企业债务风险防范

第一篇：企业债务风险防范

企业债务风险防范及化解

债务纠纷如何处理

来源： 作者： 日期：10-05-15

在复杂的市场竞争中,企业会遇到各种各样的经济纠纷。其中,债务纠纷是其中较为常见的一种，体现在应收帐款收不回来,造成其他客户的款项也不能及时兑现,形成难以清理的三角债，这在某种程度上已经成为制约企业发展的一个重要因素。目前，我们林业企业也不能避免此类问题的出现。.因此,笔者想结合林区实际情况及相关法律法规谈一下林区企业在生产经营过程中如何处理债务纠纷。.

1 防患于未然是维护企业自身权益的前提基础

防患于未然,是维护企业自身权益的前提基础，因为债务纠纷在许多情况下是可以避免的。现代交易,实际上就是合同交易,是口头或书面合同的具体履行.，但是合同在订立履行时会遇到很多风险。像我们林区企业以前在销售产品时,签订合同的方式一般采用口头合同，这样造成的结果往往是一旦对方不认帐,就会引起债务纠纷。即使签订了书面协议, 有些合同上仅仅有对方经手人的签字，而没有加盖单位的合同专用章，一旦对方否认经手人的代理资格时，就会使我们陷入不利境地。所以, 交易条件不能由双方口头约定，必须使用书面形式，并加盖客户单位的合同专用章。合同法上规定的书面形式是指合同书，信件和数据电文(包括电报，电信传真，电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所栽内容的形式，而不是单纯的指书面协议。而且,我们的许多企业并不注重合同上的细节规定,如在代销合同上写着“售完后付款”，只要对方还有一件货物没有卖出，他就可以名正言顺地不付货款;还有的合同写着“某某月份以后付款”，并没有明确付款的具体日期，这样的规定今后也容易引起纠纷。所以在合同订立时不要使用含糊不确定的词语，要知道，合同中的每一个条款,每一句话,每一个字,甚至每一个标点符号都是十分重要的.千万不要忽视合同细节.。为了预防日后债务纠纷的发生，最好的办法就是让对方在签订合同时进行担保。担保的方式很多，如可以用人的担保——保证，物的担保——抵押，质押，留置，以及金钱的担保，如定金。这些都是为了确保债权得到清偿而设立的法律措施。

有时货款无归的风险是由推销人员造成的。有些推销人员惟恐产品卖不出去(特别是在市场上处于弱势的产品)，因此在对客户信用状况没有把握的情况下，就采用代销或赊销方式，结果给企业造成重大损失。 为避免发生这种情况，建议在企业与销售人员之间实行“买卖制”，即企业按照100%的回款标准向销售人员收取货款，客户的货款由销售人员负责收取。这种办法把货款无归的风险责任落实到销售人员身上，销售人员在向有一定风险的客户供货时就会三思而后行。一旦发生货款不能回收的情况，也会千方百计、竭尽全力去追讨，否则将直接损害其自身经济利益。这是最能调动销售人员责任心和工作积极性的办法，比上级主管人员的催促督导要有效、简单得多，这也是防患于未然的好办法。 2 积极催要货款是企业避免陷入债务纠纷的重要手段

中国人向来讲人情,重友谊,看发展,认为催款太紧会使对方不愉快，影响以后的交易,一般不到最后日期，不愿意行使自己作为债权人的 权利。其实,这是一种错误观念.,如果总是担心对方不高兴, 那么永远都会收不到货款，而且未必保证以后的交易能顺利进行。客户所欠货款越多，支付越困难，越容易转向第三方购买，我们就越不能稳住这一客户，所以还是加紧催收才是上策，否则超出了诉讼时效就会无法挽回损失。只有钱货两清,才能继续洽谈新的生意。催收货款若不理直气壮，就会被对方牵着鼻子走，本来能够收回的货款也有可能收不回来。所以,催要货款时最好直截了当的表明自己的来意,不要让对方认为延期还款是理所应当的。到了合同规定的收款日，上门的时间一定要提早,否则客户就会以你迟到为借口推诿还款。登门催款时，不要看到客户处有另外的客人就走开，一定要说明来意，专门在旁边等候，这本身就是一种很有效的催款方式。因为客户不希望他的客人看到债主登门，这样做会影响另外的生意.

