永仁县工业用地调研指标控制执行情况调研

永仁县工业用地调研指标控制执行情况调研（共5篇）

篇1：永仁县工业用地调研指标控制执行情况调研

永仁县关于开展《工业项目建设用地控制指标》

执行情况的调研

为全面贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发2006【31】号）和《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号），认真贯彻国土资源部《工业项目建设用地控制指标》（国土资发2008【24】号）文件精神，加强工业项目建设用地管理，促进节约集约用地，我县开展了一系列关于《工业项目建设用地控制指标》执行情况的调研。本地区工业项目建设用地控制指标贯彻落实情况以及实施成效和效果 《工业项目建设用地控制指标》发布实施以来工业项目审批过程中我县严格执行《工业项目建设用地控制指标》与相关工程项目建设用地指标。不符合《工业项目建设用地控制指标》要求的工业项目，不予供地或对项目用地面积予以核减。对因生产安全等有特殊要求确需突破《控制指标》的，应当根据有关规定，结合项目实际进行充分论证，确属合理的，方可批准供地，并将项目用地的批准文件、土地使用合同等相关法律文书报县国土资源局备案。编制工业项目供地文件和签订用地合同时，明确约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任。切实加强对《控制指标》实施情况的监督管理。根据本地区实际，在符合《控制指标》要求的前提下，制定或调整本地区的工业项目建设用地控制指标，并报部备案。要加强对工业用地利用状况的评价与分析，总结典型经验，加大宣传推广的工 作力度，大力推进工业用地节约集约利用。

本地区工业项目建设用地控制指标应用及管理中积累的成功经验 工业项目建设用地控制指标

一、为认真贯彻落实节约资源的基本国策，促进建设用地的集约利用和优化配置，提高工业项目建设用地的管理水平。指标应用投资强度按地区、行业确定，在具体应用本控制指标时，首先根据国家确定项目所在城市的土地等别，再确定各行业分类和工业用地的投资强度控制指标。土地等别按照《财政部国土资源部关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综［2006］48号）有关新增建设用地土地有偿使用费征收等别划分的规定执行（详见附件2）；工业行业分类按《国民经济行业分类》（GB/T4754--2002）执行。

二、本控制指标是对一个工业项目（或单项工程）及其配套工程在土地利用上进行控制的标准。本控制指标适用于新建工业项目，改建、扩建工业项目可参照执行。

三、本控制指标是核定工业项目用地规模的重要标准，是编制工业项目用地有关法律文书、工业项目初步设计文件和可行性研究报告等的重要依据，是对工业项目建设情况进行检查验收和违约责任追究的重要尺度。工业项目所属行业已有国家颁布的有关工程项目建设用地指标的，应同时满足本控制指标和有关工程项目建设用地指标的要求。

四、本控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标构成。工业项目建设用地必须同时符合以下五项指标：

（一）工业项目投资强度控制指标应符合国家的规定；

（二）容积率控制指标应符合国家的规定；

（三）工业项目的建筑系数应不低于30%；

（四）工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施；

（五）工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。

五、工业项目建设应采用先进的生产工艺、生产设备，缩短工艺流程，节约使用土地。对适合多层标准厂房生产的工业项目，应建设或进入多层标准厂房。

六、建设项目竣工验收时，没有达到本控制指标要求的，依照合同约定及有关规定追究违约责任。

开展工业用地利用状况分析与评价情况

一、工业用地利用基本情况

总的来说，我县在工业用地集约节约利用方面进行了积极有效地探索，并取得了初步成效。主要表现在：一是十分重视园区建设用地的报批和储备，通过重大项目点供和独立选址报批等途径，积极向上争取工业用地指标，通过未利用地报批、土地流转试点、置换等各项政策，落实和储备工业用地。二是严格坚持工业用地“招拍挂”制度，做到依法出让工业用地。三是紧紧抓住《土地利用总体规划》新一轮修编的机遇，几个园区积极做好项目编制，为下一步土地报批创造条件。四是积极探索工业用地的集约利用和管理。国土、招商等职能部门不断完善招商引资协议和供地合同条款，强化工业用地节约与集约利用，提高土地资源效益。土地是发展工业经济基础之基础。在大发展的背景下、在地根紧缩的宏观调控下，全县各乡镇、各有关职能部门千方百计，齐心协力，通过有效的工作，极大地缓解了我县土地供需矛盾。为进一步做好承接产业转移，加快工业强县步伐，促进园区建设与发展，奠定了良好的基础。

二、工业用地利用存在的不足与问题

调研中，大家也深切感受到，我县工业用地利用中存在的问题也较为普遍和突出，有限的土地资源效益没有得到充分发挥。具体表现在以下几个方面：

1、土地资源低效使用情况普遍。

一是单位投资强度明显偏低。二是一些已落户企业长期闲置土地。三是税收贡献率低。

2、土地利用监管缺位。

国家对开发区建设用地的政策要求非常严格，我县在招商引资方面也曾对投入强度、产出效益、开工进度等设立较为明确的“准入门槛”，对工业用地也有明确的“五项指标”。但从实际操作来看，或因外地投资商精于包装，或因招商引资急于求成，或因相关部门签约前的审核把关不严，导致上述投入强度不高的项目落户了我们园区；项目落户之后，企业开工建设和实际运行中又缺乏必要的监管，对土地利用方面，各地都没有具体的考核奖惩、制约处置办法，也没有退出机制，监管流于形式；更重要的是缺乏事后处置环节，面对困难，浅尝辄止。座谈中大家都意识到当前工业经济的发展，关键在抢抓承接产业转移的机遇，谁先破解了土地制约的难题，谁就抢占了先机。解决土地供应，固然需要向上积极争取指标，需 要用足用活土地置换等政策进行土地储备，但把千辛万苦征来的土地、申请到的土地指标，怎样充分发挥其整体效益，无疑是解决当前地根紧缺的最迫切、最直接、最有效的办法之一。如何盘活存量，挖潜增量，收回闲置的、利用率不高的土地，让它们更好地发挥作用。工业用地利用采取措施

一、加快和规范项目前期操作，推进工业项目土地供应

（一）加快项目前期进度，提高效率。工业用地招标拍卖挂牌出让前，征求发改、经委、规划、环保等部门意见。除法律法规及审批权限另有规定外，发改、经委、规划、环保等部门要根据各自职责，在5个工作日内出具书面意见；相应的工业用地招拍挂出让条件可直接由区级招商引资部门征求区级相关职能部门意见后明确，职能部门应继续加强监督指导。

（二）规范项目准入具体条件。发改、经委等部门要做好工业项目的产业要求、准入条件、投资标准审查等工作，切实把好产业政策关；国土资源部门凭发改、经委、规划、环保等部门出具的意见编制招拍挂出让方案。对有税收、投资资金到位期限等相关招商引资特别要求的具体工业项目，区政府或开发区、工业功能区管委会可提出具体意见，并编入土地招拍挂出让方案，土地成交后由区政府或开发区、工业功能区管委会负责监督实施。

（三）积极创新供地机制。对用地规模较大的建设项目，可分期供地分期建设，并在编制项目计划、规划时预留一定的发展用地，待首期用地按规定建设竣工并通过评价考核后，方可申请预留发展用地的土地供应；预留发展用地的预留时间根据项目情况，原则上不超过一年半，超出时间的 另行处置。未经有批准权限政府批准可分期建设的工业项目，规划、建设部门不得分期发放工程规划许可证和施工许可证，国土资源部门不得办理土地分割登记。

二、鼓励企业节约集约用地，营造良好的舆论氛围

（一）奖励土地利用效益突出的企业。在全市范围内加大新闻媒体的宣传力度，营造良好的舆论和政策氛围，鼓励企业少占地、高投入、高产出和多缴税。建立以亩均投资强度、亩均产出密度、亩均税收密度、就业人口密度等为主要指标的工业企业亩产效益评价机制，并由市财政每年安排一定额度的专项奖励经费，按评选和奖励排名靠前的企业，具体办法由经委会同财政局、统计局、国土资源局等部门制订，报政府审定后实施。本地区工业项目建设用地控制指标应用及管理中面临的突出问题与困难

近年来，我县为盘活存量土地，着力提高节约集约用地水平，采取了一系列措施并取得了一定的成效，促进了经济持续快速发展。但是，我市人多地少，耕地后备资源极度匮乏，耕地保护与用地保障的矛盾日益突出。因此，充分合理利用有限的土地资源，坚持节约集约用地，是当前的一项十分重要和紧迫的任务。各级各部门要进一步统一思想，充分认识加强土地节约集约利用是落实科学发展观的必然要求，是建设节约型社会的重要环节，是保障经济社会可持续发展的迫切需要。要采取切实有效措施，努力实现土地利用从粗放型向集约型的实质性转变，为我县经济社会又好又快发展提供强有力的土地支撑。

