用地情况

用地情况（精选十篇）

用地情况 篇1

东营市总人口180万，其中农业人口100万。土地面积1174万亩，耕地355万亩，人均土地7.2亩(全国1.41)，人均耕地2.4亩，居全省之首，有天然草地288万亩，荒滩地317万亩。再加上东营成陆时间最晚，后备土地资源十分丰富，在黄河入海的地方，每年都有新淤积的土地形成，在过去30多年的时间里，黄河为东营年均淤积造地3万亩。发展畜牧业有着得天独厚的先决条件，在本市建设大型养殖小区，发展规模化饲养土地资源优势十分明显。

特别是近年来，本市为充分发挥畜牧业在建设社会主义新农村中的突出优势和重要作用，围绕奶牛、肉牛、肉羊、生猪、肉鸡、肉鸭六大优势产业，大力实施优势畜产品提升工程，加大对标准化畜牧小区的政策和资金投入，到目前，全市规模化畜牧小区发展到了近2 000处，其中标准化小区达到了750多处，全市规模饲养量占到了畜禽总量的93%。

随着畜牧养殖小区建设的推进，养殖用地问题表现的越来越突出。特别在广饶县和东营区较为突出，广饶县由于荒碱地较少，再加上实施粮食直补政策以来，相对效益较低的粮食生产得到调整，农村畜牧养殖用地进一步受到限制，作为本市的农业大县畜牧强县，进一步发展将会严重受到土地的制约;东营区做为中心城区，一方面城市发展对于土地的需求压力加大，另一方面中心城建设将使畜牧用地进一步趋于紧张。而利津、垦利及河口区则地广人稀，发展畜牧养殖有较丰富的土地资源，能够基本保障养殖用地，河口区农业人口较少，城市化水平较高，再加上临港工业园区的建设，将会占用相当多的土地，畜牧业用地形势相对于利津、垦利趋于紧张。特别是近年来受粮棉效益上涨因素的影响，畜牧养殖用地也越来越不乐观。

2 解决的办法

面对畜牧业发展与土地使用存在的矛盾，做为业务主管部门，积极协调相关部门，宣传当地政府，努力推动畜牧规模化小区的发展。

2.1 积极制定产业扶持政策

市里连续几年出台了优势畜产品奖励办法，拿出财政专项资金，重点扶持标准化畜牧小区建设，各县区、乡镇也配套出台了相关政策，在养殖小区建设的资金、用地等方面给予了最大限度的支持。

2.2 搞好宣传引导

一是多方面与土地部门、乡镇、村委会等沟通，宣传畜牧养殖用地应当与农业用地同样对待;二是选准那些科技意识强、接受能力快、会干事、干成事的能人，重点扶持引导，确保上一处、带一片。三是树立抓流通与抓生产并重的理念，主动研究市场规律，准确把握市场信息和发展动态，为养殖户当好产业选向的谋划人。四是深入小区，现场指导，帮助制定各项技术规范，为小区的发展提供技术保证。吸引更多的农户加入到建设标准化畜牧小区的行列中来。

2.3 搞好规划

全市小区布局按照南部抓巩固、提高，中北部上质量、上档次的要求，在突出奶牛、肉鸭和稳定生猪、肉鸡生产的基础上，开展肉牛、肉羊杂繁育肥。一是做好建设任务的落实。每年年初，制定下发《畜牧会战实施方案》，各县区选准产业定位，搞好区域布局，对所承担的畜牧小区建设任务进行分解、细化、量化，逐一落实到乡镇、村。二是新建小区，本着人畜分离、相对封闭、集约生产、安全高效的模式，引导标准化畜牧小区向“三高”(高起点规划、高标准建设、高效益运行)、“四化”(建设标准化、饲养科学化、防疫程序化、粪便处理无害化)、“五统一”(统一供种、统一防疫、统一饲养、统一治污、统一销售)方向发展。

2.4 做好科技服务

一是实施专家联系小区制度，市、县两级成立专门的专家服务小组，在小区的规划设计上提供指导和帮助，确保小区建设的合理性和实用性。二是将推广畜禽良种纳入小区建设的重要内容。三是结合科技兴牧工程，加强畜禽养殖技术的推广，努力提高畜产品的科技含量，增加产品附加值。

2.5 搞好规范化管理

在全市推行畜牧网络化管理，实现了全市动物存养、免疫、检疫、监督、疫情、疫苗、证照和人员状况信息的网络化管理。强化标准化生产体系建设，建立健全畜禽生产、加工、销售档案，逐步实施畜产品市场准入制度，实现畜产品的可追溯管理。

3 建议

(1)制订好畜禽产业化发展规划。土地利用服务于畜禽产业的发展，要解决畜禽养殖的用地制约，必须有明确的产业整体规划与布局。建议配合畜牧业发展及社会主义新农村建设规划，各乡镇、村，特别是畜禽养殖重点乡镇、村(街道)要做好土地利用规划编修的准备工作，及早考虑畜禽养殖用地的布局。

(2)允许符合条件的农户在自己的耕地上建设养殖小区。要自上而下树立养殖小区是农业上的“工业小区”的意识，要象抓工业小区一样抓养殖小区。作为农村最大污染源的畜禽养殖业，要逐步通过小区养殖的模式来解决污染治理问题，结合社会主义新农村建设，在建设用地指标上要给现代畜禽养殖留有发展空间。

(3)要按照《中华人民共和国土地管理法》和《畜牧法》的规定，严格依法做好畜牧业用地安排，既保护耕地，又确保畜牧产业的稳定健康发展。建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。应根据当地畜牧业发展实际，统筹规划，充分利用好闲杂地、废弃矿山、疏林地、荒地和荒滩、荒涂等。

(4)要明确养殖小区规划与选点工作。小区的规划要因地制宜，不求方、园、大，本着多用非耕地、劣等地，按照乡(镇)土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地，不破坏耕作层的，应按农业用地管理。

用地情况说明 篇2

定城镇程桥中心学校附属村小岗刘小学（位于岗刘村）始建于1972年，占用岗刘村民组集体土地面积6945.68平方米，属当地政府无偿划拨使用。土地用途为教学用地，四至清楚，无争议。现根据相关法律规定和县政府统一要求申请办理“土地证”。

特此公告

程桥中心学校 二零一三年十一月十日

虎塘小学土地对外出售收益分成协议书

经程桥中心学校（以下简称甲方）2013年10月31日校长办公会议研究决定并和十八岗村民委（以下简称乙方）充分协商，对出售虎塘小学的土地的收益分成达成如下方案，双方自愿共同遵守如下方案：

一、出售虎塘小学土地收益，甲乙双方各占50﹪份额。

二、甲方所得的50﹪收益全部用于改善中心校的办公条件，乙方所得收益的50﹪收益全部用于补贴村、队集体土地占用补偿费用。三、十八岗村民委（乙方）负责化解、排除因出售虎塘小学的土地而产生的相关纠纷、矛盾和群众上访。

四、本协议一式四份，甲乙双方各执一份，定城镇人民政府、定远县教育局各备存一份。

甲方：（签字盖章）

乙方：（签字盖章）

用地情况 篇3

一、广东省国有建设用地二级市场建设的总体情况

广东省长期以来积极探索培育和完善国有建设用地二级市场，从1999年起就开始建立土地有形市场，本着“公开、公平、公正”的原则，建立了专门的二级市场交易平台，促进了土地有形市场的正常运作和健康发展。目前，广东省国有建设用地二级市场总体情况良好，为增加土地供给、促进集约节约用地、优化土地资源配置发挥了积极作用。在广东省经济发达地区的国有建设用地二级市场尤为活跃。在广东国有建设用地二级市场的交易形式中，转让和抵押的宗地数量相对较多，出租的情况较少甚至没有。由于在广东许多地区，国企改制都已经完成，在企业改制过程中，对国企划拨土地的处置已基本完成，所以划拨土地作价出资和授权经营的情况也较少。从交易主体看，二级市场相比一级市场政府垄断不同，呈现出主体多元化特征，既有含农村集体和镇街道下属企业在内的各类经济组织，也有个人，还有各类房地产开发公司。从土地用途看，类型多样，既有工业仓储，也有商住用途。

二、广东省培育和完善国有建设用地二级市场的主要做法和经验

1.制定并出台规范国有建设用地二级市场的有关政策法规和规范性文件

2008年，广东省人大常委会修改出台了《广东省实施<土地管理法>办法》，专设“第六章 建设用地使用权交易管理”，对国有建设用地包括出让和划拨两类土地的转让、出租和抵押所涉及到的相关问题进行了严格明确的规定，对规范二级市场交易具有指导意义。广东省政府1998年出台了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》（粤府令第39号），以规范国有土地使用权招标、拍卖行为。广东省政府2002年出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），其中涉及规范土地使用权转让的有关规定。2003年，广东省国土资源厅出台了《广东省土地使用权公开交易规则》、《土地交易机构内部工作制度》、《土地使用权交易成交证明书》（粤国土资（利用）字[2003]231号），其中《广东省土地使用权公开交易规则》专设“第三章土地使用权转让前期工作”。广东省国土资源厅出台了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发[2004]73号），明确了金融机构抵债土地的四种处置方式。

广州市2003年印发了《广州市国有土地使用权出让、转让规则的通知》（穗国房字[2003]309号），同时要求实施《广州市国有土地使用权转让规定（试行）》。佛山市出台《佛山市土地市场管理办法》（佛府[2002]34号），专设“第三章国有土地使用权转让”和“第五章土地使用权抵押”，对土地使用权转让、抵押中的一些具体细节问题予以了明确；还出台了《佛山市实施<广东省土地使用权交易市场管理规定>办法》（佛府[2004]24号）。佛山市所辖各区还根据本区的实际情况出台了相关规定，如：禅城区制定了《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》（佛国土资禅[2007]93号）；顺德区制定了《关于规范土地使用权转让审批的通知》（佛国土资顺[2007]154号）、《关于进一步规范土地房产管理工作的通知》（顺府办发[2007]103号）、《关于规范以土地作价出资入股方式转让土地使用权审批的通知》（佛国土资顺[2008]38号）、《关于进一步加强土地市场管理的实施办法》（顺府办发[2011]25号）。广东省通过完善国有建设用地二级市场制度建设，进一步加强地方土地市场管理，优化土地公开交易环境，规范土地市场秩序，加大对土地市场的调控力度，保障经济社会可持续发展。

2.明确将国有建设用地使用权转让纳入土地公开交易平台，确保“公开、公平、公正”

广东省国有建设用地转让严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《广东省土地使用权公开交易规则》等相关规章和规范性文件规定实施。符合公开交易的转让行为主要参照一级市场出让的交易规则和交易程序。广东省政府2002年出台的《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），明确规定属于以下四类情形的土地使用权转让必须在土地交易机构公开进行，“1、国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）；2、以划拨方式取得的土地使用权转让。但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金；3、为实现抵押权而进行的土地使用权转让；4、判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让”。按规定必须进行公开交易的，严格按规定执行。如不按规定进行公开交易的，则不予以办理土地变更登记。

广州市国土房管局在土地转让过程中，要求国土证、出让合同、地块资料、转让合同（样本）等有关信息必须在广州市国土房管局网站予以公布，从而保证信息的全面公开，广州市国土房管局网站已成为各房地产企业了解土地交易信息的重要渠道。在申请人申请公开转让时，要求他们提供国资部门或授权经营管理部门同意转让的批文作为申请要件，广州国土房管局根据转让的相关规定进行严格审查，确保转让的公平、公正。在受理协议转让案件时，为避免国有资产流失，严格审查转让人的股东及工商登记情况，在明确转让人不属于公有经济成分占主导地位的公司、企业，才同意办理协议出让。