有时客户在市场上因竞争不利经营不善，导致产品积压，资金周转困难，他要求以商品或货物来抵债，这时不要碍于情面拒绝，因为对于的确无力还款的客户，往往稍一迟疑就连货品也没有了。

3 灵活运用法律规则是企业维护自身权益的最后保障

在数次催要而对方仍不还款时，就要考虑用法律手段来维护自己的权益了。诉讼是最有效的维权手段，其中蕴涵着众多的因素，象如何顺延诉讼时效，怎样选择最佳的诉讼时期，诉讼之前要做好那些准备工作等等，都会影响诉讼的结果。而且，再成功的诉讼如果没有进行财产保全导致胜诉却无法执行，也不能算是完美的诉讼。所以，企业用诉讼手段来维权时，一定要及时准确。另外，在目前通过法律诉讼来维权时，还存在以下风险和隐患：

(1)时间长：民事诉讼法规定，民事案件在立案时先进行立案审查，在符合立案条件时人民法院立案庭再受理，在交纳诉讼费用后，才正式立案。从立案到开庭约一个月左右的时间，而一审可以在立案后6个月内审结，即使运用简易程序也可以3个月内审结;如果当事人要提起上诉，进入上诉后二审在3个月内审结。另外当事人对已经生效的判决裁定调解书还可以在两年内申请再审。就执行而言，在法律文书确定的最后给付期限到来后双方都是法人的申请执行的时效是6个月，一方或者双方是自然人的是一年。可见通过民事诉讼的方式解决债务纠纷，一般都面临久拖不决、旷日持久的局面，劳财费力，得不偿失。

(2) 成本高：虽然国家对诉讼费用又进行了减免，但在实际操作中各个地方法院标准不一，收取比例一般畸高。特别是象我们这样地域偏远、经济发展落后的地区和标的较大的时候，支付高额的诉讼费用更是增加了成本，并且面临的是一个不可确定的结果，在委托律师进行代理的时候，还得支付一定的代理费用。两相综合，在债权利益久久不能得到实现时，无异火上浇油、雪上加霜。

(3)阻力大：对管辖地不在本地而在异地诉讼的时候，由于对方当事人具有“主场优势”，特别是来自各种有形无形的地方保护主义的干扰，使得本来一些普通的民事争议，被蒙上了神秘的面纱，诉讼过程的异常艰难，诉讼结果的难以执行，都会使债权人劳神费力，成本陡增。

(4)举证难：象我们林区通过司法途径解决的经济合同纠纷一般都是历史遗留问题，加之当初合同签定的不规范、管理的不完善、原始资料保存的不齐全导致证据的遗失或灭失，或者证据的证明力不强、证据的取得的形式存在瑕疵等等，诸如此类，导致了诉讼败诉风险的加大，也造成了诉讼成本的增加。在民事诉讼“谁主张谁举证”这一规则的支配下，如果证据意识不强，存在上述疏漏或问题，更会导致举证难度的增加、败诉风险的提高。

由此可以看出，通过诉讼途径解决债务纠纷虽然具有效力强、权威高的优点，但确也存在成本高、时间长等问题。在集团公司及下属公司遇到债务纠纷时，如果灵活选取和运用其它的法律规则，可一定程度避免上述问题，从而控制成本、提高效率、降低风险，具体来讲可以采用以下规则：

(1)灵活约定仲裁：在合同签定时，如果面临标的大、对方履约诚信差、以及地方保护主义严重等情形时，一般可以采用仲裁的方式，仲裁具有的专业性、灵活性、保密性、快捷性、经济性、独立性的特点以及一裁终局的规定，就可以使我们减少成本，缩短时间，提高效率，减少诉讼带来的麻烦。

