10元， 2010年提高到每人每年30元，2012年每人每年50元，2013年每人每年60元。近年来，特别是最近两年，参合农民个人年度缴费标准提高过快，在一定程度上影响了农民参合的积极性。如江西省上犹县，2011年度的参合率为98.16%，2012年、2013年则分别下降到97.18%和95.8%。

2. 有的定点医疗机构对参合农民患病入出院把关不够严，或多或少地存在浪费医疗资源和新农合基金的现象。近年来，从住院人次、住院总费用和住院补偿金额等情况来看，每年的增幅都较大。以江西省赣州市为例，2010年、2011年、2012年的住院人次分别为19854、20972、30955，住院总费用分别为5349.35万元、7432.65万元、10561.65万元，住院补偿金额分别为2512.86万元、4336.63万元、6029.23万元； 2013年，住院人次、住院总费用和住院补偿金额均呈较快增长势头，仅1—9月的住院人次、住院总费用和住院补偿金额就分别达到27875人次、10010.65万元和6049.55万元，分别是2012年全年的90.05%、94.78%和100.34%，住院补偿金额已超过2012年全年的补偿金额。从各地情况看，并非只是上犹县存在这一情况。虽然提高住院补偿标准是参合农民住院人次和住院补偿金额增加的主要原因之一，但定点医疗机构为了增加自身收入，对参合农民患病入出院把关不够严也是住院人次和住院补偿金额增加的重要原因之一。

3.住院补偿标准和门诊费用补偿比例的确定，未充分考虑到基金的筹资规模及其支付能力，基金支付风险加大。自我国开始实行新型农村合作医疗试点工作以来，筹资规模不断扩大，住院补偿标准和门诊医疗费用补偿比例也不断提高，但补偿标准的提高未充分考虑到基金的筹资水平，即基金的筹资规模与支出规模不同步，从长远看，基金的支付能力将受到较大影响。以上犹县为例，乡级、县级、省市级定点医疗机构和非定点医疗机构住院补偿比例分别从2007年的65%、55%、35%和25%，提高到2012年的90%、80%、50%和35%，住院补偿封顶线由2007年的每人每年1.2万元提高到2012年的每人每年8万元；参合农民在乡、村两级定点医疗机构的单次门诊费用补偿比例提高到70%。从基金筹集情况看，2010年、2011年、2012年新农合基金筹集总额（含上年结余）分别为4680.78万元、7544.36万元、9776.88万元，分别比上年增长-14.86%、61.18%、29.59%；从基金支出情况看，2010年、2011年、2012年当年基金用于补偿支出分别为2988.87万元、5368.54万元、7753.24万元，分别比上年增长43.6%、79.62%、44.42%。特别是2013年，该县仅1—9月的基金补偿支出就高达7074.78万元，占2013年1—9月已筹基金6772.15万元的104.47%，占当年预计筹资总额8731.64万元（不含上年结余）的81.02%， 2013年该县当年筹集的基金收入（不含上年结余）可能不足当年的补偿支出。住院补偿标准和门诊医疗费用补偿比例提高后，随着时间的推移，基金的支付压力将逐步显现，一旦以前年度结余的新农合基金用完，将出现较大的支付风险。

4.监管体制问题。目前，我国大部分地方的新型农村合作医疗的业务指导、日常检查和监管仍旧由卫生行政主管部门（卫生局）的下属单位—农医局负责。由于卫生行政主管部门、农医局和定点医疗单位都同属于卫生系统，特别是卫生行政主管部门与其下属单位（包括农医局和下属定点医疗单位）之间的关系，在一定程度上影响了新农合监管职能的发挥。

二、应对措施

1.参合缴费标准应适度提高，以提高农民参合的积极性。确保农村居民“病有所医”、“老有所养”、“住有所居”，是构建社会主义和谐平安社会的重要内容之一。为刺激农村居民参合的积极性和提高农村居民的参合率，国家对农民参合缴费标准不宜提高过快，并应保持相对稳定。

2.改革现行的新农合监管体制，强化监管职能。为进一步加强对新型农村合作医疗的监管，充分发挥监管机构的监管职能，节省其运行成本，提高医疗保险管理机构的工作效率，将新型农村合作医疗并入城乡居民基本医疗保险已势在必行，届时将新型农村合作医疗的职能和人员统一并入医疗保险管理机构——医保局进行专门管理，也符合国务院关于整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗职责的改革思路和目标。