对修订全国工业项目建设用地控制指标，强化控制指标应用的意见和建议

一、加强项目管理，不断强化节约集约用地观念

（一）积极优化产业结构，严格投资项目管理。严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。对于新建、扩建和改建的建设项目，不符合规定条件的，各级发改、经委、国土资源等部门一律不得办理相关手续。对《杭州市产业发展导向目录》中的禁止类项目，发改部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，规划、建设、环保、国土资源、公安消防、工商、安全监管等部门不得办理有关手续；对目录中的限制类项目，发改部门一般不予审批、核准或备案，确有必要的，严格按照有关规定进行管理。

（二）在项目规划编制、实施中贯彻落实节约集约用地原则。充分发挥各级开发区、工业功能区的集聚效应，除特殊情况外，停止安排零星工业项目用地。在建设项目规划编制、审批及项目建议书、可行性研究和前期方案审查阶段，将土地节约集约利用作为重点审查内容，对不符合用地控制指标要求的建设项目，发改部门不得批准、核准或备案，规划部门不得核发项目选址意见书。因城市建设需要对已出让用地的规划指标进行调整时，原则上不得扩大用地规模，应通过适当提高容积率的办法压缩用地规模。

（三）鼓励建设项目拓展地下空间。更新资源观，提高对立体空间资源的认识。在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的同时，充分利用地下空间安排市政配套设施，鼓励项目建设单位对地下空间进行综合开发和利用。工业项目开发建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施的，建设用地单位可申请办理地下空间的土地使用权登记。

（四）鼓励存量工业用地提高土地利用率。积极鼓励企业对现有工业项目加大投资力度，提升生产技术水平。对原出让或划拨的存量工业用地，在符合城市规划、不改变原用途的前提下，经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合省、市规定的，其增加建筑面积部分不再补缴土地出让金。对用地单位利用自有工业、仓储等用地调整为科研项目实施建设的，可按批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差价补缴土地出让金；凡利用新增建设用地、非自有工业、仓储等用地用于科研项目建设的，应按国家规定采取招标拍卖挂牌方式实施出让。

二、提高供地门槛，进一步提高土地利用效率

（一）进一步提高工业项目用地控制指标。

新引进工业项目的企业注册资本金占项目投资总额比重原则上不低于40%。除安全、消防等有特殊规定或行业生产有特殊要求的项目外，工业用地容积率一般不得低于1.1。企业内部行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。除安全、消防等有特殊规定的项目外，无行业特殊要求的新建工业项目用地，一般应建造3层及以上多层厂房，不得建造单层厂房。对投资强度暂时不符合要求但经各级开发区管委会或区、县（市）政府评估具备较大发展潜力、总投资额低于1000万元的工业项目和适合多层标准厂房生产的工业项目应当进入多层标准厂房，不予单独供地。

（二）强化建设用地控制指标管理。对容积率、绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地面积比例等指标不符合控制要求的项目，发改、经 委、规划、国土资源等部门不得办理项目立项、规划审批、用地审批等手续，并严格核减用地面积或不予供地。对文件出台前招商引资部门已按规定安排项目农转用指标的，仍按原规定投资强度标准审核；对文件出台后新引进工业项目不符合投资强度、注册资本要求的，需重新调整项目立项、规划审批等手续，待调整到位后办理供地手续。对占有多处土地的同一企业，其部分土地尚未落实项目投资建设的、项目已建成或在建但投资强度低于规定标准的，不予提供新的项目用地。

（三）明确项目投入产出要求。工业项目在投产后的第一个完整生产内投入产出比（即销售收入与项目固定资产总投入之比）应达到1：1以上，亩均工业产出值（项目工业生产总值/项目总用地面积）应达到各级开发区（工业功能区）规定要求；未达到要求且能核减用地面积的，各级开发区（工业功能区）应予核减并按原出让价格收回，不能收回的，暂停办理房产登记，待限期追加投资、提高土地产出率后，再予办理房产登记。

（四）严格执行工业用地出让最低价标准。根据《全国工业用地出让最低价标准》的规定，全市工业用地的出让价格不得低于国家和省规定的最低价标准，不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价格标准进行减价修正。以招拍挂方式出让的工业用地，出让底价不得低于所在地土地级别相对应的最低价标准。

三、完善土地出让合同，进一步规范用地管理

（一）完善工业项目土地出让合同条款。根据国土资源部《国有土地使用权出让合同补充协议》和省国土资源厅《<国有土地使用权出让合同>补充 条款（工业项目）》的规定，结合我市实际，进一步完善我市工业项目用地《国有土地使用权出让合同》的补充条款。

1．工业项目动工和竣工期限。工业项目动工期限一般为《出让合同》签订之日起6个月，最迟不得超过12个月，竣工期限一般为《出让合同》签订之日起两年。因规划调整等政府原因无法按期动工的项目，土地使用权受让人提出延建申请并经国土资源部门批准的，项目竣工日期可按同意延建的时间相应顺延。受让人超过合同约定的日期未按期动工或未按期竣工的，每延迟1日，按不低于土地出让金总额的0.5‰缴纳违约金。

2．项目建筑容积率、建筑密度、投资总额、单位用地面积投资强度等任何一项指标未达到《出让合同》及其附件约定标准的，可按实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例土地使用权出让金的违约金。固定资产投资额以项目竣工决算审计报告提供的数据为准。上述多项指标违约的，所应缴纳的违约金应累加计算。

3．工业项目的绿地率以及企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例等任何一项指标超过《出让合同》及其补充条款约定标准的，受让人应当向出让人支付相当于土地使用权出让金总额0.5%以上的违约金，并自行拆除相应的绿化和建筑设施。

（二）严格控制工业用地改变土地用途。新建工业项目在未完全履行《出让合同》及其补充条款的约定完成项目竣工并通过考核前，不得改变用地性质；如遇城市规划调整，应在终止项目依法收回土地后，根据新的规划用途重新办理建设项目审批手续。对城市规划已明确可调整为经营性用地的工业用地，由土地储备机构收购储备，以招拍挂方式重新出让。未经批 准擅自改变规划审批用途的，一律由城市管理行政执法部门和国土资源部门依法严肃查处。

（三）积极探索和建立工业用地的退出机制。各级开发区、工业功能区规划范围内工业用地出让后十年内，确因企业经营不善或其它原因需进行土地使用权转让的，开发区、功能区管委会或政府土地储备机构有权作为第一收购人，按原出让价（不计息）收购，地面建筑物和构筑物按即时重置价格收购。十年后转让的，按市场评估确认价收购。若第一收购人放弃收购的，则土地转让的受让方必须满足开发区、功能区对新进项目的相关考核要求。开发区、工业功能区规划范围内工业用地转让的，须经出让方和开发区、功能区管委会审查同意。

上述土地转让规定可作为土地出让合同补充条款。对不符合上述规定的转让行为，房管部门、国土资源部门不得办理房屋所有权、土地使用权变更登记。

（四）引导和规范标准厂房建设。各地要按照市政府有关推进标准厂房建设的文件要求，积极推进标准厂房建设，优先扶持中小企业发展。继续强化标准厂房用地的开发强度，除机械、装备制造类等产业有特殊要求的外，标准厂房的层数要求在3层及3层以上，容积率应大于1.3。规划设计条件允许的，可适当放宽建筑限高。严禁以建设标准厂房为名，违法炒卖工业厂房。

在今后的工作中我县以强力的资源整合增加工业用地的有效供给。一是盘活存量。多年来，我县企业改制破产、乡镇撤并、教育布局调整后，应该存有一定量的闲置建设用地。对此，应进行一次全面的核查摸底。通 过整合、调剂、置换等多种手段加以盘活，挖掘存量土地资源潜力，做到寸土必尽其用，以缓解工业用地紧张局面。二是充分发挥政策效益。通过复垦、土地整治、土地增减挂钩、新农村建设等，增加建设用地指标。实行全县一盘棋，在内部建立建设用地指标购买或指标效益分成等激励机制，鼓励园区以外的乡镇更多地“变现”指标。三是积极争取点供。动员各方力量，做好项目包装，提高行政效率，争取土地指标。四是与境内国有农场合作，利用农场闲置土地来落户企业，以解决用地指标的难题。