(2)适当采纳公证：在合同签定的时侯，也可以通过当地公证处进行公证，公证书具有比其他单位和个人提供的证明文件更高的证据能力，司法机关和仲裁机关一般无须审查就可以直接作为认定事实的根据。对于经过公证的合同，在一方违约时，由于公证具有强制执行的效力，对于不履约的经过公证的合同，可以提交法院申请强制执行。

(3)巧妙选取代理：在异地诉讼的时候，由于地方保护主义的干扰，对方当事人具有“主场优势”，因此为了保证诉讼取得良好的效果，在必要的时候选取一定的代理机构，对于债务的解决也具有润滑和加持的作用。但是代理的方式对于当事人来说可以灵活选取，如可以打包一并代理，也可以分拆部分代理，通过这种灵活处理，可以有效的节约费用、降低成本。

(4)适时申请支付令：当双方是金钱债务纠纷，并且在债权债务关系清晰的时候，债权人通过向法院申请支付令，由法院向对方当事人发送支付令，在规定时期不履行时，可通过法院强制执行。缺点是一旦对方提出异议，就要进入普通诉讼程序，所以具有不确定的因素。

债务纠纷是企业在生产经营过程中不可避免的产物，随着企业逐渐成为市场经济的主体，企业间的债务纠纷也不断增多。因此，作为企业的经营者和管理者，有必要学习相关的法律法规，不断增强解决本企业债务纠纷的能力。据笔者了解，这几年我们森工集团及下属公司的债务纠纷数量也呈不断上升的趋势。产生这些纠纷的原因既有特定的历史情况，也包含着自身体制方面的存在的不足，更不能排除我们个别的办事人员自身素质不高，法律意识淡漠，合同签署粗糙导致等主观原因。这就要求我们在实际工作中，重视自身素质的提高，加强业务知识的学习，规范经济合同的签订，加强应收帐款的管理。通过降低风险，减少诉讼，从而达到控制诉讼成本，提高企业效率的目的。

在企业处理债务纠纷时，还会出现许多意想不到的新情况新问题，这需要我们在实践中总结经验，继续完善解决方法，更好地维护企业权益。

第二篇：企业债权债务的风险分析及防范对策

在经济交往中，企业之间拖欠账款是难以避免的，回收账款也成了企业一项经常性工作。对于企业来说，如果欠款数额巨大，且久拖不还，久而久之，势必影响企业的资金周转速度和现金流，对企业的经营带来不利的影响。那么了解企业债权债务的风险类型及防范对策，则对企业的良性发展尤为重要。

一、企业债权债务成因

引起债发生的法律事实有合同、侵权行为、不当得利、无因管理、缔约上的过失等，企业之债大多因合同行为而产生。

具体对某些企业来说，债权反映在财务上最重要的就是存在大量的应收账款、其他应收款和应收票据等。当企业的应收账款收不回来，造成其他客户的款项也不能及时兑现，容易形成难以清理的三角债。

列举一个三角债的简单案例：张三向亲友借钱开公司，在经营过程中，产生多笔大额货款无法按时收回，而导致其向亲友的借款无法按时偿还，此时公司断了资金链，无法正常经营，最终破产。

二、企业债权债务的具体现象和具体表现形式

对于债权回收难度大、周期长、坏帐率高的问题，很多企业都费尽心思采取各种办法来处理，但是很多陷入一个滚雪球式的怪圈，那就是越清理越多，越清理越难。原因在于对企业债权债务的具体现象和具体表现形式认识不清。

(一) 以下是我们在实践中，比较常见的债权难以回收的具体表现形式：

1、企业在一开始的经营环节，在选择客户上就存在失误，往往是高估了客户的付款能力;(也就是客户信用管理问题)

2、履行合同中忽略法律上的关键问题，造成事实上的被动;(比如说供应商送货时没有让对方签收送货单，双方对于货款没有进行对账和结算，这样就给了对方一个拖延和推脱的理由，使企业的债权主张陷入被动。);