3.完善制度，强化管理，加强检查，督促定点医疗机构严格把好参合农民入院治疗和出院关。在改革新型农村合作医疗监管机构之前，新农合监管机构应进一步建立健全相关管理制度，进一步规范定点医疗机构接收参合农民患病入院治疗的审核程序，杜绝定点医疗机构接纳不需入院治疗的患者住院治疗；对经住院治疗符合出院条件的患者，应及时为其办理出院手续。同时，新农合监管机构必须进一步加强日常监督与事中和事后检查，发现问题及时督促定点医疗机构进行整改。

4.多措并举，防范出现支付风险。一是上级财政，尤其是中央财政应加大转移支付力度，增加对新农合基金的补助，进一步增强新农合基金的保障能力。二是国家在调整新型农村合作医疗住院补偿标准和门诊医疗费用补偿比例时，应充分考虑到基金的筹资规模与支出水平，以确保新农合基金收支平衡，略有结余。

（作者单位：江西省上犹县财政局）

责任编辑：洪峰

篇5：新型农村合作医疗相关制度及措施

新农合目录外药品、诊疗项目费用控制制度

及措施

1.加强全院职工新农合知识的培训，了解相关政策和文件精神，以此为日常新农合工作的准则。

2.对参合患者要根据病情，严格使用目录内的药品、诊疗项目，减轻患者经济负担，是参合患者受益达到最大化。

3.参合患者病情确实需要使用，经治医师必须提前告知患者，并签署《新农合目录外药品、诊疗项目告知书》，经患者同意并签字后方可使用。

4.参合患者目录内的药品、诊疗项目使用要达到95%以上，目录外药品、诊疗项目费用分别不可超过药品、诊疗费用的10%。

5.对未经患者同意而擅自使用目录外药品、诊疗项目，患者拒付的有责任医师本人负担。

6.对目录外药品、诊疗项目费用超出比例的，要对相应的责任医师给予警告，数额巨大的要给一定的处罚。

7.医院要定期或不定期的审查参合患者病历，对目录外用药及诊疗项目的费用做好统计分析，并做好记录。

息冢镇卫生院

新农合控制“四个不合理”制度及措施

1.加大不合理检查、不合理用药、不合理治疗、不合理收费等关键环节的检查和监控力度，对特殊检查、有创检查和费用较高的检查项目，严格实行审批制度及患者知情签字制度。

2.对费用高检查或贵重药品的使用，必须得到病人或家属的同意，避免重复和不必要检查。

3.在临床用药上，坚持指导教育和考核奖惩相结合。4.药师参与业务查房，及时发现并纠正临床用药不合理情况。5.实行抗生素使用三级管理制，对严重不合理用药情况实行重罚。

