论司法职权的中央性——基于单一制国家的法理分析

2022-09-12

一、问题的提出

党的十八届三中全会通过了的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于未来中国进一步深化司法体制改革改革在国家层面进行了顶层设计, 以“确保依法独立公正行使审判权检察权”, “保证国家法律统一正确实施”。

十八届三中全会之后, 中央媒体发表了一系列理论文章, 比较有代表性的是《深化司法体制改革》 (1) 和《中国的司法权从根本上说是中央事权》 (2) 等。文章开宗明义, “我国是单一制国家, 司法职权是中央事权。”“我国是单一制国家, 司法权从根本上说是中央事权。”一石激其千层浪, 我国司法权的基本属性再次成为学术圈的热议话题。有学者对此提出了质疑, 并对司法职权所具有的非“中央性”因素进行了考察。 (3) 笔者赞同司法权具有中央性或者国家性。至于怎么论证司法职权的中央性特性, 这确实是一个重大的基础理论课题, 也是“法治中国梦”的美好愿景能否实现的一个“理论制高点”。在此, 笔者不避才疏学浅, 学识简陋, 愿意就此问题从单一制国家的视角作一番粗浅的探讨, 以求教于方家。

二、中央事权的基本内涵

什么叫中央事权?我们认为, 必须要搞清楚两个基本问题, 一什么是“中央”, 二什么是“事权”。关于“中央”, 笔者认为, 就中国特色的政治制度而言, 全国人民代表大会是国家最高权力机关、最高立法机关和最高监督机关。那它就是这里的“中央”吗, 显然没有人会这样认为, 充其量它只是“中央”之一, 或者说它只是狭义的“中央”。而在广义上, 无论是我国学者还是官方, 也都把全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等在国家机构体系中处于顶层的国家机关称作“中央”, 因为他们在某一方面均可以代表“中央”, 如国务院代表中央人民政府, 它行使的是国家的最高行政权, 在我国行政系列当中, 它就是“中央”。由此, 所谓“中央”, 它并不是单指一个国家机关, 而是指在国家统一领导下, 所有行使国家某部分最高权力的机关的集合。另一个基本问题, 什么叫“事权”?对此, 学者们的认识并不一致, 在笔者所见资料范围内, 学者们对“事权”的解读大都是从两个维度而言的, 要么侧重于国家的管理或者责任, 要么是与“财权”相对而言的 (4) 。显然, 这些角度的解释不能满足我们这里讨论问题的需求, 因为它们并没有从法学的角度或者更高的层面界定什么叫“事权”。

由此, 本文所讨论的中央事权, 至少有两个基本特点不可或缺:第一, 它所涉及的“事”, 必须是中央之事。所谓中央之事, 应当是指具有全国性影响和意义的大事, 而不是具有地方性影响和意义的小事。第二, 这件事, 必须只能由处于顶层的中央一级的国家机关来处理, 由其他任何地方的机关来处理都不适宜, 也就是说, 处理这个事的职权只能属于中央。据以上分析, 笔者认为, 随着社会经济的发展, 不同学者和不同学科的人, 对事权的认识各不相同。从宏观上讲, 事权, 顾名思义, 就是管事的权力, 它既指“事”, 也指“权”, 是某一国家机关处理某一领域事项的职权。故此, 所谓中央事权, 主要是指为实现全体国民的共同权益必须在全国范围内由中央一级国家机关统筹安排的公共事务。 (5)

三、我国单一制的国家结构决定了司法职权的中央性

众所周知, 我国是一种单一制的国家结构形式, 一切权力属于人民, 人民通过人民代表大会制度将权力授予立法机关、司法机关等国家职能部门。在中央, 国家权力由中央政府、中央立法机关、中央司法机关等机构来承担和体现。在单一制国家, 国家权力运行的基本特征就是中央集权性, 中央享有对所有国家事务的统一领导权, 包括实行民族区域自治和社会制度自治的地方。因此, 国家本身是一个统一整体, 只是为了便于管理, 才把领土划分成若干行政区域, 并据以建立起地方政权, 即各地方行使的权力来源于中央授权, 并不是地方固有, 地方的自主权或自治权是通过宪法和法律授予的。

从法理上讲, 在我国单一制的宪政体制之下, 司法权是一种国家权力, 而不具有地方自治的性质, 国家法制的统一性首先表现为司法权的统一性, 司法权统一性蕴涵着全域约束力, 不允许出现权力的篡位。因此, 地方不能形成“司法割据”, 不能像拥有立法权和行政权那样享有司法权。具体来说, 首先, 地方各级人民法院都是国家设在地方的法院, 代表国家行使审判权, 是国家的审判权在地方的延伸。国家设立几级法院、设立多少法院、在什么地方设立法院, 应该通过宪法法律或其它措施来决定, 地方人大、地方政府等机关不能介入。法院系统是一个自上而下的独立而封闭的体系, 只有上级法院和下级法院之分, 而没有中央法院和地方法院之别。各地方法院通过审理公民、法人、其他社会组织提起的民事诉讼和行政诉讼以及审理公诉机关提起的刑事诉讼, 解决社会矛盾。其次, 地方各级人民检察院都是国家设在地方的检察院, 代表国家行使检察权, 是检察权在地方的延伸。各级人民检察院通过监督公职人员的行为, 维护国家权力的正当行使。

摘要：党的十八届三中全会之后, 我国司法权的基本属性再次成为学术圈的热议话题。在此, 笔者关注司法权的中央性或者国家性, 认为它是司法权基本属性中最重要的一个, 对此问题的深刻认识, 实乃是我国司法体制改革深入开展的“理论制高点”, 并从单一制国家的角度对“中央事权”进行了粗浅的法理分析。

关键词：司法权,单一制,中央事权