3.对改变土地使用条件、土地用途转让的要补交土地出让金，对土地转让改变为经营性用途的一律实行招拍挂，防止国有土地资产流失

《佛山市土地市场管理办法》规定，“通过出让、转让方式受让土地或利用划拨土地改变用途增加容积率的，土地使用者必须向市政府缴交地价或补交土地使用权出让金”。《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》规定，“（七）对原以出让或划拨方式取得土地使用权的建设用地拟改为经营性用地的，须经原用地审批机关和城市规划部门(城市规划区内的)批准。（八）拟转让的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件，该宗地仍有可利用土地且能分割发证，该部分可利用土地的转让也应进行公开交易”。

佛山市国土资源局规定，国有土地使用权公开出让、转让可以采用公开招标、拍卖、挂牌方式。在佛山市若国有建设用地转让作为经营性用途的，要求必须按照招拍挂程序进行。

4.严格界定土地转让条件，加强土地出让批后监管

佛山市规定，从2007年11月1日起，停止受理纯土地转让或再次流转申请，此类土地转让应严格按照《城市房地产管理法》第38条和第39条规定并达到土地出让（流转）合同约定的条件后方可转让。申请转让地块的地上建（构）筑物已建成的，必须在用地者取得地上建（构）筑物产权证书后，方予以受理其转让申请。

广州从化市最近成立了市国土局批后监管办公室，该专门机构挂靠局用地科，主要监管内容有，土地开发程度、土地闲置状况、容积率调整、土地用途改变等。

5.明确了国有建设用地使用权转让的具体交易程序和提交的材料

广东省土地市场交易根据交易对象不同采用两种不同的交易形式，分土地使用权交易鉴证和土地使用权公开交易。具体以佛山市土地使用权转让为例：（1）土地交易签证。土地交易签证范围包括私人成分的公司、企业或个人的出让国有土地使用权交易。下列土地使用权转让情形在土地交易中心办理签证手续。①母公司和全资子公司之间及其全资子公司之间的土地权属变动。②以出让方式（不含补办出让）取得的商业、住宅、办公用途的土地使用权人成立单项房地产公司而引起的土地权属变动。③承接经建设行政主管部门认定的烂尾楼盘而引起的土地权属变动。④将已抵押给金融机构的土地进行处置，该金融机构和抵押人双方同意以地抵债，将土地使用权过户给该金融机构名下。⑤拟交易的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划条件，该宗地无可利用土地的，且有主管部门同意处置的意见。交易双方填写《土地使用权交易鉴证申请表》后，按照镇（街）国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、土地交易中心主任审核后报主管局长审批、发件等程序办理。（2）土地公开交易。公开交易的对象包括：①行政、事业单位以及国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）。②以划拨方式取得的土地使用权转让，但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金。③为实现抵押权而进行的土地使用权转让。④判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让。⑤拟转让的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件，该宗地仍有可利用土地且能分割发证，该部分可利用土地的转让。申请人如实填写《土地使用权交易申请表》后，按照镇（街）国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、组织公开交易等程序办理。在成交确认后，转让方与受让方签订土地使用权转让合同，竞得人凭成交确认书原件及土地使用权转让合同办理土地使用权变更登记。

三、广东省国有建设用地二级市场建设存在的问题及原因分析

目前，广东省在国有建设用地二级市场特别是在土地使用权转让过程中仍然存在较多问题。

1.对国有建设用地二级市场的监管难度较大，隐性市场大量存在

一些现行规定中不属公开交易范围内的土地使用权在转让中存在的问题较多：一是由拍卖行等中介机构执行拍卖的土地使用权交易中，一些不良拍卖行同有关企业、个人操控土地交易、黑箱交易等干扰土地交易的现象，使国土资源管理部门很难取证。二是根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，在符合城市规划的条件下，需先办理国有土地使用权出让和土地登记手续，并完善其上盖建筑物的报建、验收等手续后方可申领房地产权证。但是，仍有部分村（居）委会、股份合作社在未供地以及未完善地上建筑物手续前私下将土地及地上违章建筑在中介拍卖行拍卖，从而要求为其完善用地手续。根据政策，这一情况不能办理，但是村集体所得款项已用完或分完，不予办理而村集体也无法退钱，由此引发了一定的社会不稳定因素。三是未能纳入公开交易范围的土地使用权转让由于没有固定场所、没有固定的信息发布渠道，买家与卖家信息不对称，造成了土地资源不能及时充分利用，同时考虑到缴税的问题，为减少交易成本、规避各类交易管理费用，许多买卖双方存在“双合同”现象。土地使用权转让主要涉及营业税、印花税、契税、土地增值税等税种，转让的有关交易成本较高，成为隐性市场存在的重要原因之一。

2.职能交叉，管理体制不顺

以土地与房产为例：地产和房产分属国土资源部门和建设管理部门管理，土地和房产分开办理。划拨国有土地使用权转让，先由国土资源部门补交出让金、补办土地出让手续，后由房产管理部门办理房产审核手续、出具交易证明，再由国土资源部门办理土地登记变更手续，最后由房产部门办理房产变更手续。国有土地使用权抵押，目前属出让国有土地使用权纯土地的按揭贷款抵押，由国土资源部门办理，而有地上建筑物或附着物的国有土地使用权抵押，则由房产管理部门管理。本应是一个完整的土地和房屋二级市场，由于地产与房产管理体制的原因，而分割为多个市场。

3.司法裁决土地使用权处置问题较多

根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）等司法解释，“官司地”通常由法院自行拍卖处置，但是由于在处置时，与现行的土地管理法和地方法规有抵触，主要表现在：一是法院在处置土地资产时，有的没有考虑企业的土地权属是否合法，未经国土资源管理部门批准强迫转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地。二是虽然一些地方的司法和国土部门联合出台了协商解决问题的文件，但是只对本地法院有效，对外地法院没有约束。以佛山市为例，2007年以来，市监察局、市中级人民法院、市国土资源局、市规划局和市发展和改革局联合印发的《关于我市司法裁决中土地使用权转让有关事项的通知》（佛监发[2007]10号）和市国土资源局《关于司法裁决涉及的划拨土地使用权处置有关意见》（佛国土资市综[2007]18号），该文件对协调佛山本地法院和国土部门关系发挥了作用，但对于不在佛山范围内的法院处置一般不按上述文件处理，导致在处置过程中，部分经法院裁决的划拨土地使用权办理土地变更登记时发现土地的规划用途为行政办公、道路、绿化、广场等用地，国土部门难以按地块的规划用途确权过户。同时还存在部分通过司法裁决取得土地使用权的使用者因不清楚地块情况投诉国土部门的情况。三是根据《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），司法裁决需要拍卖的土地使用权转让，必须进入土地交易机构公开进行。但在实际工作中，司法部门以司法独立为由在处置土地使用权时直接委托社会上的拍卖行进行拍卖，根据对比，其成交价与进入土地交易机构的土地使用权在交易价格上存在一定的差距，有土地被低价贱卖、国有资产流失之嫌。

4.部分政策文件的可操作性较差

按照广东省有关规定，国有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让需要进行公开交易，但是何为国有经济占主导地位，占多大比例并没有明确标准，造成界定起来比较困难。还有，按照规定投资完成25%的土地使用权可以转让，但是25%如何计算、如何衡量是很难操作的问题。再如，土地闲置满两年必须收回，但是闲置土地如何界定也缺少明确规定。

四、培育和完善国有建设用地二级市场的对策建议

第一，进一步加强国有建设用地二级市场制度建设，出台有可操作性的管理办法。笔者认为培育和完善国有建设用地二级市场，强化制度建设是关键，是首先要解决的问题。制度建设的重点是在已有政策基础上，补充完善在实际土地市场管理工作中缺失的内容；同时增强制度的可操作性内容。如，明确对“何为国有经济占主导地位”、“投资完成25%允许转让”、“政府何时行使优先购买权”等问题的界定。

第二，建议国土资源部加强与最高法院的沟通协调，在国家层面出台政策以利于地方开展工作。建议出台以下规定：“1、法院在判决裁定处置土地使用权时，应先咨询国土部门意见，确认拟转让的土地权属、功能、国家公布的土地出让最低限价或土地基准地价以及相关内容，并在转让土地使用权前将有关咨询意见告知土地使用权竞买人，要求其按照土地证载用途进行公开交易转让。2、国土部门收到法院送达的有关法律文书后，应及时进行审核或者报有批准权的人民政府审批。3、划拨土地使用权转让、出租、抵押的，必须经市（区）级国土部门审核同意。4、依法应当报市（区）以上人民政府批准的，由国土部门审核后报有批准权的人民政府批准。未经人民政府或者国土部门批准的，国土部门不予办理转让手续。”由高法出台规定，可以解决地方层级文件只能对本地区法院有效、对外地法院无效的问题。

第三，进一步重视二级市场建设，降低二级市场交易成本，鼓励国有建设用地使用权转让，促进合理高效和集约节约用地。应当改变地方只重视一级市场而忽视二级市场建设的现状，进一步重视培育和完善二级市场。调研组认为二级市场大量隐性交易的存在，也有其交易制度本身存在的缺陷，主要是交易成本较高，各类相关税费负担较重。因此，从培育和完善二级市场的角度来说，降低土地转让的交易成本，将有利于促进二级市场的建设和发育。通过鼓励转让，能够更好地促进土地集约节约利用，实现土地资源的合理有效配置。

第四，建立国有建设用地二级市场交易信息查询机制，加强对土地转让的监管。从调研情况看，国土资源管理部门对很多二级市场的交易情况是不掌握或掌握不充分的，银行、工商管理等其他部门所掌握的情况，国土部门并不掌握。强化二级市场监管的前提是要全面、及时掌握二级市场的情况，这就需要我们加强信息化建设，建立二级市场交易信息查询机制，实现二级市场信息的多部门共享，从而强化监管。

第五，建立竞买人、地价评估机构、合作拍卖机构信誉考评制度。一是建立竞买人信誉评价体系，对在土地公开交易及土地出让合同履行过程中有违规违约以及不正当竞争行为的竞买人，一经核实，记入档案，予以公布，并在此后的两年内取消其参与土地公开交易的竞买资格，同时依法追究其责任。二是对地价评估机构及合作拍卖机构进行业务绩效考评。年度考评不合格的取消其次年参与土地公开交易地价评估或合作拍卖的资格。若合作拍卖机构有违反“公开、公平、公正”和“诚实守信”原则的行为，立即终止合作，同时根据有关法律及政策规定追究其相应责任。

第六，建立批后监管机制，加强已供建设用地的管理。加强批后监管，有利于实现二级市场的规范化。建议可以对国有建设用地从批准供地到项目竣工验收期间，依照建设用地批准文件、划拨决定书、有偿使用合同等，对土地使用权人使用土地情况进行监督管理。土地批后监管的具体内容可以包括：是否按规定按时足额缴纳土地出让价款；是否按照规定的时限开工、竣工，是否存在土地闲置；是否按照规定的用途使用土地；是否完成规定的投资强度；改变用途或提高容积率的，是否办理相关手续、补缴土地有偿使用费等费用；是否超期使用临时用地；其他需要列入监管的事项等。