6.把病床周转率作为评价科室工作重要指标，努力缩短患者住院时间，减轻患者住院负担。

7.每月对各科室医疗及药品等收入结构进行分析，在周五学习时公布不合理检查、不合理用药、用药量排名和大处方评价等，对责任人通报批评并要求整改。

8.所有检查收费要依据河北省医疗收费标准及相关文件，严禁杜绝分解收费，不合理收费，不定期进行检查，并有文字记录。

9.针对患者病情采取合理治疗，严禁采用合理的治疗手段和治疗方式。并定期组织病历抽查和评议，形成文字记录。

10.对上述违规行为要坚决查处，并对相关人员给予处罚。

息冢镇卫生院

特殊检查特殊治疗审批制度及措施

1.对参合农民严格根据病情合理检查，合理治疗，不可为增加患者医疗费用而滥用检查或治疗。

2.患者病情确实需要特殊检查或特殊治疗时，要有经治医师科室主任报告，经科室主任确认患者病情确需要后，有科室主任向分管院长提出申请并签字后方可使用。

3.对患者使用特殊检查或特殊治疗时，经治医师必须事先和患者沟通，不可在患者不知情的情况下擅自使用。

4.经治医师未经批准擅自特殊检查或特殊治疗的，要给予警告或处罚。

5.医院定期或不定期要对病历进行会审讨论，对查出的滥用特殊检查或特殊治疗登记在册，并对相应医师给予警告或处罚。

6.医院要定期或不定期对组织医师培训，提高临床医师的业务水平，防止滥用特殊检查或特殊治疗情况的出现。

新农合卫生院严禁“四个不合理”措施

1.加大不合理检查、不合理用药、不合理治疗、不合理收费、等关键环节的检查和监控力度，对特殊检查、有创检查和费用较高的检查，严格实行审批制度及患者知情签字制度。

2.对费用高检查或贵重药品的使用，必须得到病人或家属的同意，避免重复和不必要检查。

3.在临床用药上，坚持指导教育和考核奖惩相结合。

4.药师参与业务查房，及时发现并纠正临床用药不合理情况。5.实行抗生素使用三级管理制度，对严重不合理用药情况实行重罚。

6.所有检查收费要依据河北省医疗收费标准及相关文件，严禁杜绝分解收费，不合理收费，不定期进行检查，并有文字记录。

7.针对患者病情采取合理治疗，严禁采用不合理的治疗手段和治疗方式。对特殊治疗和特殊检查，要事先告知患者，并签订告知同意书。

8.定期住址病历抽查和评议，对上述行为要坚决查处，并对相关责任人给予处罚。

息冢镇卫生院

新农合费用告知制度及措施

1.患者办理住院时，住院处要为患者打印押金清单一式两份，收费室一份，患者一份，并告知患者将押金清单妥善保管。

2.患者每次拿药时要收费时要告知患者押金余额，如患者对余额有疑问时，要及时核对。核实完毕后要将核实结果及时通知患者或家属。

3.患者欠费时，收费室要及时通知患者续交押金，如患者有疑问要及时核对并告知患者。

4.患者办理出院时，要收回患者押金清单，核对无误后方可办理出院。如患者对费用由疑问，要及时核实，核实后再办理出院手续。

5.医院要定期或不定期深入病房并询问患者是否清楚自己的医疗费用情况，并做好记录。对拒不履行费用告知制度的相关人员给予警告或处罚。

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新农合控制“搭车”开药制度及措施

1.医院要加强全体职工合作医疗知识的培训，掌握相关政策和文件精神，以规范日常工作。

2.各科室医生要严格掌握出院带药标准，急性病人出院带药不得超过3天，慢性病人出院带药不得超过7天。处方明确标明药品剂量单位，不准以盒、袋、片、支等代替，明确表明服药药物的服用方法。

3.医生要严格依据患者病情开药，不得开与患者病情无关的药物，不得和病人串通好开人“情药”“搭车药”。

4.药房禁止串换药品，严格按处方拿药，如果发现问题可拒绝发药。

5.定期核对药品的进销台账，进行检查发现问题给予相应人员处罚。

6.收费室如发现出院病人带药超过规定，可拒绝受理。7.医院要定期或不定期对病人处方和病历进行检查，并做好记录，发现问题，对相关人员进行处罚。

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新农合控制离床住院制度及措施

1.严格掌握住院指征，不得随意扩大住院指征范围，坚决杜绝门诊转住院现象。

2.参合农民住院要提前告知患者，住院期间要遵守合作医疗相关规定，住院期间禁止离床。

3.医院要做好查房，对离床患者及时上报主管医生或主管院长，并及时通知患者本人。

4.对住院离床患者，要给予政策上的解释和教育，如果患者屡次违规，建议转为门诊治疗。

5.医院要为患者提供舒适干净的住院环境。建立患者食堂，为患者提供住院期间的饮食。

6医院要做好内部管理，防止离床现象发生。

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新农合医药补偿领取审核措施

1.参合农民入院治疗必须审核患者的合作医疗卡、户口本、身份证一致后才能登记入院；出院是审核参合农民的（1）合作医疗卡；户口本；经办人员身份证；诊断证明；住院收据；医疗费用清单，无误后可即时报销。

2.住院报销时的住院收据及费用清单必须为微机打印。3.参合患者住院收据，诊断证明及费用清单应为原件，复印件不予报销，有其他商业保险的按相关规定办理。

4.参合农民因特殊情况，需由他人（非合作医疗卡上的人员）带领补偿金的，受益本人需出具“授权委托书”，并加盖村委会公章。手续不全者，即报处可拒付补偿金。

5.申报时如合作医疗卡、户口本、计算机登记信息不符时，请先确认、更正一致后在申报。

6.如住院报销资料上患者姓名不符时，请出示相关证明，核实无误后办理，否则不予报销。

7.申报人在领取补偿金时，要在补偿核定表上签字，并按手印。8.办事处及即报处人员严禁代替申报者签字，违规造成不良后果的有本人承担。

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新农合住院指征控制制度及措施

1.严格掌握住院指征

1病情严重影响正常的工作学习。2需要卧床治疗3天以上的病人。3.有明确疾病症症状，如发热在38度以上，或相应的检查和化验结果。2.禁止门诊转住院。3.禁止先住院再检查。

