用地挂钩

用地挂钩（精选十篇）

用地挂钩 篇1

关键词：城乡建设用地,增减挂钩,浅析

对增减挂钩的内涵、操作方法和过程等进行分析, 研究政策在实施过程中的利弊, 试图让政策明晰化, 为其在具体实施工作中的施行提供参考。

1 增减挂钩政策的优势

1.1 规范我国农村城镇化进程, 调控土地和人口城镇化的过程

目前, 我国正处于城镇化的高峰期, 容易出现快而乱的现象, 事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了, 但是人留在农村;或者人跑进城里了, 但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩, 把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区, 这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方, 是有方向的城镇化。由于是先建再拆 (整理) , 在这个过程中人口和土地是同步城镇化的, 而且是配套的, 城镇化多少土地, 就城镇化多少人口。所以通过这个途径, 可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题。

1.2 有利于城乡统筹发展, 推动社会主义新农村建设

通过挂钩政策的实施, 可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变, 引导农民有序进城, 引导村庄聚并。通过政策的落实, 可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体, 不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件。同时把城乡放在一个项目区内考虑, 首先就避开了传统的城乡界线的问题, 一定程度上消除了行政的影响, 可以减少工作中的一些障碍 (不管是行政区划上还是在农民工作上) 。这样有利于统筹安排城乡工作, 有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。

1.3 优化土地结构, 提高土地利用集约度

目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱, 布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项目走, 满足项目用地的要求冈。这种模式下整理的目的主要是项目的需要, 如新增多少耕地、聚并多少村庄等, 往往不把整个区域的用地结构和土地资源的优化作为重点, 留下许多生态环境问题。通过城乡建设用地增减挂钩, 农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下, 从而能够协调各项工作, 减少遗留问题。另外, 由于是有计划的拆建, 农村居民点会朝着越来越集中的方向发展;同时耕地和基本农田中的一些居民点会拆除, 会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点, 使耕地和基本农田成片分布, 达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果。

1.4 缩减农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取到发展空间

这项政策的主要目的, 就是要在建设用地总量不变的前提下寻找城镇建设用地指标。随着我国的经济发展和城镇建设, 耕地越来越少, 城镇建设用地的供给越来越紧张, 如何在保证耕地的前提下挖掘城镇建设用地, 成为亟待解决的问题。而城乡建设用地增减挂钩政策, 其目标是“建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作”, 完全符合这个要求。通过减少农村建设用地, 为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标;条件好的地方, 还有可能增加耕地。

2 挂钩政策中存在的问题和隐患

2.1 过分追求建设用地指标, 忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作

许多地方出现对周转指标的关注度太高, 期望值过大现象。地方上一些试点地区对于指标的理解和国土资源部的要求是一致的, 但是也有一些试点地区过分关注周转指标, 似乎周转指标是一切工作的重点。县市政府积极通过整理争取建设用地指标, 先拆后建的现象普遍存在。由于工作没有按照要求进行, 趋于片面, 必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到很好的进行。

2.2 整理出来的耕地质量存在问题

耕地的占用和补充之间不仅要达成数氧平衡, 还要做到质量平衡。然而实际工作中, 许多地方只注重耕地数量平衡, 出现了“占优补劣”的问题 (即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地, 通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地) , 虽然实现了面积上的“占一补一”, 但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量, 使耕地隐性减少。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。

2.3 性质不同的两个区域在一起, 产生利益的偏向

在目前我国城乡二元结构的条件下, 把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区, 似乎是消除了行政上的影响, 但是我国长期形成了城市和农村的区别, 国家政策长期偏向城市, 已经成为一个思维导向, 当城市和农村发生利益冲突时, 利益总是偏向城市。在一个项目区内, 本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决, 农村的利益容易受到侵犯。

2.4 城市扩张的外部性仍然留在农村

我国的城市化过程中, 城市在不断扩张, 不断占用城市周边的农村土地。但是城市建设却总是停留在城市内部, 对于因扩张而造成的外部性影响-对农村的用地布局、农地生产能力、农村生态等的影响, 几乎很少关心。成立城乡建设用地增减挂钩项目区, 似乎是把外部性内部化, 然而项目区仍然是分为农村和城镇的, 而且目标是增加城镇建设用地, 虽然也要优化农村用地布局和结构, 保证耕地数量和质量, 但城市扩张的外部性仍然存在, 只要目前城乡二元结构存在, 这个问题总会存在。

综上所述, 增减挂钩政策能够缩减农村建设用地, 规范居民点建设, 新增城镇建设用地指标, 从而有利于优化土地利用结构, 促进新农村建设, 统筹城乡发展, 提高土地节约集约度, 并为产业经济和城镇建设提供发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有弊, 在实施过程中如果地方政府操作不当, 很容易造成不利的一面, 流于形式, 提供建设用地“寻租”的途径, 使农村和农民的权益很难得到保障。挂钩政策原本是落实耕地占补平衡的一项政策, 实施不好, 就仅仅是占补平衡的换一种说法, 而不是一种新的行之有效的方法, 从而徒增了地方政府用于编制城乡用地增减挂钩规划的行政成本。

因此, 在增减挂钩项目实施过程中, 应该处理好城乡统筹的关系, 要重视农民的意愿, 注意保护好农村利益;同时要避免为了取得城镇建设用地指标, 只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生, 使政策初衷充分实现。

参考文献

[1]王朋英.关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J].国土资源科技管理, 2007 (6) .[1]王朋英.关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J].国土资源科技管理, 2007 (6) .

[2]杨巧玲.对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J].安徽农业科技, 2007.[2]杨巧玲.对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J].安徽农业科技, 2007.

城乡建设用地增减挂钩 篇2

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

城乡建设用地增减挂钩项目验收初探 篇3

关键词：国土资源；城乡建设用地；增减挂钩；验收

把保护18亿亩耕地定为“红线”，土地资源成为制约经济社会发展的瓶颈。为了缓解建设用地供需矛盾，推动新农村建设，促进经济社会可持续发展，2010年底国务院下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号），要求严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。笔者认为，必须把好城乡建设用地增减挂钩项目验收关，保障农民合法权益，维护正常的土地管理秩序。

1 贵州省及毕节地区开展城乡建设用地增减挂钩工作情况

1.1 贵州省开展城乡建设用地增减挂钩工作情况

2009年7月，国土资源部批复同意贵州开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，并下达增减挂钩周转指标16000亩，贵州省国土资源厅及时选择了积极性较高的毕节、赤水等27个县（市、区）作为增减挂钩试点。2010年11月，贵州省国土资源厅重新调整分配周转，将国家下达的16000亩周转指标全部分解到9个市（州、地）国土资源局，由其统筹安排使用。目前，全省共批准68个县（市、区）开展城乡建设用地增减挂钩试点，每个县周转指标规模控制在300亩以内。据不完全统计，全省首轮增减挂钩项目区共涉及拆迁农户5936户，面积16206亩，已复垦整理耕地3361.4亩，建新区使用土地4051.2亩， 1186户搬入新居。同时，贵州省国土资源厅相继印发了《贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》、《县（市、区）城乡建设用地增减挂钩专项规划》和《县（市、区）城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划》参照格式文本，以及《贵州省城乡建设用地增减挂钩试点项目管理暂行办法》。

1.2 毕节地区开展城乡建设用地增减挂钩工作情况

自2009年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，贵州省国土资源厅先后下达（调剂）毕节地区周转指标2300亩。除赫章县外，其余8县（市、区）各分解指标300亩（黔西县200亩）。目前，城乡建设用地增减挂钩试点实施规划逐步获贵州省国土资源厅批复，项目实施进展顺利。除金沙县外，其余8县（市、区）城乡建设用地增减挂钩专项规划已经地区局组织评审并获原则通过，正在根据专家意见作进一步修改完善。目前，毕节地区国土资源局正在会同地区农委、住建局、规划局、财政局、审计局，对辖区内的增减挂钩项目进行验收。

2 增减挂钩项目验收的组织方式

根据《贵州省城乡建设用地增减挂钩试点项目管理暂行办法》规定，增减挂钩项目验收实行县级初验、地区验收、省级核准（抽查）、报部备案。结合贵州省毕节地区的工作实际，增减挂钩项目竣工验收工作主要由毕节地区国土资源局会同地区农委、住建、规划、财政、审计等有关部门组成联合验收组，并下设拆旧区复垦验收小组和建新区（含安置区和留用区）验收小组分别进行验收，根据验收情况经联合验收组汇总后给予反馈，并形成正式的书面验收意见。

3 增减挂钩项目验收的主要内容

3.1 拆旧复垦实施情况

（1）复垦主要工程完成情况：现场查看并将实施规划确定的工程量与实际完成的工程量（竣工图及测量技术报告）进行对比、分析、核对。

（2）复垦地块及新增耕地面积认定：以实测面积为准，并与项目区复垦前不小于1∶10000比例尺土地利用现状图进行校核。复垦耕地面积不得小于项目区折旧复垦面积，新增耕地面积等于拆旧区复垦后的耕地面积减去建新区（含安置区和留用区）占用耕地面积。

（3）复垦地块耕地质量认定：参照《贵州省土地开发整理工程建设标准（试行）》，对地块平整度、土层厚度、土壤质地、农田水利工程、田间道路工程等质量进行实地查验。

（4）复垦地块管护措施落实情况：是否建立健全管护制度，明确管护主体，签订管护协议或合同。

3.2 建新安置区实施情况

（1）建新安置区建设情况：根据实施规划和工作计划相关规定，按要求完成，验收组到现场进行对照查验。

（2）建新安置区的安置情况：建新安置区选址是否符合实施规划，搬迁农户的房屋是否按照合同约定的面积，质量是否符合国家建筑行业的相关标准，配套设施是否按照规划设计建设完成，运行是否正常，农民是否入住；农民自行修建的房屋选址是否符合实施规划，质量是否达到要求，实施规划确定的补、赔偿标准是否补偿到位；采用货币补偿安置的农民，是否按照实施规划确定的补、赔偿标准和协议足额领取了安置费用等。

3.3 建新留用区情况

建新留用区的建新总规模和建设占用耕地规模是否与实施规划确定的一致，以及开发利用方向是否发生改变。

3.4 土地权属调整情况

项目实施前后土地权属明晰，界址清楚，对土地权属的调整合理、合法，无争议，并签署土地权属界线认可书和土地经营权承包证书。

3.5 资金使用监管情况

是否建立项目资金专户，并做到专款专用、专项管理，是否进行工程招投标，项目资金是否按项目进度足额拨付，是否按规定范围内开支，是否进行资金审计等。

3.6 档案管理情况

是否建立日常档案管理制度，从项目申报、实施、验收的有关文件、图表、影像及图片等资料收集整理，立卷归档，妥善保管。

4 增减挂钩项目验收的关键步骤

（1）听取项目实施及任务完成情况汇报，项目承担单位、实施单位、监理单位等接受验收组对有关情况的质询。

（2）实地查验项目区实施完成情况，对拆旧复垦、建新安置的范围、面积、质量进行认定，对建新留用区的建新总规模和建设占用耕地规模以及开发利用情况进行认定，听取项目区干部群众等方面的意见。

（3）查阅项目有关档案资料。

（4）验收人员填写项目竣工验收审查表，并按审查项目内容逐项签字确认。

（5）验收组汇总有关检查验收意见后，反馈验收情况。验收不合格的，提出整改意见，要求在规定的时间内组织项目实施单位完成整改任务。整改结束后，重新进行复查。仍不合格的，收回增减挂钩周转指标，取消资格。

（6）验收合格后，形成书面的验收意见，县（市）级人民政府按要求向贵州省国土资源厅申请核准，省级评审通过并下达核准通知后，报国土资源部备案。

检查验收过程中，验收组对验收意见的真实性负责，若出现弄虚作假、徇私舞弊行为，必须按有关规定追究相关单位和负责人的责任。

5 增减挂钩项目验收的必备资料

5.1 文字资料

（1）项目竣工验收申请表；

（2）项目实施批准的相关文件；

（3）项目竣工报告（项目挂钩周转指标使用归还情况；拆旧区整理复垦任务完成情况，新增农用地面积、地类及质量情况；拆迁补偿安置情况；土地权属调整情况；建新安置区用地及建新留用区供地情况；建新安置区和建新留用区土地节约集约利用情况；资金使用与管理情况；实施挂钩的经验和存在的问题以及制度、档案管理情况等）；

