防范地方投融资平台债务风险

防范地方投融资平台债务风险（精选6篇）

篇1：防范地方投融资平台债务风险

为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台的债务迅速增长，其连带风险也受到了广泛关注。

国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

应客观分析融资平台风险

《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的？

徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必

然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

建立地方政府债务管理体系

《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢？

徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

放开地方债尚不现实

《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法？

徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券（包括中期票据和短期融资券），实际上就是中国的市政债券。

从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。

因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用；规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务

和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

因此，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。从各种融资方式看，进一步提高投融资平台债券融资（包括企业债、中期票据、短期融资券等）的比重，有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为工作中，我们要注意防止出现地方基础设施投资需求发生大的波动，否则对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。

篇2：防范地方投融资平台债务风险

广州银行董事长 姚建军

近年来，地方政府借助于融资平台，实施了大量基础设施项目，对当地社会经济发展起到巨大的 推动作用；银行通过支持城市基础设施建设项目，获得了较高的综合收益，实现了商业利益和社会责任的统一。同时，也应该看到，由于地方政府融资平台投融资规模大，借款期限长，风险具有隐蔽性，且贷款往往来自多家银行，单个银行难以通过信贷审查控制风险，一旦发生违约，波及面甚广，存在着较高的系统性风险。当前，银行必须加强认识，重点防范地方政府融资平台贷款风险。

地方政府融资平台快速发展带来的潜在风险

政府融资平台通过大规模融资推动城市化建设，为中国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要作用。地方政府融资平台的快速发展是一把“双刃剑”，一方面带来了巨大的成效，另一方面也埋下了严重的隐患。

借款主体公司治理不完善，经营机制不健全。一是法人治理结构存在先天性缺陷，地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作。二是资产虚拟化。资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。三是受地方政府干预过多。融资平台法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，产权不明晰，项目收入的支配权也不明晰，容易造成还款资金被挪用。由于政府融资平台在职能定位、财务 收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。

第一还款来源不足，大量依靠财政收入，而政府偿债能力有可能会出现问题。地方政府融资平台投资项目按照还款来源分可分为三类：第一类项目完全没有经营性收入，完全依靠财政收入还款，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等；第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏，部分依靠财政收入还款；第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区，建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。总体来说，贷款偿还很大程度上取决于政府的财力和信誉。我国地方政府的可用还款来源主要是地方本级财政收入、中央税收返还和转移支付以及地方政府性基金收入。由于政府融资平台贷款很大一部分用于非经营性、准经营性项目，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源存在严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。2009年以来，积极的财政政策导致财政支出增速大幅度提高，财政紧张状况日益凸显。政府融资平台的资产负债率普遍高达80％以上，如果土地收入和税收出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，一旦融资平台无法履行其偿债义务，这部分贷款将最终成为银行的不良资产。

信息严重不对称，风险难以监控，存在政府信用风险。在对地方政府融资平台贷款时，银行处于弱势地位，存在较为严重 的信息不对称，无法准确评估各级地方政府的真实财力，特别是无法准确掌握各级地方政府融资平台的贷款总量、对外担保情况等重要信息，这就严重影响了银行准确预测贷款风险。借贷时，银行一般会要求政府出具政府还款承诺函，按照《担保法》规定，政府还款承诺函并不具备法律效力，而政府融资平台又多以不易变现的土地、未来税收等作为抵押，因此，此类贷款更类似于信用贷款。同时，由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构不能正常收回贷款的风险。

贷后管理难度大，政策性风险突出。由于平台类借款人与贷款使用人分离，权、责、利不统一，致使平台对贷款使用的监管出现脱节。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的管理，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力甚至还款期互相推诿的隐患。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，却大大增加了银行贷后资金监控难度。银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。此外，由于政府融资平台贷款项目具有很强的政府背景，因而其政策性风险较大。而且这类贷款的期限往往较长，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台的经营产生较大影响，可能直接影响到政府融资平台贷款的如期偿还。

防范风险应对措施

深入分析融资平台资质，分类指导、区分对待。银行应推进更为审慎的风险管理举措，通过对项目资本金的严格监控，深入分析偿债能力，跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。合理确定政府投融资平台的信贷政策导向，按不同区域的可支配财力来掌握贷款总量，确定政府投融资平台贷款占各项贷款的比例，并允许政府投融资贷款每年有一个适度的增长。同时，加强行业和项目细分，进一步缩小客户范围，强调项目本身的自偿能力，对于经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目要优先给予信贷支持。对经济基础较好、履约能力较强、信誉好、银政合作关系优的区域给予必要的倾斜。此外，控制县级平台的一般城建公用项目贷款，在发达地区的骨干乡镇或中心乡镇适度介入一些现金流预期较好、落实抵押或保证的市政项目。

