城投公司债务风险防范机制设计

城投公司债务风险防范机制设计（精选6篇）

篇1：城投公司债务风险防范机制设计

城投公司债务风险防范机制设计

城市投融资事业部 杜亚 葛芳芳

【摘 要】:近年来，地方政府性债务愈发受到关注。国务院7月26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。作为地方财政和政府信用担保的主要举借主体，城投公司已然成为地方政府的隐性负债及直接、或有负债，极大加剧了地方政府债务风险。本文从城投公司负债特点出发，进一步研究债务风险防范机制，为地方政府投融资平台债务管理提供研究思路与借鉴意义。【正文】

城投公司是地方政府城市建设的投融资平台，在促进当地经济快速发展、加快城镇化进程上发挥不可替代的重要作用。然而仅通过城投公司融资和承担融资债务来满足巨大的城市改造、建设资金需求的方式，留下了自身债务居高不下和地方政府隐形财政债务的隐患。由于我国地方投融资平台债务目前大部分依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。因此，建立科学有效的债务风险防范机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。

一、地方政府债务现状分析

2013年8月份审计署将进行全国政府性债务审计，上一次全国地方政府性审计工作开展于2011年，此后审计署陆续开展相关审计，并发布了2012年第26号公告：54个县财政性资金审计调查结果，以及2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果。依据审计署2011年、2013年审计结果公告得出以下数据结论：

（一）表外债务两年翻倍

2011年对全国省、市、县三级政府的审计结果是：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中84679.99亿来自银行，占79.01%；10449.68亿来自其他单位和个人，占9.75%；7567.31亿来自债券，占7.06%；剩下的来自上级财政借款。

而两年之后，这部分债务显然还在迅速增加。根据银监会2013年工作会议透露的信息，截至2013年6月末，平台贷款余额9.7万亿元；据中国信托业协会统计，截至2013年一季度末，投向基础设施的信托余额为2.11万亿元，在大部分情况下，这部分信托的还款来源都是地方政府；而根据中央国债登记结算有限公司（中债登）统计，截至2012年末，城投债余额为1.44万亿元。

由此可以看出，在2010年国发19号文规范地方政府融资平台后，商业银行加强了对平台贷的管理，通过信托、城投债等其他方式的政府债务两年时间都全部翻倍。此外，通过理财产品和同业资金池进入银行系统的地方政府融资无法统计。

（二）部分地区债务规模增长较快

审计署2013年第24号公告指出，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。

一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。

由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

（三）融资平台公司仍是主要的举借主体

从债务举借主体看，2010年底全国地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。2012年底36个地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、28.96%、25.37%，融资平台公司仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。

具体数据对比如图1所示：

二、城投公司负债特点归纳 作为地方政府性债务的重要及主要主体，城投公司极力应对城市经济社会发展所带来的巨大资金需求，大多容易造成自身债务的居高不下，为地方政府带来隐形财政债务的隐患。

（一）巨额存量债务“可持续”循环——宏观现状

依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告，至2012年底被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。据专家保守估计，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。

依据经济学常识，如此巨额债务一旦发生违约风险，后果不堪设想！在存量债务无法快速消释，增量债务难以严控的现状下，只有靠不断吸收大量资金供给，方能维持表面的暂时平衡。简单来说就是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息，以保证债务的可持续循环。如此一来，城投公司在债务偿还上必然会引致较高的借新还旧率和逾期债务率。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

（二）债务规模巨大增长较快，偿债负担较重——风险催化剂

依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告：36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；有5家注册资本未到位56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元；3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。从偿债能力来看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。

由此可见，城投公司普遍负债逐步增多，且增速较快，偿债压力较大。常年、大面积这样状况的持续势必会引致政府相应部门的高度重视，监管也必然会愈发严厉。

（三）管理制度不规范下的高负债风险——负债根源

目前很多城投公司尚未形成规范、科学的管理制度，导致高负债、高风险。由于城投公司性质特殊，存在浓厚的行政色彩，其管理决策往往以政府意愿为导向，且财务和运营主要由地方政府控制，难以自主经营、自负盈亏。更为严重的是由于缺乏合理规划而导致债务资金使用效率和管理效率的低下，进而导致债务资金不能有效使用。现实结果表现为很多城投公司业务单一，缺乏稳定资金收入，偿债风险不断加剧。

由于这种管理制度的不规范，加上城投公司本身的定位不清晰，责任不明确，高资产负债已然成为城投公司的代名词。当高额负债到期无法清偿，地方政府可能采用多种方式来偿还债务（包括挪用其他财政支出资金、增加税费或向上级政府转嫁债务等），这将有可能引发其他财政支出项目资金缺口从而进一步增加社会的不稳定因素，不利于当地经济社会的健康可持续发展。

（四）债务资金的公益性使用——政府性标签

城投公司与普通的国有企业相比，同样具有非企业化特征。最突出的一点即是不以盈利为目的，或是说基本没有盈利的可能性，这是由城投公司成立初衷决定的。也正是由于这样的特殊性质决定了其债务资金主要用于城市基础设施和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，以社会性、公益效益为追求目标，基本无盈利可言（除少数可产生现金流的自偿性项目，如：收费公路项目）。

三、债务风险防范机制设计

结合以上财务数据和城投公司负债特点来看，要想平衡城投公司融资与偿债能力、公益性需求与资金供给，必须站在城投及城市可持续发展的高度上，建立长效机制，维护政府信用，促进当地经济社会健康协调发展。关键任务目标即是控制债务规模和风险，提高债务资金使用效率。

（一）政府层面——债务风险防范顶层设计

1、建立综合的地方政府债务风险管理组织

在对各种政府债务进行分项管理基础上，需要成立一个综合的管理机构，负责对政府债务进行统一归口管理，履行协调各项债务政策，制定统一的债务管理制度，综合统计、监控本级和下级政府债务风险等。

从具体实践来看，建立较为完善的政府债务综合管理组织架构，应该包括三个层次的内容：一是风险管理决策机构，这是债务风险管理体系的最高机构，它的主要职责是对关于债务管理的根本性的政策原则进行审议，以及根据审议项目单位的申请及风险管理执行部门审核意见的结果审查项目；二是风险管理执行机构，这是债务风险管理最主要的责任部门，负责地方政府债务风险的管理和监控；三是第三方监督机构，是由风险管理决策机构授权对地方债务风险状况进行监督的机构，这个机构可以是银行、会计师事务所或者是审计机构。

2、构建债务风险预警系统

债务风险预警系统，对财政运行过程进行跟踪、监控，及早地发现债务危机信号，预测财政面临的风险，使政府在债务危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。

根据中国现代集团多年来对政府债务研究的结果表明，对一个具体从事财政资金运作的财政部门而言，其对本级财政的风险程度是有一些把握的，但具体风险现在到了什么程度，目前降低或延滞风险重点何在，则没有人能说得清楚，这就需要利用专门的技术和方法进行测算。在构建地方债务风险预警指标体系过程中侧重于在风险描述的基础上依据一定的标准对风险等级进行，在此基础上找出风险潜在的方向作为风险防范的重点监测对象。

债务风险预警系统旨在通过可量化的风险指标，评估和预警债务风险，是债务风险控制的核心制度。应由独立的审计机构利用财政状况指标对政府的债务风险定期进行评估，按风险的高低等级，对地方政府的债务和举借主体进行分类后，对债务整体进行宏观的指导和控制，从而形成具有操作性的切实的过程管理模型。