4.禁止医生和患者串通收“人情住院”。5.严格掌握住院人数，控制住院费用。

6.对没有严格按照住院指征收治住院病人造成新农合资金不合理使用的医生要给予相应处罚。

7.医院要定期或不定期对病历进行审查，并做好记录。

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新农合二、三线药品控制制度及措施

1.对参合农民严格使用《河北省新型农村合作医疗基本药物目录》中的一线用药，根据病情合理用药，合理治疗，不可为增加患者医疗费用而滥用药物。

2.患者病情确实需要二、三线药物治疗室，要有经治医师向科室主任报告，经科室主任确认患者病情确需二、三线药物治疗后，有科室主任向分管院长提出申请并签字后方可使用。

3.对患者使用二三线药品，经治必须事先和患者沟通，不可在患者不知情的情况下擅自使用。

篇6：新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施

中国农业大学现代远程教育

毕业论文（设计）

论文题目: 新型农村合作医疗制度面临的问

题与对策

学生崔海娟指导教师张耕墨老师专业公共管理层次专升本批次 112 学号 w***7 学习中心秦皇岛广播电视大学工作单位青龙满族自治县医院

2013年8月

中国农业大学网络教育学院制

摘要

新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制定的一项惠民政策，是在政府不断努力解决“三农”问题、构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策,这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措。新型农村合作医疗制度试点以来,取得了一些成效和经验。但在参保模式、筹资水平、补偿模式、支付模式等方面的设计上都还存在着缺陷,比如财政投入少，农民受益程度低，政府监管不到位等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中才能取得更好的效果。

关键词：新型农村合作医疗制度面临问题对策

目录引言...............................................................................................................1 1.1理论依据..................................................................................................................1 1.2立题意义..................................................................................................................1 2我国农村医疗保障的现状............................................................................1 2.1新型农付合作医疗制度运行状况..........................................................................1 2.2农村卫生服务总体质量不高..................................................................................2 2.3农民更需建立完善的合作医疗制度......................................................................2 3我国新型农村合作医疗的特点....................................................................3 3.1新型农村合作医疗制度与传统的医疗保险制度的区别......................................3 3.2新型农村合作医疗制度运行中取得的主要成效..................................................3 4新型农村合作医疗制度推行中面临的困难及问题...................................4 4.1财政因素制约农村合作医疗制度的发展..............................................................4 4.2参合率高，知晓率低..............................................................................................5 4.3农民缺乏信任感......................................................................................................5 4.4监管机制存在缺陷..................................................................................................5 4.5立法不完善..............................................................................................................5 4.6制度不健全..............................................................................................................6

5新型农村合作医疗制度今后发展的对策...................................................6 5.1做好宣传动员工作，提高农民对新型合作医疗的认识......................................6 5.2加强监管，确保新型农村合作医疗制度稳步实施..............................................7 5.3落实财政补助资金，切实保障农民权益.........................................................7 5.4完善立法建设，保证农村合作医疗制度的实施..................................................7 6结论................................................................................................................8 参考文献...........................................................................................................9

1引言

我国是一个农业大国,农民、农村、农业问题直接关系着社会的全局发展和国家的长治久安。目前我国正处于新农村建设的关键时期，农民身体素质的提高,有利于加快新农村建设，更有利于社会主义和谐社会建设。然而,受我国城乡二元经济结构的影响,尚未在农村建立起完善的医疗保障体系,导致“农民因病致贫、因病返贫”现象十分严重。自国家从2003年开始对部分市县实行新型农村合作医疗的试点工作以来，农民的就医负担有所减轻，“看病难，看病贵”的现象在一定程度上得到了缓解。但在个别地方还存在着医患合谋骗取保费,定点医院为获得高额利润不合理收费,政府由于种种原因出现监管不严等问题。为此，现行新农合制度还有待进一步完善。完善的新型农村医疗保险体系对于提高农民健康水平和生活水平、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要的作用。对我国新型农村合作医疗制度执行中存在的问题进行了阐述，分析了这些问题存在的深层原因，并探讨了具有针对性的解决对策。希望能对新型农村合作医疗制度的完善提供一些理论上和实践上的借鉴。

1.1理论依据

我国现行的医疗保障制度主要是针对城镇企业职工，国家行政事业单位工作人员，而对于中国9亿农民却有所偏失。因此，新型农村合作医疗制度在实施中面临的困难与问题有待深刻研究与解决。

1.2立题意义

完善的新型农村医疗保险体系对于提高农民健康水平和生活水平、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要的作用。对我国新型农村合作医疗制度执行中存在的问题进行了阐述，分析了这些问题存在的深层原因，并探讨了具有针对性的解决对策。希望能对新型农村合作医疗制度的完善提供一些理论上和实践上的借鉴。

2我国农村医疗保障的现状

2.1新型农村合作医疗制度运行状况

2.1.1农民参合情况

以青龙县为例，全县共有53万人口，其中农业人口占约占45万。新型农村合作医疗制度实

施以来，已覆盖全县25个乡镇，396个行政村，参合率为98.9%。

2.1.2资金筹措形式

新农合基金由农民自愿缴纳、政府资助、集体经济扶持和社会捐助等多种形式筹集。农民以家庭为单位，个人缴费标准为每人每年20元。政府财政的资助资金根据参保农民的实际人数予以拨付。财政的补助资金根据参合农民的实际人数按照由下而上的顺序，按期予以拨付。建立对农村低保户和重点优抚对象救助制度，采取政府投入为主，红十字会、慈善机构等社会力量多渠道筹集资金，确保低保户和重点优抚对象参加新农合。