（4）县（市、区）对项目区的竣工初验报告；

（5）拆旧地块复垦实施方案；

（6）拆旧地块复垦施工协议或合同；

（7）集体土地使用权证书或证明文件；

（8）拆旧地块竣工测量技术报告（含新增耕地分析）；

（9）拆旧地块复垦耕地质量报告（农业部门认定意见），符合条件的补划为基本农田的文件及图件；

（10）复垦地块管护措施和土地权属调整方案落实情况报告；

（11）建新安置区实施方案及完成情况报告（附安置合同、协议、面积统计表及农民意见等）；

（12）建新安置区工程质量的有关证明文件；

（13）建新留用区供地及开发利用情况报告；

（14）资金使用结算报告和资金审计报告；

（15）增减挂钩周转指标使用管理台账；

（16）城乡建设用地增减挂钩实施规划。

5.2 图件资料

（1）拆旧区、建新安置区和留用区实施前后的勘测定界图（标注每个拆旧地块拐点坐标，拆旧地块可单独成图，相邻的拆旧地块也可在同一张图上体现），比例尺1∶500~1∶1000；

（2）项目区位置图（示意图）、土地利用现状图、规划图，比例尺不小于1∶10000；

（3）项目区竣工验收图，比例尺不小于1∶2000；

（4）项目实施前、中、后的相关图片、影像资料等。

6 结束语

笔者通过参与贵州省毕节地区城乡建设用地增减挂钩项目验收工作，深刻地体会到虽然增减挂钩取得阶段性成效,耕地得到有效保护，用地更加节约集约，新农村建设进程加快，促进了地方经济社会发展，推动了农村土地管理制度改革，基本达到预期目标；但由于贵州开展城乡建设用地增减试点工作起步较晚，无论规模、力度和效益均与周边先进省市相比差距较大。问题主要是认识不到位、思想不解放、责任不明确、措施不有力等原因，突出表现在：一是部分地方对增减挂钩缺乏足够重视，认为前期投入大，拆迁复垦困难多，运作周期长；二是有的地方仅仅把开展挂钩当作增加指标的手段之一，而不是把它作为统筹城乡发展、节约集约用地、改善农村农民生产生活条件、为建设社会主义新农村提供用地保障的一项重大举措，选点草率、布局失衡，甚至急功近利，影响滚动运行和持续发展；三是一些地方把增减挂钩视为部门职能，国土资源部门一肩担当，结果是推进不力、四处掣肘、难有建树。面对当前保障发展与保护资源“两难”的局面，必须充分用好增减挂钩政策，趋利避害、乘势而上，科学编制增减挂钩专项规划和实施规划，严把项目立项、监督、验收等关键环节，规范推进增减挂钩工作，切实解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题，促进地方经济社会又好又快、更好更快发展。

参考文献

[1]中央政府门户网站，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号），http://www.gov.cn/zwgk/2011-04/02/content_1837370.htm，2010-12.

[2] 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发[2008]138号）.

[3] 贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见（黔国土资发［2010］125号）.

[4] 贵州省城乡建设用地增减挂钩试点项目管理暂行办法（黔国土资发［2011］44号）.

[5] 王丽英．关于城乡建设用地增减挂钩的思考，国土资源科技管理， 2007(6):154,155-158.

城乡建设用地增减挂钩利弊分析 篇4

随着我国城市化水平的不断提高, 城镇建设用地的需求越来越大, 逐渐蔓延到占用农村土地, 特别是农用地。过度地建设已经威胁到粮食安全, 为了协调“吃饭”和“建设”两大问题, 国土资源部提出城乡建设用地增减挂钩政策, 2010年7月, 在大连召开的国土资源厅局长会议上, 国土部部长徐绍史称解决地方经济发展对土地需要的迫切问题, 主要方式之一就是城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩对保护耕地质量和数量收到了一定的成效, 使城乡用地布局更合理, 但同时也存在不少弊端。

1 城乡建设用地增减挂钩内涵

2008年6月, 国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》, 明确了挂钩的内涵。城乡建设用地增减挂钩 (简称“挂钩”) 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (称为拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (称为建新地块) 等面积共同组成建设建新拆旧项目区, 通过拆旧和土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标。

1.1 项目区组成

项目区由调整增加为城镇建设用地的地块 (建新区) 和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块 (拆旧区) 组成, 拆旧地块与新建地块要一一对应。“建新区”主要由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成;“拆旧区”主要由参与整理复垦的 (要动工的) 农村居民点、独立工矿用地、公路用地、水工建筑用地等地类构成, 现阶段以农村居民点为主。

1.2 项目区管理

首先, “挂钩”试点工作必须经国土资源部批准, 未经批准的试点不得自行开展试点工作。经批准的试点所在国土资源部门依据试点工作的总体方案, 组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划, 进行审查, 建立项目区备选库;根据入库情况向国土资源部提出周转指标申请。

“挂钩”试点工作实行行政区域和项目区双层管理, 以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置, 优先考虑城乡结合部地区;项目区内建新和拆旧地块要相对接近, 便于实施和管理, 并且要避让基本农田。项目区建新地块的总面积必须小于拆旧地块, 拆旧地块整理复垦的耕地在数量和质量上都应该比建新占用的耕地的数量和质量有所提高。

1.3 具体实施方法

“挂钩”的具体做法是根据新农村建设布点规划、土地利用规划和村镇规划先统一规划建设好农村住宅小区, 完善好小区的基础设施建设和各种社会保障措施;根据农民的意愿, 在当地政府的组织下, 进行分散的农村居民点和“空心村”的搬迁;然后将废弃的农村居民点、工矿用地等农村建设用地重新复垦为耕地。农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后, 节余的耕地指标可以用于城镇其他重点项目的建设。从而实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 城乡用地布局更合理的目标。

2 利弊分析

“挂钩”的根本目的是保护耕地, 节约集约用地, 优化城乡用地结构和布局。在“挂钩”试点工作实施过程中发现挂钩政策确实取得了一些明显成果, 但也存在不少弊端。

2.1 成果分析

2.1.1 缓解了用地压力。

通过“挂钩”补充耕地, 缓解了建设用地占用耕地的压力, 兼顾了城镇发展和农村发展。以江苏省金坛市为例, 金坛市是全国第一批城乡建设用地增减挂钩试点单位, 通过积极探索和创新, 在试点工作中取得了显著成效。该市经过论证确定了2006年实施14个片区32个项目, 整理区总面积125.12hm2 (包括农村工矿废弃地110.63hm2, 农村居民点14.49hm2) , 共搬迁居住点21个共125户, 独立工矿点46个;2007年2个项目区22个项目, 整理区总面积85.86hm2 (包括农村工矿废弃地57.7hm2, 农村居民点28.16hm2) , 共搬迁居住点26个189户, 独立工矿点10个。可以说“挂钩”缓解了“吃饭”和“建设”之间的用地矛盾。

2.1.2 规范农村居民点。

通过土地整理复垦、合并居民点、消除“空心村”等措施可以使农村居民点更规范, 彻底改变农村的面貌。近些年来, 由于对农民建房控制不严, 导致农村居民点无序扩张, 村庄外围宅基地在不断建设, 而村内老房屋又没有及时复垦。很多地区农民一户多宅, 且宅基地面积超标严重, 导致农村用地粗放。以江苏省为例, 2005年该省农村居民点用地为93.31万hm2, 占土地总面积的8.87%, 占建设用地的50.95%, 超过建设用地的一半, 可见农村居民点用地规模十分庞大。且人均农村居民点用地达到184.29㎡, 超过人均150㎡的国家标准, 因而具有很大的挖掘潜力。这些潜力为城乡建设用地增减挂钩提供了有力空间, 同时也促进了社会主义新农村的建设。通过“挂钩”建设农村住宅小区作为农民的安置区, 可以缩小农村居民点占地面积, 规范建设用地, 同时复垦的耕地可以用于农业生产提供粮食。

2.1.3 有利于农村建设筹集资金。

“挂钩”政策的实施, 为社会主义新农村建设和农村居民点整理提供了资金支持, 促进了城乡统筹发展, 加快了人口集中和城市化进程, 制约了土地的城镇化快于人口城镇化的现象, 优化了城乡土地利用结构, 提高了城乡建设用地集约化程度。

“5.12”汶川地震后为了妥善解决受灾群众的住房安置问题, 并筹措更多的资金, 四川省积极实施挂钩项目。截至2009年8月共批复灾后重建城乡建设用地增减挂钩项目区119个, 项目实施切实加快了灾后重建工作。以都江堰市和彭州市为例:都江堰市通过“挂钩”项目筹集资金40亿元, 填补该市直接经济损失的8%, 妥善安置10万人, 占受灾人数的15.2%;彭州市通过“挂钩”项目筹集资金45亿元, 填补该市直接经济损失的16.5%, 妥善安置17万人, 占受灾总人数的31.2%。

2.2 弊端分析

2.2.1 整理耕地质量存在问题。

试点地区地区往往过分关注周转指标, 把重点放在获得指标上, 对拆旧区的土地整理工作只注重数量。城镇建设占用的农用地大多数是土壤肥力高的优质土地, 然而通过整理拆旧区补充的耕地却是土壤条件较差的劣质耕地。虽然表面上实现了“占一补一”, 但质量却差别很大, 与政策要求的补充耕地数量和质量应比建新占用的耕地数量和质量更高的要求相矛盾。

针对整理复垦的耕地质量存在的问题, 有学者提出“先拆旧安置、后城镇建新”模式。在这种模式下, 先对拆旧地块进行复垦, 同时启动农民安置区建设, 待拆旧区和安置区经省级国土部门验收合格后再启动城镇建新区报征, 这种方式可确保挂钩周转指标的按时归还和复垦耕地的质量达标, 避免“重建新、轻拆旧”的现象发生。

2.2.2 农民不适应生活方式变化。

对于拆旧区内的农民而言, 安置区的农村住宅小区的生活与传统的农村生活差别是存在的。近些年来, 由于新农村建设以及“挂钩”等政策的实施, 农村住房公寓化现象越来越突出。不可否认, 集中规范农民居住区确实改善了农村面貌、促进了土地的集约节约利用, 但是失去宅基地的农民, 将面临生活、生产方式的转变。对于长期从事农业生产的农民来说, 生活成本增加和耕作不便, 成为最现实问题。

对于传统的农村生活, 很多生活物质都来自于大自然, 无需支付费用, 比如井水、柴火等。而住在住宅小区必然需要支付自来水、天然气、煤气等一系列生活物质的费用。所以这些附加成本使农民虽然住在小区却感受不到实实在在的好处。此外由于农村耕地零散并不集中, 住在集中的住宅小区的农民必然有的远离农田, 导致耕作不便。

2.2.3 土地权属不明确。

把一部分原来为居住点的村庄发展成为安置区时, 可能需要占用一部分耕地;另外建新地块一般是在城镇建设规划区内, 否则就没有意义, 也要占用农用地。因而在“挂钩”过程中涉及到两个土地权属方面的问题。

第一, 农用地通过建新区变成了建设用地, 这个占用的耕地在后面的复垦中又通过新增的耕地补回来。这两个地块是两块不同的地块, 而且还有耕地变为建设用地。与此相对应的土地变更登记和农用地转用手续办理与否, 整理复垦后的耕地的使用权归属问题等细节相关文件都没有规定。此外相关规定对拆旧区的补偿标准也没有明确规定;第二, 建新区一般位于城镇建设的规划区, 项目完成时属于城镇建设用地, 应归为国有土地, 但是没有建设之前应该是属于农村土地, “挂钩”过程中必然要进行对农村集体土地的征收。所以通过“挂钩”保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量, 不是集体土地和国有土地的总量

两个权属问题中第一个问题尤为突出, 由于土地权属的不明确, 如果地方政府操作不当就容易损害农民和农村的利益。

3 结语

城乡建设用地增减挂钩政策实施以来, 取得了一些显著成效, 如缓解用地压力、规范农村居民点以及为农村建设筹集资金等, 但同时也存在如整理耕地质量存在问题、农民不适应生活方式变化以及土地权属不明确等弊端。在以后的“挂钩”实施过程中应该积极探索, 健全机制, 努力消除弊端, 使城乡建设用地增减挂钩切实起到优化城乡用地结构和统筹城乡建设的作用。

摘要：城乡建设用地增减挂钩政策的实施在一定程度上缓解了建设用地的压力, 同时保护了耕地。在介绍城乡建设用地增减挂钩的基础上, 分析了挂钩政策的利与弊。其中利包括缓解用地压力、规范农村居民点和有利于农村建设筹集资金等;弊包括整理耕地质量存在问题、农民不适应生活方式变化、土地权属不明确等。

关键词：挂钩政策,利弊,分析

参考文献

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[6]李旺君、王雷, 城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报, 2009 (4) :34-37.

