地方政府视角下我国粮食储备体系分析

2022-09-11

我国是一个拥有近13.6亿人口的世界大国, 确保粮食储备安全不仅是国民经济迅速发展的前提条件, 也是全社会稳定和谐的重要保障, 更是国家安全的战略基础。在1953-1984年, 我国实行统购统销粮食制度, 国家粮食部门统一调拨粮食, 中央为了调动地方的积极性, 适度授权地方开展粮食储备工作。在1985-1992年, 国家逐渐废除统购统销政策, 并在1990年成立国家粮食储备局, 负责国家粮食的储备管理工作, 探索实行中央与地方的分级管理。1992年以后, 各地粮食存量普遍较多, 全国844个县 (市) 放开了粮食价格, 以市场购销为标志的粮食市场开始形成。1995年, 政府工作报告正式提出“米袋子”省长负责制, 这份报告对落实粮食储备责任起到了积极作用, 粮食储备的目标也逐渐开始多元化。然而在此期间, 部分地方粮食部门出于自身利益考虑, 违反国家粮食政策进行投机性“逆向”调控, 致使国家储备粮在市场波动时出现了“调不动, 用不上”的尴尬局面。2000年1月, 国务院将国家粮食储备任务全面移交给新成立的中储粮及其各地分公司, 同年成立国家粮食局, 负责粮食行业行政指导。至此, 我国粮食储备形成了中央、省和市县多级储备为主体, 兼顾战略储备、商业储备等多元化方向的储备体系[1]。

据国际和国内相关机构预测, 我国人口约在21世纪中叶达到近16亿的峰值, 在可预期的未来, 大量新增人口与居民生活品质提升将共同对我国粮食供给造成巨大压力, 所以, 我国粮食储备工作形势将日趋严峻, 进一步完善粮食储备体系意义重大。对于完善粮食储备体系的研究, 卢波[2]主张确立以中储粮为中心的目标管理体系, 并实行动态管理。张宁[3]认为, 应当完善储备粮食经营链条提高粮食增值效益, 着力提高国内粮食储备企业在世界粮食贸易市场上的话语权与影响力。史清华[4]通过实证分析, 发现农户正将家庭粮食平衡与安全问题推向社会, 对市场依赖度越来越高。董良坚[5]立足于新世纪视野, 提出科学保粮的技术性指导意见。刘清娟[6]研究了世界主要发达国家的粮食储备规模与运行机制, 在借鉴国外先进经验的基础上, 对粮食储备提出对策建议。总体上, 已有文献从不同角度研究了我国粮食储备体系的相关问题, 但是主要集中在国家层面制度设计及中储粮公司规范发展等研究角度, 从地方政府角度进行的分析很少, 实际上, 地方粮食储备可挖掘潜力非常高。本文拟对我国粮食储备体系现状进行探讨, 并针对实际发展中存在的问题进行具体分析, 提出具有地方性视角的粮食储备体系改进建议。

1 我国地方粮食储备体系现状

近年来, 中央一号文件一直在强调进一步完善与落实粮食省长负责制, 强化对粮食主产区的政策倾斜与粮食主销区的生产责任, 这说明中央一直高度重视地方粮食储备体系完善。我国目前实行中央与地方两级储备制度, 地方储备包括省、市、县三级。当前, 中央储备的规模与实际操作规范性远高于地方储备。近年来, 转基因油菜籽油违规进入储存库、粮库以陈顶新等粮食丑闻的涉事主体也多为地方承储企业, 而非中储粮直属库。所以地方粮食储备系统的安全性与规范性亟待提升。在应急救灾时, 地方粮食储备的动用优先级最高, 当地方粮食储备无法满足灾情需要, 国家才会动用中央储备粮, 所以地方储备粮的应变速度与首次实施效果是优于中央储备粮的。但是这种机制同样给地方政府留下了机会主义动机。粮食储备过程的经济效益很低, 需要大量财政投入才可维持正常运转, 如果未发生饥荒等灾情, 储备粮的实际价值只会一直缩减, 如果发生了重大灾情, 中央也会动用中央储备粮处理, 平息事态。所以, 地方政府常会抱着“背靠大树好乘凉”的心态, 不会尽全力投入地方储备粮建设工作。

我国地方粮食储备的费用与利息补贴大多来自于粮食风险基金, 补贴标准参照中央储备粮执行, 却明显低于中央储备粮, 而地方粮食储备的成本普遍高于中央粮食储备, 一个原因是地方粮食储备基础设置先天不足, 现代机械化作业能力强的仓储设施所占比例不够大;另一个原因是地方粮食储备投入积极性不高, 发展速度落后于中央粮食储备, 这两方面共同拉高了地方粮食储备成本。许多地方民营粮食收储企业优先选择资金投入少、收入稳定的“代储业务”, 如果该企业年度内未承接到代储任务, 那么这种资产专用型强的仓库只能闲置或低效率使用。