2.1.3报销比例

以秦皇岛市青龙县为例，参合农民医药费报销标准：门诊费用补偿不设起付线，补偿比例为30％。乡镇卫生院起付线为200元，补75％；县级医院为400至500元，补65％；市级医院为2000元，补45％；省级及省级以上医院均为2500元，补40%。意外伤害住院的补偿比为乡级卫生院为40％，县级30％，市级及市级以上医院为20％。实行异地同级新农合定点医疗机构统一补偿办法。参合农民到邻近县、乡级定点医疗机构住院，回本县报销，享受与本县、乡级同样的医药费用补偿待遇。

2.2农村卫生服务总体质量不高

由于农村三级卫生机构的人、财、物基础较差，致使三级卫生机构不同程度地存在着医护人员素质不高 ,技术水平有限;卫生服务机构设备和人员不配套；三级网络功能不强(县、乡、村是彼此分散的点)等问题。一些常规设备的缺乏和人员技术的不配套 , 造成服务水平难以提高。县、乡、村三级医疗卫生保健机构 ,本来是以县为中心、以乡为枢纽、以村为基础的网络，但由于受到经济利益的驱使，互相争夺病人，争夺利益，变成彼此孤立的点，减弱了三级网络的功能。

2.3 农民更需建立完善的合作医疗制度

在中国大部分农村 ,由于经济条件的制约 ,对医疗服务的利用率很低。40 %以上的未就诊者和 60 %以上的未住院者都是由于经济困难所致。农村产妇围产期患病率和分娩后大出血的患病率都较高 ,这也说明了她们有较高的医疗需要。但是 ,与城镇地区的那些产妇相比 ,她们产前访视、到卫生机构的就医率和产后访视都要低得多。可见，在农村,一个很突出的问题就是虽然农民有卫生服务的需要 ,但是有效的利用水平却很低。贫困地区的农民处于 “ 高需求、低利用”的恶性循环中。因此 ,建立合作医疗制度 ,提高农民对卫生服务的需求和利用 ,对改善这种恶性循环 ,提高贫困地区农民的健康水平会起到重要的作用。

3我国新型农村合作医疗的特点

3.1新型农村合作医疗制度与传统的医疗保险制度的区别

3.1.1以大病统筹为主

原有的农村合作医疗,除少数地区外,大多将保障的重点放在门诊或小病上,即“保小不保大”,或者“保医不保药”,新型农村合作医疗以大病统筹为主,将保障重点放在了重大疾病风险上,重点解决农民因患重大疾病出现的因病返贫问题。

3.1.2从性质上来讲，新型农村合作医疗保险制度应为一种社会保险

做为一种社会保险，那么它就应该与养老保险等一样具有强制性和普遍性。只是在农村的这种合作医疗保险制度还在建立与完善的时候，其还没有普遍的取得农民朋友们的信任。一部分人的排斥、怀疑情绪是在常理之内的事情。那么我们还处在合作医疗制度开始阶段的时候首先还得坚持志愿加入为主，不能盲目的跃进。

3.1.3合作医疗资金的来源多样化

所谓的资金来源多样化，是指新型农村合作医疗的资金来源，除了农民自己掏部分钱外，还有政府认缴的费用，该地区从事公益活动的收益，以及社会和个人的捐赠等。其中，政府的认缴费用要占主要的部分。

3.1.4农民享有自由选择就诊的权利

采取由农户自由选择到不同定点医院就诊的方法，打破一些地方医疗单位的垄断性经营，通过农民的选择促进医院改进医疗质量和服务态度。

3.1.5与医疗救助制度同步

新型农村合作医疗强调了贫困救助的重要性,规定省级和市(地)级财政相应的专项资金除了对农村合作医疗给予补助外,还要用于支持贫困农民家庭医疗救助。将新型农村合作医疗与农村医疗救助制度相结合,不仅可以调动农民积极性而且还体现了关注弱势群体的决心。