强化贷款项目管理，缩短授信期限。一是优先选择有自偿能力的贷款项目，融资平台资产的性质决定了其多数不具备盈利能力和自偿能力，银行应优先选择土地经营等具备自身偿债能力的贷款项目开展授信，避免开展纯政府信用的贷款项目。二是优先选择短期授信，避免三年以上的长期贷款。三是强化对信贷资金用途的管控。严格按照项目进度发放贷款并监督使用，切实加强对信贷资金用途的监管，严防挪用信贷资金，大额资金支付使用必须提供真实交易背景资料。四是对于大型项目融资，采取银团贷款方式，分散风险，避免同业无序竞争，引导企业设立偿债基金并规范运作，最大程度地实现市场化运作。完善风险防范措施，确保质押权的有效实现。一是应要求地方融资平台在银行开立收费收入的专用账户，出质人所有收费收入均应汇入该账户, 质押合同应对该专用账户进行明确约定，银行对该账户进行日常监管，对单笔资金支用超过一定金额的，应征得银行同意方可支用，银行应有权从该专用账户直接扣收贷款本息，同时，在贷款期限内，该账户应保持足够支付利息的余额。二是质押合同应明确违约责任，在地方政府融资平台违约的情况下，银行可向有关部门提出处置收费权的要求，如果债务人在约定期限内无法履行主合同义务，或者未提出银行可接受的还款方案，银行可诉请法院通过拍卖方式或者变卖方式处置出质的权利，以清偿质押权下的贷款本息。三是应明确在政策或国家法律的变动导致对质押权利的限制、撤销或消灭的情形下，如何保障贷款银行即质押权人的利益。四是完善辅助担保措施。虽然《担保法》明确规定国家机关不得作为保证人，但由地方政府向融资平台出具保函、承诺书的做法并不是要求政府机关在地方融资平台无力还贷时直接承担担保责任，而是地方政府通过其具有的政府信用，帮助项目公司筹集资金还贷，这种辅助担保措施在地方政府融资平台不能清偿贷款时，有助于银行质权的实现。

篇3：防范地方投融资平台债务风险

关键词：地方政府融资平台,债务风险,风险成因

一、地方政府融资平台现状及债务风险分析

地方政府融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司, 包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企 (事) 业法人机构, 由政府划拨土地、股权、归费等资产的形式出资成立, 实现融资目的后, 把资金运用于地方市政建设、公共事业等项目, 主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。

我国于1988年提出建设地方政府融资平台, 随着经济的发展, 地方政府承担的地方性基础设施和公共服务设施供给以及推动地方经济发展的担子越来越重, 在地方资金需求与资金供给的矛盾日益凸显的背景下, 地方政府融资平台已成为各级地方政府不可或缺的融资渠道。全球金融危机爆发后, 中央政府规划用4万亿元资金进行投资, 刺激经济发展, 顺利渡过金融危机。宽松的政策环境和巨大的筹资压力促使地方政府超常规开发融资平台, 据中金公司估计, 融资平台的债务存量在2009年净增长约为4万亿元, 全年增长率高达100%。粗放式超常规的增长马上引起各界人士的广泛关注, 潜在的债务风险也逐一浮出水面。

1. 规模风险。

据专家调查显示, 截至2009年末, 地方政府债务总额已超过8万亿元, 其中地方政府融资平台贷款余额高达7.2万亿元, 2008年底余额约为4万亿元, 2009年新增贷款约3.8万亿元, 相对应的, 2009年我国GDP为335 353亿元。从债务存量比率分析, 2009年全国地方政府债务总和占GDP总和的比重 (即负债率) 达到23%, 虽处于安全范围之内, 但监管层的调查数据却显示, 在有统计数据的31个省、市、自治区中, 只有21个省、市、自治区的比率低于60%, 其余10个均超出了100%, 个别县市的该比率甚至达到150%~400%。从债务增量比率分析, 2009年城投债的发行额超过2 000亿元, 加上新增贷款, 2009年地方政府融资平台新增债务约4万亿元, 而当年地方政府财政收入增量为12 279亿元, 所以2009年的新增债务率高达326%。

可见, 目前我国地方政府融资平台在局部上存在规模风险。同时, 2009年的债务增速与地方政府财政收入相比明显过快, 存在过度负债的问题。

2. 抵押担保风险。

据银监会对地方政府融资平台贷款负债的调查显示, 超过50%的融资平台采取的是地方财政账户资金担保、政府或人大开具的担保函和隐性担保的方式, 大量自身已负债累累的地方政府融资平台还存在“互保”现象。根据《担保法》的规定, 财政账户资金担保和政府担保函是违规担保, 政府隐性担保并不具有法律效力。在城投债负债方面, 主要存在发行主体资产注入不实、价值人为高估、债券发行方和担保方互相担保的问题。所以, 从债务抵押担保情况来看, 地方政府融资平台债权人的权益保障程度堪忧。