2 我国地方粮食储备体系存在的问题

2.1 粮食储备布局不合理, 流通压力大

我国目前约3/4的粮库建立在粮食主产区, 粮食主销区储备粮较少。粮食主产区地方政府通常面临着“产量越多、储备越多, 财政负担越重”的矛盾, 在满足一定储备量后, 多储粮的积极性受到影响[7]。粮食主销区通常位于农业欠发达的经济强省, 自身产粮能力有限, 粮食消费量高而稳定。但当地政府普遍认为经济发展优先级最高, 辖区内有中央储备粮作后盾, 不必花大力气建设粮食储备工程, 随着时间推移, 二者的利益冲突会愈加明显。由于粮食储备分布显著不均匀, 交通对粮食均衡布局的制约作用日益明显, 一旦发生急需粮食调运的特殊事件, 交通压力骤然上升, 运输效率降低。例如, 在2008年汶川地震时, 救援物资在准备充足的条件下, 受制于交通运输能力, 短期内无法运达, 其中就包括紧急调运的储备粮食。在紧急情况下, 粮食无法高效率的从产区运到销区是当前储备布局存在的致命缺陷。

2.2 粮食储备定位不清, 效率低下

地方粮食储备在管理制度与目标体系上与中央粮食储备差别较大。中央粮食储备着眼于全局, 具有战略意义, 地方粮食储备则是立足于某地区, 是总战略指导下的具体战术。而当前, 地方粮食储备与中央粮食储备责任划分不清晰, 储备任务时有交叉、甚至冲突, 组合运行机制不够完善, 互补联动优点未充分体现[8]。由于区域性粮食事件的不正当处理会迅速蔓延, 中央政府希望事件在短期内得到有效解决, 而地方政府也认准了中央政府扼杀苗头的心态, 认为中央政府不会坐视不管, 必然会出手相救, 这些原因共同造成了责权不明晰、事件处置效率低的现象。

2.3 粮食储备成本高, 财政负担重

储备粮收购的购销费用及产生的盈余由各级财政自行承担。粮食储备成本来源多, 包括粮仓建设等固定资产投资、企业管理成本和药剂, 机械等要素类可变成本。这些成本与粮食自然损耗、粮食轮换等项目已成为承储企业和财政的负担[9]。粮食储存固有损耗、传统的运作机制和管理模式是储备成本居高不下的背后推手。近年来, 粮食市场行情低迷, 储备粮轮换成本高的问题已经引起了多方重视。虽然我国储备粮轮换在形式上进行了许多现代化创新, 如网上竞价等, 但其本质上依然没有走出以粮食储存年限为依据的静态轮换管理模式。这种模式的轮换时间短且集中, 市场运作空间小, 轮换企业无法根据市场周期和粮食生产周期进行轮换, 经常会陷入“高价进、低价出”的轮换困境。

2.4 政府储备任务过重, 民间储备积极性未被充分调动

在我国现阶段储备体系中, 中央储备和地方储备占比全国储备总量80%以上, 这样一股独大、一股独占的储备体制虽在控制力上表现优异, 但储备效率无法达到最优。所以政府储备粮食的数目, 实际上是在效率与控制力之间寻求平衡点。适宜的储备规模既有利于保证国家粮食安全, 又有利于减轻财政负担, 达到综合效益的最大化。在2004年粮食流通体制改革后, 我国民间储备发生了两个重要变化:一是粮食企业更加积极的参与粮食经营;二是农户家庭储备明显减少, 甚至某些产区农户出现“零存粮”现象。以粮食企业和农户为代表的民间储备是我国粮食储备体系的重要补充, 他们既可以充当我国粮食储备市场的润滑剂, 又可以减轻政府储备的负担。但目前, 民间储备的积极性未被充分调动, 他们更倾向于把粮食保障责任推给政府, 一旦遭遇粮食歉收, 极容易引起抢购与恐慌, 威胁社会安定。