3、构建地方债务偿债机制

化解地方政府债务必须通过构建地方债务偿债机制，从制度上规范偿债基金的合理运用,有条不紊地削减和清偿逾期债务。各级地方政府应组织严密的债务清理排查，针对经常性债务和资本性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务进行分类交叉登记。根据各类债务的历史逾期存量、新增违约流量和自身拥有的财政资源情况，制订中长期偿还计划。考虑到地方政府债务类型错综复杂、规模庞大和偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其连续性，在部门预算内设定为固定支出项目，随地区经济、财政运行状况做相应调整。各级地方财政衡量自身偿债基金规模和各类债务的最低偿债金比例，对于有部分偿债能力的项目，财政可要求项目单位制订出偿债计划，督促其按时将偿债资金汇入财政部门专门设置的偿债基金专户，统一由财政部门负责资金的管理和还本付息。偿债基金除用于防范新增违约和清偿逾期债务外，待条件成熟后，还可委托专业机构投资于低风险债券组合，将投资收益并入该基金，实现偿债资金不断保值增值。

（二）平台层面——自身能力提升

1、推动政策性业务和市场化业务“分类经营，分业管理”

从长期经营和持续发展的角度出发，城投公司要兼顾好政策性业务和市场化业务的关系，重新梳理子公司业务结构，逐渐改变混业经营和管理的局面。

分类经营，就是根据项目的非经营性、准经营性和经营性特征，结合城投公司下属企业的资产、业务和资源分布情况，从战略发展和管理重构的需要，把平台旗下的二级公司进行重新整合和优化重组。对各类可经营的资产和资源，按照成长性和收益性综合排序，选择收益稳定，成长性良好的产业，由相对独立的运作平台作为债务主体和经营主体；公益性项目则以平台下属的二级子公司为债务主体，以财政资金为偿债来源，主要通过银行贷款解决投资需要。

分业管理首先从子公司的业务管理上实现对不同资金性质的项目进行“分业管理”，逐步形成母公司对政策性业务和市场化业务两条差别化的业务管理脉络。从财务核算，投资决策，绩效考核，薪酬体系等方面，制定符合市场化需求的经营性业务的管理机制。

图2.城投公司业务“分类经营，分业管理”示意图

2、追踪政策变动，优化资产结构 城市基础设施项目的非经营性、准经营性和经营性的区分并不是绝对的，它可以随着具体的环境条件而变化。城投公司要积极追踪政策变动可能导致的资产的非经营性向准经营性和经营性的转变机会。同时积极建议政府根据需要，通过制定特定政策或者提高产品定价，提升某些非经营性或者准经营性项目的经营系数，实现非经营性项目、准经营性项目和经营性项目的良性转换。

优化资产结构时要注意两点：一是规模约束，公益性项目应以专项偿债基金为付息与还本保障，约束投资规模，专项偿债基金由政府财政资金进行拨付，额度应最少覆盖还本与付息需要。经营性项目应立足于经营性现金流安排融资规模。二是风险隔离，公益性项目应有专门主体进行融资、投资，独立运作。对拥有稳定经营回报的投资项目尽量采用项目融资的方式进行操作，降低集团资产负债率，同时将风险主要隔离在项目本身，也有利于减轻集团的负债压力。

3、培育城投公司自身造血功能

“与其节流，不如开源。”对城投公司而言，组建自主经营实体，增强自身造血功能，增加现金流量是债务偿还的快效保障。根据城市的特有资源和平台自身已经掌控的资源，针对项目类型和业务特点，从结构上考虑业务体系布局，对现有的业务进行细分，设置相应的业务板块，通过独立的平台运作，并逐步进行纵向延伸，完善产业链链条，提高运营效率。在产业链的延伸上，应紧跟城市发展阶段，要防止选择盲目。

四、结语

地方政府融资平台作为城市经济社会建设的重要参与主体，其使命巍然，责任重大，而现代化企业制度的管理方式更加强调对债务问题的重视与控制。随着新一轮的全国地方政府性债务审计工作的开展，根据中国现代集团多年来服务城投公司发展的经验，债务风险管理将成为各级政府和城投公司下一步发展必须关注的焦点和重点，结合融资平台负债特点，构建科学有效的偿债机制是应对这一焦点问题的重要手段。

篇2：城投公司债务风险防范机制设计

怎么建立债权债务风险防范机制?

一是建立债权债务动态管理台账。各单位建立债权债务动态管理台账，载明债权债务对象、时间、原因、债务偿还计划、债权债务催收进度等情况，及时反映债务增减变化。

二是建立债务管理激励机制。牢固树立“减债就是政绩”的观念，建立债务管理考核评价体系，将债务管理纳入各地各部门及主要领导的目标考核，对债务管理工作成效显著的乡镇，并在财力和项目上给予重点倾斜。新增债务的乡镇和部门必须向县委、县政府说明情况，当年考核不得评为先进。

三是建立健全债权债务控制机制。认真贯彻落实好国务院及省市关于制止新债“八个不得”、“三个不准”、“两项制度”的文件精神，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。严格实行公用经费定额管理办法，认真落实车辆管理、办公经费管理、接待经费管理、会议费管理、政府采购等有关规定。不断完善村民“一事一议”制度，防止村级盲目举债。

篇3：城投公司债务风险防范机制设计

武汉市城市建设投资开发集团有限公司 (以下简称“武汉城投”或“公司”) 是武汉市国有资产监督管理委员会下属的国有独资公司, 是武汉市基础设施建设的投融资主体, 代表政府履行城市基础设施投资建设与运营管理等职能。武汉城投公司营业收入主要来自公用事业、燃气收入、房地产销售和工程结算。近年公司收入规模比较稳定, 2015年公司实现营业收入129.12亿元。公司主营业务盈利能力较强, 2015年营业利润率为21.25%。2015年联合资信评估有限公司对武汉城投公司信用评级为AAA, 评级展望为稳定。

二、设定武汉城投风险预警指标界限值 (阈值)

以区间中点的隶属度为1, 两相邻区间中点的隶属度为0, 连接1和0, 则得到某个指标在该区间的隶属度函数。根据指标的特征, 拟定其隶属度函数为线性函数, 且满足:v为等级的个数, 为等级。这种方法被称为“线性比例归一化”方法。在设计武汉城投集团风险预警指标界限表 (阈值) 时, 将各项指标设置为四个风险级别, 依次为:高风险、风险、基本安全、安全, 对应的指标分值依次为:0―45分、45―60分、60―80分以及80―100分。为使风险值的度量更加精确, 在原十分位五等分的基础上, 在百分位上进一步五等分, 即按 (0.1, 0.28]、 (0.28, 0.46]、 (0.46, 0.64]、 (0.64, 0.82]、 (0.82, 1) 五个区间, 依次将风险分为“小、较小、中等、较大, 大”五个等级。

三、评定或设定各个指标的权重

按照风险预警指标体系构成递阶层次划分模型, 其中决定最终值指标的因素集S是由两个层次的因素构成, 第一层因素为因素集 (宏观风险、中观风险、微观风险) , 其中第一层因素又分别由第二层因素即具体指标构成。指标风险值的测算和风险权重的确定为风险预警模型中的两大关键技术。为确立一种既包含专家意见, 又体现数据固有信息的熵权分析法, 拟采用综合层次分析法与熵值法两种方法。

1.层次分析法

构造两两比较判断矩阵。针对总目标按相互关系影响划分为有序递阶层次结构图, 在此基础之上, 根据上下层次之间的隶属关系, 构造判断矩阵。设对于某一准则X, 几个比较指标构成了一个两两判断矩阵:

当CR<0.1时, 认为判断矩阵的一致性可以接受;当CR≥0.1时, 应对判断矩阵进行适当修正, 直到满足CR<0.1为止。根据上面的步骤, 计算各层项目或指标的相对权重, 再根据风险指标在风险表中的位置, 即可计算出最低层风险指标的组合权重, 该方法的特征是综合人的判断以决定各指标相对重要性的总顺序。

2.熵值法

四、计算风险分数值

利用模糊数学的模糊合成矩阵, 得到熵权模糊评估模型, 根据熵权向量和评估矩阵, 计算出武汉城投公司总体预警风险分数值, 并参照预警信号表输出预警信号和风险状况评价。风险预警技术中, 风险值区间越接近于0表明风险程度越轻, 越接近于1表明风险程度越重。

计算结果显示:武汉市城市建设投资开发集团有限责任公司预警风险值为62.6455, 对照预警信号表设定的阈值, 其风险值落在60―80分的区间上, 对应风险评价等级所在的风险区间为 (0.64, 0.82], 风险程度为中度, 风险状况评价为基本安全, 武汉城投公司债务风险属于中度偏高。

五、风险成因分析与风险管理措施

地方政府融资平台债务风险问题是在工业化和城市化战略发展过程中, 城市基础设施建设融资的资金需求急剧增长而产生的, 法律层面地方政府债务管理活动缺乏法律监管效率, 体制层面地方政府的可支配财力与事权的不匹配, 管理层面地方政府各种形式的债务融资行为缺乏预算约束, 融资渠道单一, 偿债资金来源不足, 担保行为不规范, 导致地方政府性债务违约风险加大。

针对以上风险成因, 武汉市应该从宏观、中观、微观三个层面加大对投融资平台债务风险的管理。第一, 实施债务预算监督和债务规模控制, 建立阳光融资机制, 加强地方政府债务的审计和信息披露。建立正规的偿债机制, 保证债务可持续融资模式的健康运行。第二, 逐步通过资产证券化、PPP项目融资等新型融资方式摆脱地方政府对土地出让金收入的融资依赖, 开辟建立合理的地方财产税体系, 提供稳定可靠的财力资金来源。第三, 在偿债高峰期到来时, 避免出现大规模政府债务违约, 通过中央、财政部限额管理下的地方债务置换等方式, 适度减少债务融资成本, 缓解偿债压力。努力甄别存量债务, 对有经营收益的政府项目采取多种经营, 发挥市场融通资金的优势, 引导社会资本进入基础设施和公用事业投资。

参考文献

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[9] .Smith, Dwight et al.International Securities and Capital Markets.International Lawyer.Spring2011, Vol.45Issue 1.

篇4：城投公司债务风险防范机制设计

面对向商业化转型之际，金融资产管理公司(Asset ManagementCorporation，简称AMC)现行的经营体制和治理机制仍存在一些固有的缺陷，导致非经营性风险行为时有发生。本文中所涉及非经营性行为主要指AMC人员对外主动性寻租和对内拉关系、寻官位等不良行为。

1974年，美国经济学家克鲁格(AnneOKruger)公开发表了《寻租社会的政治经济学》，深入研究了由于政府对外贸的管制而产生对租金的争夺，设计了数量模型对其进行计算和讨论，把寻租(Rent Seeking)作为一个经济学范畴正式提出。话来，布坎南(James M.Buchanan)、托利森(Robert D.Tollison)、斯里尼瓦森(T.N.Srinivasan)等人也进行了深入研究。为此，寻租理论的基本思路被广泛应用，为经济研究提供了一个考虑问题的新视角，揭示了人们追求经济利益最大化的活动不仅可以借助通常的市场手段而且必要时还会采用一些非市场手段，从而把追求新增经济利益行为与追求既得利益再分配的行为区分开来。

我们知道，严重扭曲的不良资产市场中，由于信息不对称等因素，往往可以利用信息优势采取机会主义行为，谋取私人利益，尤其是在责任与收益不相匹配时，会导致非经营性行为时有发生。而这种行为与经营性行为长期交叉，又具有惯性、引诱性和膨胀性等“棘轮效应”，通过复制、传递、挤出等途径，自动放大，危害极深，如何规避其害对于AMC改革与发展显得尤为迫切。

二、一个AMC非经营性行为的基本模型

本文参考了效率工资模型(耶伦，1984、凯茨，1986)，并加入收入、成本等相关变量，对AMC非经营性行为进行了模型化分析。

(一)假设条件

1.发生非经营性行为的主体，既承受着一种成本，也获得了一种利益，具有选择非经营性行为发生的主动性，目标就是期望收益最大化；

2.内部和市场层次中存在无法完全监督主体行为的情形；

3.行为主体在选择非经营性行为时，会受到公司内部信息对称程度和市场上信息对称程度影响，发生非经营性行为时，有可能被发现，也有可能不被发现。

(二)基本类型

发生非经营性风险行为时，主体具有最大化的真实净收入：

π=βa₁a₂(Y－CL)

Y是行为主体的收入，c是获取收入所需支付的成本，L是获取收入所需支付的劳动数量，β为贴现因子，a₁是行为在内部被发现的概率，a₂是行为在市场被发现的概率。

行为主体的收入依存于劳动数量和非经营性行为发生的倾向度。为了简化，暂时忽略其他的变量因素，并假设劳动数量与倾向度是乘积性地进入收入函数。可作如下表示：

Y=F(eL)F()＞0 F^u()＜0

e代表发生非经营性行为的倾向度。我们假设成本是倾向度的惟一决定因素，即有：

e=e(c)e()＜0

此时，行为主体发生非经营性行为时追求效用最大化式子如下：

当行为主体独立且不受约束时，L与C一阶条件是： 这表明，在最优处，倾向度的成本弹性是l。在此基础上我们继续进行变量扩展，由于倾向度不仅仅受到的决定，所以，将上述函数进行一般化，则为：

W代表工资收入，V代表考核收入，L是会受到的影响，u是其他影响因素，下标表示偏导数。

最后，一阶条件可以整理为：模型的这种扩展形式说明考核收入影响着倾向度的大小，而工资收入对倾向度不存在影响。

(三)主要结合

第一，V影响非经营性行为的收益水平。V值越大，非经营性行为的收益空间越小，从而行为发生的可能性就越小，整体上呈反向变化关系。而V代表着激励考核效应，所以，激励考核机制作用的发挥如何，直接影响着非经营性行为发生的可能性。

第二，a¹a²影响非经营性行为的期望成本。a¹a²越小，行为发生的成本就越小，从而行为发生的可能性就越大。而、大小又取决于监督战略优劣和监督效率的高低程度。因此，非经营性行为发生的可能性与监督效率的高低呈反向变化关系，所以，监督制约机制作用的发挥如何，也影响着非经营性行为发生的可能性。

第三，β作为贴现因子，对支出成本有一定的影响。在AMC这一特殊金融企业中，理论上，β值越大，行为发生的成本就越大，而其发生的可能性就越小；反之亦然。如果将β理解为未来的收益对现在行为的影响程度，那么，AMC人员必将会考虑未来发展方向和发展空间，β值就可能会变得越来越小，成本支出亦会随之变小。

第四，对于非经营性行为的发生影响相对较小，由于工资水平相对平稳，且存在稳定的预期效应。所以，我们认为，长期以来认为“高薪养廉”的做法也可能存在不妥之处。

第五，本文主要考虑到AMC所进行的是创造性的、知识含量较高的脑力劳动，值属于相关变量因素，也可以理解为变换职业导致的收入损失，它决定了对现有职业的珍惜程度，其中也包括个人成长机会及培训机会等。