用地情况 篇4

一、广东省国有建设用地二级市场建设的总体情况

广东省长期以来积极探索培育和完善国有建设用地二级市场, 从1999年起就开始建立土地有形市场, 本着“公开、公平、公正”的原则, 建立了专门的二级市场交易平台, 促进了土地有形市场的正常运作和健康发展。目前, 广东省国有建设用地二级市场总体情况良好, 为增加土地供给、促进集约节约用地、优化土地资源配置发挥了积极作用。在广东省经济发达地区的国有建设用地二级市场尤为活跃。在广东国有建设用地二级市场的交易形式中, 转让和抵押的宗地数量相对较多, 出租的情况较少甚至没有。由于在广东许多地区, 国企改制都已经完成, 在企业改制过程中, 对国企划拨土地的处置已基本完成, 所以划拨土地作价出资和授权经营的情况也较少。从交易主体看, 二级市场相比一级市场政府垄断不同, 呈现出主体多元化特征, 既有含农村集体和镇街道下属企业在内的各类经济组织, 也有个人, 还有各类房地产开发公司。从土地用途看, 类型多样, 既有工业仓储, 也有商住用途。

二、广东省培育和完善国有建设用地二级市场的主要做法和经验

1. 制定并出台规范国有建设用地二级市场的有关政策法规和规范性文件

2008年, 广东省人大常委会修改出台了《广东省实施<土地管理法>办法》, 专设“第六章建设用地使用权交易管理”, 对国有建设用地包括出让和划拨两类土地的转让、出租和抵押所涉及到的相关问题进行了严格明确的规定, 对规范二级市场交易具有指导意义。广东省政府1998年出台了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》 (粤府令第39号) , 以规范国有土地使用权招标、拍卖行为。广东省政府2002年出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》 (省政府第79号令) , 其中涉及规范土地使用权转让的有关规定。2003年, 广东省国土资源厅出台了《广东省土地使用权公开交易规则》、《土地交易机构内部工作制度》、《土地使用权交易成交证明书》 (粤国土资 (利用) 字[2003]231号) , 其中《广东省土地使用权公开交易规则》专设“第三章土地使用权转让前期工作”。广东省国土资源厅出台了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》 (粤国土资发[2004]73号) , 明确了金融机构抵债土地的四种处置方式。

广州市2003年印发了《广州市国有土地使用权出让、转让规则的通知》 (穗国房字[2003]309号) , 同时要求实施《广州市国有土地使用权转让规定 (试行) 》。佛山市出台《佛山市土地市场管理办法》 (佛府[2002]34号) , 专设“第三章国有土地使用权转让”和“第五章土地使用权抵押”, 对土地使用权转让、抵押中的一些具体细节问题予以了明确;还出台了《佛山市实施<广东省土地使用权交易市场管理规定>办法》 (佛府[2004]24号) 。佛山市所辖各区还根据本区的实际情况出台了相关规定, 如:禅城区制定了《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》 (佛国土资禅[2007]93号) ;顺德区制定了《关于规范土地使用权转让审批的通知》 (佛国土资顺[2007]154号) 、《关于进一步规范土地房产管理工作的通知》 (顺府办发[2007]103号) 、《关于规范以土地作价出资入股方式转让土地使用权审批的通知》 (佛国土资顺[2008]38号) 、《关于进一步加强土地市场管理的实施办法》 (顺府办发[2011]25号) 。广东省通过完善国有建设用地二级市场制度建设, 进一步加强地方土地市场管理, 优化土地公开交易环境, 规范土地市场秩序, 加大对土地市场的调控力度, 保障经济社会可持续发展。

2. 明确将国有建设用地使用权转让纳入土地公开交易平台, 确保“公开、公平、公正”

广东省国有建设用地转让严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《广东省土地使用权公开交易规则》等相关规章和规范性文件规定实施。符合公开交易的转让行为主要参照一级市场出让的交易规则和交易程序。广东省政府2002年出台的《广东省土地使用权交易市场管理规定》 (省政府第79号令) , 明确规定属于以下四类情形的土地使用权转让必须在土地交易机构公开进行, “1、国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让 (含以土地使用权为条件进行的合营合作建房) ;2、以划拨方式取得的土地使用权转让。但必须依法经过批准, 签订土地使用权出让合同, 补交土地使用权出让金;3、为实现抵押权而进行的土地使用权转让;4、判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让”。按规定必须进行公开交易的, 严格按规定执行。如不按规定进行公开交易的, 则不予以办理土地变更登记。

广州市国土房管局在土地转让过程中, 要求国土证、出让合同、地块资料、转让合同 (样本) 等有关信息必须在广州市国土房管局网站予以公布, 从而保证信息的全面公开, 广州市国土房管局网站已成为各房地产企业了解土地交易信息的重要渠道。在申请人申请公开转让时, 要求他们提供国资部门或授权经营管理部门同意转让的批文作为申请要件, 广州国土房管局根据转让的相关规定进行严格审查, 确保转让的公平、公正。在受理协议转让案件时, 为避免国有资产流失, 严格审查转让人的股东及工商登记情况, 在明确转让人不属于公有经济成分占主导地位的公司、企业, 才同意办理协议出让。

3. 对改变土地使用条件、土地用途转让的要补交土地出让金, 对土地转让改变为经营性用途的一律实行招拍挂, 防止国有土地资产流失

《佛山市土地市场管理办法》规定, “通过出让、转让方式受让土地或利用划拨土地改变用途增加容积率的, 土地使用者必须向市政府缴交地价或补交土地使用权出让金”。《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》规定, “ (七) 对原以出让或划拨方式取得土地使用权的建设用地拟改为经营性用地的, 须经原用地审批机关和城市规划部门 (城市规划区内的) 批准。 (八) 拟转让的土地上建有合法建筑物, 依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件, 该宗地仍有可利用土地且能分割发证, 该部分可利用土地的转让也应进行公开交易”。

佛山市国土资源局规定, 国有土地使用权公开出让、转让可以采用公开招标、拍卖、挂牌方式。在佛山市若国有建设用地转让作为经营性用途的, 要求必须按照招拍挂程序进行。

4. 严格界定土地转让条件, 加强土地出让批后监管

佛山市规定, 从2007年11月1日起, 停止受理纯土地转让或再次流转申请, 此类土地转让应严格按照《城市房地产管理法》第38条和第39条规定并达到土地出让 (流转) 合同约定的条件后方可转让。申请转让地块的地上建 (构) 筑物已建成的, 必须在用地者取得地上建 (构) 筑物产权证书后, 方予以受理其转让申请。

广州从化市最近成立了市国土局批后监管办公室, 该专门机构挂靠局用地科, 主要监管内容有, 土地开发程度、土地闲置状况、容积率调整、土地用途改变等。

5. 明确了国有建设用地使用权转让的具体交易程序和提交的材料

广东省土地市场交易根据交易对象不同采用两种不同的交易形式, 分土地使用权交易鉴证和土地使用权公开交易。具体以佛山市土地使用权转让为例: (1) 土地交易签证。土地交易签证范围包括私人成分的公司、企业或个人的出让国有土地使用权交易。下列土地使用权转让情形在土地交易中心办理签证手续。 (1) 母公司和全资子公司之间及其全资子公司之间的土地权属变动。 (2) 以出让方式 (不含补办出让) 取得的商业、住宅、办公用途的土地使用权人成立单项房地产公司而引起的土地权属变动。 (3) 承接经建设行政主管部门认定的烂尾楼盘而引起的土地权属变动。 (4) 将已抵押给金融机构的土地进行处置, 该金融机构和抵押人双方同意以地抵债, 将土地使用权过户给该金融机构名下。 (5) 拟交易的土地上建有合法建筑物, 依据经规划行政主管部门确认的规划条件, 该宗地无可利用土地的, 且有主管部门同意处置的意见。交易双方填写《土地使用权交易鉴证申请表》后, 按照镇 (街) 国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、土地交易中心主任审核后报主管局长审批、发件等程序办理。 (2) 土地公开交易。公开交易的对象包括: (1) 行政、事业单位以及国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让 (含以土地使用权为条件进行的合营合作建房) 。 (2) 以划拨方式取得的土地使用权转让, 但必须依法经过批准, 签订土地使用权出让合同, 补交土地使用权出让金。 (3) 为实现抵押权而进行的土地使用权转让。 (4) 判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让。 (5) 拟转让的土地上建有合法建筑物, 依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件, 该宗地仍有可利用土地且能分割发证, 该部分可利用土地的转让。申请人如实填写《土地使用权交易申请表》后, 按照镇 (街) 国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、组织公开交易等程序办理。在成交确认后, 转让方与受让方签订土地使用权转让合同, 竞得人凭成交确认书原件及土地使用权转让合同办理土地使用权变更登记。

三、广东省国有建设用地二级市场建设存在的问题及原因分析

目前, 广东省在国有建设用地二级市场特别是在土地使用权转让过程中仍然存在较多问题。

1. 对国有建设用地二级市场的监管难度较大, 隐性市场大量存在

一些现行规定中不属公开交易范围内的土地使用权在转让中存在的问题较多:一是由拍卖行等中介机构执行拍卖的土地使用权交易中, 一些不良拍卖行同有关企业、个人操控土地交易、黑箱交易等干扰土地交易的现象, 使国土资源管理部门很难取证。二是根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定, 在符合城市规划的条件下, 需先办理国有土地使用权出让和土地登记手续, 并完善其上盖建筑物的报建、验收等手续后方可申领房地产权证。但是, 仍有部分村 (居) 委会、股份合作社在未供地以及未完善地上建筑物手续前私下将土地及地上违章建筑在中介拍卖行拍卖, 从而要求为其完善用地手续。根据政策, 这一情况不能办理, 但是村集体所得款项已用完或分完, 不予办理而村集体也无法退钱, 由此引发了一定的社会不稳定因素。三是未能纳入公开交易范围的土地使用权转让由于没有固定场所、没有固定的信息发布渠道, 买家与卖家信息不对称, 造成了土地资源不能及时充分利用, 同时考虑到缴税的问题, 为减少交易成本、规避各类交易管理费用, 许多买卖双方存在“双合同”现象。土地使用权转让主要涉及营业税、印花税、契税、土地增值税等税种, 转让的有关交易成本较高, 成为隐性市场存在的重要原因之一。

2. 职能交叉, 管理体制不顺

以土地与房产为例:地产和房产分属国土资源部门和建设管理部门管理, 土地和房产分开办理。划拨国有土地使用权转让, 先由国土资源部门补交出让金、补办土地出让手续, 后由房产管理部门办理房产审核手续、出具交易证明, 再由国土资源部门办理土地登记变更手续, 最后由房产部门办理房产变更手续。国有土地使用权抵押, 目前属出让国有土地使用权纯土地的按揭贷款抵押, 由国土资源部门办理, 而有地上建筑物或附着物的国有土地使用权抵押, 则由房产管理部门管理。本应是一个完整的土地和房屋二级市场, 由于地产与房产管理体制的原因, 而分割为多个市场。