城乡建设用地增减挂钩工作汇报 篇5

配套出台了《关于加强城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知》，可见，抓好城乡建设用地增减挂钩工作既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。

一、客观的用地需求与挂钩政策的可行性

挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内的农村居民点和工矿废弃地的复垦整理，以整理出一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。现阶段，我们江苏好多地方正进入经济发展的快速时期，产品结构的升级换代和城市建设对建设用地需求也越来越大，而许多市规划至的建设用地指标几乎用完，用地矛盾十分突出。因此充分利用挂钩政策必将是缓解用地供需矛盾，突破发展瓶颈制约的有效手段之一。对于挂钩政策，目前存在较大的潜力空间。

一是我省部分地区建设用地集约利用水平不高。以我们为例，目前该市的建设用的面积为12.59万亩，而市域面积为332平方公里，建设用地占辖区面积的25％，如除去水域面积，陆地面积为228平方公里，那么建设用地占辖区面积的比例则达到34％。按照现在通行的建设用地用用地极限的方法来确定规模的说法，建设用地面积不得超过辖区面积的30％，如果超过，这个区域的生态环境、居住环境会恶化。英国的建设用地占辖区面积的6％、韩国6％、荷兰15％，而我国的上海现在是29％、天津29％、北京19％，我们江苏为17％，可见该市的建设用地规模比例不但远远高于发达国家，也比国内城市高出许多，因此，通过挂钩工作，可以进一步提升集约水平，改善生活环境。

二是农村内部复垦潜力存在。仍以为例，目前该市农村建设用地面积为7.24万亩，全市共28万人口，其中60％是农业户口，按照户均3.5人计算，户均宅基地面积为1.5亩，远远超过国家和省市的标准，而由于子女上学、进城务工等原因，许多农民成为城市“两栖人口”，而他们人走地没走，使得农村房屋闲置或半闲置，因此复垦整理潜力较大。

三是由于区划的调整，我市前几年对乡镇、行政村和农村学校进行了拆并，闲置出一部分用地，加上有些乡镇企业由于市场淘汰、转产升级，也闲置出一部分用地，这些废旧的工矿用地也是复垦整理的资源之一。

四是属于长江冲积扇地区，有大面积江滩，由于水道的改线等等，使得好多地区有可观的潜力。

二、挂钩工作实施的具体情况

1、全市各级领导高度重视增减挂钩工作。10月市委召开了全市城乡建设用地增减挂钩工作现场会，凌书记亲临挂钩复垦现场，并在会上作了重要指示；市委还明确冯书记牵头抓挂钩工作，从组织、宣传、资金、人员等方面做了精心部署。市政府专门下发了《关于开展城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》（扬政发〔〕98号），制定了实施方案，签订了拆旧补偿协议，落实居民点安置方案，高质量推进复垦整理，合理安排建新留用区，规范使用专项资金。各镇区党委政府领导也都很重视，均成立了领导小组，由党委书记总负责，协调解决挂钩中的遇到的主要矛盾和问题。

2、各镇（区）项目计划落实情况。根据、挂钩规划，我市共需完成882亩挂钩周转指标。其中挂钩周转指标为382亩，拆旧复垦项目总面积450.6亩，新增耕地382亩，挂钩周转指标为500亩，拆旧复垦项目总面积643.6亩，新增耕地500亩。我市挂钩工作现场会召开后，各镇区对辖区内的挂钩土地复垦项目重新进行了一次排查筛选，部分镇(区)对项目进行了调整，调减了个别实施难度较大、条件不成熟的项目，通过进一步挖潜，增加了部分新复垦项目。调整后，全市计划完成项目总面积1039.4亩，其中属于度376.6亩，度484.3亩，度先行实施178.5亩，所有项目计划在08、09两年内实施。项目全部完成后，可新增耕地900.2亩。

3、各镇（区）项目完成情况。目前，各镇（区）挂钩工作都取得了一些进展，大部分项目都已启动，有些项目已经完成，有些已接近尾声，还有部分已完成清障等前期工作。现全市已通过复垦新增耕地309.5亩。其中属于度61.2亩，属于度191.8亩，属于度56.5亩。

4、挂钩指标使用情况。我市使用、挂钩周转指标，共计

报批了551亩建设用地项目。，我市使用了挂钩周转指标，报批了第二批次建设用地项目，涉及10个项目，项目面积为323亩。我市使用了挂钩周转指标，报批了第二批次建设用地项目，涉及14个项目，项目面积为228亩。通过挂钩，在一定程度上缓解了我市各镇区用地指标不足的矛盾。

5、项目资金使用情况。市财政前后分三次（11月、1月、9月）

下拨至各镇区挂钩资金1200万元，此前，国土局已先垫支了180万元资金，截止今年9月底，市级已拨付到镇区挂钩资金1380万元，镇区财政拨付到村712.49万元，国土局垫支到村180万元，另外9月底到帐的400万资金，各镇区将严格按照财政资金管理规范，尽快下拨到具体项目上。

三、挂钩工作实施过程中存在的困难和问题

挂钩工作因为周期长，涉及到的部门多，牵涉到的利益复杂，所以在推进和实施的过程中，往往会遇到以下几个方面的问题。

1、社会的认识不够。一方面是部分地方政府不能正确理解挂钩工作的重要意义，认为挂钩工作是国土部门的事情，地方只要有用地指标就行；另一方面，部分群众认为挂钩拆迁没有企业征地拆迁补偿高，不愿意上点建房。

2、资金筹措困难。因为省厅今年鼓励挂钩工作先拆后建。所以在推进的过程中需要地方政府先期投入一定的拆迁、安置费用，避免因群众补偿不到位而形成不稳定因素。以我们为例，截止到今年9月底，全市通过财政统筹的挂钩资金只有1200万元，而我市复垦结束的项目就已新增耕地309亩，到期资金需支付1500余万元，其它正在实施的项目进展等等不一，项目急需资金及时到位。因为资金不能及时到位，使得挂钩工作难以继续推进，有的项目因缺乏启动资金而无法开工，同时这也已经影响到基层复垦的积极性。

3、拆迁安置难。一是有的农户家庭条件差，即使拆迁补偿后也没有能力建新房；二是有的农民拆迁安置的居民点向集镇、中心村集中，但农民离责任田路途远，生产生活很不方便，群众不愿走；三是部分群众原来是农村户口，在农村有房，现是城镇居民户，他们不愿货币拆迁，想要划地建房但又不符合国家政策；四是极少数老百姓认识不够，借机漫天要价，不达目的不罢休。五是有的项目所在村没有相应的安置居民点，农户拆房后无地建房。

四、挂钩工作的几点对策及打算

1、先易后难、循序渐进。挂钩工作总的目标是消灭村庄，形成集中居住。但在实施的初期，由于受资金、社会认识、工作经验和政策支持等各方面因素的影响，应本着先易后难、循序渐进的原则稳步推进。当前，可以对以下几类用地先行设施：一是规划拟撤并的村庄，现实已实施，但尚有少量住户住居或无人居住的房屋；二是废弃的工矿用地，堆场用地；三是废弃的基础设施、公共事业用地。这几类用地拆迁整理工作难度小，社会认可度高，操作的可行性强，通过几年的努力，易形成成果，下一步再向深度推进。

2、以点带面，典型引导。挂钩工作无现成经验可以借鉴，其拆迁、补助标准、复垦标准、资金投入运作方式方法都没有统一的模式，所以在试点的过程中要通过某一个点为突破口，制订政策，同时在面上形成示范影响，然后再全面推广。

3、先拆后建，滚动推进。在面前的情况下定位、定时、定序，操作难度较大。可以通过筛选易拆、易复垦地块，先行启动，形成资金补充、政策效应和示范效应后，再滚动推进。

4、加强规划，落实项目。结合土地利用总体规划修编，对因实施挂钩规划，需要落实的拆迁安置居民点，应在规划镇村居民点规划时全部规划到位，保证今后挂钩拆迁户能顺利搬迁建房。对于批准的建新项目用地，各镇区要千方百计，抓紧项目的落实，确保所有项目尽早落地。千万不能将宝贵的用地指标闲置，影响挂钩资金的循环。

5、筹措资金，严格管理。财政部门需要继续加大资金筹措力度，保证挂钩复垦项目资金的及时到位，要将省厅返还的、的新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金集中统筹，用足用好，更快地推进挂钩工作的开展。在补贴标准上，各镇区应加强协调，尽可能采取一个标准执行，否则会在周边引起攀比，造成新的矛盾。在复垦资金使用上通盘考虑，统筹安排，不能简单地按5万元/亩拨付到村。镇村两级需要进一步加强财务支出管理。各村在项目完成后，应及时将项目资料报送到镇国土、财政部门，以便市镇核查，在项目实施过程中，国土、财政、审计等部门应根据各自职责，随时检查，及时发现问题，解决问题，做到防范于未然。在项目通过决算后，有关资料要及时整理存档，加强跟踪管理。

做好新时期的土地管理工作，离不开各位领导和社会各界的广泛关心和支持，我们将以今天的视察会为契机，认真听取各位委员的意见和建议，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，正确处理好发展经济与保护耕地的关系，全力保护好每一寸耕地，合理利用好每一寸土地，共同推进为我市经济社会全面、协调、可持续发展。

用地挂钩 篇6

关键词：城乡建设用地增减挂钩；政策目标；实施评价

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号 ）中首次提出城乡建设用地增减挂钩（以下简称“挂钩”）政策以来，国土资源部陆续发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发 [2008] 138号）等规定，逐步明确了挂钩工作的基本要求、项目管理等细则，并在天津等5省市开展挂钩试点工作。城乡建设用地增减挂钩整理复垦低效农村建设用地，腾出建设指标，能够从一定程度上缓解经济建设和耕地保护之间的矛盾，也是对当前土地利用总体规划中日渐捉襟见肘的建设用地指标的有益补充，为地区经济发展盘活了用地空间。从实际情况看，城市化程度较高的地区对挂钩政策的实施有更高的积极性。然而，在挂钩政策具体落地的近十年来，出现了政策与执行的错位。因此，适时地对挂钩政策实施情况进行评价和反思，提炼出挂钩政策今后的改进方向，具有一定的理论价值和实践意义。

1 挂钩政策实施的问题分析

1.1 对周转指标关注度过高

挂钩政策是一个优化城乡建设用地结构的综合性多目标政策，然而在实施的过程中，一些地区积极申请挂钩项目争取建设用地周转指标，仅仅将其当作增加周转指标的手段，先建后拆的现象普遍存在，而忽略了用地结构的优化和耕地质量的提高，没有把挂钩看作是集约节约用地，改善农民生产生活条件，推动城乡协调、城乡统筹发展，为社会主义新农村的建设提供用地保障的一项措施。有些地区还出现对项目区内农村建设用地重复整理开发增加周转指标的现象，未能从根本上形成耕地资源的补充，同时还浪费了大量的人力财力，加重了农民的负担。

1.2 挂钩规划没有起到目标调控的作用

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》要求“挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接”。但在实际工作中，这一规划并没有很好地落实，没有与土地利用总体规划、城市规划衔接，导致挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向脱节，进而无法实现规划对挂钩政策整体目标的调控作用。