三、AMC非经营性风险行为发生原因的分析

2004年，国家审计署对四家AMC进行审计，查出各类违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元，占审计抽查金额的13％，提出“处置资产过程不透明，内部交易和关联交易问题较多，评估随意性大，存在假招标和假拍卖”等行为是问题所在。事实上，这种不求反映资产真值的现象十分普遍，也正因为有这样一种模式，意味着信息的严重不对称，对其中的优质资产按劣质资产处理，劣质资产按垃圾资产处理，有了充足的套利空间，很大程度上在外部市场上也就有了非经营性行为发生的空间。

现有的AMC经营体制和治理机制下，委托一代理关系仅体现代理人代表国家行使资产处置和管理的权力，公司的控制权实际上由代理人单方面掌握，也就是说，极易出现内部人控制现象，由于这种明显的政策取向，AMC长期没有形成内部不同权利主体之间的相互制约关系，许多监督管理职能流于形式，难以有效参与市场竞争，从根本上没有融入市场竞争环境之中，形成资产处置透明度不高、交易信息不能及时有效披露、关联交易和内部交易时有发生的不良局面。由是，内部非经营性行为开始蔓延，发生的几率逐渐增大。

另外，资产处置真实价格难以准确衡量，在利益的驱动下，资产处置不可避免面临暗箱操作、内幕交易等内部非经营性风险，员工可能会低价出售资产以换取个人回扣，甚至有意泄漏不良资产折现底价等重要机密，使资产处置工作限于被动。操作人员对资产处置具体项目掌握的信息比决策和管理人员要多，选择处置

目标、制定处置预案实际掌握在操作层手中，往往使损害AMC利益的方案看起来合理合法，使得决策层建立的内控机制流于形式。不良资产通过虚假评估，或暗箱操作，或内外勾结，极大地增加了处置成本，增加了衍生风险。

激励机制不够健全，员工缺乏工作动力，严格的级别划分让普通员工与高层领导之间的待遇相差较远，而普通员工之间也没有好坏之分。其结果就是，有些员工冒着违法违纪的风险去攫取非法所得。期间，缺乏对部门及个人进行科学合理的绩效考核，实行的激励考核办法只在纸面上或口头上操作，未真正落到实处，没有体现劳动多少和贡献大小，由此也会加剧AMC运作的非经营性风险，一些人容易通过非正常渠道获得控制权收益。

缺乏相互约束监督沟通机制，员工只是盲目服从领导者的命令，并完成任务，不会在意自己所做的是否会造成风险。经理层多数不敢创新，注重的是如何保住职位，获取既得利益；对于员工的监督约束也是沿用传统体系，将福利、待遇、住房、用车等均与相应的职务挂钩，同工作业绩关系不大，员工的努力就是为了升职。

四、规避AMC非经营性风险的政策建议

毋庸置疑，非经营性行为已经成为制约AMC商业化转型的软肋。为了发展，为了生存，只有分析产生原因，抓住发展中深层矛盾和重点领域、关键环节和瓶颈制约，建立全面的风险管理体系，在根治非经营性行为的同时，要防止和避免系统新的风险堆积。

一是通过股份制改造和功能作用重新定位，建立起内部制衡机制，建立健全包括风险政策。审计稽核、战略发展等各专业委员会，实现有效治理和科学管理，确保AMC向商业化转型过程中形成一个全面且相对独立并为其有效运行负责的内部机构体系，提高经营管理层的专业化管理水平，建立符合现代金融发展理念的人员选聘机制。加强内控制度建设的指导，通过一系列相互制约的程序和措施来防止错弊和疏漏的发生。

二是设计一个全新的激励约束机制，把员工的收益与所在岗位、从事工作、工作业绩、产生效益、承担风险等紧密地联系起来。变隐性收益为显性收益，变行政激励为经济激励，逐步建立起科学的激励约束机制，进行科学的岗位设置、定员定额和岗位测评。强调科学的业绩评价，包括标准和程序。首先，要加大物质激励力度，加快薪酬制度改革，以市场定价为依据，合理界定人才薪酬并拉大收入差距，以业绩和能力为导向实行差别化待遇，克服平均主义，使收入分配向核心素质倾斜；其次，要拓宽员工的发展渠道，以职位和职称两条线，提出不同类别的发展渠道和发展方向，对不同岗位和不同专业根据贡献度确定不同的激励办法，使各类人才都能找到自己的发展机会；第三，要建立适应商业化经营人力资源管理要求的员工业绩评价体系，研究制定规范合理、形式灵活的适应不同层次、不同性质工作岗位的员工考核指标体系，为实施有效的激励约束机制提供准确依据。

三是尽快完善AMC的风险监管机制，特别是明确不良资产的处置定价、损失和评价办法，建立一个量化、科学的考核评价体系，准确判断AMC资产处置的效率和效益。从AMC内部，为规避寻租行为，首先要对资产进行合理定价，减少认定的价值和投资者认定的公平市场价值的巨大差距。其次要建立健全内控体系实行阳光操作的内部运作方式，对资产处置过程中，要坚持三公原则，项目处置要集体研究审处分离、评处分离、处置谈判双重把关，选择中介机构实行资质认定、公开招标、公平竞争，完善资产处置环节的规章制度，防范个人滥用职权行为发生。再次，要严格执行责任追究制度，加大稽核检查频率，对员工非经营性行为引发的资产流失，一经发现，坚决查处，决不手软。从目前紧迫的治标手段来说，必须整合内部监督资源，保证其机构独立性、监督针对性、工作效率性。

四是认真开展对不良资产交易的监督检查工作。对评估、拍卖等中介机构从事不良资产交易服务的资质要认真审核；加大信息披露力度，减少资产公司和投资人的信息不对称状况；提高处置行为的透明度，减少暗箱操作；最大程度地避免各种欺诈、寻租和腐败行为的产生；加强现场检查和非现场检查的针对性，完善相应的监测指标体系；认真查处违法、违规行为，严肃市场秩序。

五、结论

本文的分析说明，非经营性行为是AMC人员缺乏满足感和成就感，且内控存在漏洞，具有理性地获利机会做出反应的结果。我们认为，由于非经营性行为在一定时期内依然有其存在的客观必然性，既然不能在近期内通过改变外部条件来消除非经营性行为，那么就应该从内部的制度设置、激励机制和监督约束等方面进行资源整合，调整收益函数使行为主体目标逐步和公司整体目标一致，也唯有如此，才能减少非经营性行为的再度发生。

篇5：城投公司债务风险防范机制设计

从地级市层面看，福建省各市经济及财政实力分化较为明显，发展相对不均衡，沿海地市强于内陆地市。福建省各地级市政府债务余额均呈上升趋势，但地方政府债务负担较轻。从地方政府偿债能力看，厦门市和福州市的政府债务偿还能力明显强于其余地级市，相比之下，泉州市和龙岩市政府债务偿还能力偏弱。

从企业层面看，福建省各地级市中福州市、厦门市、泉州市及漳州市区域内发债城投企业数量较多、信用等级高，其余地级市发债城投企业数量较少、信用等级相对较低，同“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局相一致。2019 年，福建省发债城投企业债务负担有所加重。随着融资环境的逐步宽松，2019 年，福建省各地级市城投企业融资规模增幅较大。受债务集中到期影响，福建省发债城投企业的整体短期偿债能力指标有所弱化，但短期偿债能力指标仍处于较强水平。具体看，漳州市城投企业 2021 年到期债券的偿还压力最大，地方综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”