篇2：永仁县工业用地调研指标控制执行情况调研

一、广东省国有建设用地二级市场建设的总体情况

广东省长期以来积极探索培育和完善国有建设用地二级市场, 从1999年起就开始建立土地有形市场, 本着“公开、公平、公正”的原则, 建立了专门的二级市场交易平台, 促进了土地有形市场的正常运作和健康发展。目前, 广东省国有建设用地二级市场总体情况良好, 为增加土地供给、促进集约节约用地、优化土地资源配置发挥了积极作用。在广东省经济发达地区的国有建设用地二级市场尤为活跃。在广东国有建设用地二级市场的交易形式中, 转让和抵押的宗地数量相对较多, 出租的情况较少甚至没有。由于在广东许多地区, 国企改制都已经完成, 在企业改制过程中, 对国企划拨土地的处置已基本完成, 所以划拨土地作价出资和授权经营的情况也较少。从交易主体看, 二级市场相比一级市场政府垄断不同, 呈现出主体多元化特征, 既有含农村集体和镇街道下属企业在内的各类经济组织, 也有个人, 还有各类房地产开发公司。从土地用途看, 类型多样, 既有工业仓储, 也有商住用途。

二、广东省培育和完善国有建设用地二级市场的主要做法和经验

1. 制定并出台规范国有建设用地二级市场的有关政策法规和规范性文件

2008年, 广东省人大常委会修改出台了《广东省实施<土地管理法>办法》, 专设“第六章建设用地使用权交易管理”, 对国有建设用地包括出让和划拨两类土地的转让、出租和抵押所涉及到的相关问题进行了严格明确的规定, 对规范二级市场交易具有指导意义。广东省政府1998年出台了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》 (粤府令第39号) , 以规范国有土地使用权招标、拍卖行为。广东省政府2002年出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》 (省政府第79号令) , 其中涉及规范土地使用权转让的有关规定。2003年, 广东省国土资源厅出台了《广东省土地使用权公开交易规则》、《土地交易机构内部工作制度》、《土地使用权交易成交证明书》 (粤国土资 (利用) 字[2003]231号) , 其中《广东省土地使用权公开交易规则》专设“第三章土地使用权转让前期工作”。广东省国土资源厅出台了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》 (粤国土资发[2004]73号) , 明确了金融机构抵债土地的四种处置方式。

广州市2003年印发了《广州市国有土地使用权出让、转让规则的通知》 (穗国房字[2003]309号) , 同时要求实施《广州市国有土地使用权转让规定 (试行) 》。佛山市出台《佛山市土地市场管理办法》 (佛府[2002]34号) , 专设“第三章国有土地使用权转让”和“第五章土地使用权抵押”, 对土地使用权转让、抵押中的一些具体细节问题予以了明确;还出台了《佛山市实施<广东省土地使用权交易市场管理规定>办法》 (佛府[2004]24号) 。佛山市所辖各区还根据本区的实际情况出台了相关规定, 如:禅城区制定了《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》 (佛国土资禅[2007]93号) ;顺德区制定了《关于规范土地使用权转让审批的通知》 (佛国土资顺[2007]154号) 、《关于进一步规范土地房产管理工作的通知》 (顺府办发[2007]103号) 、《关于规范以土地作价出资入股方式转让土地使用权审批的通知》 (佛国土资顺[2008]38号) 、《关于进一步加强土地市场管理的实施办法》 (顺府办发[2011]25号) 。广东省通过完善国有建设用地二级市场制度建设, 进一步加强地方土地市场管理, 优化土地公开交易环境, 规范土地市场秩序, 加大对土地市场的调控力度, 保障经济社会可持续发展。

2. 明确将国有建设用地使用权转让纳入土地公开交易平台, 确保“公开、公平、公正”

广东省国有建设用地转让严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《广东省土地使用权公开交易规则》等相关规章和规范性文件规定实施。符合公开交易的转让行为主要参照一级市场出让的交易规则和交易程序。广东省政府2002年出台的《广东省土地使用权交易市场管理规定》 (省政府第79号令) , 明确规定属于以下四类情形的土地使用权转让必须在土地交易机构公开进行, “1、国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让 (含以土地使用权为条件进行的合营合作建房) ;2、以划拨方式取得的土地使用权转让。但必须依法经过批准, 签订土地使用权出让合同, 补交土地使用权出让金;3、为实现抵押权而进行的土地使用权转让;4、判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让”。按规定必须进行公开交易的, 严格按规定执行。如不按规定进行公开交易的, 则不予以办理土地变更登记。

广州市国土房管局在土地转让过程中, 要求国土证、出让合同、地块资料、转让合同 (样本) 等有关信息必须在广州市国土房管局网站予以公布, 从而保证信息的全面公开, 广州市国土房管局网站已成为各房地产企业了解土地交易信息的重要渠道。在申请人申请公开转让时, 要求他们提供国资部门或授权经营管理部门同意转让的批文作为申请要件, 广州国土房管局根据转让的相关规定进行严格审查, 确保转让的公平、公正。在受理协议转让案件时, 为避免国有资产流失, 严格审查转让人的股东及工商登记情况, 在明确转让人不属于公有经济成分占主导地位的公司、企业, 才同意办理协议出让。

3. 对改变土地使用条件、土地用途转让的要补交土地出让金, 对土地转让改变为经营性用途的一律实行招拍挂, 防止国有土地资产流失

《佛山市土地市场管理办法》规定, “通过出让、转让方式受让土地或利用划拨土地改变用途增加容积率的, 土地使用者必须向市政府缴交地价或补交土地使用权出让金”。《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》规定, “ (七) 对原以出让或划拨方式取得土地使用权的建设用地拟改为经营性用地的, 须经原用地审批机关和城市规划部门 (城市规划区内的) 批准。 (八) 拟转让的土地上建有合法建筑物, 依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件, 该宗地仍有可利用土地且能分割发证, 该部分可利用土地的转让也应进行公开交易”。

佛山市国土资源局规定, 国有土地使用权公开出让、转让可以采用公开招标、拍卖、挂牌方式。在佛山市若国有建设用地转让作为经营性用途的, 要求必须按照招拍挂程序进行。

4. 严格界定土地转让条件, 加强土地出让批后监管

佛山市规定, 从2007年11月1日起, 停止受理纯土地转让或再次流转申请, 此类土地转让应严格按照《城市房地产管理法》第38条和第39条规定并达到土地出让 (流转) 合同约定的条件后方可转让。申请转让地块的地上建 (构) 筑物已建成的, 必须在用地者取得地上建 (构) 筑物产权证书后, 方予以受理其转让申请。

广州从化市最近成立了市国土局批后监管办公室, 该专门机构挂靠局用地科, 主要监管内容有, 土地开发程度、土地闲置状况、容积率调整、土地用途改变等。

5. 明确了国有建设用地使用权转让的具体交易程序和提交的材料

广东省土地市场交易根据交易对象不同采用两种不同的交易形式, 分土地使用权交易鉴证和土地使用权公开交易。具体以佛山市土地使用权转让为例: (1) 土地交易签证。土地交易签证范围包括私人成分的公司、企业或个人的出让国有土地使用权交易。下列土地使用权转让情形在土地交易中心办理签证手续。 (1) 母公司和全资子公司之间及其全资子公司之间的土地权属变动。 (2) 以出让方式 (不含补办出让) 取得的商业、住宅、办公用途的土地使用权人成立单项房地产公司而引起的土地权属变动。 (3) 承接经建设行政主管部门认定的烂尾楼盘而引起的土地权属变动。 (4) 将已抵押给金融机构的土地进行处置, 该金融机构和抵押人双方同意以地抵债, 将土地使用权过户给该金融机构名下。 (5) 拟交易的土地上建有合法建筑物, 依据经规划行政主管部门确认的规划条件, 该宗地无可利用土地的, 且有主管部门同意处置的意见。交易双方填写《土地使用权交易鉴证申请表》后, 按照镇 (街) 国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、土地交易中心主任审核后报主管局长审批、发件等程序办理。 (2) 土地公开交易。公开交易的对象包括: (1) 行政、事业单位以及国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让 (含以土地使用权为条件进行的合营合作建房) 。 (2) 以划拨方式取得的土地使用权转让, 但必须依法经过批准, 签订土地使用权出让合同, 补交土地使用权出让金。 (3) 为实现抵押权而进行的土地使用权转让。 (4) 判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让。 (5) 拟转让的土地上建有合法建筑物, 依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件, 该宗地仍有可利用土地且能分割发证, 该部分可利用土地的转让。申请人如实填写《土地使用权交易申请表》后, 按照镇 (街) 国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、组织公开交易等程序办理。在成交确认后, 转让方与受让方签订土地使用权转让合同, 竞得人凭成交确认书原件及土地使用权转让合同办理土地使用权变更登记。