3. 债务资金使用风险。

地方政府融资平台的债务资金目前主要用于三类项目: (1) 完全没有经营性收入项目; (2) 有部分经营性收入但不能完全自负盈亏项目; (3) 有经营性收入可以自负盈亏, 但资本金靠财政来投入, 这种项目的建设周期较长。据调查, 目前绝大多数的地方政府融资平台债务资金用于第一类和第二类项目, 这些项目自身偿债能力很弱, 即使是第三类项目, 也需等项目建成后才具有自身偿债能力。更值得关注的是, 地方政府融资平台很多情况下只是融资的“壳公司”, 公司的账户只是这些债务资金的“中转站”, 资金最终划给与融资公司并无经济关联的各个项目公司, 融资公司对债务资金没有实际控制权, 甚至对其实际用途一无所知。在这种情况下, 融资公司只能被动等待政府资金偿还负债, 任由债务资金被违规挪用, 实际债务主体模糊。

4. 偿还资金来源风险。

融资公司已有债务的本息偿还主要通过三个渠道, 即项目自身的经营收入、政府可用收入和新融资资金。在新融资资金方面, 银监会要求金融机构严格控制地方融资平台新增信贷。在证券市场上, 发改委已提高发行门槛并放缓城投债的审批节奏, 加之债券投资者对城投债信息披露不真实、不全面等问题顾虑重重, 以致债券流动性不高, 而城建公司上市获取资金的可能性也很小。可见, 融资公司通过项目自身经营收入偿还债务本息的可能性也不大, 因此政府可用收入成为其偿还债务的最重要的资金来源。

据预测, 地方政府偿债率将由2009年的12%继续逐年上升, 至2012年将突破20%的警戒线, 达到26.6%, 而且这个比率是在假设我国房地产市场不会出现大幅降温的情况下推算出来的, 考虑到近期中央政府对房地产市场的调控因素, 融资公司债务抵押担保问题和资金使用混乱等问题, 造成地方政府融资平台积聚了较大的债务风险。银监会已将地方政府融资平台的债务风险列为2010年银行业三大风险之首。

二、地方政府融资平台风险成因分析

1. 地方政府发展地方经济陷误区。

目前地方政府从官员政绩考核等因素出发, 均把保持地方GDP稳定高速增长作为地方经济发展的最高目标。为了实现这一目标, 政府通常以扩大政府支出来带动内需的持续增长。在经济有衰退风险的时候, 政府倾向于采取“逆风向”经济政策, 为了迅速收到短期政策效果, 直接大量地增加财政支出无疑是最简单的方法。我国把经济建设费用放在第一位, 政府的经济建设费用支出占GDP的比重是经合组织国家平均水平的3倍以上。据世界银行估测, 2009年我国GDP增长一半以上来自于政府主导性支出。可以说, 地方政府过分看重地方GDP增速。地方经济过分依赖地方政府支出的发展模式和发展思路是地方政府融资平台超常规发展的内在原因。

2. 地方政府事权与财权不匹配。

自1994年我国实施分税制以来, 地方政府财政收入占总财政收入的比重逐步下降, 从1990年的66.2%下降到2008年的46.7%, 而地方政府财政支出占总财政支出的比重却在上升, 从1990年的67.4%上升到2008年的78.7%。伴随着以上两个比率的一减一增, 地方政府资金自足率明显下降, 从2000年的62%下降到2008年的58%。金融危机的影响进一步恶化了地方政府的财政收入, 此时中央政府大举推进“逆风向”财政刺激政策, 并要求地方政府自筹4万亿元资金当中的70%的资金, 这必然导致地方配套资金捉襟见肘。所以, 地方政府责任与财政收入不匹配产生的地方政府巨大的资金缺口, 是导致地方政府融资平台债务迅速膨胀的导火索。

3. 地方政府融资体系建设不足。

根据我国相关法律规定, 地方政府不具有举债权, 在可用收入无法满足资金使用需求时, 地方政府惟有成立地方政府融资平台以通过合法途径获取资金。通过地方政府融资平台, 地方政府主要通过发行城投债、上市融资、向各类银行获取贷款资金, 以及BOT、TOT等其他融资模式获取项目投资资金。目前发改委放缓了城投债的发行审批节奏, 投资者也因为城投债的债务信息披露不清晰而有所顾虑, 交易不够活跃。虽然目前也有融资公司在A股市场借壳上市, 但能达到条件的公司寥寥无几, 壳资源也日益稀缺, 而且融资费用较高。通过BOT、TOT等方式寻找合适的项目投资者的做法操作起来也并不容易。可见, 目前地方政府最直接最方便的融资渠道仍然是通过融资平台向各类银行获取信贷资金。但通过融资平台的隐性借贷方式就很容易出现本文前面所分析的信贷资金用途前后不一, 融资平台对信贷资金缺乏控制等操作风险。可以说, 地方政府融资渠道的缺乏和不顺畅是促使地方政府倾向于将债务风险集中到我国银行业的一个重要原因。