3. 司法裁决土地使用权处置问题较多

根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》 (法发[2004]5号) 等司法解释, “官司地”通常由法院自行拍卖处置, 但是由于在处置时, 与现行的土地管理法和地方法规有抵触, 主要表现在:一是法院在处置土地资产时, 有的没有考虑企业的土地权属是否合法, 未经国土资源管理部门批准强迫转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地。二是虽然一些地方的司法和国土部门联合出台了协商解决问题的文件, 但是只对本地法院有效, 对外地法院没有约束。以佛山市为例, 2007年以来, 市监察局、市中级人民法院、市国土资源局、市规划局和市发展和改革局联合印发的《关于我市司法裁决中土地使用权转让有关事项的通知》 (佛监发[2007]10号) 和市国土资源局《关于司法裁决涉及的划拨土地使用权处置有关意见》 (佛国土资市综[2007]18号) , 该文件对协调佛山本地法院和国土部门关系发挥了作用, 但对于不在佛山范围内的法院处置一般不按上述文件处理, 导致在处置过程中, 部分经法院裁决的划拨土地使用权办理土地变更登记时发现土地的规划用途为行政办公、道路、绿化、广场等用地, 国土部门难以按地块的规划用途确权过户。同时还存在部分通过司法裁决取得土地使用权的使用者因不清楚地块情况投诉国土部门的情况。三是根据《广东省土地使用权交易市场管理规定》 (省政府第79号令) , 司法裁决需要拍卖的土地使用权转让, 必须进入土地交易机构公开进行。但在实际工作中, 司法部门以司法独立为由在处置土地使用权时直接委托社会上的拍卖行进行拍卖, 根据对比, 其成交价与进入土地交易机构的土地使用权在交易价格上存在一定的差距, 有土地被低价贱卖、国有资产流失之嫌。

4. 部分政策文件的可操作性较差

按照广东省有关规定, 国有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让需要进行公开交易, 但是何为国有经济占主导地位, 占多大比例并没有明确标准, 造成界定起来比较困难。还有, 按照规定投资完成25%的土地使用权可以转让, 但是25%如何计算、如何衡量是很难操作的问题。再如, 土地闲置满两年必须收回, 但是闲置土地如何界定也缺少明确规定。

四、培育和完善国有建设用地二级市场的对策建议

第一, 进一步加强国有建设用地二级市场制度建设, 出台有可操作性的管理办法。笔者认为培育和完善国有建设用地二级市场, 强化制度建设是关键, 是首先要解决的问题。制度建设的重点是在已有政策基础上, 补充完善在实际土地市场管理工作中缺失的内容;同时增强制度的可操作性内容。如, 明确对“何为国有经济占主导地位”、“投资完成25%允许转让”、“政府何时行使优先购买权”等问题的界定。

第二, 建议国土资源部加强与最高法院的沟通协调, 在国家层面出台政策以利于地方开展工作。建议出台以下规定:“1、法院在判决裁定处置土地使用权时, 应先咨询国土部门意见, 确认拟转让的土地权属、功能、国家公布的土地出让最低限价或土地基准地价以及相关内容, 并在转让土地使用权前将有关咨询意见告知土地使用权竞买人, 要求其按照土地证载用途进行公开交易转让。2、国土部门收到法院送达的有关法律文书后, 应及时进行审核或者报有批准权的人民政府审批。3、划拨土地使用权转让、出租、抵押的, 必须经市 (区) 级国土部门审核同意。4、依法应当报市 (区) 以上人民政府批准的, 由国土部门审核后报有批准权的人民政府批准。未经人民政府或者国土部门批准的, 国土部门不予办理转让手续。”由高法出台规定, 可以解决地方层级文件只能对本地区法院有效、对外地法院无效的问题。

第三, 进一步重视二级市场建设, 降低二级市场交易成本, 鼓励国有建设用地使用权转让, 促进合理高效和集约节约用地。应当改变地方只重视一级市场而忽视二级市场建设的现状, 进一步重视培育和完善二级市场。调研组认为二级市场大量隐性交易的存在, 也有其交易制度本身存在的缺陷, 主要是交易成本较高, 各类相关税费负担较重。因此, 从培育和完善二级市场的角度来说, 降低土地转让的交易成本, 将有利于促进二级市场的建设和发育。通过鼓励转让, 能够更好地促进土地集约节约利用, 实现土地资源的合理有效配置。

第四, 建立国有建设用地二级市场交易信息查询机制, 加强对土地转让的监管。从调研情况看, 国土资源管理部门对很多二级市场的交易情况是不掌握或掌握不充分的, 银行、工商管理等其他部门所掌握的情况, 国土部门并不掌握。强化二级市场监管的前提是要全面、及时掌握二级市场的情况, 这就需要我们加强信息化建设, 建立二级市场交易信息查询机制, 实现二级市场信息的多部门共享, 从而强化监管。

第五, 建立竞买人、地价评估机构、合作拍卖机构信誉考评制度。一是建立竞买人信誉评价体系, 对在土地公开交易及土地出让合同履行过程中有违规违约以及不正当竞争行为的竞买人, 一经核实, 记入档案, 予以公布, 并在此后的两年内取消其参与土地公开交易的竞买资格, 同时依法追究其责任。二是对地价评估机构及合作拍卖机构进行业务绩效考评。年度考评不合格的取消其次年参与土地公开交易地价评估或合作拍卖的资格。若合作拍卖机构有违反“公开、公平、公正”和“诚实守信”原则的行为, 立即终止合作, 同时根据有关法律及政策规定追究其相应责任。

违法用地违法建设情况报告 篇5

根据市政协20xx年专题视察调研工作安排，10月25日市政协副主席任书文、王爱萍带领部分政协委员就我市严厉打击违法用地、违法建设情况进行视察，听取市国土资源局土地执法监管情况汇报，与市区6个国土分局执法大队进行座谈，深入了解相关情况，提出建设性意见和建议。视察报告分三个部分。

一、治理情况

全市国土部门按照国家、省和市委、市政府的决策部署，转变职能，优化服务，落实责任，严格执法，认真贯彻实施《土地管理法》及相关法规，针对用地需求量与耕地保有量的矛盾突出问题，从第十次土地卫片国土资源部启动“15号令”实施问责以来，严厉打击违法用地犯罪行为，20违法用地面积下降30.6%，违反耕地面积下降60%，违法占用耕地的比例从31.2%降低到5.81%，目前全市违法用地总数控制在11%、未超越国家红线15%的限度、排序全省倒数第二位，违法占用地呈下降趋势，实现“保红线”目标。主要治理措施有四个方面：

(一)建立监管责任网络。按照省、市政府要求，全市建立土地监管责任体系，把违法用地易发区，编制成全图，定人定岗进行动态和静态监管，实行监管区域、村庄、耕地网格化管理，建立责任制度完善、巡查职责规范、监管主体明确的市、县、乡三级巡查网络，进一步强化违法用地监管体系建设。

(二)强化严厉打击手段。全市各级国土部门创新执法方式，采取卫星遥感监测、违法用地事前制止、督促检查上下联动、重点案件挂牌督办、典型案件公开查处、触犯法律追究责任等手段，标本兼治，多措并举，极大地震慑了违法用地、违法建设的犯罪行为。以来，不完全统计，全市共移交公安机关涉法土地案件32案33人，查办违法犯罪线索19件，侦破自侦案件48起，移送起诉42人。

(三)持续开展专项行动。年以来，开展卫片执法、查处变更规划、清理规范用地、非法转让土地专项治理行动，查处148宗违法用地、收缴罚没款1812.14万元，没收建筑物45.75万平方米，查处变更规划45宗，收缴罚没款657万元，出让金3.5亿元，累计处置土地34344亩、其中盘活置换用地7420亩，为“国省市”重点工程规范用地手续160宗22887亩、公开出让37宗2266亩、已收回罚没款4069.91万元、各类规费(耕地开垦费、征地管理费)和土地出让金18.8亿元。

(四)严格建设用地审批。全市各级国土部门依法行政，严格建设用地预审预报、约谈承诺制度，审批用地从各个业务环节严格把关，谁办理谁监管，建立内部会审、执法监察、反馈预警机制，对违法用地行为实现一票否决制。积极做好重点工程项目用地保障，对重点项目应急用地、临时用地、农业设施用地全程跟踪，减少环节，加快审批。结合全市总体规划修编前期的分析和预测，合理布局，科学分配规划期内主要用地指标，优先满足各级重点项目建设用地。加强土地监管，主动服务大局，努力争取增量、盘活存量、管好流量，保障全市经济社会发展用地。

法律解释： 违法用地指，未取得建设用地审批手续占用土地或通过非法交易取得土地使用权;违法建设指，建设单位或个人未依法取得国土、规划等行政主管部门的批准或擅自改变批准内容的建筑体。

二、相关问题

通过调查研究、情况分析，有四方面的问题应该高度重视。

(一)执法力量严重不足。全市各级土地执法力量严重不足，基层监管队伍薄弱、人员缺乏，有的国土所只有1人，就市、县两级国土监察执法大队不足120人，监管全市6956平方公里国土资源确实有很大难度，查处违法力量有限，暴力抗法时有发生。

(二)违法用地依然严峻。违法用地违法建设在全市10个县区不同程度的存在，小店区、晋源区、尖草平区被市政府确定为违法用地易发区，在“城乡结合部、城中村改造、宅基地开发、非工程建设、国道省道两侧、农村撂荒农田”等区域土地违法问题较为突出，用地存在“未批先占、少批多占、”和“非法交易、非法转让”等违法违规现象。仅2012年全市村民宅基地违法用地宗数占到违法总数的18%。

(三)土地违法追究偏轻。《土地管理法》第七章法律责任中规定，违法用地、违法建设单位或个人给予行政警告、行政处分，行政处罚，构成犯罪的，依法给予追究刑事责任。在土地执法实践中追究刑事责任的犯罪行为很难执行，多数违法用地行为以行政处罚为主，因违法成本低，追究责任轻，处罚力度小，导致违法用地、违法建设犯罪行为不断滋长，治理难度加大。

(四)规划用地监管较松。因受利益驱动，在用地立项、规划、审批、施工、建设等环节，普遍存在“重审批、轻监管”的问题，相关部门土地执法共同责任机制尚未形成，监管规划用地情况有一定缺失，致使一些用地单位和个人随意改变用地规划、扩大土地用途或非法占有土地，造成土地严重浪费流失。

(五)法制教育亟待加强。有的用地单位或个人法制意识不强，尤其是一些开发商受利益驱动，法律观念严重缺失，保护国土资源意识淡漠，遵纪守法不够自律，藐视国家法律尊严，助长违法用地、违法建设行为，因而加强法制教育刻不容缓。

三、参考建议

政协委员充分肯定全市国土部门工作，就进一步搞好国土执法监管、打击违法用地、创新执法方式、加强法制教育等工作，提出五方面16条参考建议。

(一)加强执法队伍建设，严格土地巡查制度，充分发挥市、县、乡三级网格监管作用。

1、要着力解决全市土地执法力量严重不足的问题，市政府应全盘考虑，积极协调省编办，在政策允许的范围内，增加必要的执法力量，更好适应形势发展需求。按照中央精神“从现在起不增加行政编制”的要求，借鉴广州、深圳等地经验做法，参照国家公务员相关政策，招录聘用专职国土执法监察人员，充实基层一线力量，切实加强执法队伍建设，改变目前执法力量薄弱、超负荷工作现状，确保执法人员配置更加合理、更加有力、更加均衡。

2、要把监管全市基本农田耕地作为首要责任，进一步强化市、县、乡三级土地巡查网格化管理，明确巡查重心，集中执法力量，严格巡查制度，全面拉网排查，做到防范在先、发现及时、制止有效、查处到位，有效预防农村非法占用耕地建造宅基地问题发生，最大限度保护农田耕地总量动态平衡。

3、要把建设用地作为重要监管目标，对全市容易发生土地问题的城乡结合部、国道省道两线、经济发达地区、城市黄金地段、片区建设工程等作为重点监管区域，加强监督，认真普查，做到排查巡查人到位、监督管理不失职，铁面执法不徇情、铁腕问责严追究，从严控制城乡建设非法用地，保证用地手续齐全，依法合理用地节约用地。