3、债权疏于管理，长期没有专人负责，催讨不力，让欠债者感觉不到还款的压力和必要;

4、采用的清收债权的方式不科学，没有以最经济的手段获得最大的效果(比如说对于成长性较强的生产型企业的欠款，对方的资金非常有限但是经过发展却可以有很好的效益，这个时候科学的做法是采取债权转股权或者债权转投资的方式，将债权款项作为投资款项来实现。);

5、认为继续合作为重，暂时搁置债权，结果造成越来越多的债权存在(这是一种错误的观念，如果总是担心对方不高兴，那么永远收不到货款，也未必保证以后的交易能顺利进行。就我们所处理的案件来看，实践中，客户所欠的货款越多，支付越困难，越容易转向第三方购买，我们就难稳住这个客户，所以加紧催收才是上策。);

6、对于债权存在的风险问题防范不够，只会亡羊补牢，不能解决根本问题。 这样的话，企业存在大量债权无法尽快回收的同时，企业也习惯通过拖欠其他供应商款项的方式来保持平衡，但是最终发现，债权总是很难收回，而债务却摆脱不掉，并且往往损失会增加。)

(二)接下来，我们对各种拖欠的模式进行分析。关于债权债务清理，我们通过分析不良债权的现象，也就了解了其他企业拖欠款项的手段。

拖欠模式比较常见的有以下几种：

1、采用采购、加工、销售分立经营模式，各自成立法人单位对外承担责任，让企业债务停留在采购环节，并且设立多个采购法人单位，避免短时间内债主蜂拥而止。目前许多集团化经营的企业多采用这种方式。

2、利用市场优势地位，迫使供应商压低身价进行合作，对结算以及资金占用作出不利于供应商的合同约定，从而合法的拖延付款时间。

3、采用“意向式”大宗交易做诱饵，针对先期交易拖延付款，供应商为了实现所谓的大宗交易，便不敢贸然催款。

4、采用各种理由推托付款责任，比如提出各种质量问题和借口，以供应商瑕疵履行义务为由，拖延给供应商办理结算的手续和时间，让供应商无法尽快获得有效的催款凭据等。

5、采用善意欺骗方式，多次承诺付款均不予兑现，态度诚恳，行为恶劣。 以上为我们处理实务过程中经常遇到的拖欠款项的方式和手段。

(三) 针对刚才我们列举的企业拖欠债务的方式和手段，那么我们来讲一下相应的预防方法：

1、在企业内部加强管理，提高风险防范意识：首先，要对于所有客户建立完善的档案，并随时更新，并尽量通过各种途径关注其经营变化。其次，应该建立完善的合同管理制度，重视对客户的资信评估，强调对于合同的审批，避免履约风险，加强对于交易过程的管理和控制，注意保存各种交易资料。然后，要在企业内部明确分工，清欠目标分解到部门，落实到个人，并配套相应的激励措施。加强企业内部的沟通交流，一旦发现某个环节有问题，及时通报各个部门，避免同样的失误继续存在，杜绝各自为战的状态。 最后，预防为主，通过多方面的努力，逐渐让企业走向良性循环的状态，避免债权清理滚雪球式的发展。

2、对于比较重要的大客户，不能完全听信对方的说词，而造成过多的款项积压，定期对客户进行资信评价，预估该客户的风险值，并进行严格监控，必要时让对方提供相应的担保和保证措施，还可以重新签订偿还协议，一旦出现不利因素，应当尽快采取诉讼措施避免最终债权落空。

3、当企业处于不利的市场地位的情形，更应该关注客户的资金动态和偿还能力，随时评价其风险指数，不能因为期待将来无法预期的结果而忽视被占用的资金的利益，一旦出现不利因素，应当尽快采取诉讼措施。