4. 地方政府资信状况披露不足。

我国地方政府通过融资平台绕开相关法律法规大规模举债已成事实, 随着地方经济的发展, 地方政府融资需求的日益扩大将成为必然趋势。为了保护已有债权人的权益及地方政府融资渠道的进一步拓展, 开展信用度评级工作, 对地方政府的资信状况实行披露制度是非常必要的。但目前的政府信用评级均是以一个国家或者一个准国家为单位的, 地方政府信用度评级模型及其公信力等问题目前仍在探讨中。因此, 目前债权人只能获得地方政府融资平台的资信状况的信息, 但对真正的债务人——地方政府的资信状况还了解甚少, 地方政府债务信息不对称现象非常严重且普遍, 这极不利于债权人对地方政府债务信用风险的监控和管理。

5. 地方政府信用被盲目夸大, 银政关系尚未完全理清。

在地方政府资信状况披露严重不足, 贷款抵押担保尚不完善的背景下, 各家商业银行在2008~2009年一反对企业贷款的谨慎作风, 争先恐后地大举投放贷款支持地方政府融资平台的资金需求, 这一“怪现象”背后的原因主要有两个:其一, 债权人对地方政府信用盲目信任, 认为地方政府有中央政府支持, 总会获得偿债资金, 信用度总会比企业高;其二, 银行的存贷款业务的经营发展与地方政府仍然有着千丝万缕的关系, 以至于银行很难对地方政府的不合规融资需求予以推脱。债权人对地方政府信用度的盲目信任以及银政的特殊关系, 让地方政府的债权人难以对地方政府融资平台的融资行为进行有效的监督和制约。

三、地方政府融资平台债务风险防范措施

1. 将地方政府负债指标纳入官员考核体系, 限制地方政府利用融资体系盲目举债行为。具体指标可以包括:负债率 (年末政府债务余额/当年地方GDP) 、债务率 (年末政府债务余额/当年财政收入) 、新增债务率 (当年新增债务额/当年财政收入增量) 、偿债率 (当年债务还本付息额/当年财政收入) 、资产负债率 (年末政府债务额/年末政府资产额) 、担保债务比重 (年末担保债务余额/当年财政收入) 等, 通过这些指标建立地方政府负债风险预警体系, 及时识别和定量分析地方政府负债风险, 并将地方政府负债风险度纳入地方政府官员绩效考核范畴。

2. 平衡地方政府事权和财权, 中央财政应加大对地方经济发展的支持力度。在地方政府经济责任日益加大的背景下, 适度加大地方政府的财权很有必要, 只有将财权与事权相匹配才能从根本上扭转当前地方政府财政收入与支出比例不平衡的问题。另外, 虽然从理论上来讲对于地方受益的项目应该由地方政府出资, 全国收益的项目应该由中央政府出资, 但事实上很多项目既具有地方效应又具有全国效应, 特别是有些项目是中央政府责令地方政府开办的, 而且每个地方的财政状况不尽相同, 如果中央财政对地方项目的支持比例采取“一刀切”的方式确定, 就容易发生财政困难的地方政府被迫过度融资的问题。因此笔者建议, 中央财政因地制宜地分类别分情况设置地方项目的出资比例。

3. 规范地方政府融资行为, 让地方政府融资行为“阳光化”、合规化。通过融资平台, 地方政府可以充分利用我国日益完善的金融市场和日益丰富的融资产品, 例如上市融资、发行债券、吸引风险投资和银行项目贷款等。需要配套改进的是要通过法律形式对各级地方政府的事权和财权划分作出明确规定, 增强各级政府的责任, 避免不正当的项目融资行为。另外, 要明确规定融资平台的融资来源、资金管理、投放范围、抵押担保方式以及债务偿还方式。除了地方政府融资平台, 还可考虑允许地方政府直接发行地方债券。从我国国情来看, 发行地方政府债券的市场条件正逐渐成熟。宏观经济的稳定性, 日趋完善的多样化国债、金融债和企业债发行制度, 以及债券交易市场机构投资者的队伍迅速扩大, 提升了债券市场流动性等, 这些都为地方政府债券的发行提供了良好的市场环境和制度基础。同时应注意, 此类政策的出台必须慎重, 稳步推进, 证监会亦需对举债项目和资金使用及偿还等环节进行严密监控。发行地方政府债券较为稳妥的办法是先进行试点, 选择经济较发达、偿付能力较强的大城市或沿海城市, 然后逐步推广至全国。