1.3 农民权益得不到保障

作为挂钩实施的主要服务对象和目标受益群体，农民权益的保障和农民的满意度是衡量挂钩政策实施的重要标尺。然而在实际操作中，巨额的级差地租收入却很难补偿给搬迁的农民。虽然按照《办法》的规定，通过增减挂钩获得的建设用地指标实行有偿供地所得的收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”，但是地方政府并没有制定出相关的政策，对搬迁农民只是给予一定的补偿（由于各地财力、地价和资金来源不同，给予的补偿标准也高低不同）。

2 挂钩政策实施中出现问题的原因分析

2.1 中央与地方政府的博弈失衡

中央政府力图通过挂钩将低效农村建设用地置换出来，在不降低耕地面积、改善农村生产生活条件、控制建设用地总量的前提下，保障经济发展用地需求。而对于地方政府，重点关注的是获得用地指标，加快本地区的工业发展和经济增长。同时，地方财政资金缺口使地方政府有选择通过土地出让获取收益的持久动力。由此，中央和地方政府的政策目标出现了偏差，多目标政策演变成为单目标政策。

在中央和地方政府的博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的惩罚又难以到位，农民处于弱势地位，结果往往是中央政府保护耕地的目标落空，地方政府加速城市扩张，而农民被排除在土地收益之外。

2.2 城乡二元结构中的产权失衡

挂钩政策把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政区上的影响，但是长期形成的城乡区别，而且农民集体土地归属不明晰，农民对土地缺乏支配权和控制权，无权从土地流转中尽可能地获得收益。

相反，快速的城市化过程中，城市在不断扩张占用农村土地。设立增减挂钩项目区，似乎是把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的外部性仍然存在。

3 规范挂钩政策的目标调控与路径选择

挂钩政策在将近十年的实施中经历了从鼓励到逐步规范到严格规范的转变，下一步，明确挂钩政策的目标、规范挂钩政策的执行将成为挂钩政策调控的重点。

3.1 挂钩政策的目标调控

挂钩政策在实施中之所以会出现各种问题，主要原因在于中央政府和地方政府的目标不一致，执行中产生目标偏差造成的。挂钩政策的首要目标应当是支持农村集体发展生产，改善农民生产生活条件，其次要通过建设用地增减挂钩的方式整理出用地指标，缓解用地压力。对于首要目标和第二目标要相互协调，以改善农民生产生活作为最终目标，缓解城镇建设用地压力作为派生目标，不能为了解决城镇建设用地供应问题，而牺牲或忽视村集体和农民的根本利益。要通过挂钩政策的实施，统筹城乡建设用地安排，推动城乡用地的结构优化和空间布局合理化。

3.2 挂钩政策的路径选择

3.2.1加强挂钩规划的先导作用

近年来，各地积极推动挂钩工作，希望通过增减挂钩，优化用地结构和节约集约用地，实现耕地保护和经济发展的“双赢”。为了防止地方大拆大建、只建不拆、多建少拆，违背挂钩政策节约集约用地的初衷，造成新的更大的浪费，必须对区域挂钩工作进行总体部署和组织管理，这就是挂钩规划的使命。挂钩规划对挂钩项目的实施起到了规模的总量控制和合理布局的先导作用，是政府“有形的手”对增减挂钩政策实施进行干预的一种主要形式。

因此，挂钩专项规划是挂钩政策实施的先导。要加强挂钩规划的科学性，合理确定增减挂钩整理潜力，重点解决好拆旧区和建设新的空间布局和时序安排，为挂钩项目的实施奠定良好基础。

3.2.2提高周转指标使用效率

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定“以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理”，周转指标的使用范围受到严格的限制。调查表明，由于地方发展（如地级市）的区域差异性，拆旧潜力大的地方往往并不是建新需求大的地方，这一政策安排使得周转指标使用效率降低，不利于区域的整体统筹发展。建议周转指标使用的行政辖区升级，根据地方发展的需要整体协调。如按照县级间级差地租的差异按比例分配周转指标。

3.2.3重视农户参与意愿

增减挂钩组织与实施管理的主体是各级政府，具体实施主体是次级基层机构，农户是挂钩工作中参与人数最多的群体。我国新的农村建设用地整治的基本动力来自两方面：一方面，政府出于耕地保护、集约用地的需要；另一方面，逐步富裕的农村居民对生产生活环境提出更高要求。从以往的农村居民点整治的成功经验来看，在具备经济实力的情况下由村集体和农户自发开展的农村居民点整治取得较好效果。因此，分析农户参与挂钩的意愿，对于推进城乡建设用地协调互动，实现土地资源的优化配置，具有非常重大的意义。

参考文献

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用地挂钩 篇7

1 容县概况

容县地处广西壮族自治区东南部, 位于东经110°15′~110°53′、北纬22°27′~23°07′之间。容县东部与岑溪县相邻, 东北部与藤县连接, 南部与广东省信宜县和北流县接壤, 西部与北流交界, 西北部与桂平毗连, 北部与藤县、平南县联接。全县面积2 253.3 km2, 辖容州镇、杨梅镇、灵山镇、六王镇、黎村镇、杨村镇、县底镇、自良镇、松山镇、罗江镇、石头镇、石寨镇12个镇, 容西乡、十里乡、浪水乡3个乡。2005年全县共实现国内生产总值 (GDP) 35.19亿元 (当年价) , 比上年增长7.8%, 其中第一产业产值12.85亿元, 第二产业产值11.07亿元, 第三产业产值11.27亿元;《容县“十一五”经济和社会发展纲要》中容县“十一五”期间的主要经济社会目标是:生产总值年均增长12.5%, 到2010年达到65.98亿元。其中, 第一产业增加值16.59亿元, 年均增长5%;第二产业增加值26.7亿元, 年均增长17.5%;第三产业增加值22.69亿元, 年均增长14.2%。“十一五”期末, 三次产业结构的比例由2005年的35.5∶32.6∶31.9调整为25.14∶40.47∶34.39;城镇化率达到40%;至2020年全县GDP达到190亿元, 年均增长12%, 人均GDP达到20 000元;第二、三产业总产值达到160亿元, 年均增长14%;第一、二、三产业结构达到19.5∶39.6∶40.9, 形成以第二、三产业为主导的县域经济体系;城镇化水平达49.86%[2]。城镇化水平的提高及第二、三产业的发展必然会占用耕地, 要在保持耕地总量动态平衡的前提下保证新增建设用地的需求, 就目前的土地利用现状来看, 最重要的就是对农村居民点用地进行挖潜。

2 容县农村居民点用地整理潜力分析

农村建设用地整理, 是指依据土地利用总体规划, 通过对利用不合理、不充分及废弃闲置的农村建设用地进行科学地整理利用, 并将由整理所得的新增耕地面积, 等量置换到城镇建设区使用, 以实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩, 促进土地资源充分、合理、有效、有序地开发利用, 这对保障经济和社会事业的快速、健康、持续发展有着极其重要的意义。

2.1 影响农村居民点整理的因素

2.1.1 地形地貌。

地形地貌影响着居住人口的分布, 从而影响着土地整理的潜力。位于容县中低山、丘陵地区的农村居民点因其所处的区位较偏僻, 土地承载力差, 居住的人口相对较少, 整理潜力小;山麓、平原地区人口密集, 居民点整理较大。所整理土地的区位也影响土地用途, 丘陵、山区农村居民点用地整理出的用地主要用于园、林地;山麓、平原地区农村居民点整理后的用地既可用于耕作也可用作建设用地。

2.1.2 土地利用总体规划的规定。

人均建设用地指标越大, 土地整理的, 潜力就越小;人均建设用地指标越小, 土地整理潜力就越大。所以土地利用总体规划中规定的农村居民点人均用地指标决定了农村居民点整理的潜力大小。

2.1.3 城镇化水平。

城镇化水平对农村居民点整理潜力的影响主要是人口和城镇用地两方面。城镇化水平越高, 转变为城镇人口的农村人口的比重就大, 农村人口相对就少, 农村居民点整理潜力就大;相反, 城镇化水平越低, 农村人口越多, 农村居民点整理潜力就越小;新增城镇用地随着城镇化水平的提高而增加, 农村居民点土地整理的潜力则会降低。

2.1.4 农村经济发展状况。

农村经济发展的现状很大程度决定了农民建房的能力, 经济状况越好, 建房能力就越大。随着经济的发展, 容县农民的建房能力不断增强, 建房欲望强烈。同时, 当地人均土地资源量和村镇规划标准等因素与农村居民点整理潜力也有关。

2.2 农村居民点整理的潜力测算

2.2.1 农村居民点理论整理的潜力。

根据农村居民点现状测算农村居民点整理潜力, 是指按照现状人均规划用地标准计算的潜力, 反映的是现状条件下居民点整理潜力空间。农村居民点人均建设用地指标参照《GB50188-93村镇规划标准》, 结合土地利用总体规划要求确定 (表1) 。

按照表1中的标准, 计算容县现状农村居民点的土地整理的潜力, 计算公式为:

式中, △S为现状农村居民点整理潜力;S现状为现状农村居民点用地面积;S1为整理后人均建设用地标准;M为现状农村人口总数。

容县是人口大县, 人口密度大, 土地资源不足, 用地紧张, 2005年人均耕地为386.69 m2/人, 因此人均用地按最节约的标准来计算, 以达到节约用地的目的。计算方法是:现状人均建设用地水平120.1~150.0 m2/人, 规划建设用地减少20.0 m2/人;现状人均建设用地水平大于150.0 m2/人, 规划建设用地调整到150.0 m2/人以内, 如果规划建设用地减少不到20.0 m2/人, 以20.0 m2/人测算。按此方法, 以行政村为单位, 进行农村居民点建设用地整理潜力测算, 2005年末, 容县总人口75.2万人, 其中农村人口54.34万人, 农村居民点面积为7 451.88 hm2, 人均农村居民点用地为137.20 m2/人。采取集约节约利用的原则, 根据各村镇的客观实际, 将容县农村人均建设用地调整为110.0 m2/人, 由此可以得出, 容县现状农村居民点的土地整理潜力为1 477.47 hm2。

2.2.2 规划期整理潜力。

据容县土地利用总体规划 (2006—2010年) 中预测数据, 2010年容县总人口规模为79.1万人, 农村人口50.22万人;2020年为87.3万人, 农村人口45.97万人。2005年容县农村居民点用地面积为7 451.88 hm2, 根据《GB50188-93村镇人均建设用地指标》, 结合本轮规划的核心思想———节约集约用地, 严格控制建设用地总规模, 及容县的实际情况, 采用人均定额指标法, 对容县农村居民点用地进行预测。根据规划目标年农村居民点建设用地标准高、中、低3种方案, 测算出2010、2020年农村居民点建设用地规模, 用现状居民点用地减去规划目标年的居民点用地, 再求算术平均值即可得出容县2010年和2020年农村居民点用地的平均整理潜力分别为1 846.78、2 321.13 hm2 (表2) 。

3 容县城镇建设用地需求预测

3.1 城镇建设用地现状分析

容县建设用地过程中, 由于历史遗留等原因县城和建制镇的面积偏小, 主要是由于城乡结合部的城乡用地界限不清楚, 有一部分独立工矿用地位于城镇范围内, 但以独立工矿用地单独统计。工业用地、交通用地、水利设施用地的总体规模不能满足经济建设的需求;但县城、城镇、工业园区的内部却均存在不同程度的土地闲置问题, 建筑密度和容积率普遍偏小, 利用较为粗放。2005年容县建设用地现状见表3。

(hm2)

3.2 城镇建设用地需求预测

近年来, 容县的国民经济保持较好的发展势头, 经济发展对城镇建设用地的需求也呈现不断增长的趋势。容县县城与十里乡、容西乡的结合部将是城镇建设用地快速扩张的地区, 随着县城经济的快速发展, 市政设施建设逐步扩展, 各类企业引入和发展进一步加强了建设用地的需求。