(二)严格依法按照规划编制用地，合理统筹城乡协调发展，认真履行规划用地监管职责。

4、要按照建设一流省会城市的标准，树立“规划全覆盖、城乡一张图”的新理念，全面考虑全市建设用地现状，高效推进“五规合一”建设发达城市群的步伐，以高标准规划为引领，提升省会城市综合功能，为协调推进建设新城、改造老城、开发古城、绿化山城、建大县城的“五城”联动建设项目，提供更好的规划环境和用地指标。

5、要按照中央最新指示精神，高度重视改善民生住房问题，优先编制规划民生工程和保障房建设用地指标，对非法占用民生住房建设用地行为，坚决打击，决不姑息;全面实施统筹城乡发展战略，花大力气，下大功夫，力求城乡规划“无缝对接、同步发展，实惠百姓、群众满意”。

6、要针对全市建设用地供应紧张的现实矛盾，综合利用闲置土地，摸清市县土地存量，整合可利用土地资源，采取集中管理、统一调配办法，严格按照《土地管理法》规定“占多少，垦多少”的原则，坚决落实“谁用地谁补偿谁复垦”的政策，保证建设用地“占补平衡、不越红线”。

7、要依法打击未批先建和明知不能审批却乱占土地违法犯罪行为，认真落实中央关于“保护耕地控制城乡建设用地”政策，自查自纠在土地审批等环节上的不正之风，切实加强规划审批用地全程跟踪监管，严格规范核发建设用地规划许可证，推动城乡规划用地向法制化迈进。

(三)创新执法联合联动模式，建立土地执法共同责任机制，采取行政和法治手段，加大综合治理力度。

8、要贯彻落实中央关于保护国土资源“预防为主、查防结合”的.工作方针，针对全市土地执法难、查处难等问题，应创新土地执法方式，通过市政府组织协调，联合相关职能部门，建立全市国土、规划、发改、住建、建管、监察、城管、公安等土地执法共同责任机制，构建“联合执法、齐抓共管”一体化新格局。

9、要着力强化科技执法手段，应用高科技卫星遥感监测、监管农村集体土地与新增建设用地变化，加大“卫片”执法力度，实时监控土地动态，为土地执法提供详实、全新的参考数据，努力构建“技术装备先进、执法手段全新”的国土综合保障体系。

10、要加强执法机关办案的法律责任，严格执行实移送、移交土地违法犯罪案件、申请强制执行的法定程序，行政执法机关和司法机关应按照法律规定，依法处置违反土地管理法规的非法转让、倒卖土地使用权的犯罪，并严厉追究刑事责任;对暴力抗法行为，打击要重、处罚要严，起到强大震慑作用。

(四)加大依法行政力度，建立联席会议制度，严把土地审批关口，全面整顿规范市场用地秩序。

11、要坚持依法行政、秉公执法的原则，严格履行土地审批责任制和问责制，对擅自改变土地用途或事项的建设单位挂牌警示，对依法公平参与市场竞争的用地单位表彰奖励，对严重违法用地单位注销审批事项，增强政府权威性，提升政府公信力。

12、要建立城乡土地使用监督检查联席会议制度，健全完善全市国土会商、情况互通、信息披露、行政听证、案件查处工作机制，定期召开会议，共同研判解决全市用地突出问题。

13、要对未经立项、规划、用地、建设许可等审批的违法违规建设项目，坚决不予受理土地审批、土地权属登记申请，严把建设用地预报、预审、审批关口，严格执行行政许可制度，依法规范用地市场秩序。

(五)牢固树立保护国土资源的国策观念，切实增强全民节约用地意识和法制意识。

14、要增强全社会保护国土资源的法制意识，进一步宣传贯彻《土地管理法》，提高全民保护国土资源重要性认识，营造保护土地、人人有责的良好社会氛围。

15、要加强保护和合理利用土地的责任，落实保护耕地政策，严格控制耕地转非耕地，尤其是开发商和建设用地单位和个人，切实增强“保护耕地为民造福、节约用地利国利民”的国土意识，自觉遵守国家保护土地的法律法规。

用地情况 篇6

柳河县地处吉林省东南部, 通化市西北部, 是一个“七山半水二分田, 半分道路和庄园”的秀美山区县, 全县土地总面积3345km2, 辖15个乡镇, 219个行政村, 总人口38万人。耕地保有量64923hm2, 基本农田57552hm2, 保护率达88%, 平均年产粮6亿kg, 是国家商品粮基地县, 全国重点中成药生产县, 中国绿色名县, 国家级山葡萄生产标准化示范区, 中国山葡萄酒之乡, 中国火山岩稻米之乡, 中国书法之乡, 全国首家造林苗木交易市场, 吉林省最大的烟叶生产基地县和省级重点生态县。

2 节约集约用地工作开展情况

近年来, 柳河县积极探索节约集约利用土地新机制, 全面开展节约集约用地工作, 努力实现保护资源与保障发展的“双赢”目标。

2.1 强化责任落实, 突出做好耕地保护工作

2.1.1 严格落实耕地保护责任制

县、镇 (乡) 、村各级层层签订耕地保护目标责任状, 明确责任人、保护范围、保护措施和保护责任。村级将保护责任落实到地块, 落实到人。乡 (镇) 政府对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。县政府每年组织国土、农牧、统计等部门成立联合督查组, 定期对各乡 (镇) 的责任目标履行情况进行检查, 并将耕地保护工作列入年终考核目标。

2.1.2 做好耕地占补平衡工作

2010年, 柳河县建立了新增耕地储备库, 其中共有7个项目, 可用于占补平衡耕地总面积达到6072hm2。全县新增建设用地严格执行“占一补一”和“先补后占”的耕地占补平衡机制。全县划定基本农田保护区块1543块, 面积57552hm2, 保护率达88%。设立永久性基本农田保护标志牌28处, 确保全县基本农田总量不减少、质量有提高、用途不改变。

2.1.3 加大土地整治工作力度

2010年, 柳河县总投资为1.03亿元的水毁耕地复垦项目, 该项目于2011年5月末完工, 共恢复耕地3433hm2, 新增耕地350hm2, 使3000多户农民受益。2011年4月, 柳河县申报了农村土地整治重大工程建设项目, 项目总规模为78640hm2, 总投资5.0017亿元。该项目通过对山、水、林、田、路的综合整治, 极大地改善农业生产环境, 改变农村生活面貌, 增加农民收入, 惠及近15万农民, 进一步加快了柳河县新农村建设步伐。

2.2 创新工作思路, 积极探索低丘缓坡地综合开发利用

为解决城市建设中土地供需矛盾, 2011年, 柳河县依托市场, 积极探索新城区市场化开发建设的新机制、新模式, 以新区土地收储作为融资平台, 成功向省农发行申请贷款4亿元, 县财政自筹1.1亿元, 为河北新区低丘缓坡地项目实施提供了可靠的资金保障。河北新区计划建设用地2.026km2, 项目由占地13.13hm2的小山丘——王船口西山所分隔。为了走节约集约之路, 在依法报批征用和缴纳补偿费用的前提下, 决定对整座山丘进行爆破平整并实施收储。通过实施河北新区低丘缓坡地利用项目, 共开发低丘缓坡地多达66.7hm2, 先后为修正药业、雪兰山酒业、葡萄酒研发中心、南山花园、柳河镇工业园区等一批项目落地提供用地保障。柳河县低丘缓坡地综合开发利用工作先后得到了国土资源部, 省、市领导的充分肯定并做出重要批示, 被省国土资源确定为拓展建设用地试点县。

2.3 盘活存量国有土地, 努力提高土地利用效率

2.3.1 从国有闲置土地中挖潜

对停产倒闭企业中闲置、空闲土地进行了详细调查, 建立资源台账。2011年, 柳河县将运输公司、晶珠药业、林业局地段共计1.8467hm2纳入政府土地储备库, 挂牌出让实现收益5650万元。2012年将县内5所小学校进行整合, 总面积3.047hm2, 挂牌后实现收益668万元。原客运站整体搬迁后, 以1730万元的价格成功拍卖。2013年, 将县内5宗0.16hm2闲置土地纳入储备库中, 预计实现收益639万元。将原财政局、金源宾馆等0.553hm2的土地纳入储备库中, 挂牌出让后, 实现收益1458万元。切实提高了城区内存量土地的利用效率。

2.3.2 整合乡镇企业用地

鼓励各乡镇腾出效益低的中小项目和废弃工矿地, 为高产高效项目“让路”, 实现土地增值增效。2010年县政府收购原柳河县华龙公司77.07hm2土地。2012年6月将其中的14.047hm2土地以挂牌方式出让给吉林汇源龙韵酒庄有限公司, 获得收益1893万元。收购柳河二化、驼腰岭省矿、原华龙种鸡厂等多块闲置土地, 总计142.8hm2。柳河县通过招商引资已盘活闲置土地92hm2, 切实提高了存量土地的利用效率与水平。

2.4 加快旧城改造, 促进土地节约集约利用

为切实改善城镇居民居住条件, 争创国家级卫生城, 大力开展旧城改造工程。2010年以来, 柳河县先后完成一亩地、张油坊、新立屯、王船口、一中东侧等区域旧城改造工程。完成了龙腾湾、紫玉府、世纪嘉园、林雨佳苑、腾龙湾等多个新区建设, 改善了柳河县城镇居民的生活居住条件, 推进了城镇化进程。

2.5 建立健全机制, 严厉查处土地违法案件

为确保各类土地违法案件能够得到及时、有效查处, 保障耕地保护和节约集约工作顺利开展, 县委、县政府高度重视, 建立了以政府为主导、国土总牵头、乡镇和有关部门联合监管的土地管理共同责任机制, 确保将各类土地违法行为遏制在萌芽状态。2011年以来, 柳河县共查处各类违法违规用地案件16件, 有效防范了乱占、超占土地现象的发生。

项目用地与生态用地的协调发展 篇7

当前项目用地与生态用地出现一些矛盾和冲突, 各地区十分重视上项目搞建设, 而对生态建设有所忽视;甚至有些污染项目影响到生态的发展、环境保护。如何解决这一问题是摆在我们面前的一个新课题, 让矛盾与冲突转变成友好型发展, 协调发展、相互促进、相得益彰, 使项目建设用地与生态建设用地共同发展。

2 项目用地与生态用地的关系

项目用地是指以政府为主导, 以满足公共、企业、公司等用地需求, 以发展本地区经济为目的的投资项目用地。生态用地是指生产性用地和建设性用地以外, 以提供环境调节和生物保育等生态服务功能为主要用途, 对维持区域生态平衡和持续发展具有重要作用的土地利用类型。其中, 环境调节功能主要是指气体调节、气候调节、水文调节、土壤调节与控制、干扰调节等, 生物保育功能主要是指为人类之外的其他生物提供栖息地、丰富的基因库、生物防治等功能。那么生态用地包括广泛分布于城市或者郊区的森林、草地、沼泽、水域、湿地等一切生态功能显著的土地利用类型。

二者是对立统一的, 是矛盾的2个方面, 项目用地越多, 生态用地越少;反之, 生态用地越多, 项目用地越少。如何让二者成为相互促进, 相互发展的和谐关系, 是今后经济健康发展, 生态环境美好的关键所在, 只有这样才能真正达到全面、协调和可持续发展。