4. 由银监会主持, 促使第三方评级公司尽快形成公认的对地方政府信用度评级办法, 建立完整的指标体系, 加强对地方政府资信状况的披露。评级工作应交给国内具有公信力的第三方评级公司来完成, 具体评级公司可由中央政府相关部门主持筛选。在评级指标体系的设置方面, 由于地方政府对债务的偿还能力主要由其财政收支状况和债务负担决定, 而地方政府的治理水平对于保持地区社会经济稳定发展、应对突发事件、防止道德风险、保证债务的按期还本付息具有重要意义, 因此地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方面直接决定了地方政府信用。此外, 地区经济环境、经济发展水平、产业结构特点等对地方财政收入都会产生直接的影响, 对地方政府的财政支出压力和债务规模也有重要影响, 因此宏观经济环境也应纳入地方政府信用评级的考察范畴。

5. 银监会加强审查监督银行对融资平台公司的贷款业务, 银行应端正经营战略方针, 加强对地方政府融资平台贷款的风险管控工作。对于已发放贷款, 银监会应责令各家银行推进贷款分类、贷后跟踪、贷款信用度评估等工作, 对不同风险等级的贷款采取风险管理措施。后续贷款方面, 银监会应出台相关指导文件, 明确地方政府融资平台的借贷项目范围、抵押担保要求、抵押率、资金使用以及借贷出行资金状况要求等, 及时规范地方政府融资平台的借贷行为。各家银行也要改变经营战略方针, 坚持以个人、企业客户为主, 减少对地方政府的依赖度, 要严格执行银行内部风险管控制度, 要以企业项目风险管控的标准管控地方政府融资平台的贷款项目。

参考文献

[1].詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展.中国金融, 2010;7

[2].马雪彬, 陈娇.地方政府融资平台中的或有负债与财政风险.甘肃金融, 2010;3

篇4：防范地方投融资平台债务风险

一、融资平台债务风险的实质及形成成因

1.融资平台债务风险的实质

本文主要研究地方融资平台可能引发的债务风险，而融资平台是地方政府在财力不足情况下，为解决城市建设巨额资金需求而组建的平台公司，是地方政府职能的衍生載体，主要代行地方政府的资金筹集和支出职能。融资平台自诞生以来，多渠道筹集建设资金，为加快地方城镇化和工业化发展做出了重要贡献。然而，地方政府投融资平台在撬动金融资本加速地区经济、社会发展的同时，也积累了巨额的政府债务，由此形成了债务风险。因此，本文认为，融资平台的风险实质是地方政府的债务风险，其终极表现就是政府无力偿还债务。

2.融资平台债务风险的形成原因

从上世纪90年代中期开始，部分沿海发达省份就在转变政府职能和实施投融资体制改革的过程中组建了融资平台。这些平台公司基本上是地方政府通过划拨土地、财政资金、其他资产等形式组建的城市建设开发投资公司、开发区开发总公司、城市资产经营公司等不同类型的企业，再辅之政府承诺函、财政补贴和政府偿债基金作为还款保证，将筹集的资金运用于公共交通、道路桥梁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业发展投资。这些融资平台公司对于推动地方城镇化和工业化发展发挥了重要的作用。而城镇化和工业化发展又带动了政府财源的扩大，增加了政府偿债的能力，进一步扩大地方政府融资需求。随着地方融资平台负债规模不断扩大，其引发的债务风险开始凸现，这是我国地方政府投融资平台债务风险形成的根本原因。

二、融资平台债务风险的现状

在地方融资平台组建和发展的初期，融资的总体规模并不大。但从2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。据2011年6月审计署向全国人大提交的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级有165家、市级1648家、县级4763家。其中以政府建设项目融资为主的有3234家，还进行其他经营活动的有2169家。截至2010年末，全国地方性债务达到了10.7万亿元。其中，融资平台公司的债务总额为4.97万亿元。

虽然从政府管理部门的结论看，不宜过分夸大融资平台债务风险，认为融资平台公司债务风险总体上是可控的。但我们应当清醒地认识到，这些平台公司无论是从债务资金的使用、偿债资金的来源还是整体的财务状况分析，均隐匿着比较大的风险。从投融资平台的资产负债结构、利润来源和现金流状况分析，我国投融资平台的主要资产形式是非流动性资产，可动用的、易变现资产不多，而短期流动负债规模较大，通常远远超过流动资产规模；主营业务的净利润通常为负值，企业盈利主要靠政府补助收入和资产处置收入。因此，按照一般企业标准，融资平台的整体运营情况不理想，企业资金的循环不是依托企业的主营业务收益，而是依赖政府补贴收入、资产处置收入和银行借款维持，这三者都不是可持续发展的资金来源。这种财务状况预示着地方投融资平台的资金链不稳固，面临严重的债务危机。一旦融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，债务风险急剧增长。

三、融资平台债务风险的防范措施

本文对地方政府投融资平台的管理和债务风险控制提出以下几点建议措施，以期对改进地方政府投融资平台建设提供有益的借鉴。

1.完善融资平台的公司治理结构

按照国发〔2010〕19号文件《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》的规定，深化融资平台的内部治理结构改革，引入战略投资者，建立资金注入以及强化借用管还的配套机制，在充实投融资平台的资本实力同时，融入新的管理理念，提高投融资平台运营的市场化程度和运行效率，降低政府债务风险。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