覆盖程度相对较低的城市为泉州市、漳州市、三明市和龙岩市。

一、福建省经济及财政实力1 ．福建省区域特征及经济发展状况 福建省地处中国东南部、东海之滨，地理位置优越，2019年经济总量位于全国上游水平，人均 GDP。

处于全国前列。

2017－9 2019 年，福建省经济保持快速增长，经济发展态势良好。0 2020 年前三季度，受新冠肺炎疫情影响，福建省经济增速及固定资产投资增速明显下滑，但影响正在逐步消除。

福建省简称“闽”，地处中国东南部、东海之滨，东隔台湾海峡与台湾岛相望，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，是太平洋西海岸航线南北通衢的必经之地，同时也是 21 世纪海上丝绸之路的重要起点。福建省属山地丘陵地形，山地、丘陵占全省总面积的 80%以上，素有“八山一水一分田”之称。全省海域广阔，面积 13.6 万平方公里，海岸线北起福鼎的沙坪、南至诏安的洋林，长达 3752 公里，仅次于广东省。福建省辖 9 个设区市和平潭综合实验区，下设 12 个县级市、29 个市辖区和 44 个县（含金门县），2019 年底常住人口 3973 万人。

作为对外开放和文化交流的重要窗口，福建省已形成铁路、公路、航空和海运等相结合的综合性交通运输体系路网。铁路方面，随着《福建省中长期铁路网规划》的决策实施，温福铁路、合福铁路、赣龙铁路扩能工程等已正式通车，福建省迈入高铁时代，截至 2019 年底，福建省铁路运营里程3509.5 公里，与 2018 年底持平，路网密度是全国平均水平的 2 倍。公路方面，截至 2019 年底，福建省公路通车里程109785.16 万公里，较 2018 年底增加 883.88 公里，路网规模仍在扩大；高速公路通车里程超过 5700 公里，路网密度居全国第三，实现县县通高速。航空方面，福建省拥有福州长乐、厦门高崎和泉州晋江三大干线机场，以及武夷山、三明沙县和龙岩冠豸山三个军民合用机场，2019 年全省航空旅客吞吐量 5173.52 万人次，较 2018 年增长 4.6%。海运方面，福建省拥有厦门、泉州和福州 3 个亿吨大港，2019 年沿海港口完成货物吞吐量 5.95 亿吨，较 2018 年增长 6.6%。2017年，厦门市首条直开莫斯科和中欧班列车开通。2018 年，中国首条跨东南亚六国“一带一路”航线在厦门国际邮轮母港启航。此外，福建省作为台湾外商侨胞聚集地，吸引外商投资效益较为突出，为地区经济发展创造新的机遇。福建省公路、铁路、航空和水运网络日趋完善，未来福建省交通基础设施建设仍将保持较大规模，交通基础设施仍将不断完善。

经济运行方面，2017－2019 年福建省经济不断增长，但2019 年增速有所放缓。2019 年，福建省 GDP 总量超过 4 万亿元，全国排名第 8 位，处于全国上游水平。2017－2019 年，福建省 GDP 增速波动下降但仍高于全国水平，分别为 8.1%、8.3%和 7.6%，分别高于全国水平1.2 个百分点、1.7 个百分点和 1.5 个百分点。2017－2019 年，福建省人均 GDP 逐年提高，2019 年福建省人均 GDP 为全国水平的 1.51 倍，位居全国第 5 名，处于全国前列。固定资产投资方面，2017－2019年，福建省固定资产投资增速持续放缓但仍高于全国增速，2019 年福建省全年固定资产投资较 2018 年增长 6.0%，高于全国增速 0.9 个百分点。福建省三次产业结构由 2017 年的6.5:48.1:45.3 调整为 2019 年的 6.1:48.6:45.3，产业结构变化不大。经过多年的发展，福建省形成了以机械装备、电子信息和石油化工等产业为主导的工业体系格局。2019 年，福建省完成工业增加值16170.45亿元，较2018年增长8.7%；规模以上工业增加值增长 8.8%，增速较 2018 年回落 0.3 个百分点。得益于福建省悠久的经商传统，当地民营经济相对比较发达，以电子信息、食品制造、纺织服饰和制鞋等为支柱的传统轻工业发展迅速，2019 年轻工业规模以上增加值增速为 7.6%。重工业方面，福建省形成了机械装备制造和石油化工两大支柱产业，2019 年上述两个产业规模以上工业增加值增速分别为 5.7%和 13.5%。新兴产业方面，在国家供给侧结构性改革大背景下，福建省新能源汽车产业、软件和信息技术服务业等新兴产业增长较快，成为经济增长的新亮点。2019 年，福建省工业战略性新兴产业增长 8.1%，占规模以

上工业增加值的比重为 23.8%。总体看，福建省经济发展态势良好。

2020 年 1－9 月，福建省地区生产总值 31331.55 亿元，同比增长 2.4%，增速较一季度和上半年分别提高 7.6 个百分点和 1.9 个百分点，并高于全国 1.7 个百分点。其中，第一产业增加值 1654.84 亿元，增长 3.5%；第二产业增加值14910.36 亿元，增长 1.8%；第三产业增加值 14766.34 亿元，增长 2.8%。固定资产投资（不含跨省铁路项目）同比增长1.4%，为继 8 月首次实现累计增速年内正增长（同比增长0.4%）后增速进一步加快，增速高于全国（0.8%）0.6 个百分点。从重点领域看，制造业投资增长 0.9%，房地产开发投资增长 7.0%，基础设施投资下降 3.9%。新冠肺炎疫情对福建省经济和社会发展造成一定影响，但影响正在逐步消除。2 ．福建省财政实力及债务情况 9 2019 年，福建省一般公共预算收入居于全国中上游水平，一般公共预算收入稳定性及财政自给能力均较强，整体财政实力较强。福建省政府债务余额居全国中游水平，政府负债率在全国排名较为靠前，政府债务负担较轻；政府债务率在全国排名中游，政府偿债能力较强。受新冠疫情肺炎冲击、，减税降费等因素影响，0 2020 年以来福建省财政收入持续负增长，但随着经济运行逐渐恢复，一般公共预算收入降幅逐渐收窄。

2017－2019 年，福建省一般公共预算收入保持稳定增长，同口径增速分别为 8.7%、7.1%和 1.5%，2019 年，随着减税降费政策的落实，福建省一般公共预算收入增速明显所放缓。2019 年，福建省一般公共预算收入在全国排名第 12 名，处于全国中上游水平。从一般公共预算收入结构看，2017－2019 年福建省税收收入占比始终保持在 70%以上，一般公共预算收入稳定性较强。2017－2019 年，全省一般公共预算支出逐年增长，财政自给率波动增长，财政自给能力较强。2017－2019 年，福建省政府性基金收入波动增长，年均复合增长13.55%。

2020 年 1－9 月，福建省地方一般公共预算收入 2316.60亿元，同比下降 3.1%。受新冠疫情肺炎冲击、减税降费等因素影响，2020 年以来福建省财政收入持续负增长。二季度起，随着疫情防控取得积极成效，复工复产加速推进，经济运行逐步恢复，2020 年前三季度福建省一般公共预算收入降幅较一季度和上半年分别收窄 7.2 个百分点和 5.3 个百分点。

2017－2019 年，福建省政府债务余额持续增长。截至 2019年底，福建省政府债务余额居全国中游水平。2017－2019 年，福建省政府负债率较为稳定。2019 年，福建省政府负债率在全国各省（自治区、直辖市）中排名较为靠前，福建省政府债务负担较轻。同期，福建省政府债务率分别为 89.76%、87.79%和 99.13%，波动增长。2019 年，福建省政府债务率

