完善我国地方税体系构想的文献综述

2022-12-16

1 现行地方税体系存在的问题

1.1 主体税种缺失

地方税体系, 是由多种地方税组成的一个税收系统, 其中一个或多个充当主体税种, 其他税种发挥辅助作用, 其组成税种既可以是地方共享税, 也可以是独享税 (孙文基2016;朱青2016) 。

营业税改增值税之前, 营业税长期为地方税体系的绝对主体税种 (李晶, 2016) 。数据表明, 2004年营业税占总体地方税的比重为34.71%, 2013年占比31.83%, 营业税作为地方主体税种的作用可见一斑。全面推行“营改增”后将造成地方政府损失1万亿至1.5万亿的税收收入, 这使原本税收功能较弱的地方税体系雪上加霜。因此地方政府往往会采取“税不够, 费来凑” (刘天琦等, 2016) 的方法来弥补财政收支的缺口。形形色色的地方政府债务也在这样的背景下形成 (杨志勇, 2013) 。除此之外, “土地财政”也成为地方政府筹集财政收入的重要组成部分 (杨志勇, 2010) 。在我国的地方税体系中, 税种虽多, 但筹集的财政收入却不多, 税源零星分散, 征收成本高, 加上主体税种的缺失, 造成了地方税筹资功能弱的局面。

1.2 地方税制交叉或缺位, 税种设置不科学

一方面, 地方税体系中部分税种职能重复设置 (李晶, 2016) 。例如城镇土地使用税和房产税。对于房产来说, 对土地征收的城镇土地使用税将作为房产的价格再一次计征房产税, 存在重复征税的现象, 会加重税收负担。另一方面, 地方税体系中税种设置存在只能缺位的现象。如环境保护税。多年来我国一直采用收费的方式来计征环境保护费, 收费的形式随意性较大, 应征不征, 弹性征收的现象 (李晶, 2016) 屡见不鲜。除此之外, 地方税体系税制设置不合理。如资源税税基狭窄 (李晶, 2016;刘天琦, 2016;孙文基, 2016) , 诸如森林资源, 水资源, 草场资源等未纳入征税范围;另外, 城市维护建设税采用消费税与增值税的税额作为计税依据的方法缺乏税收的独立性 (孙文基, 2016) , 由于信息不对称, 经常处于被动地位 (刘天琦, 2016) 。

1.3 地方缺乏税收立法权

我国的税收立法权属于全国人民代表大会, 地方政府没有立法权。刘天琦 (2016) 认为地方税收立法权的缺失使得地方税征收缺乏法律保障, 使得地方税收缺乏稳定性。杨志勇 (2016) 则认为税权的缺失容易导致地方政府的违规操作, 征管权的限制导致了税收流失 (孙文基, 2016) , 引发税收效率低下, 税负不公, 地方政府很难控制税源等问题 (刘天琦, 2016) 。我国是一个具有广阔国土的国家, 东中西部地区发展不平衡, 资源禀赋差异巨大, 税收立法权的缺失不利于地方政府因地制宜的筹集税收。

2 我国地方税体系构建的思考与对策

2.1 培育地方主体税种

对于主体税种的培育, 我国学者各执己见。部分学者认为房地产税适合作为地方税体系的主体税种。李晶 (2016) 认为房地产税的普遍征收可以为地方政府带来近1万亿的税收收入, 足以弥补“营改增”后地方财力的缺口, 也足以奠定房地产税作为地方主体税种的基础。相反的, 杨志勇 (2013) , 朱青 (2014) 等则认为房地产税不可能成为主体税种, 应该通过增加增值税分享比例, 改革消费税等方法来弥补财力缺口。也有学者认为现阶段我国没有可以成为主体税的税种, 应该通过几个税种的结合来弥补收支缺口 (麦正华, 2013) 。事实上, 培育主体税种是一个漫长的过程, 应该建立短期与长期结合, 东部与西部结合的方法来促进地方增收。短期来看, 增大增值税分成, 将个人所得税划归地方独享的方法可以在减轻改革阻力的同时促进地方增收, 长期来看可以将房地产税 (东部) 资源税 (西部) 纳入主体税种培育。

2.2 健全完善现行税制

一是改革现有不合理的税制。扩大资源税的征税范围, 尽可能多的将自然资源纳入, 促进自然资源的合理利用。将城市维护建设税的计税依据改为销售额和营业额, 增强地方税收的自主性。同时开征环境保护税, 践行“金山银山, 不如绿水青山”的环保理念。适时开征遗产税与赠予税, 调节收入分配。

2.3 赋予地方一定的税收权限

我国幅员辽阔, 地大物博, 适当下放税收权限给地方, 可以促使地方政府因地制宜的开征具有地方特色的税种, 或者根据中央相关税收法律制定符合地方实际情况的条例细则, 健全地方税体系, 调动地方政府征税的能力和动力, 促进地税增收。

摘要：完善地方税体系是我国建立现代财政制度的重要内容, 也是全面深化财政体制改革的重要内容。2016年5月1日全面实行“营改增”以来, 我国地方税体系主体税种缺失, 地方政府税收萎缩, 财权与事权不匹配的现象愈发严重。本文通过对现行地方税体系的现状及其存在问题进行剖析, 认为可以通过赋予地方政府一定的税收权限、短期与长期结合、东部与西部结合、改革现有税制、开征新税种等方法健全与完善地方税体系。

关键词：地方税,地方税体系,“营改增”,建议