2.推进地方政府阳光化融资

提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。赋予地方独立的发债权。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。同时，强化债务监管，建立全国统一的债务管理体系。通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险。

3.突出融资平台风险控制的责任主体意识

融资平台作为地方政府债务的法律主体，构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力。因此，加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。具体措施包括：建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，保证企业经营者的权威，充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系，对投融资平台财务风险的发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控；增强融资平台的造血功能，给平台注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力。

(责任编辑：梁天梅)

篇5：防范地方投融资平台债务风险

2010年07月12日00:00 金融会计 [陈鸿祥]

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2008年底以来,为应对国际金融危机,我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动,各级地方政府扎堆上马基础设施项目,地方政府融资平台大量涌现,债务规模飙升,地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用。但是,不管从微观风险管理角度,还是从宏观经济运行角度,地方政府融资平台隐含的潜在风险正逐渐显现,2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此,如何规范地方政府融资平台运行,实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。

一、地方政府融资平台的产生背景

所谓地方政府融资平台,是指由地方政府组建的不同类型公司,主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。主要运作流程:地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资,组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时辅之以财政补贴、“信用安慰函”等手段作为还款保证,主要向商业银行申请贷款,重点投向市政建设、公用事业等项目。

从20世纪90年代后期开始,我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍,开始建立了—系列的专业投融资公司适度承接信贷资金或信托资金,进行城市公共基础设施建设。毫无疑问,地方政府融资平台对于推动地区城市化和工业化发展的确发挥了不可磨灭的积极作用,然而这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。

进入2008年下半年,美国次贷危机爆发,引发国际金融危机,并对我国宏观经济造成了重大影响。为防止经济出现大幅下滑,中央及时而果断地实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月,人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,鼓励地方政府设立合规的融资平台,吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度,支持有条件的地方政府组建投融资平台,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各级地方政府紧紧抓住适度宽松货币政策机遇,加快融资步伐,组建的融资平台如雨后春笋。据央行2009年第四季度披露的数据,全国3800多家地方融资机构,管理总资产8万亿元,地方政府的负债已达5万亿元,负债规模急剧扩大,地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中激增。由于融资途径主要靠银行贷款,在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中,投向地方融资平台的贷款占比高达40%,总量近3.8万亿元。

二、地方政府融资平台的积极作用

地方政府融资平台通过大规模融资,发挥了财政资金的杠杆作用,有力地推动城市化建设,促进当地基础设施和公用事业发展起到了积极作用,并为应对国际金融危机、实现“扩内需、保增长”方面发挥了积极作用。

(一)加快基础设施建设,推进城市化进程

在现行财政分税制下,中央政府和地方政府的事权和财权分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移,导致地方政府事权、财权不对等,在城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,寻求外部融资成为必然,地方政府通过设立大量融资平台进行融资,加快城镇基础设施建设,有力推进了城市化进程。

(二)扩大国内需求,保持经济平稳运行

受国际金融危机影响,国外需求锐减,国内一些出口加工企业出口订单减少,面临减产、停产的局面,地方政府利用融资平台迅速启动了内需,形成了新的国内有效需求,使企业的生产能力能够正常发挥,使国内就业少受或不受国际金融危机的影响,国内商业银行也迎来了一次难得的发展机遇,全社会树立了信心,保持了社会经济生活的正常运行。银监局相关数据表明,2009年全国金融机构发放的贷款中有近40%投向了各级地方政府的融资平台公司,还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。

三、地方政府融资平台运行的潜在风险

地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用,但在其迅速发展过程中,形成巨大融资规模,蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为:

(一)融资责任主体模糊,缺乏风险控制机制

地方政府融资平台基本上属于国有独资公司,无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委,人事任免在地方政府党委,项目选择在发改委,资金管理在财政,融资平台话语权较弱,责任主体模糊,在实际融资过程中,协凋成本高,且存在较大的政策风险,不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计,对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度,不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。

(二)设立门槛低,运作不规范

有些地方政府财力不足,拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金,用一笔资金来回转,当做几个公司的注册资金、几个项目的资本金;有些地方政府挪用贷款,将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金;有些地方政府给融资平台注入没有经济收益的实物资产充当资本金,甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金,甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束,较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加,在这种情况下,担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降,且融资平台之间普遍存在互保现象,出于竞争一些银行放松贷款审查,加剧银行贷款的潜在风险。

(三)信息不对称,评估和防范信用风险困难

地方政府融资平台资金纳入预算外管理,游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度,成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷,难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排,随着政府融资平台的规模增加,地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估:项目信息往往是政府提出融资意向后获得,重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制;政府融资项目往往与多家银行分别签订协议,银行间没有共同信息平台,银行只能凭借不完整资料进行评价;在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下,形成“多头融资、多头授信”的格局,一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况,对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难,很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业,银行难以监测资金流向。