3.2新型农村合作医疗制度运行中取得的主要成效

3.2.1框架及运行机制基本形成

一是建立了从中央到地方由政府领导,卫生部门主管,相关部门配合,经办机构运作,医疗机构服务,农民群众参与的管理运行机制;二是建立了以家庭为单位自愿参加,以县(市、区)为单位统筹,个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制;三是形成了符合各地实际的统筹补偿方案,建立了新型农村合作医疗农民在本县(市、区)范围内自主选择定点医疗机构就医,现场结报医疗费用的结算报销办法;四是建立了有关方面和农民参与的以基金运行、审核报付为核心的监管制度;五是形成了医疗服务、药品供应等方面的规范,建立了与新型农村合作医疗制度相互衔接、互为补充的医疗救助制度。

3.2.2农民对新农合的认识水平在逐步提高

新农合采用的是农民自愿参加的原则，同时以户为单位来减少“逆向选择”的问题。为使农民认可并愿意参加新农合。试点以来各地区采取多种形式，以典型事例或通过参加合作医疗受益农民的现身说法，广泛宣传新农合给农民带来的好处和有关政策，使农民解除疑虑，引导农民自觉自愿地参加合作医疗。经过几年的努力，农民的认识水平有所提高。

3.2.3对农民健康的保障作用逐步显现

自2003年新型农村合作医疗实施以来，在一定程度上解决了农民“看病难，看病贵”的问题，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有所提高，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大新型农村合作医疗农民得到了实实在在的好处。

3.2.4缩小了城乡之间的差距

在中国,最大的不公平是城乡之间的不公平。新型农村合作医疗制度最显著的作用是为政府扩大对农村医疗卫生投入提供了一个制度平台,缓解了城乡之间长期形成的不公平状况,使农民开始与城镇居民一样,享受到医疗费用的补偿,尽管现在的补偿水平还有差距,但毕竟改变了长期来形成的向城镇居民“一边倒”的状况。

3.2.5为基层医疗机构的发展注入了活力

实行新型农村合作医疗制度后,农村卫生院成为新型农村合作医疗制度的主要载体,资金总量有了明显改善,并在上级卫生部门的推动下,卫生院的内部运行机制(包括人事、分配等机制)改革大步推进,医、护队伍建设进一步加强,且有效提高了医疗质量,为卫生院的发展创造了发展机遇,也缓解了城市大医院病人太多的压力。

4新型农村合作医疗制度推行中面临的困难及问题

4.1财政因素制约农村合作医疗制度的发展

农民的生存环境和生活质量决定了他们对医疗服务的需求是非常高的,而且由于患大病的概率比较高,所需要补偿的数额也较大。造成筹资困难的原因,一是缺乏集体经济的支持;二是农民交纳合作医疗有关费用的积极性不高,要么因经济贫困没有能力交纳,要么对新型农村合作医疗制度不信任、对合作医疗质量不满意而不愿意交纳;三是农村县乡政府普遍财源不足,不能及时足额补偿农民的医药费。在基础设施薄弱,经济社会发展滞后地区,地方政府投入较为困难,各种硬件设施建设以及人员、办公等经费十分紧张,新型农村合作医疗工作开展难度大。导致政府部门在组织管理能力上凸显窘迫,制约农村合作医疗的发展。

4.2参合率高，知晓率低

每个村的参合率都在80%－90%,但是享受过报销的农民才详细了解部分新农合的报销知识，而大部分群众虽知道新农合，但对于怎样报销、报销程序、报销比例、哪些能报、哪些不能报，报销要符合哪些条件、应该携带哪些手续等知识知之甚少。同样多的医药费由于就诊医院或药品结构不一样而能报销的费用却相差很大，农民对此很不理解。这些情况，说明目前对新农合的宣传工作做的还不到位，未能让群众真正的清楚明白。

4.3农民缺乏信任感

首先是农民对政策缺乏信任感。造成农民对政府政策怀疑的主要原因,一是几度沉浮的合作医疗留下的阴影,使农民对新型合作医疗制度能否坚持下去半信半疑;二是一些地方政府把推行合作医疗制度作为“形象工程”“政绩工程”,从而把主要精力和工作重心放在“收费”和完成“参保率”等指标任务上;三是“多龙治水”的管理局面,影响农民对政府政令统一性的信任。其次是农民对地方干部缺乏信任感。造成农民对当地干部信任度低的主要原因,一是干部对农民的承诺长期不能兑现,形成的不宽松的干群关系;二是一些干部在推行合作医疗制度时工作方法过于简单甚至粗暴,诱发农民的对立情绪;三是个别干部的不廉洁甚至腐败行为败坏了基层干部的群体形象;四是干部和群众在费用报销等卫生资源利用上不公平,引起农民心理不平衡。