在全国各省（自治区、直辖市）中排名中游，政府偿债能力较强。

二、福建省各地级市经济及财政实力1 ．福建省各地级市经济实力 福建省各地级市经济发展相对不均衡，分化较为明显，其中泉州市和省会福州市的经济实力明显高于其余地级市，呈现出“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局，9 2019 年各地级市 P GDP 维持较高增速。

截至 2019 年底，福建省下辖 9 个地市，分别为福州市、厦门市（国家计划单列市）、泉州市、漳州市、龙岩市、莆田市、宁德市、三明市和南平市。从区域发展看，泉州市和省会福州市的经济实力明显高于其余地级市，呈现出“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局。

从 GDP 规模看，福建省各地级市经济实力分化较为明显。第一梯队，泉州市及省会福州市 GDP 规模与其余地市拉开较大差距，2019 年上述两市 GDP 规模已接近万亿元；第二梯队为厦门市及漳州市，2019 年厦门市 GDP 规模接近6000 亿元；第三梯队，龙岩市、三明市、莆田市、宁德市及南平市 GDP规模均处在 3000 亿元以下。

从 GDP 增速看，2019 年，福建省各地级市 GDP 增速均达到 6.00%及以上，维持较高增速。

从人均 GDP 看，福建省 2019 年人均 GDP 超过 10 万元的地级市为 5 个，最高的为厦门市（14.27 万元）；剩余 4 个地级市 2019 年人均 GDP 均不足 10 万元，最低的为南平市（7.40万元）。2 ．福建省各地级市财政实力及债务情况 福建省各地级市财政实力分化较为明显，亦呈现“沿海地市强于内陆地市”的格局。

2017 －9 2019 年，受经济增速放缓及结构性减税政策等因素影响，福建省各地级市一般公共预算收入增速均有不同程度下滑，但各地级市一般公共预算收入的稳定性较强。福建省各地级市政府债务余额均呈上升趋势，地方政府债务负担较轻。厦门市和福州市的政府债务偿还能力明显强于其余地级市，相比之下，泉州市和龙岩市政府债务偿还能力偏弱。

（1）财政收入情况 从一般公共预算收入看，福建省各地级市一般公共预算收入规模差距较大。2017－2019 年，厦门市、福州市和泉州市的一般公共预算收入明显高于其余地级市，均超过 400 亿元；此外，除漳州市的一般公共预算收入超过 200 亿元外，其余地级市一般公共预算收入规模均未达 160 亿元。从一般公共预算收入增速看，2017－2019 年，受经济增速放缓及结构性减税政策等因素影响，福建省各地级市一般公共预算收入增速均有不同程度下滑，其中福州市和泉州市 2019 年一般公

共预算收入增速呈现负增长。从一般公共预算收入结构看，2017－2019 年，除厦门市、福州市和泉州市税收收入占比有所下降外，其余地级市均有不同程度的提升。2019 年，厦门市和宁德市税收收入占比均突破 75%，其余地级市税收占比均在 65%~75%之间。福建省各地级市一般公共预算收入的稳定性较强。

政府性基金收入方面，福州市的政府性基金收入规模最大，2017－2019 年政府性基金收入均超 600 亿元，2018 和2019 年均超 1000 亿元；同期，福州市政府性基金收入占全省政府性基金收入的比例分别为 33.82%、40.41%和 39.27%。其次是厦门市、泉州市和漳州市，其余地级市政府性基金收入规模较上述地级市相差较大。2017－2019 年，龙岩市、宁德市及三明市政府性基金收入规模逐年增长，厦门市和漳州市波动下降，其余各地级市波动增长。2018 年，厦门市的政府性基金收入出现负增长，主要系当年土地出让面积及价格均有所下降所致。2019 年，漳州市的政府性基金收入下降较多，主要系当年土地出让价格有所下降所致。莆田市和宁德市 2019 年政府性基金收入的增速较高，分别为 79.30%和65.50%。

财政自给率方面，2019 年，厦门市财政自给率超过 80%，福州市和泉州市均位于 70%左右，宁德市、三明市及南平市均位于 40%及以下。从变化情况看，2017－2019 年，除厦门

市小幅下降外，其余地级市财政自给率波动增长或较为稳定。总体看，各地级市财政自给能力分化明显，厦门市、福州市和泉州市的财政自给能力强。

（2）债务情况 从政府债务层面看，福建省各地级市政府债务余额差异较大。截至 2019 年底，泉州市和福州市政府债务余额超千亿，厦门市、漳州市和龙岩市政府债务余额在 600~800 亿元之间，其余地级市均低于 550 亿元。2017－2019 年，福建省各地级市政府债务余额均呈上升趋势，除泉州市、莆田市和三明市政府债务余额增长相对较慢以外，其余地级市政府债务余额年均复合增长率均达到 17.00%以上。

债务负担方面，2017－2019 年，泉州市、莆田市和三明市政府负债率呈持续下降态势，其余地级市均有不同程度的上升，但变动幅度均较小。截至 2019 年底，龙岩市政府负债率超过 20%，漳州市、莆田市、宁德市、三明市和南平市政府负债率位于 15%~20%之间，厦门市、福州市和泉州市政府负债率位于 15%以下。整体看，福建省地级市地方政府债务负担较轻。

偿债能力方面，2017－2019 年，除泉州市政府债务率有所下降外，其余地级市的政府债务率均有不同程度的上升。截至 2019 年底，泉州市和龙岩市政府债务率均超过 150%，漳州市、莆田市及三明市政府债务率位于 120%~150%之间，宁德市和南平市政府债务率位于 95%~105%之间，厦门市和福州市政府债务率均位于 60%及以下。整体看，由于财政实力强、政府债务余额相对较小，厦门市和福州市的政府债务偿还能力明显强于其余地级市；相比之下，泉州市因政府债务余额相对较大，龙岩市因财政实力偏弱且政府债务余额相对较大，上述两个地级市政府债务偿还能力偏弱。

三、福建省城投企业偿债能力1 ．福建省城投企业概况 福建省各地级市中福州市、厦门市、泉州市及漳州市区域内发债城投企业数量较多、信用等级高，其余地级市发债城投企业数量较少、信用等级相对较低，同“沿海地市强于内陆地市”的经济实力格局相一致。

截至 2020 年 9 月底，福建省内有存续债券的城投企业共72 家。其中，省级城投企业 3 家、地市级城投企业 40 家、区县级城投企业 23 家、园区城投企业 6 家。从各地级市发债城投企业数量看，泉州市、福州市、厦门市和漳州市发债城投企业数量较多，分别为 16 家、11 家、10 家和 9 家；宁德市和莆田市发债城投企业数量最少，为 4 家。福建省发债城投企业主要分布在沿海地市。

从主体信用级别区域分布看，福建省发债城投企业中 AAA级主体 11 家，除 2 家省级城投企业外，其余分布在泉州市、福州市、厦门市及漳州市，其中厦门市 AAA 级城投企业数量

最多；AA+ 级城投企业 21 家，其中省级城投企业 1 家，其余主要分布在泉州市、福州市、厦门市、漳州市及龙岩市；AA级城投企业 36 家，其中泉州市、福州市、厦门市及漳州市AA 级城投企业主要以下辖的区县级及园区城投企业为主，其余分布在龙岩市、三明市、南平市、宁德市及莆田市。高信用级别城投企业集中在沿海地市，沿海地市与内陆地市发债城投企业主体信用水平分化较为明显，呈现“沿海地市强于内陆地市”的格局。