(四)融资渠道单一,融资负债率高

目前,银行贷款是政府融资平台主要融资渠道,融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行,利用资本市场直接融资比例过低,缺乏持续融资的顺畅通道。据调查,在某城建投融资平台融资总额中,银行贷款和信托产品的占比高达90%。银行贷款占比过高,资金来源渠道单

一、融资成本较高,因政府主导的项目一般建设周期比较长,政府融资90%以上均为中长期融资,一方面,融资规模受宏观调控政策的影响极大,融资来源的稳定性受到影响;另一方面,中长期贷款比例过大,加大了银行贷款结构不平衡,商业银行资产负债期限错配问题突出,加剧信用风险和流动性风险。

(五)缺乏约束机制,偿债能力不确定

由于融资平台的融资数额没有明确限制,一些地方政府竭力扩大融资量,似乎融资越多政绩越好,甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权,现金注资很少,普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目,大部分项目是社会效益重于经济效益,无现金流或现金流不足,不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收入、土地出让收入和特许权收费,而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设,项目建设周期相对较长,在贷款期限内,还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障,融资平台资金链可能断裂,甚至引起地方财政危机。

(六)政府承诺担保措施缺乏制度保障

为了保证贷款安全,银行一般要求融资平台借款有政府财政担保,承诺将还本付息支出作为预算支出,但政府举债仍是制度外融资,没有相关法律和制度予以保障。根据我国《担保法》规定,地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现,银行诉诸法律,保障债权的难度较大。同时,政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划,财政监督不到位,财政风险预警和防范机制不健全,进一步加大了贷款潜在的风险性。

四、规范地方政府融资平台运行的政策措施

地方政府融资平台面临着潜在的债务风险,如果缺乏规范管理,极有可能导致不良贷款的隐性化、长期化。因此,需要从政府、银行两个层面建立起融资约束机制,加以系统防范和化解。

政府层面:

(一)完善相关法律法规,平衡地方财权和事权

目前,由于地方财权与事权的不匹配,地方经济发展与财政资源短缺的矛盾加剧,而现行《预算法》又禁止地方政府进行赤字预算和举借债务,迫使地方政府干预信贷资源。应通过以下方法,实现地方财权、事权的平衡:一是改革分税制,调整中央、地方的税收分成比例,加大对地方财政的转移支付力度;二是“国退民进”,尽快清理一些不合理的行业准入制度,鼓励民营资本进入垄断行业;三是对地方政府债务问题从法律层面予以规范,并出台相应管理制度和管理细则。

(二)提高融资平台信息披露透明度

一是建立由地方政府部门牵头,财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度,研究加强监测的相关措施和办法,负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况,定期向金融机构通报;二是相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度,相关信息及时公开披露,推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。

(三)规范地方政府出资行为,增强融资平台造血功能

地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司,注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金,融资公司相互之间不得担保;融资平台必须采取规范的公司治理结构,鼓励投资银行和会计师、律师、评级等中介机构参与,促进项目投融资行为具有较高透明度和严格市场约束。同时,通过股权划转或增资扩股等方式将分散的城市优质资源整合到融资平台,将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司,不断扩大资产规模、现金流量,确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。

(四)拓宽融资渠道,发展多元化融资方式

目前,政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款,地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模,大力发展多元化的政府融资市场。一方面,继续加强与金融机构的对接与合作,积极通过信用增级等方式满足金融机构的融资条件,进一步提高间接融资能力;另一方面,鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构,寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充,降低银行系统风险的积聚。

(五)建立地方债务总量控制机制

要加强对地方政府债务总量的有关控制和管理,做到“量入为出”,避免债务膨胀趋势恶化。一方面,提高地方政府举债行为和债务信息的透明度,逐步消除各种变相债务融资措施,引导各类政府性隐性债务与或有债务的“显性化”;另一方面,建立健全地方政府的财务报告制度,增强财政收支的透明度,掌握地方政府债务总量和结构。

(六)严格债务资金的使用监督

地方政府应当着力规范自身以及下属城市投融资公司的投资行为,明确并细化债务资金使用方向,对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制,确保资金按时准确拨付,建立严格的项目管理责任制,严密监控项目质量和进度,完善竣工验收程序。此外,通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督,对截留、挪用、贪污资金的行为及时追究责任。

(七)建立地方债务偿还保障机制

地方政府应当统筹安排本地区综合财力,拨款设立长期稳定的偿债基金,逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制:由于部分公益性投资项目的投资收益可能不足以偿付本息,应当在每年年初预算时从地方经常性收入中按一定比例安排债务还本付息的资金缺口:地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范,使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保,政府每年预算内、预算外资金的收支情况,对外直接融资、间接融资以及还本付息和授权执行情况要接受人大监督。