三、广东省国有建设用地二级市场建设存在的问题及原因分析

目前, 广东省在国有建设用地二级市场特别是在土地使用权转让过程中仍然存在较多问题。

1. 对国有建设用地二级市场的监管难度较大, 隐性市场大量存在

一些现行规定中不属公开交易范围内的土地使用权在转让中存在的问题较多:一是由拍卖行等中介机构执行拍卖的土地使用权交易中, 一些不良拍卖行同有关企业、个人操控土地交易、黑箱交易等干扰土地交易的现象, 使国土资源管理部门很难取证。二是根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定, 在符合城市规划的条件下, 需先办理国有土地使用权出让和土地登记手续, 并完善其上盖建筑物的报建、验收等手续后方可申领房地产权证。但是, 仍有部分村 (居) 委会、股份合作社在未供地以及未完善地上建筑物手续前私下将土地及地上违章建筑在中介拍卖行拍卖, 从而要求为其完善用地手续。根据政策, 这一情况不能办理, 但是村集体所得款项已用完或分完, 不予办理而村集体也无法退钱, 由此引发了一定的社会不稳定因素。三是未能纳入公开交易范围的土地使用权转让由于没有固定场所、没有固定的信息发布渠道, 买家与卖家信息不对称, 造成了土地资源不能及时充分利用, 同时考虑到缴税的问题, 为减少交易成本、规避各类交易管理费用, 许多买卖双方存在“双合同”现象。土地使用权转让主要涉及营业税、印花税、契税、土地增值税等税种, 转让的有关交易成本较高, 成为隐性市场存在的重要原因之一。

2. 职能交叉, 管理体制不顺

以土地与房产为例:地产和房产分属国土资源部门和建设管理部门管理, 土地和房产分开办理。划拨国有土地使用权转让, 先由国土资源部门补交出让金、补办土地出让手续, 后由房产管理部门办理房产审核手续、出具交易证明, 再由国土资源部门办理土地登记变更手续, 最后由房产部门办理房产变更手续。国有土地使用权抵押, 目前属出让国有土地使用权纯土地的按揭贷款抵押, 由国土资源部门办理, 而有地上建筑物或附着物的国有土地使用权抵押, 则由房产管理部门管理。本应是一个完整的土地和房屋二级市场, 由于地产与房产管理体制的原因, 而分割为多个市场。

3. 司法裁决土地使用权处置问题较多

根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》 (法发[2004]5号) 等司法解释, “官司地”通常由法院自行拍卖处置, 但是由于在处置时, 与现行的土地管理法和地方法规有抵触, 主要表现在:一是法院在处置土地资产时, 有的没有考虑企业的土地权属是否合法, 未经国土资源管理部门批准强迫转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地。二是虽然一些地方的司法和国土部门联合出台了协商解决问题的文件, 但是只对本地法院有效, 对外地法院没有约束。以佛山市为例, 2007年以来, 市监察局、市中级人民法院、市国土资源局、市规划局和市发展和改革局联合印发的《关于我市司法裁决中土地使用权转让有关事项的通知》 (佛监发[2007]10号) 和市国土资源局《关于司法裁决涉及的划拨土地使用权处置有关意见》 (佛国土资市综[2007]18号) , 该文件对协调佛山本地法院和国土部门关系发挥了作用, 但对于不在佛山范围内的法院处置一般不按上述文件处理, 导致在处置过程中, 部分经法院裁决的划拨土地使用权办理土地变更登记时发现土地的规划用途为行政办公、道路、绿化、广场等用地, 国土部门难以按地块的规划用途确权过户。同时还存在部分通过司法裁决取得土地使用权的使用者因不清楚地块情况投诉国土部门的情况。三是根据《广东省土地使用权交易市场管理规定》 (省政府第79号令) , 司法裁决需要拍卖的土地使用权转让, 必须进入土地交易机构公开进行。但在实际工作中, 司法部门以司法独立为由在处置土地使用权时直接委托社会上的拍卖行进行拍卖, 根据对比, 其成交价与进入土地交易机构的土地使用权在交易价格上存在一定的差距, 有土地被低价贱卖、国有资产流失之嫌。

4. 部分政策文件的可操作性较差

按照广东省有关规定, 国有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让需要进行公开交易, 但是何为国有经济占主导地位, 占多大比例并没有明确标准, 造成界定起来比较困难。还有, 按照规定投资完成25%的土地使用权可以转让, 但是25%如何计算、如何衡量是很难操作的问题。再如, 土地闲置满两年必须收回, 但是闲置土地如何界定也缺少明确规定。

四、培育和完善国有建设用地二级市场的对策建议

第一, 进一步加强国有建设用地二级市场制度建设, 出台有可操作性的管理办法。笔者认为培育和完善国有建设用地二级市场, 强化制度建设是关键, 是首先要解决的问题。制度建设的重点是在已有政策基础上, 补充完善在实际土地市场管理工作中缺失的内容;同时增强制度的可操作性内容。如, 明确对“何为国有经济占主导地位”、“投资完成25%允许转让”、“政府何时行使优先购买权”等问题的界定。

第二, 建议国土资源部加强与最高法院的沟通协调, 在国家层面出台政策以利于地方开展工作。建议出台以下规定:“1、法院在判决裁定处置土地使用权时, 应先咨询国土部门意见, 确认拟转让的土地权属、功能、国家公布的土地出让最低限价或土地基准地价以及相关内容, 并在转让土地使用权前将有关咨询意见告知土地使用权竞买人, 要求其按照土地证载用途进行公开交易转让。2、国土部门收到法院送达的有关法律文书后, 应及时进行审核或者报有批准权的人民政府审批。3、划拨土地使用权转让、出租、抵押的, 必须经市 (区) 级国土部门审核同意。4、依法应当报市 (区) 以上人民政府批准的, 由国土部门审核后报有批准权的人民政府批准。未经人民政府或者国土部门批准的, 国土部门不予办理转让手续。”由高法出台规定, 可以解决地方层级文件只能对本地区法院有效、对外地法院无效的问题。

第三, 进一步重视二级市场建设, 降低二级市场交易成本, 鼓励国有建设用地使用权转让, 促进合理高效和集约节约用地。应当改变地方只重视一级市场而忽视二级市场建设的现状, 进一步重视培育和完善二级市场。调研组认为二级市场大量隐性交易的存在, 也有其交易制度本身存在的缺陷, 主要是交易成本较高, 各类相关税费负担较重。因此, 从培育和完善二级市场的角度来说, 降低土地转让的交易成本, 将有利于促进二级市场的建设和发育。通过鼓励转让, 能够更好地促进土地集约节约利用, 实现土地资源的合理有效配置。

第四, 建立国有建设用地二级市场交易信息查询机制, 加强对土地转让的监管。从调研情况看, 国土资源管理部门对很多二级市场的交易情况是不掌握或掌握不充分的, 银行、工商管理等其他部门所掌握的情况, 国土部门并不掌握。强化二级市场监管的前提是要全面、及时掌握二级市场的情况, 这就需要我们加强信息化建设, 建立二级市场交易信息查询机制, 实现二级市场信息的多部门共享, 从而强化监管。

第五, 建立竞买人、地价评估机构、合作拍卖机构信誉考评制度。一是建立竞买人信誉评价体系, 对在土地公开交易及土地出让合同履行过程中有违规违约以及不正当竞争行为的竞买人, 一经核实, 记入档案, 予以公布, 并在此后的两年内取消其参与土地公开交易的竞买资格, 同时依法追究其责任。二是对地价评估机构及合作拍卖机构进行业务绩效考评。年度考评不合格的取消其次年参与土地公开交易地价评估或合作拍卖的资格。若合作拍卖机构有违反“公开、公平、公正”和“诚实守信”原则的行为, 立即终止合作, 同时根据有关法律及政策规定追究其相应责任。

篇3：永仁县工业用地调研指标控制执行情况调研

津市市设施农用地现状

津市市总人口26万，其中农业人口15万人。土地面积83.24万亩，耕地面积32.44万亩，2011年全市农业实现产值7.1亿元，占农业总产值49%，农业已成为农民增收的支柱产业。截至目前，津市市各类畜禽养殖用地面积为753.21亩，占用耕地115.76亩，占用林地123亩。其中生猪规模养殖场27家，蛋鸡和肉鸡规模养殖24家，蛋鸡和蛋鸭规模养殖6家，兔、羊、鸽子、鹅、肉牛和鱼规模养殖各1家。