4.4监管机制存在缺陷

现行制度中,卫生部门是新型农村合作医疗机构和农村医疗服务机构的管理者。它既要代表需求方购买卫生服务,又一定程度上代表医疗服务提供者。而医疗服务的提供者和医疗保障部门之间存在着利益冲突,卫生行政部门要调节和平衡卫生服务供给者和合作医疗基金管理者的利益,实现“适度保障”难度很大。在实际操作中,一些医疗机构不合理用药、不合理检查的问题依然存在,少数医疗机构开大单、乱检查、开贵药、有意拖长住院时间,一些药品报销后仍高于医药公司的价格,群众对此反映较为强烈。有的地方转诊手续规定过严,强调除急诊外,首诊必须在当地定点卫生院,客观上形成了农村医疗服务市场新的垄断,使农民产生了逆反心理。一些不法药商还

会同医院的部分医护人员把一些过期药和被污染的药品收起来销往农村,再加上流向农村的其他假药泛滥,农民在用药方面付出的代价十分惊人。另外,还存在管理人员贪污、挪用资金问题。这些都直接影响到新型农村合作医疗的可持续发展。

4.5立法不完善

我国至今还没有出台一部专门规范新型农村合作医疗制度的法律，现有的只是一些行政法规、部门规章及地方性法规和规章。如2003年卫生部、财政部等部门联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《关于中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助资金拨付有关问题的通知》以及2004年发布的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。以上各项零散颁布的决定、意见、通知等对建立新型农村合作医疗制度起到了不可或缺的重要作用，但总的来说，它们的立法效力层次较低，权威性不高，约束力不强，相互之间缺乏协调，有的甚至还相互冲突，并且它们大多是在推进新型农村合作医疗制度建设过程中出现问题时所采取的应急性、过渡性措施，缺乏整体性、综合性和前瞻性，并不能有效保障新型农村合作医疗制度的稳定持久发展。

4.6制度不健全

农村合作医疗制度不够完善，各地各村合作医疗形式多样，做法很不统一，各地方没有形成完整的制度体系。具体表现为：首先缺乏科学的管理机制。新型农村合作医疗是在市场经济竞争激烈的社会背景下产生的，这就要求合作医疗管理及工作人员必须适应新形势下的市场经济，把握好市场经济的规律，做好合作医疗的管理。然而，在新型农村合作医疗的管理中，没有完全应用科学管理程序，不少地方政府缺乏高素质的人才及管理验。其次以大病为主的医疗补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度不同于传统的合作医疗，两者有一定的联系，其最大不同是传统合作医疗立足于预防、保健生活中的多发病、常见病，而新型农村合作医疗制度立足于大病保险，以大病统筹为主。政府、社会和个人的筹资都是用于补助大额医疗费用或住院费用。重点放在了大病治疗上。这在多发病普遍存在的农村似乎有些不太合适。

5新型农村合作医疗制度今后发展的对策

5.1做好宣传动员工作，提高农民对新型合作医疗的认识

宣传动员工作是做好新型农村合作医疗工作的前提和基础,宣传动员工作做得好,就能够有效调动农民群众的新型农村合作医疗积极性,使更多的农民群众参加。要从经常性的宣传发动入手,利用报纸、广播、电视、网络、宣传单等手段,加强对新型农村合作医疗重要意义的宣传;让群众真正理解这是一项保障农民身体健康、促进城乡协调发展、防止因病致贫和返贫、造福广大

农民群众的民心工程;强化基层业务管理人员、新型农村合作医疗农民的培训和宣传发动工作,开展农民健康和保险知识的培训学习,提高农民的健康保健意识和互助共济意识,扩大新型农村合作医疗的知情广度和参与深度,增强农村基层干部群众参加新型农村合作医疗的积极性和主动性。在宣传动员工作中要把握好“四个要点”:一是坚持农民自愿参加的原则。农民自愿新型农村合作医疗是新型农村合作医疗目前必须坚持的,宣传动员不能搞强迫命令,一定不能出现违背农民意愿的垫资等行为。二是宣传形式要多样。要通过农民群众喜闻乐见的形式讲清新型农村合作医疗的参加办法、权利和义务、经费的筹集、使用和补偿等实际问题,解除农民的疑虑和担心。特别要通过已获得补偿典型事例的宣传,使农民群众切实感受到参加新型农村合作医疗的好处。三是宣传内容要真实客观。要实事求是地向新型农村合作医疗农民讲清楚有关政策,要把政策交给群众,有的基层干部对政策不是太熟悉,工作方法又简单粗放,急于求成,为片面追求参合率向农民夸海口、乱许诺,误导农民,结果不但没有收到好的宣传效果,反而使农民群众对新型农村合作医疗产生不信任感。四是宣传要持之以恒。宣传动员工作是贯穿新型农村合作医疗制度建设始终的工作,一部分地方存在前紧后松的现象,筹资阶段抓得紧锣密鼓,后面就放松,结果新型农村合作医疗农民往往在补偿时因得不到较清楚的政策解释而对新型农村合作医疗工作产生疑虑。