(八)建立风险控制机制,监测和预防债务风险

一是建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序,发挥专家智慧和科学程序的监督作用;建立公司财务风险跟踪监督和预警机制,对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测;对存在风险的财务活动实行问责制,明确承担责任和风险报酬:利用合同条款约定,对表外事项和或有事项责任进行明确,对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理。建立地方政府的债务管理机制,从外部加强地方投融资平台举债的监管,将地方政府债务控制在合理的范围,有效约束地方政府融资行为。

银行层面:

(一)控制信贷融资规模,防止系统性金融风险

随着地方政府融资平台信贷融资规模扩大,使得投资项目未来投资过度依赖信贷资金的持续投入,增加了央行货币政策调整难度,一旦货币政策收紧,项目发生流动性危机的概率增加,地方政府容易发生支付危机;而持续增加信贷供应,则面临通货膨胀压力,影响金融稳定。因此,各家银行都应当根据地方政府的可承受还本付息能力,确定相应的融资数额,融资总量应以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限。

(二)建立银行间信息沟通机制,共同防范贷款风险

尽可能采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参加贷款银行间加强沟通协作,从不同渠道提高信息透明度,形成利益共享、风险共担的分摊机制。

(三)严格授权审批制度,强化审慎风险管理

严格按照商业银行信贷业务流程,对政府融资平台贷款业务加强管理:一是在贷款审批过程,不能随着降低贷款发放门槛,尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”,多种形式防范风险。二是建立项目监管制,监控信贷资金流向。一方面强化贷款投资方向,对于不符合投资方向的贷款,予以提前收回,防范贷款投向不清或贷款投向转变产生的风险;另一方面实行专户管理、单独核算、专款专用,防止截留、挪用、挤占贷款资金现象的发生。三是强化融资期限管理,原则上与政府任期一致,超过任期的融资要由本级人大授权。

(四)实行资产证券化,化解银行信贷风险

商业银行可以对融资平台的存量贷款进行证券化,借助于债券市场来分解巨大的存量问题。一方面,商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外,化解自身的贷款风险;另一方面,当前情况下资产证券化是保持并提高核心资本充足率的一项重要措施,既有助于提升银行资本充足率水平,又从总体上化解由于中长期贷款引发的流动性风险。

参考文献

1.肖耿等,“采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险”[J],《中国金融》,2009(20).2.潘文轩,“地方政府投融资平台运行风险及其化解对策”[J],《投资研究》,2009(11).3.封北麟,“地方政府投融资平台与地方政府债务研究”[J],《中国财政》,2009(18).4.魏国雄,“建立地方政府融资平台的融资约束机制”[J],《中国金融》,2009(20).5.计承江,“关于政府融资平台发展问题的探索”[J],《金融理论与实践》,2010(1)。

篇6：地方政府债务风险问题防范的探索

政府应牢固树立综合财政理念，在切实加强政府财政资金管理的同时，统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力，达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍，把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策，提高政府决策的公开性和透明性，改善政府资源配置的效率。对竞争性项目，财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目，为了减轻担保风险，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化，地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围，而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资信水平，建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势，为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金，地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括，地方政府的年度预算安排，财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下，偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。

六、创新筹资机制，拓宽融资渠道

面对城市基础设施建设带来的机遇和挑战，应按照建立社会主义经济体制的要求，以市场为导向，引入市场竞争体制，本着“适度超前，带动城市空间的扩展，促进城市经济发展”的原则，坚持突出以枢纽型、功能型的交通和信息环境设施建设为重点。以交通和信息现代化带动整个城市基础设施的现代化。可采取以下对策：

1、加强法制化建设，制定城市可持续性基础设施发展战略及规划。应完善城市基础设施的法制法规，强化地方政府的管理职能，成立专门的机构对城市基础设施建设进行合理布局和统一协调。

2、深化改革，建立和完善基础设施建设运营市场体系。改革现行的政府高度集中垄断的管理体制，进一步打破行业垄断、引入竞争机制，鼓励不同经济成分、不同行业的企业和资金，特别是外资企业进入基础设施建设、运营领域。

3、创新筹资机制、拓宽资金渠道。各级政府应紧紧抓住应对金融危机加大基础设施投资的新机遇，加快体制创新和机制创新基础设施建设项目应按照国际惯例运作，通过国内外市场筹措建设资金。

4、扩大使用者在项目建设及管理中的参与程度，形成良好的激励机制。

5、以技术进步推动城市基础设施发展。政府在筹集资金加快城市基础设施建设的同时，还应充分发挥后发优势，大力引进和开发新技术，通过技术创新实现基础设施的跨越式发展，缩短建设时间节约开发成本，提高管理管理成效，最大限度的提高投入产出效率。

参考文献：

[1]马丽娜，《防范与化解地方政府债务风险的思考》，《大众商务》，第9期;