4、充分重视律师的作用，在交易中对合同的审批及履约风险进行严格的把控。

三、准确行使诉讼权利，综合运用法律手段 综合运用法律手段的六大重点问题：

第一、关于债的保全问题。(表现为行使债权人代位权、撤销权。关于代位权案例：甲公司拖欠乙公司货款，甲公司对丙公司享有到期债权，甲公司无力偿还乙公司，又怠于行使其向丙公司追偿的权利，这个时候，乙公司就可以越过甲公司，直接以自己的名义向丙公司债权。关于撤销权的案例：甲公司拖欠乙公司货款，甲公司虽无现金可以偿还其对乙方的债务，但甲公司名下有房产，甲公司为逃避债务，以明显远远低于市场价将房产转让给丙公司，此时乙公司发现了这一事实，乙公司可以向法院提起诉讼，要求撤销这一转让行为。这便是在行使撤销权。) 第

二、关于非诉讼法律程序问题。(一般体现在公证债权文书、支付令，比如公证债权文书的方法是：企业可以将有给付金钱、证券内容的合同、协议、借据、欠单等债权文书进行公证，赋予其强制执行的效力。一旦债务人不履行义务，企业便可直接向法院申请强制执行，毋须再经过法律诉讼的繁琐程序。) 第

三、关于企业法人主体变更后的债权债务承继问题。——有变更后的企业承继。(企业合并、分立，解散，被吊销，比如企业解散时，股东要成立清算组，由清算组来承担债权债务的清算。比如企业被吊销，债权人仍然可以向被吊销的企业主张债权，只是要注意诉讼时效的规定。) 第

四、关于债务人下落不明问题。 需要注意以下几种情况：

1、应在诉讼时效内及时主张权利，向人民法院起诉。民事案件的诉讼时效为两年，从权利受到侵犯之日起计算，或者说应当从还款期满日的次日起计算，一般不得超过2年。但是，我国法律还规定，即使对当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院也应受理。受理后查明诉讼时效是否有中止、中断、延长的事由，如果没有则判决驳回诉讼请求，如果有诉讼时效中止、中断、延长的事由，则应当进行实体上的审理和判决。

2、债务人下落不明，可适用诉讼时效中止，防止债务人逃债。

如果甲公司没有宣布破产，也没有吊销该企业执照，有没有可供执行或保全的财产，应当适用诉讼时效中断和中止的规定，待甲公司股东或法定代表人出现后及时主张权利，提起诉讼。中间的时间差，应当不计算在内。如果，在审理中债务人出走，下落不明，债务关系明确的，可以缺席判决;事实难以查清的，裁定中止诉讼。

3、债务人恶意逃债，下落不明的，可以按照诈骗犯罪提出控告，不受诉讼时效的限制。司法实践中，不少骗子利用合同形式、以公司名义租用地方骗取供应商的货款，然后一走了之，给债权人造成严重经济损失。债务人的行为，已经不是商业上的欺诈和拖欠，而是骗取财产目的的诈骗犯罪。债权人应当及时向公安机关提出控告。刑事控告受理后，就不再受诉讼时效的限制。)

第五、关于企业出资人注资不实或抽逃注册资金无力偿还到期债务问题。 举个例子：主播与我共同出资注册公司，公司注册资金为200万元，其中，主播出资120万元，占60%的股份;我出资80万元，占40%的股份，公司登记成立后，我抽走了50万元。因我二人不善经营，公司成立不到半年对外已经负债累累，其中，对债权人蔡某、王某分别欠了60万元、50万元。公司资产不足以偿还欠款，我与主播合计后，决定以股东会决议形式将公司解散，并注销了公司。后来债权人蔡某、王某在得知公司关闭后，即委托律师进行维权。律师在经过缜密的调查后，发现了我抽逃出资的事实证据，律师协助当事人向公安机关报案，请求追究我抽逃出资的刑事责任，同时向法院起诉，请求追究我的瑕疵出资责任，并追究股东(也就是我和主播)不履行清算义务就解散公司的连带责任。法院经审理后查明了上述事实，认定我存在抽逃出资及公司股东二人在公司未履行清算义务的事实)