5.2加强监管，确保新型农村合作医疗制度稳步实施

一是实行有效的管理制度。要重视初始制度的设计和论证。新型农村合作医疗制度是农村的医疗保障制度,是农村社会保障制度的重要组成部分,是关系到收入分配和宏观调控的大问题,严格论证和设计是必经步骤。新型合作医疗试点取得一定成果后,要以法律法规的形式使其成为正式制度,保证其稳定性。要规范新型农村合作医疗的运作制度,提高制度效率。可通过医疗费用支付制度、补贴医生劳务支出等方式,将医生收入与药品数量脱钩。实行起付线基础上的医疗费用共付制,可抑制消费者的道德风险,控制卫生总费用水平。要实现新型农村合作医疗制度的系统管理。此外,还可引导农民通过恰当的方式,行使对新型农村合作医疗的监督权。二是加强农村药品供应和监督网络建设,规范供应渠道,强化质量监管,严厉打击非法经营活动,确保农民用药安全有效。只有做到这些才能保障新型农村合作医疗体制的功能得到有效发挥。有效率的监管不仅可以减少腐败,而且可以更好地让新型农村合作医疗制度造福百姓。监督主体不仅包括政府,更重要的是还应包括参加新型农村合作医疗的农民。因为参加新型农村合作医疗的农民是基金的最终使用者和受益者。建议成立由相关政府部门和参加新型农村合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会,定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况。定期向社会公布农村合作医疗基金的具体收支和使用情况,保证参加新型农村合作医疗的农民、政府等相关利益主体的参与、知情和监管的权利。

5.3落实财政补助资金，切实保障农民权益

要调整财政投入方向，按照各自分担的比例，落实财政补助资金，并进入新农合基金账户。必须健全基金管理制度和监督检查制度，成立各级合作医疗监管委员会，对定点医疗机构、合作

医疗基金实行监管，对报销及大病补偿资金实行监督，提高基金合作透明度，确保基金安全。总结经验，科学测算，不断完善基金收支使用方案，防止基金过多沉淀或透支。要按照农民“能承受得实惠”、医院“能接受不亏本”、基金“能负担不透支”的原则，稳步探索降低起付线、提高封顶线以及增加个人账户比例的可行性，合理扩大受益面，增强新农合制度的吸引力。

5.4完善立法建设，保证农村合作医疗制度的实施

任何制度的实行都必须要有法律的保障。要想建立连续性、稳定性和可操作性的筹资机制,政府资助、引导是前提。政府的财力投入没有法律法规保障,无连续性,容易形成“长官意志”;没有管理机构、编制保障,会因领导人事更换导致快起快落,严重影响工作的计划性与连续性。所以,新型农村合作医疗必须纳入法制管理轨道。国家应制定统一的农村合作医疗法规,以规定农村合作医疗的实施办法,规定合作医疗保险组织、村级合作医疗站的组建方法及其职能,规定参加合作医疗各方的权利和义务,规定医疗站医生的选拔方法及职责等。应明确以下法律关系:政府行为的法律责任;资金筹集的法律责任;医疗服务提供及相关部门的法律责任;保障对象的法律责任、权益及义务;执法监督与奖惩等。各省区应在新型农村合作医疗的基础上,制定具体的适合本地特点的实施办法。通过立法建设,规范政府行为和其应承担的责任,推进新型农村合作医疗制度规范运作、持续发展。

6结论

新型农村合作医疗政策效果取决于农民对合作医疗的投入成本和从合作医疗中获得收益的状况，也取决于国家和地方财政公共支出规模及解决农民医疗问题的实际成绩。前者可以用农民的福利感受来进行观察，即农民在多大程度上认为该制度是一种社会福利;后者则可用福利效应进行衡量，体现在新型农村合作医疗实施后对农民健康和农村医疗问题带来的改善或其他变化。经过近十年的制度运行，新型农村合作医疗在提高农民的看病积极性、改善农村的卫生条件和农民的健康状况等方面都已初具成效，广大农村因病致贫和因病返贫、农民轻易不敢进医院等现象的普遍性均因新型农村合作医疗制度的推广有所降低。但农民医疗问题的解决是一个长期而复杂的过程，新型农村合作医疗制度无论是在农民的参与程度，还是制度设计与运行中都体现出一些突出的问题。而报销项目控制太严、报销手续太麻烦及报销比例太低等补偿模式和待遇问题，则是新型农村合作医疗制度设计和实施中需要解决的重点与关键所在。

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