3.3 人均指标预测

2005年, 容县城镇人口为20.86万人, 城镇建设用地面积为1 458.81 hm2, 城镇人均建设用地为69.93 m2/人, 规划目标年人均建设用地主要参照土地利用总体规划的指标2010年为80 m2/人, 2020年为85 m2/人, 基本可以满足城镇建设用地发展的需求。根据容县土地利用总体规划 (2006—2010年) 预测, 综合确定容县2010年城镇人口为29.13万人, 2020年为40.13万人;便可以计算出2010、2020年的城镇建设用地为2 329.24、3 409.35 hm2, 用计算出的面积减去2005年的城镇建设用地面积10 899.83 hm2, 即得出容县2010、2020年需新增的城镇建设用地为870.43、1 950.54 hm2 (表4) 。

4 容县建设用地增减挂钩的潜力

由于农村居民点整理是一个长期而复杂的系统工程, 需要较长的年限去完成, 因此, 在短期内不可能实现1 477.47hm2的农村居民点现状整理潜力, 而且随着人口的不断增长、城镇化的推进, 现状整理潜力也会发生相应的变化。因此, 根据规划目标年的农村人口数量和人均用地标准测算的农村居民点整理潜力, 逐年进行分阶段、有步骤、按计划地整理, 配以恰当的措施, 经济、行政手段, 应该可以整理出相当数量的农村居民点用地[3,4]。

用城乡建设用地增减挂钩供给率来定量分析农村居民点整理潜力对规划目标年新增建设用地需求的满足程度, 公式为:

式中, Q为建设用地需求的供给率;R为规划目标年农村居民点的整理潜力;Y为规划目标年城镇建设用地新增需求量。

根据公式 (2) , 可以得出农村居民点整理对规划末期新增建设用地需求的满足程度 (表5) , 可以看出, 由于容县的城镇化水平不高, 农村地域较大, 用地比较粗放, 整理的空间较充裕, 在2010年, 随着人口的减少, 城镇化水平的提高, 当人均农村居民点用地减至130 m2/人时, 可以满足新增建设用地870.43 hm2的需求, 在2020年, 当人均农村居民点用地减至110 m2/人时, 可以满足城镇建设用地新增1 950.54hm2的需求。

参考文献

[1]国土资源部规划司土地整理中心.土地开发整理规划实例[M].北京:地质出版社, 2000.

[2]容县国土资源局.容县土地利用总体规划 (2006—2020) [M].2009.

[3]买晓森, 杨庆媛, 马寅华, 等.城乡建设用地增减挂钩分析——以重庆市沙平坝区为例[J].安徽农业科学, 2007, 35 (8) :2377-2379.

成都市城乡建设用地增减挂钩研究 篇8

一、城乡建设用地增减挂钩的内涵及本质

我国大部分城市按照杜能论的城市中心发展模式, 已形成了严重的城乡分割发展格局, 由此也产生了马克思级差地租理论中所提及的城市地租和级差地租。而农村土地制度又对农民宅基地的使用做出了严格的限制, 限制其仅用于“建设居住的房屋和附属设施”并禁止其流转。城乡建设用地增减挂钩将农村集体建设用地复垦为耕地;在增加耕地数量的基础上, 将原农村集体建设用地使用权转换成周转指标, 指标部分用于农民集中居住区的建设, 其余的通过指标交易用于城镇建设。对于只享有农村土地使用权的农民来说, 周转指标的价值正好体现为集体建设用地转为农用地的代价, 指标收益也正好是对这种代价的补偿。当然, 这种补偿仅仅是一种不完全补偿, 主要是由于目前集体建设用地和城市建设用地还未实现真正的“同地、同价、同权”, 但在一定程度上, 也达到了运用“工业剪刀差”实现城市建设反哺农村发展的效果。

二、成都市城乡建设用地增减挂钩的基本情况及主要做法

(一) 成都市城乡建设用地增减挂钩的基本情况

1.“挂钩”项目立项情况。

截至2010年12月, 国土资源部和省厅批准成都市立项458个挂钩项目, 批准挂钩周转指标共计26.59万亩, 其中, 国土资源部批准的第一批挂钩试点项目14个, 挂钩周转指标0.67万亩;国土资源部批复的第二批挂钩项目31个, 挂钩周转指标1.73万亩;国土资源部批复的土地综合整治项目6个, 挂钩周转指标0.39万亩;灾后重建挂钩项目407个, 挂钩周转指标23.81万亩。项目区涉及全市除武侯区外19个区 (市) 县。

项目区涉及各区 (市) 县情况, 如图1所示。

目前看来, 全成都市已立项最多的为都江堰市, 总共为107个项目, 最少的为高新区, 只有1个项目, 武侯区还未立项。从调查情况来看, 建设用地整理主要分布在成都市的二三圈层, 如图2所示。

从挂钩周转指标规模来看, 彭州市、都江堰市的周转指标较多, 主要是由于512地震后实施灾后重建所需;而双流县、新津县等经济基础较好、建设用地整理潜力较大的地区, 其挂钩周转指标也较多。具体如图3所示。

2. 项目实施进展情况。

(1) 第一批项目。国土资源部批准的第一批挂钩项目14个, 批复挂钩周转指标6684亩。目前, 13个项目已经全部实施完毕:其中, 已经省厅批准验收的项目9个, 归还挂钩指标3357.21亩;上报省厅待验收的3个 (温江万春镇、寿安镇, 郫县花园镇涌泉村) , 归还挂钩指标1475.09亩;已经市局初验即将上报省厅验收的项目1个 (青羊区康河马厂片区项目) , 归还挂钩指标463.8亩。另有郫县1个项目, 规划挂钩周转指标360.0亩。 (郫县友爱农科村项目, 因为农民意愿变化暂未实施。)

(2) 第二批项目。国土资源部批复的第二批挂钩项目31个, 批复挂钩周转指标17343亩。目前, 有31个项目已经实施完成, 四川省国土资源厅已验收的项目9个, 归还指标4763.0亩;上报省厅待验收的12个。其余10个项目正在实施中。

(3) 土地综合整治项目。国土资源部批复的土地综合整治项目6个, 批复的挂钩周转指标3934亩, 其中成都市金堂县共计4个, 批复的挂钩周转指标2663亩, 蒲江县共计2个项目, 批复的挂钩周转指标1271亩。目前, 这些项目均在实施中。

(4) 灾后重建项目。2008年汶川发生地震后, 为支持灾后重建, 解决受灾群众的住房安置问题, 经省厅批准立项共计407个项目, 挂钩指标23.81万亩。目前灾后重建项目已经四川省国土资源厅验收11个项目, 归还挂钩指标14342亩 (锦江区柳江、成龙、三圣项目, 双流与彭州丽春项目一期, 彭州红岩镇灵石村项目, 邛崃市南宝山农场, 邛崃市天台山镇, 大邑县王泗镇, 都江堰市中兴镇九龙村项目等) 。正在实施的124个项目, 规划归还挂钩周转指标101112亩。其余项目暂未实施。

各类型挂钩试点项目实施情况如图4所示。

3. 实际建新情况。

成都市城乡建设用地增减挂钩试点项目按照先建农民居住新区, 再拆旧复耕, 最后城镇建新的工作程序实施。截至目前, 全市建新区已使用挂钩周转指标5.64万亩, 其中, 农村建新使用3.03万亩, 城镇建新使用2.61万亩。

(二) 成都市城乡建设用地增减挂钩的主要做法及经验

1. 适时适地推进土地整理及复垦。

成都市开展城乡建设用地增减挂钩选取的是经济发展良好, 具有土地整理潜力, 同时又有政策优势的地区, 主要集中在二三圈城市, 特别集中在地震受灾区, 例如都江堰市、崇州市、大邑县以及新津县等。

2. 以土地规模经营发展高新现代农业。

(1) 以土地股份合作制为基础, 大力推动规模化经营。崇州市桤泉镇依据农户自愿、折资量化、股份界定、公司运作、保底分红的原则, 引进成都市绿盛农业发展有限公司与新建村第十四农业合作社杨贵清等17位股东共同组建崇州市绿泉农业开发有限公司。实行土地承包经营权股份合作, 发展土地适度规模经营, 促进农村土地资源向资本转变。从而实现农民资产性增收, 推进农民向农业产业工人、非农城市产业工人转变并转移向城镇集中居住, 提高统筹推进“三个集中”的综合效益。该公司以市场运作为基础, 实现了由原来的以行政管理为特征、以地缘关系为纽带向以企业管理为特征、以资产联结为纽带的组织形态的转化。帮助农民建立起利益保障平台和按市场要求运作的经济组织, 通过明晰产权、规范资产运作保障农民权益, 舒解了农村内部和农村与城市的矛盾, 拓展了农村经济参与社会分工的内容和形式, 从而改变了农村经济在全社会分工体系中的地位。

(2) 以品牌为依托, 创新现代农业生产模式。桤泉镇通过打造“大型连锁超市+有机果蔬基地”农超直通车, 加强与市场对接, 减少流通环节、实现利润最大化, 并以“创品牌、拓市场”为目标, 实行“公司+基地”的模式进行生产, 提高农产品的质量、增加产品附加值。其以“技术人员+公司+农户”的运作机制来提升产品的品牌和质量。08年底, 以“提升品牌、增加利润”为目标的润和果蔬专业合作社成立, 它由1个技术员、2个公司 (生产资料公司和销售公司) 、49个农户、53个社员联合组建。技术员和公司各出资1万元, 农民各200元, 共5万元注册资金。科技人员负责抓标准化生产, 提升品牌和产量;两个公司保证正宗肥料种子、微利销售、解决产品积压和市场风险等问题。质量安全主要通过建立生产档案和病虫害防止管理, 将无公害的绿色食品生产与检验环节对接;市场销售方面与成都巨禾、信息技术学校、餐馆对接, 并探索在崇州市区的三元街和学府街设立果蔬直销点, 商品全部采用“润和”果蔬的品牌。

3. 建立市场机制, 引入社会资金。

新津县兴义镇坚持变资源为资本, 算好经济账。在开展土地整理之前, 首先对全镇的农村建设用地进行全面的摸底调查, 认真分析土地整理潜力和可行性。全镇共有集体建设用地8436.8亩, 如果以集中24000人测算, 扣除农民集中居住新区人均综合用地65平方米和本村发展用地外, 能够节余建设用地指标4150亩左右。兴义镇根据土地利用总体规划, 拟将节余的建设用地指标调剂到兴义镇城镇发展区使用。为广泛吸引社会投资者参与, 兴义镇将指标收益定价为每亩25万元, 可筹集资金10亿余元, 基本可以实现资金的自求平衡。在充分算账的基础上, 通过多方筛选, 确定了有一定综合实力、发展有机农业经验丰富的翔生公司为投资方, 总投资20多亿元, 在3年内完成农村新型社区、农村基础设施建设、农业产业发展等工作。

4. 结合产改实施利益分配。

农村集体建设用地整理项目, 其核心是充分运用农村产权制度改革成果, 实现农村闲置资源资本化。都江堰市鹤鸣村将二者紧密结合, 依据省、成都市以及都江堰市城乡建设用地增减挂钩相关政策及“7+1”参考方案, 多次召开户代表会、村民代表会、村民议事会专题研究, 最后由村民代表大会表决通过, 制定了符合本村实际的增减挂钩项目实施方案及“7+1”方案, 并把农户参加建房的实际建房补贴与集体建设用地使用权证面积紧密挂钩。方案同意引入社会资金在鹤鸣村开展增减挂钩项目, 整理节约出来的集体建设用地指标按照30万元/亩包干支付, 其中15万元/亩给参与项目的农户, 用于项目立项、规划设计、复垦以及建房补助等;剩余15万元/亩则主要用于房屋建筑立面装饰和安置点的水电气、道路、电讯、网络等基础设施建设, 主要由村委会组织, 交由全体参与农户表决, 确定施工单位实施集中安置点风貌及基础配套建设。

在具体的建房补贴分配中, 以国土部门颁发的集体建设用地使用权证面积为依据进行核算, 确权面积大小决定了各项目参与户的建房补贴多少不一。即以鹤鸣村人均集体建设用地面积0.2亩为基数, 家庭成员人均建设用地达到134平方米的项目参与户发建房补贴1.8万元, 人均建设用地不足134平方米的, 每平方米少补助100元;人均建设用地超出134平方米的, 每平方米多补助100元。参加项目家庭在人均占地30平方米建房面积的基础上, 扣除建房实际占地后, 结余的面积按每平方米200元进行奖励。