目前，津市市设施农用地管理存在一些问题。

首先，用地缺乏有效管理。据调查，全市7个乡镇设施农业用地，占用耕地115.76亩，占用林地123亩。目前，津市设施农用地的用地企业或个人一般都直接与村委协商，农业及其配套用地在土地承包流转中，与农户签订临时土地租赁合同，用地选址、用地面积都由转入方自行决定，并未对设施农用地进行立项管理，没有相关的法规文件约束，导致违规占用耕地、无限制扩大用地范围、农民利益受到损害。且津市设施农业发展的形式多为农户、企业主自主开发型，缺乏发展规划和管理，农用地零星分布、资金投入低、配套设施不完备。

其次，审批缺乏有序操作。目前，津市的农用地审批，只要用地申请者向当地政府提出用地申请，政府签字确认即可使用土地，而申请书中没有明确用地时间、用地面积等相关事宜，对于占用耕地的，更未要求其签订复垦协议。由于缺乏有序的审批程序，致使用地者随意占用耕地、扩大用地范围，造成土地甚至是优质耕地流失。

第三，部门缺乏有机配合。设施农用地的管理需要相关部门明确职责、密切配合，但目前农业、环保、畜牧等部门以及乡镇政府未将津市设施农用地纳入日常管理，相应责任追究制度不完善，部门之间分工合作不明确，没有形成联动机制。出现问题后，各部门不能及时予以制止、责令限期纠正和整改，导致土地资源的浪费和破坏。

第四，环境缺乏有力保障。调查发现，津市设施农用地多用于养殖畜禽，以小规模饲养为主，农民住房往往是前住人后养畜，卫生环境差。随着生猪和家禽养殖量的不断增多，一些养殖户将畜禽排泄物随意堆放，周围恶臭弥漫。这种人畜混居养殖方式，远远不能适应畜产品质量安全、公共卫生安全和生态环境安全的要求，不利于畜禽品种改良和规范化、标准化生产，对生态环境造成了极大破坏。

对策与建议

出台政策，加强规范管理。为切实加强津市设施农用地管理，根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）等文件精神，结合津市实际，征求农业、环保、林牧渔业、规划、水利等有关部门意见和深入乡镇调研的基础上制定《津市市设施农用地管理实施细则》和操作规范。一是明确设施农用地划分范围。明确设施农业的用地范围主要是生产设施用地（如畜禽舍、养殖池等）和附属设施用地（如生活管理用房、农村道路等），禁止以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区。涉及经营永久性餐饮、住宿、工厂化农产品加工、中高档展销等用地，均不属于设施农用地范围，应按非农建设用地管理。二是科学编制设施农用地规划。各乡镇应该在相关职能部门的统一指导下编制好本辖区内设施农用地规划。该规划应符合土地利用总体规划、农业发展规划、村镇规划等有关要求，合理确定设施农用地的规模、布局，严禁设施农用地占用基本农田。三是强化节约集约用地意识。乡镇、各职能部门应加强宣传，引导企业兴建农业设施应尽量利用未利用地和低效闲置地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。财政部门设立复耕资金专项账户，按规定缴纳复垦保证金。在建设过程中，附属设施占用的耕地，由经营者按照“占一补一”的要求负责补充占用的耕地，并做到先补后占。没有条件补充耕地的，可以根据附属设施占用耕地面积，按规定缴纳耕地开垦费。

明确职责，规范审批程序。根据《通知》精神，需制定一套既合法又便于操作的审批流程，明确各部门职责。设施农业项目大多时效性、季节性较强，对报送材料应该严格审查，不符合要求的材料，当面告知并说明理由。对一些可能造成生态环境影响的设施农业和畜牧业项目，还要取得林牧渔业和环保部门出具的审查意见。同时，经审批同意实施的设施农业项目，政府应该委托市国土部门发放用地批准通知书，使设施农业用地审批项目进一步规范。

严格监管，建立规范机制。《通知》对具体的操作模式、实施步骤、文本格式等没有形成统一规范，也缺乏相应配套文件的有效支持。我局结合近年来的项目用地办理经验和国土部门工作特点，本着规范管理、资料完备、便于操作的原则，建议从以下三个方面加强设施农用地监管：一是强化基层管理职能，为管理把好关。乡镇国土所在设施农用地审批过程中负有重要职责。在实地踏勘过程中，国土所应做好土地利用现状记录，并邀请农经部门、村委会代表等一起实地踏勘，以减少设施农用地项目报批和建设过程中的矛盾。同时国土所还要全程参与设施农用地项目的施工放点、综合验收、执法巡查等相关工作，确保项目的顺利实施和严格按批准条件使用土地，发现违法用地的须及时制止和报告。二是加强内部沟通协调，完善报批材料。国土系统内部明确各自职能，在各自职能范围内为设施农用地的报批提供材料和技术支持。对设施农用地项目是否符合土地利用总体规划出具示意图和审查意见，合理确定设施农用地的规模、布局，不占或少占耕地，严禁占用基本农田，并对申报材料进行审查和报批；确保对设施农业项目土地权属无争议，确认附属设施等各类用地的地类和面积，设施农用地经市政府批准后，做好土地利用变更调查和台账登记；设施农用地上报后，定期执法巡查，做好后期的全程跟踪管理。三是建立共同责任机制，加强全程监督。设施农用地申请经市政府批准后，相关部门应各司其职，加强设施农用地全程管理，确保设施农业规范用地。履行施工放样和综合验收程序。项目建设前，由国土部门牵头，会同项目所在地政府、农业、村委等部门进行施工放样标定界址点后，正式动工建设。整体工程竣工后，由农业生产经营者向农业和国土部门申请验收，项目所在地政府、农业、国土等部门对用地面积，建筑层次、用途进行综合验收，不符合设施农用地批准条件的，按违法用地查处。确保设施农业项目到期复垦。试用期满后，农业生产经营者需要续办用地的，在到期前一个月内提出续办申请，符合条件的按程序办理相关手续。不符合条件的，自行组织复耕，并由市国土部门直至验收。

齐抓共管，助推生态建设。建立管理共同机制。职能部门应进一步加大农业项目用地的巡查力度，发现经营者未经批准擅自占用土地，破坏生态环境、违规占用林地、擅自改变设施农用地用途，设施农用地到期不复垦等不按规定使用土地的相关行为的，应加强协调配合相关部门采取有效措施，及时制止生产和破坏行为，并明确由乡（镇）政府负责拆除、复垦，形成设施农用地共抓共管的良好局面。应加强调查研究，做好政策法规宣传，教育广大干部群众强化生态环保意识，依法合理用地。用地者应按照统一规划、合理布局、适度规模、规范管理、综合利用的思路，充分考虑水源、交通、污染等环境因素，尽可能地使畜禽排泄物就地转化为能源或有机肥料，确保设施农用地建设达到清洁生产的标准。

篇4：永仁县工业用地调研指标控制执行情况调研

近年来, 离婚案件的不断增加, 而离婚后直接抚养子女的父或母通常将子女视为个人财产拒绝对方探望, 因此不与子女共同生活的一方希望通过法律手段来捍卫其探望权。我国婚姻法虽然有明确的关于离婚后探望权的规定, 但父母间的感情纠纷波及子女, 导致实践中有关探望权的纠纷不断。

(一) 涉探望权纠纷案件的特点

在审判实践中涉及探望权的有离婚纠纷、探望权纠纷、同居关系子女抚养纠纷、变更抚养关系、抚养费纠纷等案件, 其中大多数探望权均在离婚纠纷案件中涉及。2012年1月至2014年12月, 某基层法院民一庭共办结离婚纠纷案件1055件, 而解除婚姻关系并提及探望权的案件共有105件, 其中2012年25件, 2013年36件, 2014年44件, 呈现逐年上升的趋势。单独提起探望权纠纷的案件仅有2件, 大部分探望权纠纷都在离婚案件中涉及。而在该类案件审判中, 当事人一般均要求直接抚养子女而并未主动提及探望权问题, 在法官释明下才提出探望权问题要求一并处理。

(二) 涉探望权案件的裁判方式

由于具体案件中当事人的争议焦点及矛盾程度有所不同, 当事人在案件中对探望权的请求内容也有所不同。分析民一庭审理的涉及探望权案件的裁判文书, 其表述形式主要有以下两种:

第一, 裁判文书只对探望权进行确认或者概括地对探望权的次数进行表述, 如被告某某对孩子某某每月享有二次探望权。上述涉及探望权的105件案件中有71件对探望权作了概括性的表述。此类案件当事人是要求在裁判文书中对探望权进行确认, 其对探望权的争议并非很大, 隐含了当事人对探望权的方式、时间可自行协商的意思表示。

第二, 裁判文书对探望权的时间、方式等进行了较为详细的表述, 如原告某某有权于每月第三个星期的星期日探视儿子, 并有权于每年寒、暑假的第二个星期以及国庆假期的第一、二天探视并带养儿子。这类案件一般是当事人争议比较大, 对探望权行使的时间和方式无法协商达成一致意见, 需要法院对此进行明确。