第六、关于已经超过诉讼时效的债权问题已经超过诉讼时效的债权不必然消灭。 当诉讼时效过了，债务人自愿还款，签收催告函，或者双方签订新的还款协议都可以继续实现债权。

【还有一些其他的运用法律手段需要注意的问题，比如关于多个债权人参与分配问题、关于在执行程序变更或追加被执行主体问题、关于出卖人保留所有权的行使问题、关于企业债务重组的问题等，由于时间原因不能一一讲解。】 总结

债权债务纠纷是企业在生产经营过程中不可避免的产物，随着企业逐渐成为市场经济的主体，企业间的债务纠纷也不断增多。 因此，作为企业的经营者和管理者，有必要学习相关的法律法规，不断增强解决本企业债务纠纷的能力。产生这些纠纷的原因既有特定的市场情况，也包含着自身管理制度方面的存在的不足，更不能排除我们个别的办事人员法律意识比较淡漠，合同签署粗糙导致等主观原因。这就要求我们在实际工作中，加强业务知识的学习，规范经济合同的签订，加强应收帐款的管理。通过降低风险，减少诉讼，从而达到控制诉讼成本，提高企业效率的目的。

需要提示的是，债权人自身特点的不同，债务人特点的不同，正是其差异化的具体表现，结合这些特点，企业在清理债权债务工作中，要注意总结和发现这些特点上的细节，在运用法律手段清欠上，从细节入手，合理谋划相应策略，以期事半功倍。

第三篇：中小企业债权债务风险分析及防范对策实务--(讲座提纲)发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么?

中小企业债权债务风险分析及防范对策实务--(讲座提纲)

第一讲 企业债权债务成因

第一节 初步认识和理解债权债务

案例：一厂多种经营公司向昆仑公司购买价值50万元的油管，合同约定，一厂公司先预付20万元货款，其余30万元货款在提货后三个月内付清，并由二厂提供连带保证担保，但未约定保证范围。提货一个月后，一厂在征得昆仑公司同意后，将30万元债务转移给尚欠其30万元货款的三厂。对此，二厂完全不知情。至债务清偿期届满时，昆仑公司要求三厂偿还30万元货款利息，而三厂因违法经营被依法查处，账户被冻结。于是，昆仑公司找到二厂，要求其承担保证责任。二厂至此才知道一厂已将其债务转让给三厂，遂以此为由拒绝承担责任。双方为此发生争议，昆仑公司诉至法院。

问题 1.一厂转让债务的行为是否有效?为什么?

2.二厂保证担保的范围应如何确定?

3.二厂是否应继续承担保证责任?为什么?

1、什么是债?

黄世仁—杨白劳(喜儿)

(法律体系简单分析)

(认识律师的误区)

为什么要认识债的含义，仅举一例：垫资非法、实际发生、怎样保护、法学理论、无效返还、重视工期、质量合格。

2、区分物权与债权

一个人的财产，即可以表现为财物也可以表现为债权。财物和债权的区别就是拥有与应当拥有的区别。这种区别被罗马法学家称为对物之诉与对人之诉，由此也产生了物权与债权的划分。

3、债的一般分类

案例：一厂因急需柴油，与销售公司签订了一份买卖合同。双方商定，销售公司在一个月内筹集0号或-10号柴油10吨供给一厂，每吨单价4200元。合同生效后，一厂按合同约定支付了2000元定金，销售公司也在合同生效后的第25天，依约定向一厂发运了0号柴油10吨。因当时气温下降，0号柴油无法投入使用，故一厂要求销售公司-10号柴油或者退货。销售公司认为其所供0号柴油符合国家质量标准和合同规定，不应换货;同时要求一厂依约支付货款，不能退货。

问题：1)本合同所生之债是简单之债还是选择之债?为什么?

2)一厂要求销售公司换货或退货的理由能否成立?为什么?