3 项目用地与生态用地的协调发展

(1) 严格执行土地利用总体规划, 落实项目用地与生态用地等各业用地。决不能只顾项目用地, 而轻视生态与环保;决不能只顾经济发展, 而忽视全面、协调和可持续发展, GDP指数;反之亦然。上项目搞建设是发展的需要。邓小平曾经指出:“发展才是硬道理”, 上项目搞建设要坚持科学发展观, 又好又快健康地发展。

(2) 上项目要坚持节能减排的新观念。要有社会效益, 经济效益, 环保效益, 生态效益俱佳的项目, 才能占地上项目。所以要搞好科学的评估和考证, 并严格执行“国土资源部、国家发展和改革委员会关于发布实施《限制用地项目目录 (2006年本) 》和《禁止用地项目目录 (2006年本) 》的通知、国土资发[2006]296号”, 对耗能高, 污染重的项目坚决取剔;鼓励低能耗低污染的项目上马。

(3) 让项目生产的弃料变成生态用地的肥料, 兼顾项目用地与生态用地的共同发展。阜新区在靠近林地的适宜地块建起了农牧业项目, 如养鸡厂、养猪厂、鱼塘等;农户还建起了沼气池。既发展了经济, 增加了农民收入, 改善了农民生活;又为林业、农业等生态用地提供了肥料, 增加了土地的有机质含量, 提高了地力, 促进了生态用地的发展。

(4) 林地周围适当增加生态用地面积, 以促进生态用地的连片发展。阜新区生态用地以林地为主, 林地总面积1 235hm2, 是三北生态防护林的重要组成部分。阜新区为了生态用地的发展, 采取每年春秋两季加大植树造林力度, 浇水植树, 以保证成活率;在靠进林地的适宜地块建果园43hm2, 以增加生态用地面积;建生态农业, 增加水浇地面积, 有利于促进生态用地的发展;建起了国家矿山公园、塔山风景区等旅游区, 旅游区内栽植大量风景树, 同样起到了防风固沙的作用, 既美化了环境, 又保护了生态;促进了生态用地的连片发展。

(5) 项目效益与生态效益的相互促进, 相得益彰。项目投产后产生的效益, 不仅使本地区经济得到了发展, 人们生活水平有了提高;而且有可活动资金投入到生态建设中, 有利于促进了生态用地的发展。美好的生态环境, 不仅改善了人们的居住条件, 提高了人们的生存质量达到了人与自然的和谐而且优美的生态环境, 有利于招商引资, 能够促进经济的发展, 这是生态产生的效益。所以, 二者是相辅相成, 相互促进, 相得益彰。

4 结语

只有项目用地与生态用地达到协调发展, 和谐发展, 它们产生的效益, 才能相互促进, 共同发展, 真正达到人与自然的和谐;只有项目用地与生态用地的协调、和谐、友谊、健康的发展, 才能促进各项事业的全面发展协调发展和可持续发展

参考文献

[1]国土资源部.中华人民共和国土地管理法[R].北京:国土资源部, 1998.

[2]国家林业局.中华人民共和国森林法[R].北京:国家林业局, 1998.

[3]环境保护部.中华人民共和国环境保护法[R].北京:环境保护部, 1989.

[4]阜新市土地利用总体规划修编办公室.阜新市土地利用总体规划[R].阜新:阜新市土地利用总体规划修编办公室, 2010.

用地情况 篇8

目前, 我国正处在城市化发展进程中。随着农村人口不断的流向城镇, 农村居住用地本应呈下降趋势, 但事实却恰恰相反, 城镇建设用地的迅猛增长, 并没有带来农村建设用地的相应下降, 出现了城镇村建设用地全面增长的局面, 造成了建设用地供应的极大压力, 使土地资源供需矛盾非常突出。

存在此类问题的主要原因有以下几个方面:一是农村建设用地管理还不够到位。就集体建设用地使用权流转和流向管理而言, 使用权流转是不可阻挡的社会现实, 随着, 《物权法》的颁布实施, 农村集体建设用地使用权以作为农民用地物权受到法律保护, 并且允许继承、转让、抵押等依法流转。需要指出的是, 农村集体建设用地使用权流转和流向还没有可操作的具体规定, 社会监管体系还不完善, 管理还不到位;二是农村集体建设用地规划严重滞后。有些乡 (镇) 农村建设用地规划已经二十多年没有修编, 原有规划还是计划经济条件下的产物, 过时的规划已远远不能适应市场经济条件下的农村发展, 更谈不上优化城乡用地结构和布局;三是对农村建设用地管理不严格、监管不力。用地不规范、违背规划用地现象时有发生。缺乏横向监管体系, 执法监督还不到位。

针对城镇村建设用地普遍增长的突出问题, 国土资源管理部门应以土地利用总体规划修编为契机, 进一步优化城乡用地结构和布局, 用最严格措施控制和规范农村建设用地是关键。

严格规范管理农村建设用地, 首先要控制农村建设用地总量。通过对农村建设用地总量的严格控制, 实现城乡用地结构的合理分配。解决农村建设用地比重过大问题, 第一要从严控制农村建设用地流转和流向入手, 鼓励农村集体经济组织之间、农民之间合理流转。坚决禁止非农人员和非农单位到农村买农民宅基地或以租代征圈占集体土地。第二要防止人口从城镇向农村倒流。只要控制好农村建设用地流转和流向, 才能逐步实现城乡用地结构的动态优化。

占农村建设用地绝大多数的是农村居民点用地, 要解决农村建设用地规模过大和布局不合理问题, 还要从规划入手来控制和调节农村居民点用地规模和布局。

以伊通满族自治县为例, 根据伊通满族自治县土地利用总体规划修编前期调查工作统计, 伊通满族自治县农村居民点用地占全县建设用地总量的70.6%。通过对典型农村居民点内部用地结构的实测调查分析:宅基地、道路、公共设施、工商用地、闲置土地、耕地分别占农村居民点面积的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。农村居民点人均用地高达320.64㎡, 超过国家规定标准220.64㎡。居民点内部建设用地仅占居民点总面积的43.5%。农村居民点土地利用存在宅基地超标、一户多宅、存量土地过大、闲置和低效用地、重外延扩张轻内涵挖潜等诸多问题。这些问题的存在, 既有历史的原因也有现实存在的问题。历史原因是东北地区历史以来地旷人稀, 有圈大院的条件和习惯, 上世纪90年代以前法律、制度不健全, 管理不严格等造成历史遗留用地现状;现实存在的问题就是规划滞后、管理不严、监管不力的问题。

解决这些问题不是一蹴而就的事, 但我们必须以新农村建设和我省百镇建设为契机, 抓住土地利用总体规划修编和城乡建设用地规划修编的有利时机, 做好优化城乡用地结构和布局的战略规划。农村建设用地规划要立足现实、放眼长远, 从用地结构和空间管制入手, 突出前瞻性和可操作性。当前国家提出农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策, 恰逢其时, 是解决城乡建设用地协调发展的重要手段。要解决好城乡建设用地协调发展的问题, 不应仅限于城乡建设用地挂钩, 还要进一步拓展农村建设用地内部增减挂钩层面。鼓励建设的村庄要根据社会发展实际和建设用地增减挂钩规模留好建设发展空间;限制建设的村庄, 只允许利用原有宅基地、村内存量建设用地进行建设, 不允许限制建设村庄向外扩展;禁止建设的小村庄和零星居民点, 不允许任何形式的建设行为, 只允许异地迁建。通过制度创新, 规范和引导农民进一步提高宅基地利用率, 鼓励农民建楼房或利用原有宅基地扩建;鼓励农民购买农村 (在鼓励建设和限制建设村庄) 二手房;鼓励农民充分利用存量建设用地进行住宅建设。通过规划, 逐步实现小村庄和零星居民点向中心村庄迁移, 使农村建设用地逐步实现节约集约利用的良好局面。

要实现上述目标, 就要实行机制创新、制度创新, 进一步规范农村建设用地管理和监管。农村建设用地管理绝不是单纯某一部门的事, 需要各级人民政府和各相关职能部门协调配合管理, 鼓励农村集体经济组织自我约束运行。建立健全管理协调机制、服务职能、共同责任和监管体系, 实行目标管理责任制。现行体制和机制解决了管理无序的问题, 但还不能实现真正意义上的相互协调和有效监管。横向监管体系的缺位, 是用地管理不规范、执法不严的主要根源。

用地情况 篇9

现阶段, 随着我国城市化和工业化进程的不断推进, 建设用地需求在不断增长, 实际的建设用地面积也在不断扩张。2006—2011年全国共批准建设用地面积295.60万hm2, 且整体上呈现波动中逐年增加趋势 (图1) 。建设用地作为承载人类非农经济生产活动的主要基础, 是第二、三产业经济生产活动中重要的生产要素之一, 与国家和各地区的经济增长、社会发展密切相关, 因此合理配置建设用地就十分关键。

众所周知, 我国强劲的建设用地需求和约束性的建设用地供给之间存在着突出的矛盾和问题[1], 这在一定程度上是由我国“人多地少”的基本国情所决定的, 但在更大程度上源自我国施行的相关土地政策导致的限制性空间配置所引发的建设用地需求和供给之间结构性的不均衡。基于以上两点, 本文将在考察相关土地政策下的我国目前建设用地空间配置现状 (初始配置、再配置) 的基础上, 从提高土地利用效率, 推进我国的城市化和工业化进程等多个角度综合考虑, 提出可供参考的、有价值的改进建设用地空间配置现状的路径选择建议。

2 土地政策下的建设用地空间配置现状

2.1 相关土地政策

我国的建设用地供应分为存量和增量两部分, 存量部分通过现有建设用地使用者之间的交易来供应, 增量部分则主要通过农用地转为建设用地来供应, 其中增量部分占据了建设用地供应的较大部分。但是, 通过农用地非农化途径新增建设用地所带来的耕地数量减少将可危及国家的粮食安全, 因此我国采取了世界上最严格的耕地保护政策来抑制耕地数量快速减少的问题[2]。2006年我国《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》正式提出:保持最低限度的1.2亿hm2 (18亿亩) 耕地是一个具有法律效力的约束性指标, 是不可逾越的一道“红线”。但在膨胀的农地非农化的现实需求压力之下, 为了贯彻最严格的耕地保护政策, 国家采取了一系列相联系的配套政策, 与建设用地配置直接相关的政策包括建设用地计划管理和耕地占补动态平衡等。

建设用地计划管理主要是通过实施土地利用总体规划和年度土地利用计划来实现。土地规划一般规定在较长时段内一个地区可新增的建设用地总量, 新增建设用地的规模主要取决于所谓的建设占用耕地规划指标。在符合土地规划的前提下, 年度土地计划则规定了一个地区当年可新增建设占用耕地的数量, 即所谓的农用地转建设用的计划指标。耕地占补动态平衡是实现耕地数量总量控制的保护性措施, 具体指非农业建设经批准占用耕地要按照“占多少, 补多少”的原则来补充数量和质量相当的耕地。

2.2 建设用地空间配置现状:初始配置和再配置

建设用地空间配置的核心问题即是对配置区域的优化决策, 这也是协调建设用地空间配置的关键所在。空间配置不合理, 不仅会导致开发秩序混乱, 还会使建设用地利用的效益和效率低下, 带来资源大量浪费和经济的巨大损失[1]。建设用地空间配置可分为初始配置和再配置两个过程, 我们可在施行的建设用地计划管理和耕地占补动态平衡的制度框架下认识这两个过程。