从级别迁徙看，2020 年 1－9 月，福建省主体信用级别发生变动的城投企业共 4 家，分别为宁德市交通投资集团有限公司、福州市城乡建总集团有限公司、莆田市国有资产投资有限公司和漳州市九龙江集团有限公司，级别均为上调。

2020 年以来，福建省未发生城投企业信用风险事件。2 ．福建省城投企业偿债能力分析 9 2019 年，福建省发债城投企业债务负担有所加重。随着，融资环境的逐步宽松，9 2019 年福建省各地级市城投企业融资规模增幅较大。受债务集中到期影响，福建省发债城投 企业的整体短期偿债能力指标有所弱化，但短期偿债能力指标仍处于较强水平；厦门市、福州市、泉州市和漳州市发债城投企业的融资能力明显强于其余地级市；漳州市、厦门市和泉州市的发债城投企业未来三年集中到期债券规模较大，其中1 2021。

年到期债券集中偿付压力最大的为漳州市的城投企业。

从发债城投企业债务负担看，2017－2019 年，福建省发债城投企业资产负债率波动下降，全部债务资本化比率持续上升，2019 年债务负担有所加重。除省级、龙岩市和南平市的发债城投企业资产负债率呈下降态势外，其余地级市发债城投企业资产负债率均呈上升态势；除省级、龙岩市、南平市和福州市的全部债务资本化比率呈下降态势外，其余地级市发债城投企业全部债务资本化比率均呈上升态势。福建省大多数发债城投企业的 2019 年债务负担有所加重。具体看，2017－2019 年，莆田市发债城投企业资产负债率上升较为明显，其余地级市发债城投企业负债水平相对稳定；泉州市发债城投企业全部债务资本化比率上升较为明显，其余地级市发债城投企业负债负担相对稳定。截至 2019 年底，省级和漳州市整体债务负担相对较重，其余地级市发债城投企业债务负担适中或较轻。

从福建省发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖情况看，2017－2019 年，除龙岩市及宁德市外，福建省各地级市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度整体呈下降趋势，但整体流动性仍处于较好水平。具体看，截至 2019年底，除省级、泉州市和漳州市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度一般外，其余地级市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度较高。

从福建省发债城投企业经营活动现金流入对全部债务的覆盖情况看，2017－2019 年，福建省发债城投企业经营活动获取的现金对全部债务保障程度一般，债务偿还对外部筹资依赖较大。具体看，省级和三明市发债城投企业经营活动现金流入对全部债务的覆盖程度相对较低，厦门市发债城投企业覆盖程度最高且保持相对稳定。

从福建省发债城投企业筹资活动净现金流状况看，除省级外，福建省各地级市 2019 年发债城投企业整体筹资活动净现金流均呈净流入状态。福建省发债城投企业 2017－2019年融资规模持续扩大，其中随着 2019 年下半年以来融资环境的逐步宽松，当年融资规模增幅较大，筹资活动现金净流入有所扩大。从筹资活动现金流入规模来看，厦门市、福州市、泉州市和漳州市发债城投企业的筹资能力明显强于其余地级市。

从福建省发债城投企业筹资活动后净现金流看，2018 年，受偿还债务本息以及投资支出规模较大影响，筹资活动后净现金流呈大规模净流出状态，进而加大资金周转的压力。随着融资环境的改善，2019 年福建省发债城投企业总体筹资活动后净现金流整体由净流出转为净流入，但泉州市、福州市、厦门市和莆田市筹资活动后净现金流呈净流出状态。整体看，福建省内城投企业融资压力较 2018 年有所缓解。

从福建省发债城投企业未来三年（2021－2023 年）到期债券规模看，漳州市、厦门市和泉州市的发债城投企业未来三年集中到期债券规模较大，三明市、莆田市和宁德市发债城投企业到期债券规模相对较小。

以发债城投企业2021年到期债券占2019年地方政府综合财力的比重来近似衡量 2021 年城投债券的到期偿还能力，漳州市发债城投企业 2021 年到期债券占地方政府综合财力的占比为 42.28%，其余地级市的占比均低于 17%。总体看，漳州市发债城投企业 2021 年到期债券的偿还压力最大。3 ．福建省各地级市财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力 福建省各地级市的全部债务规模差异较大，漳州市和龙岩市“发债城投企业全部债务+ + 地方政府债务”P /GDP 的比值相对较高，泉州市、漳州市、三明市和龙岩市地方综合财力对“发债城投企业全部债务+ + 地方政府债务”覆盖程度相对较低，福州市和厦门市地方综合财力对“发债城投企业全部债务+ + 地方政府债务”覆盖程度相对较高。

城投企业作为地方基础设施尤其是公益性项目的投融资及建设主体，日常经营以及债务偿还对地方政府有很强的依赖，本文通过各地级市财政收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的覆盖程度来反映地方政府对辖区内城投企业全部债务的支持保障能力。

从福建省各地级市发债城投企业全部债务规模看，各地级市规模差异较大。具体看，泉州市、厦门市和漳州市发债城投企业全部债务规模大，截至 2019 年底均超过 1000 亿元；福州市发债城投企业全部债务规模紧随其后，为 723.17 亿元；莆田市发债城投企业数量最少且全部债务规模最小，为125.36 亿元。

从“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模看，截至 2019 年底，泉州市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模最大，为 2558.66 亿元；其次为厦门市、福州市和漳州市，均超过 1800 亿元；龙岩市和三明市分别位列第五位和第六位，宁德市、南平市和莆田市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模相对较小，均未超过 700 亿元。

从发债城投企业全部债务与“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的比值看，截至 2019 年底，除厦门市和漳州市外，其余地级市发债城投企业全部债务占“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的比重均未超过 50%。

从各地区债务负担看，“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/GDP 的比值相对较高的地级市分别为漳州市和龙岩市，截至 2019 年底，上述地区该比值均超过 38%，福州市该比值低于 20.00%。

从各地级市政府财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的覆盖程度来看，截至 2019 年底，泉州市、漳州

篇6：城投公司债务风险防范机制设计

一、城投公司财务战略的意义与必要性

财务战略是公司发展战略的重要组成部分, 它以价值分析为基础, 以促使公司资金长期均衡有效地流转和配置为衡量标准, 以维持公司长期赢利能力为目的的战略性思维方式和决策活动。具体任务是根据公司财务的实际情况, 选择投资方向, 确定融资渠道和方法, 调整内部财务结构, 保证经营活动对资金的需要, 以最佳的资金利用效果来帮助公司实现战略目标。

在城投公司中, 财务战略的重要性和必要性表现为: (1) 财务战略是城投公司职能得以实现的有力保障。城投公司的主要职能是接受政府委托, 承担城市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、运营、管理等任务, 其中最关键职能是投资与融资。而财务战略主要包括了筹资战略、投资战略、利润分配战略和财务结构战略, 因此, 城投公司的职能需要财务战略的支撑。 (2) 财务战略的实施是保证城投公司经营发展方向的手段。城投公司的经营发展方向是以城市建设投融资的运作主体, 将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为, 转变为控股公司集投融资、建设和经营相结合集约管理的公司行为, 彻底解决城市基础设施建设投资与经营责权不明、政企不分问题, 而城投公司只有通过财务战略的实施才能更好地解决这类问题。