二、探望权纠纷的执行情况

《中华人民共和国婚姻法》第四十八条规定:对拒不执行有关扶养费、抚养费、赡养费、财产分割、遗产继承、探望子女等判决或裁定的, 由人民法院依法强制执行, 有关个人和单位应负协助执行的责任。从理论上来看, 探望权冲突可以分为积极冲突和消极冲突.积极冲突表现为一方拒不履行协助另一方行使探望权, 消极冲突表现为一方愿意协助但另一方却不行使探望权。

实践中确实存在父或母一方怠于行使探望权的情形, 此时子女一方能否以父母未依裁判规定的内容行使探望权为由得申请执行, 尚存多种观点, 故消极冲突在理论上有重要的探讨价值。但, 此问题立法上并未加以明确规定, 实务中也较为少见, 故本文仅分析在积极冲突情况下探望权的执行问题。

该法院自2012年至2014年共受理11件探望权纠纷申请强制执行案件, 其中2012年4件, 2013年3件, 2014年4件, 案件数量不多且变化幅度不大。

虽然探望权纠纷进入执行阶段并不多见, 但一旦申请强制执行, 即意味着双方对于这种人身属性很强的矛盾已经到了无法调和的程度。与审判阶段时法院超脱的居中裁决身份不同, 探望权纠纷案件到执行阶段时, 执行部门无法超然于双方的争执之外。

由于探望权的行使与实现具有特殊性, 使得实践中探望权案件的办理“易断难执”。上文已经述明, 民事审判庭对于探望权案件的裁决一般表述有两种, 但在执行实践中, 这两种表述都可能会带来一定的麻烦。

例一:对探望权进行确认或者概括地对探望权的次数进行表述。如某执行案件, 民事调解书对探望的次数和时间进行的是概括性表述, 内容为:被告赵某红对婚生儿子每月享有四次的探望权并且同住。这里的调解内容对与探望权行使的相关细节未给予明确规定, 隐含了当事人对探望权的时间、方式等具体细节可根据不断变化的生活现实自行协商的意思。在双方矛盾未激烈对峙的情况下, 此种表述有利于双方当事人根据动态的事实变动等情况灵活行使探望权。但是该案件进入执行程序后, 原本为了灵活解决探望权纠纷的目的因为双方未能就权利行使的细节等方面协调一致而落空。在细节问题上, 双方一直互不退让、无法达成一致意见, 执行人员作了大量的工作, 仍然无法使案件得以顺利解决。

例二:裁判文书对探望权的时间、方式等进行了较为详细的表述。如另一执行案件, 民事判决书对行使探望权的具体时间规定的非常详尽, 其中的一项内容为“每月原告可将孩子接走共同生活两天, 具体时间在每月的第二个星期六上午九时至第二天下午四时, 被告予以协助”。虽然裁判文书规定的内容详尽且可操作, 但权利人每次行使权利时, 都受到相对人不同程度的阻挠, 以至于不得不申请法院强制执行。在执行过程中, 被执行人表示愿意履行义务, 但一再要求只能按判决书确定的时间履行自己的义务, 不同意与申请人就探望时间及其他细节达成和解协议。由于规定的时间是周末休息日, 被执行人坚持在周末履行义务, 其规避法院工作人员的监督和执行的意图非常明显。这说明, 在裁判中作出细化的规定自然可以明确争议事项的解决方法, 但却无法兼顾现实可能出现的变动情况、也容易束缚住执行部门的执行行动, 导致案件的处理陷入非常被动的境地。

由此可见, 不论何种方式予以裁判规定, 都可能给探望权案件的执行带来很大的困难。

三、分析原因, 寻找综合解决方案

出现问题的原因主要有:

(一) 探望权这一权利具有长期性、人身性、行为性等特征。这种权利行使的特殊性在审判阶段表现并不明显, 故裁判时可以不予以过多考虑, 只进行概括性的确认或具体规定即可。但是在执行阶段, 权利的长期性, 使得当事人可以形势变更为由对权利的行使提出合理请求;权利的人身性, 使得权利行使的方式、目的、内在驱动力等处于不停的变化中;权利的行为性使得权利的行使与实现区别与债权的行使, 无法做到具体量化和精确化。这些权利性质, 导致在探望权的执行过程中, 无法做到一蹴而就, 往往需要执行人员投入长期的工作时间和巨大的工作精力, 且效果难以显现。

(二) 被执行的标的既是行为又是人身权利, 不但具有抽象性, 还具有复杂性;执行的内容长期连续且易变, 使得裁判的内容存在与变化后的现实不适应的情况。裁判的内容经常会因为子女的学习生活环境发生变化而难以有效执行, 而此类变动也使得被执行人的拒不执行行为更为隐蔽和难以处罚。

(三) 对于探望权案件的强制执行, 没有设置有针对性的执行手段, 较大程度依赖于被执行人的配合, 且需要其他非法定义务人协助、配合。法律明确规定不能对子女的人身、探望行为进行强制, 因此, 探望权的执行, 很大程度还需要被执行人的主动配合与支持。另外, 法律虽然不反对对拒不履行协助另一方行使探望权的有关个人和单位采取拘留、罚款等强制措施, 但这一措施在实践中行使却并非可行。因为如前所述, 探望权若通过强制力予以施行, 会损害子女的身心健康, 且与亲权的行使规则不符。

由上述原因可知, 一方面, 我们并不能把探望权案件难以执行的问题产生的原因归咎于民事审判庭的概括性裁判或者精细化裁判, 因为在社会生活中, 任何问题的产生原因都不是单一的, 而且原因都处于变化之中;另一方面, 我们应该有更新的思路和广阔的视角去解决这一问题。结合实践, 从审判与执行相互呼应、衔接的角度、从依靠各方力量综合解决探望权执行难的角度出发, 我们可考虑的措施有:

(一) 民事审判部门在审理离婚诉讼时、或者民政部门在办理离婚手续时, 主动使探望权的行使等内容在父母双方的离婚过程中就形成合意。在处理双方的离婚纠纷时, 一并就探望权的行使等内容作出确认, 可以有机的解决探望权纠纷, 将这一矛盾弱化。这样既可避免当事人的诉讼成本和法院的工作量, 也可以避免当事人因为婚姻关系解除后互相防备, 就子女探望问题陷入死掐的境地。这是审判工作兼顾执行工作的一个体现。

(二) 综合认识审判与执行的关系。一方面, 在裁判时, 适度考虑裁判的执行问题。审判庭在审理涉及探望权的案件时, 应对裁判内容的可执行性予以更多关注, 因为只有兼顾“事了”的结案, 才能有效推进法院的整体工作。另一方面, 在办理探望权案件的执行时, 要辨证地理解审判与执行的关系。一般来说, 执行的依据仅是生效的裁判文书, 执行部门不应主动提出其他执行方案供当事人选择。但前文已分析, 探望权纠纷不同于债权债务纠纷, 笔者对陷入执行困境的探望权案件进行分析之后, 得出的结论是:执行困难多数是因为在双方对裁判内容各持己见而导致。因此, 笔者认为, 当裁判的内容不符合因为现实情况变化而改变的客观事实时, 执行部门得根据具体情况促使双方达成执行和解, 以促使裁判确定的权利得以实现。这并非是否认裁判的既定力, 在执行探望权纠纷的案件时, 根据具体情况, 能动的去实现裁判的目的, 是将法律精神内化为人的自觉行动的一种方式, 是实现案结事了的重要举措。

(三) 尽量避免对进入执行程序的探望权案件进行简单的强制执行, 力求通过调解来处理案件。力争在执行过程中取得社会各方力量的支持。法院强制执行的震慑力在涉及探望权的案件上作用并不显著, 且可能在强制执行后留有多种后遗症, 这就要求我们善于借助多方力量去办理案件。比如通过学校、抚养子女一方所在的单位、妇联和居委会及青少年权益保护部门等多方共同监督被执行人履行义务。另外需要注意的是, 这种多元化的纠纷解决方式, 更强调以调解的方式去解决, 而不是要借助他们的强制力。因此这里的寻求力量支持主要是指与行政调解相互作用、委托妇联、社区等专门机构进行调解等多种方式。

(四) 确保其他协助方的履行。在现实中, 作为探望权对象的子女很多是与其祖父母、外祖父母共同生活的, 如果实际抚养子女的其他近亲属不履行协助义务, 则探望权难以实现。因此, 在执行过程中必须对此进行衡量, 避免执行活动受其阻碍而无法进行。可以考虑的是, 在执行和解协议中将与子女共同生活的近亲属一同列为义务人, 对其协助执行的义务予以明确。