议定建房补助标准和发放办法后, 经全体参与户召开会议一致同意, 鹤鸣村8组全部采取统规自建进行房屋建设, 即委托规划单位统一设计, 在符合市、镇、村规划的前提下, 设计方案初稿反复征求参与户意见, 以确定房屋户型及房基地位置, 然后由农户自行选择施工单位进行建设。

三、成都市城乡建设用地增减挂钩存在的主要问题

(一) 农民集体缺乏对预留集体发展用地的使用能力

成都市城乡建设用地增减挂钩把农民通过土地整理和复垦形成的建设用地周转指标预留5%给农民集体, 作为农民集体的发展用地。农民由于信息和文化水平等因素的限制, 在决定预留发展用地的用途上往往有心无力。这就限制了农民集体在参与城乡建设用地增减挂钩之后更为长远的发展。

(二) “挂钩”补偿或收益分配有限

成都市规定其增减挂钩周转指标不能跨区县使用, 这样一来, 即使通过建立市场机制, 引入社会资金, 指标价值也不能完全体现。现在的工商业企业大都不愿到发展较为滞后的城郊地区发展, 很多地方为了吸引企业 (尤其是工业企业) , 从而带动地区经济发展、促进大量当地城镇居民就业, 甚至采取无偿供地的方式招商引资。这种做法既剥夺了农民在土地上的所有潜在收益, 也限制其各种发展可能性的权利。

(三) 建新区配套建设基金不足

目前大部分实施城乡建设用地增减挂钩的地区都为其项目建新区作了合理的规划, 其中, “1+13”模式即以社区为单位, 全面搞好水、电、气、视、讯、排污管网等基础设施和学校、医务室、警务室、阅览室、休闲广场、社区超市等公共配套建设。实际操作中, 不管采取何种形式开展城乡建设用地增减挂钩, 大部分地区都将指标收益的10%分配给农村集体, 用于该集体建新区的配套基础设施建设。而这个比例还远远不足以按规划对建新区实施配套建设。

(四) 土地调整难度大

现行农村土地制度下, 土地利用呈现出极其零碎化的现象, 城乡建设用地增减挂钩不管是在拆旧区还是建新区都面临着极其复杂的土地权属调整问题。首先, 土地调整成本较高。在“土地产权集体所有, 人人均等共享”的土地制度下, 社区民众习惯地认为这些土地是“大家”的, 实践中一般采取了“均田制”的做法。一般情况是留有机动土地, 随着家庭人口增减“随时”调增调减承包地。增人的家庭多了若干份土地承包权, 减人的家庭少了若干份土地承包权。由此出现无条件的权利增加和无补偿的权利退出, 初始的“人人平等”受到破坏。另一种情况是在土地承包期内不随人口增减“随时”调增调减家庭承包土地的数量, 那么几口人种一口人的土地或者一口人种几口人的土地的现象就会出现。这种人地矛盾不断产生、累积、激化, 最终还是会导致承包土地的调整。调整是上一段累积矛盾的解决, 同时又是下一轮矛盾的开始。如此周而复始, 增大了频繁调地的工作压力, 而且每次调整都必须重新核查人口和地块并在各成员之间调和协商, 需要投入大量的人、财、物力。

其次, 土地规模不经济又极大地增加了承包制的运行成本。多数地方对集体土地实行在各农户间好坏远近搭配的做法。其后果直接导致土地零碎分散, 不能连片种植, 严重制约了土地的正常经营, 规模效益更无从谈起。

另外, 集体土地人人均等共有的土地制度无法考虑每个农户在经营方面的人力资本差异。许多经营水平低、经营条件差的农民, 其所承包的土地面积并不比别人少;而许多经营水平高、经营条件好的农户, 其所承包的土地面积却不比别人多。

四、推进成都市城乡建设用地增减挂钩的对策建议

(一) 推进成都市城乡建设用地增减挂钩的原则

成都市城乡建设用地增减挂钩的目的在于以城市建设带动农村经济的发展。在实施过程中, 应严格以维护农民利益为出发点, 平衡政府、投资者和农民三者的利益, 在达到利益均衡的条件下, 循序推进。

(二) 发展现代农庄推进成都市城乡建设用地增减挂钩

1. 农庄的构建。

现代农庄的构建可以根据《公司法》的具体规定, 形成项目实施有关决议。召开村民会议制定公司组建方案和增减挂钩实施方案;选举产生股东代表。召开股东代表会议, 制定公司章程, 选举产生董事会、监事会;完成工商注册和税务登记手续。通过农户自筹或借资的方式筹集公司注册资本金, 并按要求完成工商注册和税务登记;自愿参与农户将确权的集体建设用地使用权以及项目区范围内股份量化到户的集体建设用地使用权流转 (入股) 给公司, 并签订土地整理协议。公司向有关部门申领集体建设用地使用权证。

2. 农庄的管理及运营。

城乡建设用地增减挂钩的实施让农村土地规整地分成了农用地和建设用地两大类。农用地可通过土地规模经营发展现代农业;而建设用地则可考虑通过修建乡村旅游度假村或新型产权式乡村酒店加以利用。

(三) 实施“挂钩”项目与运营现代农庄的对策建议

1. 土地产权“按份共有”, 解决确权难题。

由于现行农村土地制度运行成本高, 土地调整难度大, 实施城乡建设用地增减挂钩可以将农村土地产权统一收归集体所有, 也就是构建的新型农庄所有。具体可以按照以下方式操作:集体将所有的土地产权股份化之后, 按原来的比例, 分配给每个农户。而这个股份可继承甚至转让, 这样一来还可以解决部分农户打算长期进城发展而退出其在农村的所有财产;或者其子女在外地求学务工而居无定所、收入难以购买城市商品房等问题。

2. 集中安置、按股分红, 满足农民长期发展。

现代农庄的构建为农户统一修建新的居住区, 多余的建设用地用于投资者进行乡村旅游度假村的开发或新型产权式酒店的修建。而后者的土地产权仍然归农民所有, 只是房屋所有权归投资者所有, 投资者可以对其再次转让。农民可以从转让收益中按其土地股份分取红利, 从而满足农民日后的长期发展需要。

3. 资产盈余持续用于农庄发展建设。

无论是发展现代农业产生的收入, 抑或是乡村旅游度假村、产权式酒店的运营收益, 农庄在进行收入分配时, 都得基于整个农庄来考虑, 留有足够的资金持续用于农庄日后的发展建设。

参考文献

[1].李明义, 段胜辉.现代产权经济学[M].知识产权出版社, 2008.

[2].段浩.农地整理的产权调整和收益分配研究[D].南京农业大学, 2008.

用地挂钩 篇9

党的十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出, 在土地管理中要坚决落实两个最严格的制度:落实最严格的耕地保护制度, 坚守18亿亩耕地红线;落实最严格的节约用地制度, 从严控制城乡建设用地规模。这对妥善处理闲置建设用地, 提高建设用地效率提出了要求。这也是长期探索我国土地优化配置手段中提出的最新、最全面的要求。

早在2000年, 中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》 (中发[2000]11号) 就提出, “要通过挖潜, 改造旧镇区, 积极开展迁村并点, 土地整理, 开发利用荒地和废弃地, 解决城镇建设用地”。之后, 经过国土资源部一系列的落实性文件, 土地挂钩的政策逐步形成。到2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》指出, “鼓励农村建设用地整理, 城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”, 正式明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。紧接着自2005年起, 国土资源部和国家发展和改革委员会连续发布几个文件, 对城乡建设用地增减挂钩做出规定。

国家近年来出台的土地挂钩相关政策, 既是对农村建设用地整理经验的总结, 也是对近年来农村集体建设用地整理现状的肯定和进一步的规范。土地挂钩政策自提出以来, 就被作为促进土地节约集约利用、统筹城乡发展的一项重要政策工具。各地成功的试点也证明了挂钩政策是实现土地优化配置的有效手段。

二、全国部分地区挂钩试点的主要做法与经验

(一) 农民是试点实践的主角, 政府引导服务

第一批城乡建设用地挂钩试点是建立在群众需求的基础上, 政府引导服务, 农民是试点的主角, 社会各方参与试点。天津充分尊重农民的意愿, 保证每一位搬迁农民都能够了解政策、理解政策, 所有方案的出台必须以村为单位进行表决, 凡是群众拥护率低于90%的, 不能参加试点。实行宅基地换房的村, 村民要自愿向村委会递交拆迁申请, 90%以上的农户同意后方可实施方案。

在征地补偿、置换标准制定、房屋测量、还迁房型设计等各个环节, 征求农民意见, 让群众自主选择, 自主决策, 以村民代表大会形式广泛听取群众意见和建议后制定具体实施细则, 并张榜公布, 维护了群众利益。

通过建立强有力的组织机构, 形成了以乡镇为实施主体, 市、区负责指导协调, 各级政府联动、统筹推进的工作格局。

(二) 在设计方案时考虑农民心态的平衡

前期在制定项目区规划时要更多地考虑农民心态能否平衡, 是否考虑了农民搬迁的承受能力、是否考虑了农民的社会保障问题、是否考虑了农民的就业增收问题等。这3个省市都能够一切从农民出发, 周全地制定了一系列惠民政策及办法。

一方面, 各地根据不同的安置方式给予农民相应的补助, 对根据协议按时搬迁的农户发放奖励金, 对进入中心村建房的基本免缴基础设施配套费, 对购买农民公寓的进行经济补助, 符合条件的直接以宅基地折算面积换取安置房, 落实被征地农民基本生活保障;另一方面, 搬迁入住小区的农户一般都获得了两套住房, 一套自住, 另一套用于出租, 增加了财产性收入。对农民权益的充分考虑主要体现在: (1) 房屋置换上因地制宜; (2) 制定扶持补贴政策, 让群众住得起; (3) 解决农民的后顾之忧; (4) 千方百计安排农民就业, 增加农民收入。

(三) 坚持规划先行, 合理建设

土地挂钩试点省市把土地利用总体规划作为实施挂钩试点的基本依据, 将试点项目区建设与土地利用总体规划、城市总体规划相衔接, 提出了严格规范、落实项目区实施规划和两个专项规划:项目区建设规划和农村居民点整理复垦规划。

从试点的实践来看, 科学合理地编制挂钩项目区实施规划和专项规划, 对挂钩试点具有重要的意义。

(四) 采用市场主导的运作方式

挂钩实施需要大量的资金投入, 为确保项目区顺利实施, 一些地方在政府投入的基础上, 采取多种方式筹措资金, 充分发挥市场作用的多元化融资机制。

天津的项目区都采用了成立国有公司为主体向银行贷款, 以经营性土地出让政府收益作为还款保证, 将土地出让的收益权作为质押, 全部投资将通过项目新建区内的商业用地的出让用地收益收回。

(五) 不断进行制度创新, 统筹城乡发展

江苏、山东在第一批挂钩试点中采用了先易后难的工作方式, 多数单个项目区规模不大, 通过试点, 探索了很多经验, 完善了工作机制, 逐步积累资金, 在统筹规划的基础上, 进一步推进整村搬迁, 实现更高层次的资源集聚。

三、土地挂钩试点取得的成效

(一) 农村人口向城镇和中心村集聚, 促进了农业结构的调整和产业化

通过挂钩试点可以使大量散落农村居民点复垦为耕地, 采取集中承包和股份合作等形式, 加快土地在社区内重组和社区外流转, 使土地向种植大户和公司集中, 实现土地规模经营, 土地资源整合, 农业产业结构调整, 加快农业产业化进程, 推进传统农业向现代农业转变, 增加耕地产出, 促进土地的产业化、规模化经营, 农民转变为农业产业工人, 获取租金、分红和务工收入, 为农民持续增收创造了条件。