二、城投公司财务战略的模式

依据财务战略理论, 城投公司财务战略有三种模式可供选择。

1. 快速扩张型财务战略。

快速扩张型财务战略以实现公司资产规模的快速扩张为目的, 实施该战略的公司往往将绝大部分乃至全部利润留存的同时, 更多地利用负债, 大量筹措外部资金, 以弥补内部积累相对于公司扩张所需的资金不足。更多地利用负债而不是股权筹资的目的是因为负债筹资既能为公司带来财务杠杆效应, 又能防止净资产收益率和每股收益的稀释。而收益的增长相对于资产的增长具有滞后性, 公司资产规模的快速扩张, 会使资产收益率在较长时期内处于相对较低的水平。因此, 实施快速扩张型财务战略的公司基本财务特征为高负债、低收益和少分配。

2. 稳健发展型财务战略。

稳健发展型财务战略以实现公司财务绩效的稳定增长和资产规模的平稳扩张为目的, 实施该战略的公司一般尽可能优化现有资源的配置, 提高现有资源的使用效率及效益, 以留存利润作为实现公司资产规模扩张的基本资金来源。为避免过重的利息负担, 该战略对利用负债实现公司资产规模和经营规模的扩张通常比较保守。因此, 实施稳健发展型财务战略的公司基本财务特征为低负债、高收益和中分配, 但随着公司扩张到一定规模后, 分配也会随之提高。

3. 防御收缩型财务战略。

防御收缩型财务战略以预防出现财务危机和求得生存及新的发展为目的, 实施该战略的公司一般尽可能减少现金流出, 尽可能多地争取现金流入, 通过采取削减分部和精简机构等措施, 盘活存量资产, 节约成本支出, 将优质资源集中于公司主业, 以增强公司主业的市场竞争力求生存、谋发展。实施该战略的公司大多在以往的发展过程中遭遇过挫折, 或曾经盲目实施过度扩张的财务战略造成债务危机, 致使当前经营面临困境, 被迫转为防御收缩型财务战略, 因此, 实施防御收缩型财务战略的公司基本财务特征为高负债、低收益和少分配。

三、基于风险防范的城投公司财务战略的规划原则

城投公司财务战略应着眼于未来长期稳定的发展, 具有防范财务风险的功能, 因此, 财务战略规划时应坚持以下几个原则。

1. 顺应经济周期原则。

在市场经济条件下, 经济的周期性波动不可避免, 城投公司必须顺应经济周期波动的过程和阶段, 通过制定和选择富有弹性的财务战略, 来抵御经济的宽幅震荡, 减少对财务活动的影响。在经济复苏阶段应采取扩张型财务战略, 开拓融资渠道, 挖掘新的投资领域, 增加投资规模, 增加经营性项目, 趁机增强公司实力;在经济繁荣阶段应采取稳健型财务战略, 适度融资以保持经营规模和发展速度;在经济衰退与经济萧条阶段应采取防御收缩型财务战略, 经济处于低谷时应停止扩张, 并归还部分债务以降低资产负债率, 削减经营风险大的项目, 避免财务危机。

2. 发展阶段相配套原则。

城投公司的发展一般会经历初创期、扩张期、稳定期和衰退期四个阶段, 不同的发展阶段需要与不同的财务战略相配套。在初创期和扩张期通常采取扩张型财务战略, 因为初创期的公司现金需求量大, 需要大规模举债经营, 但存在较大的财务风险, 需要有很强的风险防范意识;在扩张期, 现金需求量仍然较大, 而需求的增幅趋缓, 但较高的资产负债率带来财务风险隐患, 这时应建立风险防范预警机制。在稳定期可采取稳健型财务战略, 这个阶段的现金需求量开始减少, 并出现现金结余, 可以通过逐步偿还债务以降低财务风险。在衰退期应采取防御收缩型财务战略, 因为公司的现金需求量持续减少, 最后经受亏损风险, 因此必须财务紧缩。

3. 经济增长模式相适应原则。

当前, 城投公司主流经济增长模式是低水平重复建设与单纯数量扩张, 如大规模出让土地资源、不考虑整体规划的城市道路修建等, 这种增长模式短期见效快, 高速增长特征明显。但是, 由于缺乏规划能力和资源优化配置能力, 城投公司的经营能力和经济长期增长受到限制。因此, 城投公司经济增长必须从粗放增长模式转变为集约增长模式。为适应这种转变, 财务战略需要从两个方面进行调整。一方面, 调整财务投资战略, 加大基础项目的投资力度。城投公司经济真正的长期增长要求提高资源配置能力和效率, 而资源配置能力和效率的提高取决于基础项目的发展。尽管基础项目在短期内不会有大的经济效益, 但它为经济的长期稳定发展奠定了基础。因此, 城投公司在投资规模和方向上, 要实现基础项目相对于经济增长的超前发展。另一方面, 要建立与现代公司治理结构相适应的财务制度, 这样既可以抑制对追求短期数量增长的盲动, 又可以强化集约经营与技术创新的行为取向;通过明晰产权, 从公司内部抑制掠夺性经营的冲动;通过以效益最大化和本金扩大化为目标的财务资源配置, 限制高投入、低产出对资源的耗用, 使得经营集约化、高效率得以实现。

四、完善财务战略的对策与建议

笔者认为, 城投公司在进行财务战略规划时应该做好以下几个方面工作内容:

1. 发挥城投公司在城市建设投融资运作中的主体作用。

在城建资金运作的方式上, 应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质, 采取不同的方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资, 并通过城投公司行使投资职能, 不足部分由城投公司自行筹集, 政府的财政城建资金及土地收益、过桥过路费等或有收入可作为偿还债务的保证;经营性城市基础设施项目的建设, 可由城投公司作为项目发起人, 通过吸引多元投资, 以项目为主体经营, 运用各类金融工具来实施融资, 如发行股票、发行政府债券、发行信托计划等。

2. 确立城投公司在城建资产运营中的主体地位。

首先, 要明确城投公司在城建资产经营中的地位, 并将经营权落实到位, 为建立包括实施资本运作在内的多元化融资体制创造条件。要改变过去城建资产分散管理、无人负责的现状, 强化城投公司投资主体地位, 将历史形成的城市可经营资产, 由城投公司进行统一经营管理, 盘活存量, 将经营收益再用于城市基础项目建设。

3. 提高城投公司自身发展能力, 降低财务风险。

通过不断培育高收益的项目, 提升城投公司自身发展的盈利能力, 使城投公司步入高速发展的轨道, 保持公司的可持续融资能力, 降低公司的资产负债率, 缩短资金的回收周期, 提高项目资金的使用效率。

4. 建立城建资金的风险监测与财务危机预警机制、考核机制。

由于许多城建项目是举债经营, 因此加强对项目资金的财务监管显得尤为重要。一方面, 由国资委建立规范的出资人制度, 完善城投公司内部法人治理结构, 如委派监事、实行财务总监委派制等, 加强对项目的资金管理;另一方面, 要建立一套行之有效的规避与防范财务风险的预警体系, 控制债务风险, 及早诊断出风险隐患, 并采取相应措施, 防范于未然。

综上所述, 城市建设投资公司运用市场手段运营城建资产, 通过有效的财务战略筹划, 不仅可解决城建资金不足的难题, 还可提高城建资产的运营效率, 形成城建资产投入、产出良性循环, 促进城市基础设施建设的可持续发展。

摘要：简述城投公司财务战略的意义与必要性, 依据财务战略理论, 分析城投公司可选择的三种财务战略模式, 即快速扩张型财务战略、稳健发展型财务战略和防御收缩型财务战略, 指出城投公司财务战略规划时应遵循的原则, 并提出完善城投公司财务战略的对策与建议。