3 我国地方粮食储备体系改进建议

3.1 优化粮食储备布局, 加强流通运输能力建设

地方政府优化粮食储备布局应从大局出发, 摒弃以往己方利益至上的单赢观念, 实现产销双方的合作双赢, 主要措施是:粮食主销区政府根据自身粮食消费能力, 在本地区建立现代化粮食储备仓库, 并与粮食主产区建立稳固的合作关系, 实现粮食储备的均衡。粮食主产区政府应当会合周边地区在铁路沿线交通枢纽处建立粮食中转仓库, 缩短运输距离, 有利于紧急情况下粮食的运输效率提升。双方可共同协调加强交通运输基础设施建设, 尤其是铁路、水路的枢纽建设, 力求与公路形成网状对接, 综合布局, 提升储备粮流通运输能力。

3.2 明确粮食储备责权, 发挥地方粮食储备“蓄水池”作用

中央粮食储备负责的是国家战略储备与专项储备, 以原粮为主, 具有全局性、宏观性的特点。地方粮食储备负责的是区域性的粮食事件, 以原粮和成品粮为主, 具有局部性、微观性的特点。他们各自具备比较优势, 应当据此建立责权明晰的管理体制。地方储备粮投放针对性强, 一般面向本地与周边民众, 符合居民消费习惯, 处置申报流程较中央储备粮简单, 具有特异性、便捷性与迅速性的特点。它是粮食安全危机的第一道防线, 可以起到治标的作用。而中央储备粮与此正好相反, 粮食动用过程需层层申报审核, 灵活性不如地方储备粮, 但一旦投放, 可以起到治本的作用。近年的自然灾害对成品粮的短期供应能力又提出了新的要求, 而成品粮储备是中央粮食储备难以规模化推广的, 这正需要地方粮食储备体系跟进完善。所以, 地方储备粮作为中央储备的补充与加强, 应当积极发挥粮食储备中“蓄水池”的作用, 积极围绕市场响应速度优化、重点城市成品粮储备、粮食储备辐射能力等方面下足功夫, 完善储备体系。

3.3 适度施行动态轮换, 提高轮换效率

在提升粮食轮换效率方面, 我国可以借鉴日本政府的滚动式轮换制度。日本政府的储备粮食轮换计划是由农林水产省制定, 轮出的销售价格和购进价格是由价格形成中心通过招投标决定的, 以每年的6月为基准进行粮食轮换, 陈米轮出的同时购进相应量新米, 使库存量始终保持在稳定水平。这种做法避免了粮食集中轮出对市场价格的冲击, 并且由于轮出粮食质量较高, 所以基本不会影响其接下来的销售。我国可以尝试动态轮换与静态轮换相结合的储备模式[10]。在粮食丰年, 政府可以核定一定量的储备库存为最低库存, 这部分粮食同正常储备粮一样, 要保质保量, 用于可能发生的灾情, 除政府外任何人不得动用。余下的库存为动态库存, 可以由企业在透明公开市场上运作, 企业可以根据粮食行情与本企业实际选择恰当的轮换时机, 如果年度内粮食歉收, 则禁止动态轮换, 施行常规的静态轮换。但是这种轮换方法对轮换比例的掌握要求很高, 究竟何种比例既能保证粮食安全, 又可增加收益, 需要进一步研究。

3.4 高度重视“藏粮于民”, 支持民间储备

在商业企业粮食储备方面, 当前粮食储备主要包括种子用粮储备、工业用粮储备和饲料用粮储备, 政府应当继续积极引导商业企业进行适当规模的保障储备, 维持正常生产经营并分担政府压力。同时, 严厉打击企业以非正常价格投机为目的的粮食储备行为。在农户粮食储备方面, 我国可以借鉴石油行业“藏油于民”战略, 积极推动农户施行“藏粮于民”战略, 这表现为技术与政策两个方面的支持。在技术上, 粮食部门需要为农户配备新型储粮工具, 科技部门需要为农户开发适合不同地区不同粮种的储量仓型, 科学引导农户储粮。在政策上, 我国一方面需要加大宣传力度, 唤起农民的存粮备荒的意识;另一方面, 要完善以农民专业合作社为基础的“粮食银行”试点工程, 积极推广农户集约化粮食储存, 并适当提升农户仓储建设补贴与粮食储备补贴, 引导农户增加粮食储备。

摘要：粮食储备是我国粮食安全战略的重要组成部分。基于此, 从地方政府视角分析了我国粮食储备体系的现状, 并阐述当前该体系存在的问题, 最后提出, 为完善地方粮食储备体系, 应当优化粮食储备布局, 加强流通运输能力建设;明确粮食储备责权, 发挥粮食储备“蓄水池”作用;适度施行动态轮换, 提高轮换效率;高度重视“藏粮于民”, 支持民间储备。

关键词：地方政府视角,粮食储备,粮食安全,藏粮于民