(二) 丰富了产业结构, 拓宽了农民的就业渠道, 增加了农民的收入

地方政府利用工业园区优势, 引导和鼓励企业直接参与农民的职业技能培训, 使更多的农民上岗就业, 大力发展服务业, 鼓励更多的农民由一产向二三产业转移。天津武清大良示范镇规划了2200亩产业区, 预计为当地农民提供就业岗位3000～4000人, 年税收2亿元, 农民人均年收入可提高3000元左右。小区物业、社区管理均优先安置还迁农民。

(三) 增强了公共投入的效益, 提高了农民的生活质量

以往每年各级财政资金大量投入到农村公共设施的建设, 实现了道路建设村村通、户户通, 通过挂钩试点聚合了各项资金, 集中投入到安置小区, 有效增强了公共投入的效益。通过集中建设水、电、气等配套服务设施, 统一建设给排水设施、垃圾集中堆放点、群众健身娱乐设施、消防安保设施、小区绿化等配套基础设施, 不仅改善了农民的居住环境, 而且让广大农民享受了优质的公共服务, 生活水平得到了质的飞跃, 实现了一样的土地不一样的生活, 为城乡统筹发展创造条件。

(四) 优化城乡建设用地布局, 有利于增加公共财政

通过对分散的、低效利用的农村建设用地进行整理复垦为耕地, 产生的挂钩周转指标集中用于农民新居和城镇建设, 可有效优化城乡建设用地布局, 促进土地节约集约利用。腾挪出来的土地通过招、拍、挂获取级差地租, 促使其更为集约和高效用地, 实现城镇反哺农村, 改善农村生产生活条件, 真正实现“以城带乡、以工促农”的局面。

四、土地挂钩实施运作模式的比较

(一) 拆迁安置模式形式多样

实施挂钩政策, 维护农民权益是根本, 而妥善安置农民是挂钩试点能否顺利进行的重要方面。从调研情况看, 各试点省 (市) 采取的安置模式大致有以下几种:

1. 村庄整体搬迁, 以宅基地换取公寓房

通常情况下, 这种模式适用于经济条件相对较好的地区。农民整体上转入城镇生活、搬迁的规模大;安置区以多层为主, 按照城市社区的模式建立, 对水、电以及各种配套设施要求较高, 资金投入量大, 并且面临后续资金投入如物业管理等费用分担问题;而且居住成本也高, 对搬迁农民的影响较大, 必须要有非农就业作保证。

山东省章丘市向高村安置区由村集体统一建设楼房 (成本价约1200元/平方米) , 农民买房价平均为700元/平方米, 房子以120平米和90平米户型为主。5口人以上可以购买两套房子 (一套120, 一套90) 。住进楼房的村民无需缴纳物业费, 该部分费用由村集体全额补贴。

2. 建设中心村的整理模式

大多数试点项目区在农民安置中采取了建设中心村的整理模式。在具体的实施过程中还可以分为社区化的整理模式、村庄整体搬迁, 异地安置的整理模式、局部搬迁, 插空加密模式等, 但都是结合撤村并点与中心村建设, 推进农民的集中居住。

这种拆迁安置模式的特点:一是农民不进城, 依然生活在拆旧区附近的农村, 集体经济组织的身份、农业生产方式、生活方式都不变;二是建新区选在中心村或独立建村, 比起原来的居住环境, 搬迁后的居住环境和生产条件有了较大地改善, 可以享受到更多的公共服务;三是新区住宅由政府规划, 开发商统建, 或政府规划农民自建。对于搬迁户给一定的补贴, 农户也需要支付一定费用, 对于收入不高的农民是不小的负担。

这种模式比较适合经济条件中等且行政村交通以及各种配套设施相对完善的地区, 否则, 则可能因行政村整体区位条件较差, 面临继续集中建设的问题, 从而导致插空加密成为一种过渡性选择, 进而增加了拆迁户的再拆迁风险。

(二) 资金筹措运作模式交错运用

1. 政府主导模式

政府作为组织策划者, 负责项目选址立项、编制规划设计方案、筹措资金、监督工程执行情况, 承担项目运行风险。企业是政府意志的具体执行者, 负责安置公寓的建设和原农村居民点的复垦整理工程的实施, 保障项目的质量。政府土地行政主管部门调控周转指标, 由于工业用地的出让价格较低, 很难达到资金平衡, 而且拆旧建新补贴农民的资金也比预想的要大得多, 因此, 政府都把整理出来的建设用地指标用于或部分用于商业经营性项目, 以平衡资金之不足。同时, 地方政府获得了新增建设用地指标, 成功地解决了建设用地不足的矛盾。

2. 市场化运作模式

通过扩大和完善土地市场建设, 运用市场机制来组织农村居民点建新和复垦工作, 实现资金筹集、运作与政府脱钩, 通过法律法规来规范市场秩序、确保工程质量, 政府主要起监督、引导、协调和服务的职能, 实现项目运作市场化、企业化。

天津华明镇资金主要由东丽区政府组建的滨丽公司作为投融资主体, 按照市场化原则, 以土地质押的方式, 争取国家开发银行贷款。以华明镇自身的土地出让收益和以宅基地换房置换的建设用地指标收入, 作为还款主要来源。

3. 村集体自主模式

一些经济实力比较强的村庄, 往往采取土地挂钩和资金都是内循环, 置换出建设用地满足自己的需求, 拆旧建新的资金主要由村集体解决, 农民出少量的钱。整理新增的建设用地指标归全体村民所有, 村集体通过租赁承包等形式来经营新增土地, 既能获得比较好的土地增殖收益, 不断壮大集体经济, 还能通过分红等方式把收益返还给村民, 实现集体和村民协调发展的双赢局面。

这种类型在集体经济发达、集体的资产没有股份化、领导人有威望的村庄可以实行, 是农民利益损失较小的模式, 但不具有普遍的示范意义。

(三) 管理组织形式大同小异

挂钩试点工作大都要经过详细的调查摸底, 认真现场踏勘, 科学编制规划、严格实施管理。当地政府部门高度重视, 以及广大群众的大力支持和积极参与, 才能为挂钩工作的顺利开展铺平道路。

江苏省国土厅连续3年召开全省挂钩工作座谈会, 统一思想认识, 建立了厅领导任组长的挂钩领导小组, 并多次深入基层进行调查研究和工作检查, 倾听老百姓的意见。试点县 (市、区) 人民政府都成立了发展改革、财政、国土、建设 (规划) 、农业、民政、环保等部门参加的领导小组。加强政策宣传, 采用文艺节目、小品演出等形式, 进行宣传挂钩政策和集中居住的好处, 赢得了广大干部群众的理解和支持, 创造了良好的舆论氛围, 奠定了坚实的群众基础。

五、土地挂钩试点存在的问题及相关政策建议

(一) 挂钩试点应确定适宜的规模

项目区的规模大小要考虑如何有利于城乡统筹发展, 探索如何有利于解决土地城镇化和人口城镇化相脱节问题, 发挥土地挂钩政策的杠杆作用, 撬动城乡两头, 在土地城镇化过程当中, 为农民迈向城镇, 即农村人口的城镇化创造条件, 让农民充分享受城镇化带来的成果。

从实施进展、农民权益保障等方面看, 挂钩项目区较小的地区, 更多的是土地整理, 在带动城乡统筹和改变城乡二元结构等方面成效不明显, 当然, 小项目区引起的社会震动较小, 但为今后的村庄整合和城镇化发展留下了一些隐患, 有可能会导致二次搬迁, 农民的权益反而最容易受到侵犯。项目区规模大了, 资金压力就大, 引起的社会冲击也大, 争议也多, 但腾挪出来的作为商业开发的土地面积也大, 有利于资金运作上引进社会资源, 广泛吸引各种社会力量共同参与城乡统筹发展。天津华明镇挂钩试点规模大, 在“三农”问题上解决得比较彻底。

对各地项目区规模大小的考察比较, 一个挂钩项目区1000亩左右的规模, 将会在多方面、多领域、多层次上涉及城乡关系, 同时也会相应地形成新型城乡关系、促进城乡统筹发展的条件。1000亩左右的规模, 按照目前宅基地规模和村庄的格局, 将涉及3000～5000人的一个建新安置区, 会涉及到几个村庄, 土地置换的空间较大, 有利于在城乡之间进行优化配置;村与村的关系就会重新构建, 农民与土地之间就会形成新的权益保障关系;新的农民土地权益形态又可同分享城镇的发展成果结合起来;农村人口向城镇的定居转移速度也会大大加快。在这一规模上, 估计有500亩以上的建设用地可以节余出来用于商业项目的开发, 资金筹措具有较大的运作空间。

不仅如此, 由于公共服务设施、基础设施的投入也存在着客观的规模效益, 在学校、医疗、上下水、环境治理等基础设施及公共服务配套项目方面, 也可以进行长期性地安排。

(二) 挂钩项目区的位置选择和土地优化配置

拆旧和建新要考虑实际的需要。总体想法是先易后难。从全国布局上来讲, 可以先考虑城镇化快速发展的地区、一些大中城市周边的地区、一些产业快速发展的聚集地区。

通过整合的集体用地, 首先满足农民安置点的需要;保留一部分集体建设用地给村发展产业, 以便农民通过自行创业解决就业;一部分土地需要转基础设施;有的地方政府将一部分划作工业园区;更多的将补充城镇发展的用地需要, 搞住宅、商业设施、服务业等。这些用地按规定有的将转国有, 通过招、拍、挂进行市场转让。

挂钩项目下达的周转指标, 虽然也是一个用地的指标, 但绝不是一个全部转为国有的指标, 这与征地指标是不同的。整合土地用于建设的过程中, 一部分可以转为国有, 一部分仍应保留集体建设用地, 尤其是农民安置点用地, 仍按照农民自建安置区来做, 不转变农民身份, 可以节省很多的成本。

有时在一个独立的镇范围做挂钩, 资金回旋的余地太小, 有的可能具有拆迁条件但没有建新的条件, 或者地块在镇范围出让价格太低, 无法实现资金平衡。这就需要政策与规划上协调, 在一个行政区县较大的范围搞土地优化, 也就是说不同用途的土地可以分离, 分别在区县范围寻求高效、合理利用, 这在挂钩政策上是允许的。

(三) 聚合各类专项资金, 保障农民权益

挂钩是一项促进新农村建设的平台, 具有规模效应。应鼓励相关部门通过挂钩整合各类专项资金, 把各个部门准备支持农村建设、“三农”建设, 或者城镇基础设施的一些资金集中起来, 提高新农村建设的投入效益。

挂钩资金的投入和回收的周期, 要远远长于土地的闭合周期, 在充分估计与评价近期筹资潜力的基础上, 以多种形式实行土地抵押, 申请银行贷款, 或是通过专门的融资公司筹集资金, 鼓励金融部门参与挂钩项目, 并要对未来金融风险能及时的预判。另外, 可适当先占用一部分土地进行出让, 获得必要的启动资金, 专款专用。

挂钩项目应从开始的项目设计到实施过程的监督, 都让农民充分发挥主角作用, 农民的需求往往以现实利益为主, 要充分听取他们的意见, 满足他们的需求。项目区获得的土地出让收益, 是农村宅基地货币化的结果, 从权益上讲应全部归属于农民, 返还到项目区搞项目建设、耕地垦复和农民的权益赔偿。项目区农民参与社会保障资金, 按国家有关规定, 应由不同主体分别承担。中央政府、地方政府、集体农民自身都要承担。土地出让金可以划出一块作为农民自己所支付的一部分列入社保基金。

(四) 积极探索后续管理新思路, 为推进挂钩政策提供保障

随着挂钩政策的深入推进, 涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来, 必须探索产权管理的新思路, 明确土地权属, 鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化, 农民参与股权分红。农民集中到社区居住后, 探索科学的激励手段, 支持农村村委会向社区居委会转变, 同时, 组建新型集体经济组织, 按照经济职能与社区管理职能剥离的原则, 组建集体资产管理委员会作为独立法人, 实行法人治理结构。成立物业管理委员会, 共同参与管理社区的模式。探索农村失地农民和养老的保障形式, 建立挂钩失业的应急机制。