建设用地计划管理制度框架决定了建设用地空间初始配置的过程, 在这个框架下和过程中, 从中央政府到各级地方政府对新增建设用地统一实行“总量控制、层层分解、统一分配”的集中决策和指令性管理[3], 只有持有土地利用总体规划和年度土地利用计划所赋予的新增建设用地指标的地区, 才有资格将农用地或未利用地转为建设用地。这种做法一方面使新增建设用地指标变成一种稀缺资源, 具有很高的经济价值[4];另一方面, 又反过来使中央和各级地方政府成为对新增建设用地指标这种稀缺资源要素进行分配的主导者。虽然政府在分配建设用地指标的过程中也会考虑到区域间不同的经济发展状况对建设用地需求存在着一定差异, 但囿于一些客观因素的存在, 政府显然无法有效通过准确预测各地的建设用地需求来对建设用地空间初始配置做出合理安排。毫无疑问, 这种行政色彩过于浓厚而又缺乏市场机制的初始配置过程使新增建设用地指标的分配更多地是行政博弈而不是科学配置的结果[5], 在一定程度上可能会损害土地利用效率, 造成资源的巨大浪费。

耕地占补动态平衡被认为是对建设用地进行空间再配置的一种制度设计。在此制度框架下, 耕地资源富余地区在满足本地新增建设用地需求、实行耕地总量动态平衡的基础上, 通过土地开发整理将动态平衡后余下新增耕地数量用来平衡抵消其他地区因耕地后备资源匮乏、新增耕地数量不足而无法满足新增建设用地所占用耕地的数量, 其实质就是耕地资源富余地区和建设用地需求强劲地区之间的占补平衡。但我国目前的政策规定, 耕地占补平衡必须严格限定在本省行政区域内, 不得跨省域进行耕地占补平衡。由于我国耕地资源在空间分布上极不平衡, 东部沿海经济发达地区面临着建设用地不断占用耕地且耕地后备资源短缺的困境, 补充耕地资源的速度远远跟不上经济发展速度, 在本县、市域内乃至省域内实现耕地占补动态平衡的难度很大[6];同时, 广大中西部地区的耕地后备资源丰富, 工业化、城市化速度较慢, 建设占用耕地的矛盾相对不突出, 但中西部地区耕地后备资源的开拓面临缺乏资金的困境。因此, 这种带有很大限制性的建设用地空间再配置过程必然牺牲了一部分土地利用效率和经济发展效益。

3 建设用地省际空间再配置的可能性

从以上对相关土地政策下的建设用地空间配置现状的论述来看, 建设用地计划管理和耕地占补动态平衡制度设计下的建设用地空间初始配置和再配置过程都无法对建设用地空间配置的核心问题——优化决策配置区域做出最恰当的安排, 在理论上存在着包括效率缺失、资源浪费、效益损失等在内的一系列问题的可能性。那么, 应如何对建设用地空间配置过程进行改进呢?

科斯定理认为, 资源的初始配置并不影响经济效率, 关键在于找到一个资源再配置的机制[7]。将此理论应用到建设用地空间配置的改进, 我们可在建设用地空间再配置环节中寻找突破口。考虑到我国建设用地空间再配置被牢牢限定在本省行政区域内进行, 一个显然可能改进的路径就是适度放开这种限制, 实施建设用地的省际空间再配置, 即破除耕地占补动态平衡政策在不同省域之间所设定的分割边界, 允许跨省级行政区的占补平衡。

科斯定理同时说明, 市场交易机制可达到资源的有效配置[7]。因此在进行具体的机制设计时, 可采取以下的模式:在建设用地空间初始配置的基础上, 允许中西部地区将自己拥有的富余建设用地指标通过市场交易转让给东部地区, 并将从交易中获得的资金严格用于耕地后备资源的开发、农业经济的发展或适度投资于其他产业。本文通过目前对建设用地省际空间再配置进行限制所导致的后果和若干适度放开所能达到的可能成果, 从正反两个角度来论证建设用地省际空间再配置的可能性。

3.1 建设用地不能进行省际空间再配置的后果

第一, 我国省际间的建设用地利用效率差异明显且在不断扩大。

建设用地利用效率可通过测算每平方公里建设用地能创造出多少非农GDP来进行具体衡量。以2009年为例, 通过使用当年各省级行政区的建设用地数量和非农GDP数额两组截面数据, 得到各省级行政区的建设用地利用效率。结果 (图2) 显示, 东部沿海发达地区省份的建设用地利用效率整体上明显高于中西部内陆欠发达地区省份的建设用地利用效率, 最高的福建省建设用地效率为2.46亿元/km2, 而最低的宁夏回族自治区的建设用地效率仅为0.38亿元/km2, 两者相差竟高达2.08亿元/km2。

为了进一步认识建设用地利用效率随时间的变化趋势, 将各省级行政区分为:东部、中部、西部三大区域, 具体划分为:东部区域包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部区域包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部区域包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。通过考察2001—2009年全国和各区域的建设用地利用效率 (图3) 可见, 省际间的建设用地利用效率差异在逐年扩大, 9年间东部、中部、西部三大区域的建设用地利用效率分别增加了1.16亿元/km2、0.47亿元/km2、0.45亿元/km2。由此说明, 东部地区的建设用地对非农GDP增长做出的贡献最大, 中部其次, 西部最小。这充分反映出中西部内陆欠发达地区省份获得的大量建设用地指标可能是过剩的, 未得到充分有效的利用。由于建设用地不能进行省际空间的再配置, 东部沿海发达地区省份的建设用地指标不能满足实际发展需求, 不能充分发挥其在建设用地利用效率方面的优势。

第二, 我国经济集聚和工业化进程受到严重限制。

一般经济发展水平越高的国家, 其经济集聚程度也越高。与发达国家相比, 我国的经济集聚程度相对偏低, 城市间规模差异也明显偏小。当今国际贸易的主要方式依然是海运, 而我国的港口城市相对集中于东部沿海, 因此对我国而言, 经济特别是制造业向沿海地区集聚应是一种天然的结果[8], 并且我国的制造业目前仍处于参与全球化进程和全球分工体系的时期[7], 因此东部沿海发达地区省份具有很强的比较优势。由于建设用地不能进行省际空间再配置, 东部沿海地区发达省份的建设用地指标长期供不应求, 虽然短时期内可通过提高其他生产要素的配置水平来进行发展, 但长期来看, 建设用地生产要素的不足将会严重抑制未来的发展潜力。事实上, 建设用地指标的供不应求引发的建设用地价格的较快上涨已迫使许多工业企业搬离东部, 或搬迁至中西部, 或直接搬离中国, 这种阻碍建设用地有效配置的行政性制度安排导致的工业布局结果不利于我国经济集聚和工业化进程。

第三, 我国劳动力流动和城市化进程受到严重阻碍。

我国劳动力流动的方向主要是从中西部内陆欠发达地区省份农村向东部沿海发达地区省份流动, 特别是向大中城市流动。这种流动对提高我国城市化水平、增加农民收入和拉动内需增长都大有裨益。毫无疑问, 众多劳动力涌向东部沿海发达地区省份, 要求东部地区必须有足够的经济增长和财政收入以提供他们所需要的基本生活保障和就业岗位。对各地而言, 农地非农化过程中产生的增值收益是地区经济增长和财政收入的重要源泉, 但在建设用地供需矛盾突出而又无法进行建设用地省际空间再配置的背景下, 东部地区相对较强的土地增值收益能力得不到充分发挥, 这最终将使我国的劳动力流动和城市化进程受到严重的阻碍。

3.2 实施建设用地省际空间再配置的可能性

建设用地不能进行省际空间再配置所带来的种种不利后果让我们有理由相信, 实施建设用地省际空间再配置, 无论是对东部沿海发达地区省份还是对中西部内陆欠发达地区省份都是一个不错的选择。如果设计得当, 或能达到一个多赢的格局, 在各方都从中受益的基础上深入推进我国的经济集聚, 推动我国的工业化和城市化进程。

首先, 从地区经济发展角度来看, 东部沿海发达地区省份将能从建设用地省际空间再配置过程中获得更多的建设用地指标, 取得进一步的经济发展空间, 土地价格上涨的趋势也能得到有效缓解, 制造业发展空间紧缩的趋向将会得到遏制, 其所拥有的相对较强的土地增值收益能力也能得到充分发挥。中西部内陆欠发达地区省份一方面可获得建设用地指标交易所带来的收益, 另一方面还可在东部地区经济总量不断增加的背景下获得更多的财政转移支付, 两者相加带来的总收益可能远大于其利用自身原本相对过剩的建设用地指标发展产业带来的收益。此外, 我国的东部地区在地理和自然条件上具有发展工业的比较优势, 而中西部的广大地区所拥有的较多耕地后备资源使其具备了发展农业规模经营的比较优势。因此, 从资源禀赋的角度来看, 建设用地省际空间再配置也将有效促进不同地区间的比较优势发挥, 从而促进我国产业的合理分工。

其次, 从土地利用效率角度来看, 取得更多的建设用地指标之后, 东部沿海发达地区省份在建设用地利用方面所拥有的效率优势将能得到充分发挥;中西部内陆欠发达地区省份通过利用从建设用地指标交易中获得的资金用于耕地后备资源的整合和开发, 也将推进我国耕地资源的集约利用和保护工作。此外, 允许中西部地区将自己富余的建设用地指标通过市场交易转让给东部地区将对中西部地区的建设用地集约利用形成一种激励, 将促进中西部地区建设用地利用效率的提高。

第三, 从民生的角度来看, 在各地区经济发展都能从建设用地省际空间再配置中获益之后, 东部沿海发达地区省份将有更多的财力接纳中西部地区转移来的劳动力, 为其提供充足的就业岗位和提高经济收入, 而这种劳动力的流动也将对保障城市的基本功能和高效运行发挥重要的作用。因此, 原有居民在从经济发展中直接受益的同时, 实质上还取得了某种无形收益。中西部内陆欠发达地区省份居民一方面可从发展农业规模经营中取得比原来分散化经营更多的农业收入;另一方面, 由于中西部地区输出的劳动力在东部地区取得的收入也将有相当一部分补贴给自己, 这也将构成中西部地区居民收入的一个重要来源。

4 建设用地省际空间再配置时应警惕的问题

从第二部分的论述来看, 建设用地省际空间再配置在理论上是完全可取的, 但要从理论上的可取变成事实上的可行, 还必须在通盘考虑的基础上严密进行机制设计。如果只盲目乐观地看到建设用地省际空间再配置带来的美好愿景而忽视了需要警惕的一些事实, 那么最终的结局可能会背离初衷, 甚至适得其反。笔者认为, 在实际操作中, 以下三个方面容易发生问题, 需要重点警惕。

第一, 建设用地省际空间再配置可能带来地方政府恶性竞争问题。无论是对东部沿海发达地区省份还是中西部内陆欠发达地区省份, 建设用地省际空间再配置过程都能创造巨大的经济利益, 在巨大的经济利益面前, 很难保证不会出现地方政府间的恶性竞争。考虑到随着建设用地省际空间再配置过程的进行, 可用于建设用地指标交易的指标也会随之减少。在这种趋势下, 可能出现的局面是:再配置的初期, 中西部地区为了获得指标交易带来的资金收入竞相压价, 将指标通过交易转让给东部地区;再配置的后期, 由于可交易指标的稀缺性越来越明显, 中西部地区将逐渐掌握交易的话语权, 极有可能在经济利益面前罔顾交易指标的实际价值而任意抬高价格, 使东部地区付出巨大的交易成本。无论出现何种局面, 对经济发展都会造成效率上的损失, 必须警惕。