4、债的给付形态

交付财物;支付金钱;转移权利;提供劳务或者服务;提交工作成果;不作为。

5、正确认识和准确把握债的法律内涵

企业的债权，具体讲，就是请求特定对方为内容必须是财产或可评价为财产的利益的给付行为。具体对某些企业来说债权反映在财务上最重要的就是存在大量的应收账款、其他应收款和应收票据等。拥有权利并不等于能最终实现权利的内容。因企业之债大多因合同而产生。认识和理解了企业债权债务为此种类型之债，才能从企业管理的角度、从法律实务的角度谋划如何有效地保护自己的权利。

需要特别说明的是，清理和规范企业的债权债务，不仅仅是企业的问题，更是社会的问题。规范的市场经济社会迫切需要保证正常的公平的市场交易安全，除了企业自身通过管理的手段、法律的手段维护自己的权利外，政府、中介组织(如仲裁结构、律师事务所、会计师事务所)、非政府的自治组织(如商会)等，在规范企业的债权债务上，担当着极为重要的角色，不容忽视。当然，这些问题不是本次讲座的中心问题，对此暂时不做深入讨论，本律师不再赘述。

第二节 企业间债权债务纠纷形成的主要原因

债权债务纠纷产生的原因纷繁复杂，梳理其脉络、把握其成因不是一件简单的事情，同时，不同的专业人士、站在不同的角度分析，也会得出不同的结论。比如：从历史上看，大庆石油管理局的多种经营企业大多为国有或者国有控股和集体企业，从企业自身加强内部管理、规范法律事务的层面上，我认为，可以从企业作为债务人和作为债权人两个方面着手分析。

1、企业成为债务人的一般原因分析

2、企业成为债权人的一般原因分析

3、欠债企业假破产真逃债原因分析

本律师在这里要特别指出的是，目前，欠债企业以破产的方式逃避债务的问题非常突出，值得高度关注，我认为，造成这种现象的原因有以下几方面：

第一、我国现行破产法律体系尚不完善。

第二、地方政府及其相关部门推波助澜。

第三、相关国家机关分工不明，职责不清。

第四、市场机制尚未健全，行业自律模式尚未形成。

第五、企业诚实信用和守法经营观念淡薄。

第三节 债权债务纠纷现状

1、企业债权债务问题总体状况的一般了解

企业债务问题主要有两种：一是企业具有还本付息能力，但暂时出现还款困难;二是相当一部分企业已经资不抵债，发生了根本性的债务危机，据国家统计局统计，截止至2001年底，全国仅在建设领域中拖欠的工程款累计达到2787亿元人民币。截止2003年底，国有企业不良债务已经达到3 000亿元，占到银行贷款总额的30%。国有企业的负债程度无论从总量上还是从相对值上看都是相当大的，国有企业流动资金贷款余额达到8 000亿元，占流动资金总额的近90%。根据1996年国有企业清产核资统计数据，国有企业总资产为7.28余万亿元，总负债5.17万亿元，负债率高达71%，其中银行贷款则占70%～80%。此外，中国人民银行资料显示，我国每年因为逃废债务造成的损失高达人民币1800亿元左右。另据商务部抽查，目前中国企业的平均坏账率约为5%～10%，美国企业平均坏账率只有0.25%～0.5%，是美国的20倍。以上几组数字，暴露出我国企业被拖欠的严重程度。这种现象不但影响企业资金周转，降低利润，随之还常引发“三角债”、“马拉松诉讼”、“暴力追债”等纠纷，不仅成为困扰企业正常发展的一大顽症，而且也成为威胁企业和社会稳定的一大隐患。可以说，清理企业不良债务问题刻不容缓。

2、企业债权债务管理问题的主要特点。

这些特点暴露了企业债权债务管理中的问题。本律师在这里特别提示：企业的基本使命是生存，要生存就要搏击市场风浪，就会有风险，产生债权债务纠纷就不可避免，在外部环境条件一定的情况下，只有强化内部管理、依法处理合同等相关法律事务，才可能将企业风险降低到最小。管理学上的经典原则就是“不损失是最大的盈利”，如果能有效地从法律角度加强对债权债务科学管理，则可依法防患于未然。切记，切记。

3、本讲认识债权债务案例答案：

第四篇：防范地方投融资平台债务风险

为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台的债务迅速增长，其连带风险也受到了广泛关注。

国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

应客观分析融资平台风险

《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的?

徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必

然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险;还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

建立地方政府债务管理体系

《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢?

徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资;对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平;对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

放开地方债尚不现实

《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法?

徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券(包括中期票据和短期融资券)，实际上就是中国的市政债券。

从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算;二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级;三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。

因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用;规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率;防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求;二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑;三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务

和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

因此，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。从各种融资方式看，进一步提高投融资平台债券融资(包括企业债、中期票据、短期融资券等)的比重，有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为工作中，我们要注意防止出现地方基础设施投资需求发生大的波动，否则对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。

第五篇：浅析我国地方政府债务风险及防范

所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。

地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。

政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。 1994年实施分税制以来,中央和地方财权与事权并不明晰,很多地方政府无法仅依靠财政预算和转移支付承担所需的支出,加上预算法对地方政府举债的严格限制,使得一些地方官员通过非正规渠道举债,以解决财政赤字。此外,在经济体制改革过程中,国有企业不良资产和社会保障资金支出的增加,导致地方政府隐形债务的增加。特别是在金融危机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下,地方政府为恢复经济采取大规模投融资,一定程度上导致新增大量地方政府债务。地方政府债务问题如果不能化解,势必成为制约我国经济健康发展的重大隐患,金融危机后发生的希腊主权债务危机以及最近温州高利贷崩溃事件为我国地方债务问题敲响了警钟。。由美国次贷危机引发的全球金融危机还未谢幕,迪拜的债务危机又粉墨登场。这再次给我们敲响警钟:虚假繁荣的背后往往隐匿巨大风险,也迫使我们必须重新和全面检视宏观经济运行中各种潜在的风险,并加强风险的预警和管理。其中,我国地方政府现有各类债务所可能引发的财政风险尤为重要因此,研究这一问题既具有重要的现实意义,又具有一定的理论意义。我国地方政府财政风险有其特殊的历史背景和生成机理,而且有关预警信息取得困难,"财政危机"的表现模糊,这些问题给有效预警带来困难。不仅如此,现有的预警研究在预警理论和预警方法上也存在诸多问题

一、我国地方政府债务风险的表现及特征 (一) 地方债务规模风险

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。

(二) 地方政府债务的结构风险

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1.直接显性债务风险。

第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。

国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。

1 第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。

第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。

2.或有债务风险和隐性债务风险。

我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3.外债风险。

政府外债是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94%以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

(一) 举债规模过大

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。

(二)部分地方政府的随意举债及过度举债

对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款

2 的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。

(三)财政入不敷出

随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多;地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。

(四)投资项目的经济效益较差

对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。

三、改善地方政府债务问题

(—)建立健全政府担保、借款、投资机制

1.为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。

为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。

2.建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。

目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政

3 担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3.要规范地方政府债务的管理。

依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。

第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。

第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

(二)建立科学高效的举债偿还机制

1.成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。

实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2.建立第二预算系统。

建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面;举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额;举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间;贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3.制定严格的还款准备金制度。

要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，

4 在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

4.明确债权，整顿债务。

当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

5.建立以资产运作为模式的偿还机制。

资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。

(三) 加强财政收支管理

1.夯实收入基础。

夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入;只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。

第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。

第二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失;另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。

第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2.规范财政支出。

第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支。政府对经济的过度干预，对社会的大包大揽，势必造成预算扩张，形成财政赤字和沉重债务。因此，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。对事业单位实行分类处置，即对公益性事业(如基础教育、图书馆、高新技术研究等)实行财政“兜底”，保障资金供应;对

5 半公益性半经营性事业，财政可给予适当补助;对经营性事业单位应使其完全走向市场;对社会保障则应纳入财政预算。

第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。

第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。