项目区保留的部分集体建设用地, 由于打乱了原来的村建制, 再去落实到各村各户, 分细账不太容易, 可以通过前期承包地确权的方式, 或各户房产置换面积, 从收益分配上解决。复垦的农业用地也可以同样处理。复垦及原先的农业用地, 多数地区将实现规模经营, 承包和经营之间出现进一步分离, 农民的社会保障应由政府、集体、农民3个主体共同解决, 不能用承包地去换。

(五) 抓紧编制各级土地挂钩专项规划

目前, 全国都在开展新一轮土地利用总体规划修编工作, 挂钩专项规划如何与土地利用总体规划、村镇规划、土地开发整理规划相衔接, 以引导挂钩试点工作稳步有序地开展, 值得进一步研究。

应抓紧编制挂钩专项规划, 将辖区内的个股潜力、布局、项目区设置、拆旧建新地块空间安排、实施时序及挂钩周转规模等统一规划, 并纳入正在修编的土地利用总体规划, 在规划分区和空间用途管制方面, 为挂钩实施预留腾挪用地空间, 解决挂钩周转指标空间落地问题, 以便更好地指导挂钩试点工作。挂钩专项规划要与土地利用总体规划、城市总体规划、土地开发整理规划相衔接。要严格按照建新与拆旧联动的试点原则, 先安置, 后建新, 建新项目用地必须与拆旧联动, 不能一开始就把周转指标用完。

(六) 在挂钩实施前要制定综合配套改革方案

今后, 需要不断总结经验, 增加试点类型, 继续探索在我国东、中、西地区, 发达与落后地区, 紧邻大城市与远离城市的农村, 不同规模下开展挂钩试点的可行性。

土地挂钩试点是一项城乡存量建设用地优化的积极探索, 不同于以往在增量范围的土地占补平衡。试点镇开展此项工作, 承担着推动城乡统筹发展和探索用地制度改革的重大任务, 是一项非常复杂、非常艰巨的工作, 要求有实施的领导和组织保障。建议在区县一级, 成立政府的领导小组, 由主要领导牵头负责。通过协调部门、制定政策和安排制度, 保证项目实施。

如果进行异地安置, 就需要一定的规模, 要打破村与村之间、镇与镇之间的建制, 会带来一系列的社会问题, 搬迁户能否享受与城市居民一样的养老保险、医疗保险等社会保障?村与村之间、镇与村之间收益如何分配?这些都需要在试点实施前就能形成综合性的配套方案。需要一个综合协调部门来协调相关部门研究问题、制定相关的配套政策, 推进挂钩试点顺利进行。 (编辑:何乐)

挂钩实施需要大量的资金投入, 为确保项目区顺利实施, 一些地方在政府投入的基础上, 采取多种方式筹措资金, 充分发挥市场作用的多元化融资机制。

通过挂钩试点可以使大量散落农村居民点复垦为耕地, 采取集中承包和股份合作等形式, 加快土地在社区内重组和社区外流转。

政府作为组织策划者, 负责项目选址立项、编制规划设计方案、筹措资金、监督工程执行情况, 承担项目运行风险。

挂钩项目应从开始的项目设计到实施过程的监督, 都让农民充分发挥主角作用, 农民的需求往往以现实利益为主, 要充分听取他们的意见, 满足他们的需求。

摘要：本文结合全国部分地区城乡建设用地增减挂钩的实践研究, 探讨土地挂钩的实际操作案例, 并以此对目前实践中存在的问题进行分析, 进而提出土地挂钩管理政策建议, 并评估这些实施方案对该区域城乡统筹发展、城乡互动, 尤其是保护农民权益等方面的综合影响。力求将城乡统筹发展与土地挂钩政策研究相结合, 在理论、方法及实践方面有所创新和突破, 既为区域协调发展提供基础理论, 也为土地挂钩政策的制定与实施服务。

用地挂钩 篇10

一、农村居民用地存在的问题

长期以来, 农村居民土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰, 村镇建设缺乏科学规划或没有得到有效实施等原因, 总体上来说比较粗放。

1. 农村居民用地分布零散, 独立小院众多。

根据走访调研的情况来看, 目前农村居民用地呈分散状态的占70%以上, 4户以下的小院落占80%以上, 分布相当散乱, 极不规则。近年来, 一些进城务工的农民, 经济条件好转后就搬迁到公路边建房居住, 而且不愿相互房连房、院连院, 故单家独院有增加的趋势。这种分散的独立小院不仅土地利用率低, 而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的优质土地。

2. 农村居民人均用地偏大, 土地浪费严重。

从总体上看, 农村居民人均用地量普遍偏大, 而且大多数农村居民在房前屋后都保留有大面积的边角地空置, 或搭建简易窝棚用于堆放杂物、禾草, 或关养猪牛, 经济条件好的农户还在房前修简易公路, 有的农房之间还夹杂一些“势力户”控制的空地、“祖传”宅基地和争议地, 占据地盘为己有, 任意扩大房前屋后圈围墙。所有这些, 造成农村存量建设用地多, 土地利用率低, 土地浪费严重。

3. 农村居民房空置, 老幼问题凸显。

在对农村居民的实地调查中发现, 许多外迁户或外出户中的大多数还保留着原有的宅基地, 出现宅基地的空置, 存在“空心”现象。此外, 近年来农村中青年大量外出打工, 所剩人口大多是老人和小孩, 由于大部分是分户独居, 导致邻里间交往少, 老人得到的温暧少, 幸福指数不高, 儿童受到的关心教育不够, 与人交流更少, 不利儿童健康成长。

4. 农村居所缺乏科学规划, 公共设施滞后。

由于集镇建设和农村建设整体性和全局性的缺乏, 农村居民建设普遍较简单, 缺少科学的整体规划, 缺少排水、排污和垃圾处理等基础设施, 且使用功能混杂, 牲畜棚舍紧邻住房, 环境卫生条件较差, 致使“新房年年有, 村容旧貌不曾变”的现象得不到根本性的改变。有些住宅虽修得比较豪华, 但村内基础设施不配套, 整体环境不协调, 室内、院内现代化与院外脏、乱、差形成鲜明对比。加之农村面广人多, 各种文化、交通和卫生等公共设施无法普及到农村散居的单家独户, 医疗、卫生、教育、商贸等服务功能也根本无法满足广大农民的需要。

5. 农村住房贬值严重, 农民利益受损。

当前农村突出的问题之一, 就是农民住房不能和城市居民住房一样上市交易, 也不能进行抵押贷款, 这不仅影响权利平等, 也成为制约农民财富积累的主要制度障碍。农民进城打工也好, 迁徙外地也好, 都不能带走自己多年积累在房产上的财富;想办厂办店也不能将住房进行抵押或转化成可用的资金。城市居民依靠房产升值, 财富不断得到累积。而农民花上自己几十年积蓄盖的房子到头来仅仅是一块“死资产”, 不仅不能增值, 想变现都难上加难。近几年城市商品房涨幅惊人, 与五年前的房价比较基本高达5倍以上的增长, 而同样五年前花七八万修建的农村住房, 现在只能在本村集体组织内流转, 且可能只卖得出当时建设成本一半的价格, 有的根本卖不出去。

二、创新土地流转制度, 实行城乡用地增减挂钩的对策

建设社会主义新农村是新形势下党中央作出的一项重大战略部署, 是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的基本途径, 是缩小城乡差距、扩大农村市场需求的根本出路。按照中央新农村建设“二十字”方针, 实施农村集中居民点建设成为加快新农村建设、推进城乡统筹发展进程的一条必经之路。

1. 以科学布局为基础。

充分发挥规划的控制和引导作用, 坚持从实际出发, 因地制宜、分类指导, 统筹合理安排城乡建设用地和其他土地资源、整合优化农村居民点布局和用地。 (1) 选址应尊重当地村民生产生活习俗, 充分利用现有村落, 并邻近农业生产, 兼顾交通等基础条件较优等多方因素。 (2) 本着量力而行、节约集约用地、先示范再推广的原则, 有计划、有步骤、有特色、扎实稳步地进行“中心点”建设。通过“中心点”带动示范作用, 引导农民自愿到“中心点”或根据实际围绕“中心点”扩散到的“几个点”集中居住, 逐步改善农村生活和村容村貌。 (3) 将相关项目统筹规划整合。对康居示范点、巴渝新居、新农村建设示范点、农村社区、农村五保家园、困难户倒房重建、城乡土地挂钩等各有关部门建设项目要统一规划整合, 并与全县产业规划、村庄规划、旅游规划、商贸规划等重点规划有机结合起来。要将有限的资金和资源打捆建设, 避免多头重复。

2. 以产业发展为核心。

产业发展是实现农民增收、缩小城乡差距的重要举措, 产业发展的程度也决定着农民实施农村集中居民点建设的愿望是否强烈、参与建设是否有积极性。要以产业建社区为探索, 把抓产业培育作为建设新型农村社区的必要条件, 积极探索农民“离土不离乡, 进厂不进城, 失地不失利”的新政策, 让农民就地享受城市化成果。 (1) 着力发展工业经济。工业是支撑农村经济繁荣、转移农村劳动力、促进农民增收的重要支点。 (2) 抓好第三产业。第三产业的发展必须依托于小城镇的繁荣、服务于农业和农民, 应重点发展商贸业、物流业、社区服务业, 使小城镇成为商品集散地。 (3) 加大现代农业基地建设, 形成农业产业化经营。根据本地资源优势, 以市场为导向, 调整和优化农业结构。以农业龙头企业为依托, 引导分散的农户从小规模生产转变为有规模、有组织、有效益的种养殖大户。

3. 以土地流转为突破口。

土地流转机制包括农用地流转机制和集体建设用地的流转机制, 是挂钩项目实施能发挥巨大经济社会效益的重要保障。土地流转为集中居住地农民解决了“不愿意种”、“不方便种”、“不适合种”等问题, 实施集中居民点建设也为土地流转创造了有利条件。 (1) 在坚持国家政策, 不违反土地利用总体规划和保护基本农田、耕地红线的前提下, 在坚持土地流转自愿原则的基础上, 允许并鼓励耕地向种养殖大户、科研机构、产业化基地、龙头企业流转, 给予流转户用工机会及资金补助, 鼓励农民以土地入股的形式, 与大企业、大集团合作参与土地流转、形成规模经营。 (2) 在保持耕地总量不减少、耕地质量不降低和符合土规以及保持农村集体建设用地所有权不变的情况下, 采取占补平衡、增减挂钩、置换和土地整治等方式, 盘活农村建设用地。建立土地交易所, 实现镇级全覆盖。建议允许在县域范围内实施跨社、跨村、跨镇进行土地经营权的置换、质押、买卖。重点探索和建立宅基地流转机制, 结合新农村建设, 鼓励农民置换原宅基地, 迁入集中居民点。将原较分散的宅基地整理为耕地, 置换同等面积的耕地为建设用地指标。制定刚性文件, 对新建房屋未拆除原宅基地的情况进行全面清理, 明确要求农户一旦新建房屋, 必须拆除原宅基地。 (3) 增强无地农民“造血”功能, 使流转宅基地、耕地的农民有保障。对有劳动能力的失地农民进行培训转移, 引导安排就业, 同时, 把广大农民纳入基本社会保障体系。

4. 以功能完善为重点。

小城镇建设不仅可以节约大量的土地资源, 还可以节省农村基础设施建设和配套成本, 更为重要的是可以在较短的时间内提高农民的生活质量、改变农村面貌, 从而改变千百年来过于分散的居住方式。 (1) 科学规划。应按照主城、卫星镇、重点中心镇、中心村 (居民点) 四个层次, 科学规划县域范围内的城镇体系, 进一步优化城乡资源配置和生产力布局, 逐步实现由镇级向街道的升级升位, 努力实现县城为大城市、乡镇为现代城镇、每个村有集市、每个居民点有完善综合配套功能的建设目标。 (2) 功能完善。加快功能区配套设施的建设和完善, 着力做好集镇和农村集中居住“中心点”的生产生活资料配送、医院 (卫生室) 、学校、文体配套设施和警民消防联系点等建设, 以满足广大农民的物质生活和精神文化生活的需要, 实现生态家园景观化、基础设施城市化、配套设施现代化。

5. 以“三方投入”为模式。