第二, 建设用地省际空间再配置过程造成的实体土地虚拟化可能带来的房地产泡沫化问题。由建设用地指标交易构成的建设用地省际空间再配置过程, 其实质是基于权利可分离、可买卖并通过交易获得帕累托最优, 改进这个基本逻辑的土地发展权转移过程。这种指标交易虽然给实体土地的权利发挥带来了丰富的活动空间, 但因为存在实体土地和交易指标所造成的土地虚拟化, 这种活动空间的具体指向就极有可能偏离应有方向, 进而出现泡沫化倾向。这种泡沫化倾向最可能的载体就是建设用地使用过程中的投机行为, 尤其是在“GDP中心主义思想”和土地财政路径依赖仍是地方政府主流发展观的今天。因此, 应高度警惕地方政府为了短期的经济利益而将通过交易取得的建设用地指标过度用于土地开发和房地产业发展。

第三, 建设用地省际空间再配置给中西部地区可能带来资金收益流向异化问题。中西部内陆欠发达地区省份将从建设用地省际空间再配置中获得巨大的资金收益, 最佳的机制设计是将此资金优先用于耕地后备资源开发和农业规模经营, 在此基础上适度投资其他产业。但单纯从经济利益角度考虑, 对地方政府而言, 这并不是一种最优的资金流向选择。同时, 巨大的资金收益也将给地方政府官员提供更强的“寻租”动机和更多的“寻租”机会。如果监督管理不力, 资金收益流向的异化问题是难以避免的, 因此这也是一个需要高度警惕的问题。

5 结论

现阶段我国经济的高速增长对建设用地, 特别是对农地非农化新增建设用地的依赖和耕地资源的稀缺, 决定了建设用地空间配置问题是一个异常重要的问题。从目前建设用地空间配置现状来看, 我国的建设用地空间配置还存在着很大的改进空间, 实施建设用地省际空间再配置是一个可选择的不错路径。实施建设用地省际空间再配置, 对东部沿海发达地区省份而言, 不仅可大大缓解其所面临的建设用地指标紧张的局面, 也可通过其经济发展来吸纳更多的中西部内陆欠发达地区省份的劳动力定居和就业;而对对中西部内陆欠发达地区省份而言, 可通过建设用地指标交易获得宝贵的耕地后备资源开发和农业发展资金, 这不仅促进了区域之间财力的转移和区际财力平等, 还有助于欠发达地区农业比较优势的充分发挥[9]。当然, 合理的机制设计是使愿景成为现实的关键, 也是保证结果不背离初衷的关键。因此, 在对建设用地省际空间再配置进行具体机制设计时, 必须高度警惕那些可能导致初衷异化的潜在问题。如果机制设计合理, 建设用地省际空间再配置将能完成从理论可能到事实上可行的转变, 成为一种改进建设用地空间配置现状的多赢路径, 也将成为推动我国土地制度改革、经济增长和区域协调发展的新动力。

摘要：从我国建设用地需求不断增长且供需之间存在着严重结构性不均衡的实际背景出发, 在考察我国相关土地政策的建设用地空间配置现状的基础上, 从正反两个角度论证了实施建设用地省际空间再配置的可能性, 并提出了在建设用地省际空间再配置完成从理论可能到事实可行时应警惕的若干问题, 指出如果机制设计合理, 实施建设用地省际空间再配置将真正成为一种改进建设用地空间配置现状的多赢路径, 也将成为推动我国经济增长和区域协调发展的新动力。

关键词：建设用地,省际空间再配置,改进路径

参考文献

[1]张恒义.中国省际建设用地空间配置效率研究[D].杭州:浙江大学博士学位论文, 2011.

[2]汪晖, 陶然.论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义[J].管理世界, 2009, (8) :39-52.

[3]靳相木.地根经济:一个研究范式及其对土地宏观调控的初步应用[M].浙江:杭州大学出版社, 2007:30-45.

[4]张建生.浅论农地转用指标市场化流转[J].中国土地, 2005, (8) :30-31.

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用地情况 篇10

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 明确提出:“鼓励农村建设用地整理, 城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩” (以下简称“挂钩”) 。内蒙古自治区作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩的试点省份, 项目区涉及鄂尔多斯市、包头市、巴彦淖尔市。在国土资源部的指导下, 扎实统一地开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。作者通过编制《内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划》, 对编制规划的整个过程进行总结和浅层研究, 提出一些建议。

二、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的内涵

(一) 挂钩政策的提出

为了贯彻落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) , 推进土地集约节约利用, 促进城乡统筹发展, 2005年国土资源部研究制定了207号文《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》, 并在内蒙古等省相应地开展了试点工作。

(二) 挂钩政策的内涵

207号文规定:城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块) 共同组成建新拆旧项目区, 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少, 质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

三、增减挂钩的步骤和方法

(一) 挂钩的步骤

1.准备阶段。该阶段主要是人员组织与资料收集。对拟进行农村建设用地整理项目区的自然、社会、经济条件状况和项目区土地利用现状进行调查, 并收集相关的图件和统计年鉴资料等。

2.分析研究阶段。通过准备阶段收集资料使用一定的方法分析利用现状中的问题对整理潜力分析、投资分析等, 并提出整理的目标和整理方针。

3.规划决策阶段。该阶段主要通过投资估算和整理效益分析, 对项目的可行性分析并对方案比较论证, 选定整理区。

4.提交成果阶段。该阶段主要提交图件成果与文本成果。图件成果主要是挂钩的规划图和实施计划图, 文本成果主要包括规划文本和实施方案文本。

(二) 挂钩的方法

在挂钩过程中要符合以下两点基本要求:第一, 拆旧地块应选择基本农田保护区或一般农田保护区的农村居民点和农村工矿废弃进行拆旧, 现状必须是建设用地且未纳入土地整理项目和耕地占补平衡项目;第二, 建新区必须符合现行土地利用总体规划。

在挂钩过程中要遵循耕地数量不减少、质量不降低的原则, 要严格执行占用耕地的补偿制度, 对整理后耕地的质量进行评估。补充耕地的数量要实行按等级折算, 按照一定的“耕地折算系数”测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效面积。

四、存在的问题和建议

(一) 可能存在的问题

由于目前规划均为试点工程, 正处于实施阶段, 没有相关资料可以参考, 在实施过程中可能会出现以下问题:

1. 项目资金投入大。

挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金, 进行拆迁安置。从该项目资金估算来看, 投资数额巨大, 地方政府财力有限, 要拿出这么一大笔钱十分困难。

2. 拆迁难度大。

一是搬迁农民多, 二是动员农民搬迁难。由于挂钩项目涉及拆迁补偿、安置等经费问题, 农民在拆迁过程中顾虑较多, 增加了项目拆迁难度, 特别是涉及多年形成的公墓等特殊用地等搬迁时, 应该更加慎重考虑。如果不能合理的处理这些问题, 将会形成一些不稳定因素。还有拆迁农民的发展问题。

3. 城乡建设用地增减挂钩项目权属调整复杂。

在农村居民的安置过程中, 农牧民得到集中安置, 并通过复垦整理后产生大量的新增耕地。如果不能很好地规范土地权属调整和确定, 将很可能导致土地财富的流失。因此, 在保障农民利益的同时, 规范挂钩项目实施过程中权属关系的调整是挂钩工作的关键之一。

4. 农村居民点布局调整有待优化。

由于本次规划为试点性质的工作, 没有其他成功模式进行借鉴和学习, 在农村居民点调整中, 多数倾向于全部推了重来, 对因地制宜的合理调整和优化农村居民点的布局原理体现不够。在今后的城乡建设用地增减挂钩规划的大规模实施中, 应当根据当地产业发展和生产方式的调整合理确定调整方式, 该集中的要集中, 该分散的要分散, 不能全部一个模式。

(二) 项目实施过程中的建议

1.充分尊重集体土地产权, 加强农村土地产权制度建设, 切实保障农民权益。首先, 农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益, 不得侵犯农民的产权。其次, 应该加强宣传力度, 使广大农民认识到居民点整理的重大意义, 并保证项目的透明和公开, 随时接受农牧民的监督。第三, 在实施过程中, 要给予农民实惠, 注重改善农牧民生产、生活条件, 并保证农牧民生活质量不降低。

2.引入市场化运作方式, 因地制宜采取多种整理模式, 积极探索新模式。农村建设用地整理的模式大致包括两个主要部分:一是村民居住的安置模式, 主要有公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁、异地改造的整理模式、缩并自然村、建设中心村的整理模式和村庄内部用地改造控制型的整理模式等;二是资金筹措的模式, 主要有政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。

3.切实做好建设用地指标与整理后耕地的数量、质量“双挂钩”。农村建设用地复垦整理要十分注重耕地的质量, 要建立耕地质量评价体系, 完善耕地质量评价系统, 合理运作、科学评价, 保证建设用地指标与整理后耕地的数量、质量“双挂钩”。

4.加强生态环境和人文资源的保护。一是注重土壤的改良, 土地作为自然的产物, 其质量的提高必须遵循自然生态规律;二是注重农村生态环境的改善, 对不适合作物耕种的土地, 要做好退耕工作, 维护农村生态系统;三是按照保护生态环境, 提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施;四是保护好人文资源, 要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑, 做到土地整理复垦与文化建设相统一。

(三) 案例研究

内蒙古自治区试点工程的项目区之所以选择在杭锦旗, 是因为杭锦旗具有以下各方面的有利条件:

1.2008年3月黄河决堤, 导致100多平方公里的土地受到水灾破坏, 杭锦旗独贵塔拉镇为受灾最为严重的乡镇, 所涉及的几个村中大部分房屋已不能居住, 农牧民人身财产安全受到极大威胁, 农牧民均希望搬迁至安全的地区。另外, 项目区内还涉及一片多年形成的公墓用地, 也被洪水冲毁, 当地居民普遍有迁坟的愿望, 这也是本次选择独贵塔拉镇的3个村作项目区拆旧区的直接原因。

2.项目区建新区内部交通方便, 公共基础设施齐全, 而且从地质和市政总体情况看, 建新区区位优势明显, 上水、下水、雨水、通讯、电力等市政配套设施基本完备, 供给量充足, 可大大提高群众的生产生活条件和居住环境质量。安置区附近新建了大量的日光温室大棚、食用菌大棚和标准化养殖园区, 完全能够解决迁移农牧民的就业与生活问题。

3.杭锦旗位于目前经济条件比较发达的鄂尔多斯市境内, 项目实施所需的资金对地方政府的压力相对较小, 为今后项目区的实施工作提供了有利的经济条件。

4.项目区拆旧区水利条件、交通条件和电力条件等基础设施条件完备, 完全适合当地农业的发展需求, 且区域内地势相对平坦, 土层深厚, 土壤具有既能保肥又能保水的特性, 整理后的土地适宜性良好, 并与原有的农业用地集中连片, 种植范围很广, 完全改造成稳产高产农田后承包给大型的农业公司, 进而达到了提高当地农牧民的生活水平的目的。

可见, 项目区位置选择在鄂尔多斯市杭锦旗境内存在诸多方面的优势。在国家相关政策的大力扶持下, 通过地方政府的有力领导和资金保障、有关部门的密切合作, 群众的大力支持, 项目的实施能够得到充分保证。

参考文献

[1]国土资源部.关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见[R].国土资发 (2005) 207号文, 2005-10-01.

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