(五) 大胆适用立法已经明确的规定去制约拒不履行义务行为。《侵权责任法》第二条第一款规定, 侵害民事权益, 应当承担侵权责任。第二款又作出规定, 民事权益, 包括监护权。根据民法通则及相关司法解释的规定, 离婚后不与子女共同生活的父母仍然是子女的监护人, 其监护权不被他方限制或剥夺。故而在一方拒不履行协助对方行使探望权时, 权利方可要求对方承担停止侵害、赔偿损失等责任。另外, 也可以研究通过民事审判庭支持精神赔偿主张、支持变更抚养关系主张、通过执行部门对拒不履行行为进行罚款等手段, 以保障父母的探望权和子女的合法权益, 使得探望权的立法目的得以实现。

摘要：探望权, 是父母离婚后不直接抚养子女的父或母享有的与未成年子女的联系、会面、交流等权利。笔者通过对某基层法院2012年至2014年结案的涉及探望权纠纷的案件审理情况进行了统计, 并对探望权纠纷案件的不同判决方式以及相应的执行情况进行分析, 以期对涉及探望权纠纷的案件审理和执行有所裨益。

篇5：永仁县工业用地调研指标控制执行情况调研

一、广东省国有建设用地二级市场建设的总体情况

广东省长期以来积极探索培育和完善国有建设用地二级市场，从1999年起就开始建立土地有形市场，本着“公开、公平、公正”的原则，建立了专门的二级市场交易平台，促进了土地有形市场的正常运作和健康发展。目前，广东省国有建设用地二级市场总体情况良好，为增加土地供给、促进集约节约用地、优化土地资源配置发挥了积极作用。在广东省经济发达地区的国有建设用地二级市场尤为活跃。在广东国有建设用地二级市场的交易形式中，转让和抵押的宗地数量相对较多，出租的情况较少甚至没有。由于在广东许多地区，国企改制都已经完成，在企业改制过程中，对国企划拨土地的处置已基本完成，所以划拨土地作价出资和授权经营的情况也较少。从交易主体看，二级市场相比一级市场政府垄断不同，呈现出主体多元化特征，既有含农村集体和镇街道下属企业在内的各类经济组织，也有个人，还有各类房地产开发公司。从土地用途看，类型多样，既有工业仓储，也有商住用途。

二、广东省培育和完善国有建设用地二级市场的主要做法和经验

1.制定并出台规范国有建设用地二级市场的有关政策法规和规范性文件

2008年，广东省人大常委会修改出台了《广东省实施<土地管理法>办法》，专设“第六章 建设用地使用权交易管理”，对国有建设用地包括出让和划拨两类土地的转让、出租和抵押所涉及到的相关问题进行了严格明确的规定，对规范二级市场交易具有指导意义。广东省政府1998年出台了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》（粤府令第39号），以规范国有土地使用权招标、拍卖行为。广东省政府2002年出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），其中涉及规范土地使用权转让的有关规定。2003年，广东省国土资源厅出台了《广东省土地使用权公开交易规则》、《土地交易机构内部工作制度》、《土地使用权交易成交证明书》（粤国土资（利用）字[2003]231号），其中《广东省土地使用权公开交易规则》专设“第三章土地使用权转让前期工作”。广东省国土资源厅出台了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发[2004]73号），明确了金融机构抵债土地的四种处置方式。

广州市2003年印发了《广州市国有土地使用权出让、转让规则的通知》（穗国房字[2003]309号），同时要求实施《广州市国有土地使用权转让规定（试行）》。佛山市出台《佛山市土地市场管理办法》（佛府[2002]34号），专设“第三章国有土地使用权转让”和“第五章土地使用权抵押”，对土地使用权转让、抵押中的一些具体细节问题予以了明确；还出台了《佛山市实施<广东省土地使用权交易市场管理规定>办法》（佛府[2004]24号）。佛山市所辖各区还根据本区的实际情况出台了相关规定，如：禅城区制定了《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》（佛国土资禅[2007]93号）；顺德区制定了《关于规范土地使用权转让审批的通知》（佛国土资顺[2007]154号）、《关于进一步规范土地房产管理工作的通知》（顺府办发[2007]103号）、《关于规范以土地作价出资入股方式转让土地使用权审批的通知》（佛国土资顺[2008]38号）、《关于进一步加强土地市场管理的实施办法》（顺府办发[2011]25号）。广东省通过完善国有建设用地二级市场制度建设，进一步加强地方土地市场管理，优化土地公开交易环境，规范土地市场秩序，加大对土地市场的调控力度，保障经济社会可持续发展。

2.明确将国有建设用地使用权转让纳入土地公开交易平台，确保“公开、公平、公正”

广东省国有建设用地转让严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《广东省土地使用权公开交易规则》等相关规章和规范性文件规定实施。符合公开交易的转让行为主要参照一级市场出让的交易规则和交易程序。广东省政府2002年出台的《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），明确规定属于以下四类情形的土地使用权转让必须在土地交易机构公开进行，“1、国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）；2、以划拨方式取得的土地使用权转让。但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金；3、为实现抵押权而进行的土地使用权转让；4、判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让”。按规定必须进行公开交易的，严格按规定执行。如不按规定进行公开交易的，则不予以办理土地变更登记。

广州市国土房管局在土地转让过程中，要求国土证、出让合同、地块资料、转让合同（样本）等有关信息必须在广州市国土房管局网站予以公布，从而保证信息的全面公开，广州市国土房管局网站已成为各房地产企业了解土地交易信息的重要渠道。在申请人申请公开转让时，要求他们提供国资部门或授权经营管理部门同意转让的批文作为申请要件，广州国土房管局根据转让的相关规定进行严格审查，确保转让的公平、公正。在受理协议转让案件时，为避免国有资产流失，严格审查转让人的股东及工商登记情况，在明确转让人不属于公有经济成分占主导地位的公司、企业，才同意办理协议出让。

3.对改变土地使用条件、土地用途转让的要补交土地出让金，对土地转让改变为经营性用途的一律实行招拍挂，防止国有土地资产流失

《佛山市土地市场管理办法》规定，“通过出让、转让方式受让土地或利用划拨土地改变用途增加容积率的，土地使用者必须向市政府缴交地价或补交土地使用权出让金”。《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》规定，“（七）对原以出让或划拨方式取得土地使用权的建设用地拟改为经营性用地的，须经原用地审批机关和城市规划部门(城市规划区内的)批准。（八）拟转让的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件，该宗地仍有可利用土地且能分割发证，该部分可利用土地的转让也应进行公开交易”。

佛山市国土资源局规定，国有土地使用权公开出让、转让可以采用公开招标、拍卖、挂牌方式。在佛山市若国有建设用地转让作为经营性用途的，要求必须按照招拍挂程序进行。

4.严格界定土地转让条件，加强土地出让批后监管

佛山市规定，从2007年11月1日起，停止受理纯土地转让或再次流转申请，此类土地转让应严格按照《城市房地产管理法》第38条和第39条规定并达到土地出让（流转）合同约定的条件后方可转让。申请转让地块的地上建（构）筑物已建成的，必须在用地者取得地上建（构）筑物产权证书后，方予以受理其转让申请。

广州从化市最近成立了市国土局批后监管办公室，该专门机构挂靠局用地科，主要监管内容有，土地开发程度、土地闲置状况、容积率调整、土地用途改变等。

5.明确了国有建设用地使用权转让的具体交易程序和提交的材料

广东省土地市场交易根据交易对象不同采用两种不同的交易形式，分土地使用权交易鉴证和土地使用权公开交易。具体以佛山市土地使用权转让为例：（1）土地交易签证。土地交易签证范围包括私人成分的公司、企业或个人的出让国有土地使用权交易。下列土地使用权转让情形在土地交易中心办理签证手续。①母公司和全资子公司之间及其全资子公司之间的土地权属变动。②以出让方式（不含补办出让）取得的商业、住宅、办公用途的土地使用权人成立单项房地产公司而引起的土地权属变动。③承接经建设行政主管部门认定的烂尾楼盘而引起的土地权属变动。④将已抵押给金融机构的土地进行处置，该金融机构和抵押人双方同意以地抵债，将土地使用权过户给该金融机构名下。⑤拟交易的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划条件，该宗地无可利用土地的，且有主管部门同意处置的意见。交易双方填写《土地使用权交易鉴证申请表》后，按照镇（街）国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、土地交易中心主任审核后报主管局长审批、发件等程序办理。（2）土地公开交易。公开交易的对象包括：①行政、事业单位以及国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）。②以划拨方式取得的土地使用权转让，但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金。③为实现抵押权而进行的土地使用权转让。④判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让。⑤拟转让的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件，该宗地仍有可利用土地且能分割发证，该部分可利用土地的转让。申请人如实填写《土地使用权交易申请表》后，按照镇（街）国土所审查、送行政服务中心收件、交易中心审查、组织公开交易等程序办理。在成交确认后，转让方与受让方签订土地使用权转让合同，竞得人凭成交确认书原件及土地使用权转让合同办理土地使用权变更登记。

三、广东省国有建设用地二级市场建设存在的问题及原因分析

目前，广东省在国有建设用地二级市场特别是在土地使用权转让过程中仍然存在较多问题。

1.对国有建设用地二级市场的监管难度较大，隐性市场大量存在

一些现行规定中不属公开交易范围内的土地使用权在转让中存在的问题较多：一是由拍卖行等中介机构执行拍卖的土地使用权交易中，一些不良拍卖行同有关企业、个人操控土地交易、黑箱交易等干扰土地交易的现象，使国土资源管理部门很难取证。二是根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，在符合城市规划的条件下，需先办理国有土地使用权出让和土地登记手续，并完善其上盖建筑物的报建、验收等手续后方可申领房地产权证。但是，仍有部分村（居）委会、股份合作社在未供地以及未完善地上建筑物手续前私下将土地及地上违章建筑在中介拍卖行拍卖，从而要求为其完善用地手续。根据政策，这一情况不能办理，但是村集体所得款项已用完或分完，不予办理而村集体也无法退钱，由此引发了一定的社会不稳定因素。三是未能纳入公开交易范围的土地使用权转让由于没有固定场所、没有固定的信息发布渠道，买家与卖家信息不对称，造成了土地资源不能及时充分利用，同时考虑到缴税的问题，为减少交易成本、规避各类交易管理费用，许多买卖双方存在“双合同”现象。土地使用权转让主要涉及营业税、印花税、契税、土地增值税等税种，转让的有关交易成本较高，成为隐性市场存在的重要原因之一。

2.职能交叉，管理体制不顺

以土地与房产为例：地产和房产分属国土资源部门和建设管理部门管理，土地和房产分开办理。划拨国有土地使用权转让，先由国土资源部门补交出让金、补办土地出让手续，后由房产管理部门办理房产审核手续、出具交易证明，再由国土资源部门办理土地登记变更手续，最后由房产部门办理房产变更手续。国有土地使用权抵押，目前属出让国有土地使用权纯土地的按揭贷款抵押，由国土资源部门办理，而有地上建筑物或附着物的国有土地使用权抵押，则由房产管理部门管理。本应是一个完整的土地和房屋二级市场，由于地产与房产管理体制的原因，而分割为多个市场。

3.司法裁决土地使用权处置问题较多

根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）等司法解释，“官司地”通常由法院自行拍卖处置，但是由于在处置时，与现行的土地管理法和地方法规有抵触，主要表现在：一是法院在处置土地资产时，有的没有考虑企业的土地权属是否合法，未经国土资源管理部门批准强迫转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地。二是虽然一些地方的司法和国土部门联合出台了协商解决问题的文件，但是只对本地法院有效，对外地法院没有约束。以佛山市为例，2007年以来，市监察局、市中级人民法院、市国土资源局、市规划局和市发展和改革局联合印发的《关于我市司法裁决中土地使用权转让有关事项的通知》（佛监发[2007]10号）和市国土资源局《关于司法裁决涉及的划拨土地使用权处置有关意见》（佛国土资市综[2007]18号），该文件对协调佛山本地法院和国土部门关系发挥了作用，但对于不在佛山范围内的法院处置一般不按上述文件处理，导致在处置过程中，部分经法院裁决的划拨土地使用权办理土地变更登记时发现土地的规划用途为行政办公、道路、绿化、广场等用地，国土部门难以按地块的规划用途确权过户。同时还存在部分通过司法裁决取得土地使用权的使用者因不清楚地块情况投诉国土部门的情况。三是根据《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），司法裁决需要拍卖的土地使用权转让，必须进入土地交易机构公开进行。但在实际工作中，司法部门以司法独立为由在处置土地使用权时直接委托社会上的拍卖行进行拍卖，根据对比，其成交价与进入土地交易机构的土地使用权在交易价格上存在一定的差距，有土地被低价贱卖、国有资产流失之嫌。

4.部分政策文件的可操作性较差

按照广东省有关规定，国有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让需要进行公开交易，但是何为国有经济占主导地位，占多大比例并没有明确标准，造成界定起来比较困难。还有，按照规定投资完成25%的土地使用权可以转让，但是25%如何计算、如何衡量是很难操作的问题。再如，土地闲置满两年必须收回，但是闲置土地如何界定也缺少明确规定。

四、培育和完善国有建设用地二级市场的对策建议

第一，进一步加强国有建设用地二级市场制度建设，出台有可操作性的管理办法。笔者认为培育和完善国有建设用地二级市场，强化制度建设是关键，是首先要解决的问题。制度建设的重点是在已有政策基础上，补充完善在实际土地市场管理工作中缺失的内容；同时增强制度的可操作性内容。如，明确对“何为国有经济占主导地位”、“投资完成25%允许转让”、“政府何时行使优先购买权”等问题的界定。

第二，建议国土资源部加强与最高法院的沟通协调，在国家层面出台政策以利于地方开展工作。建议出台以下规定：“1、法院在判决裁定处置土地使用权时，应先咨询国土部门意见，确认拟转让的土地权属、功能、国家公布的土地出让最低限价或土地基准地价以及相关内容，并在转让土地使用权前将有关咨询意见告知土地使用权竞买人，要求其按照土地证载用途进行公开交易转让。2、国土部门收到法院送达的有关法律文书后，应及时进行审核或者报有批准权的人民政府审批。3、划拨土地使用权转让、出租、抵押的，必须经市（区）级国土部门审核同意。4、依法应当报市（区）以上人民政府批准的，由国土部门审核后报有批准权的人民政府批准。未经人民政府或者国土部门批准的，国土部门不予办理转让手续。”由高法出台规定，可以解决地方层级文件只能对本地区法院有效、对外地法院无效的问题。

第三，进一步重视二级市场建设，降低二级市场交易成本，鼓励国有建设用地使用权转让，促进合理高效和集约节约用地。应当改变地方只重视一级市场而忽视二级市场建设的现状，进一步重视培育和完善二级市场。调研组认为二级市场大量隐性交易的存在，也有其交易制度本身存在的缺陷，主要是交易成本较高，各类相关税费负担较重。因此，从培育和完善二级市场的角度来说，降低土地转让的交易成本，将有利于促进二级市场的建设和发育。通过鼓励转让，能够更好地促进土地集约节约利用，实现土地资源的合理有效配置。

第四，建立国有建设用地二级市场交易信息查询机制，加强对土地转让的监管。从调研情况看，国土资源管理部门对很多二级市场的交易情况是不掌握或掌握不充分的，银行、工商管理等其他部门所掌握的情况，国土部门并不掌握。强化二级市场监管的前提是要全面、及时掌握二级市场的情况，这就需要我们加强信息化建设，建立二级市场交易信息查询机制，实现二级市场信息的多部门共享，从而强化监管。

第五，建立竞买人、地价评估机构、合作拍卖机构信誉考评制度。一是建立竞买人信誉评价体系，对在土地公开交易及土地出让合同履行过程中有违规违约以及不正当竞争行为的竞买人，一经核实，记入档案，予以公布，并在此后的两年内取消其参与土地公开交易的竞买资格，同时依法追究其责任。二是对地价评估机构及合作拍卖机构进行业务绩效考评。年度考评不合格的取消其次年参与土地公开交易地价评估或合作拍卖的资格。若合作拍卖机构有违反“公开、公平、公正”和“诚实守信”原则的行为，立即终止合作，同时根据有关法律及政策规定追究其相应责任。

第六，建立批后监管机制，加强已供建设用地的管理。加强批后监管，有利于实现二级市场的规范化。建议可以对国有建设用地从批准供地到项目竣工验收期间，依照建设用地批准文件、划拨决定书、有偿使用合同等，对土地使用权人使用土地情况进行监督管理。土地批后监管的具体内容可以包括：是否按规定按时足额缴纳土地出让价款；是否按照规定的时限开工、竣工，是否存在土地闲置；是否按照规定的用途使用土地；是否完成规定的投资强度；改变用途或提高容积率的，是否办理相关手续、补缴土地有偿使用费等费用；是否超期使用临时用地；其他需要列入监管的事项等。