贫困开发

贫困开发（精选十篇）

贫困开发 篇1

1.1 新疆贫困区域总体分布

新疆是国家主要贫困区域之一, 2012年全疆仍有家庭人均纯收入低于2300元 (国家及新疆2011年扶贫标准) 的扶贫对象78万户、329万人, 主要分布在以南疆三地州为主的塔里木盆地干旱贫困区, 以天山、阿尔泰山区为重点的北疆高寒农牧贫困区, 以及边境贫困农村, 呈现出点、片、线、带特征。35个扶贫开发工作县 (市) , 其中:有27个国家扶贫开发工作重点县 (市) 、5个比照国家扶贫开发工作重点县 (市) 、3个自治区扶贫开发工作重点县;有32个边境县 (市) , 其中17个边境扶贫重点县 (市) ;有3868个贫困村, 其中:有377个边境贫困村、299个山区贫困村;有扶贫对象的非贫困村 (详见表1) 。

贫困村。全区有3868个贫困村, 占全区村的1/3, 分布在13个地州、75县 (市) , 南疆三地州2970个, 占77%;35个县 (市) 3314个, 占86%;32个边境县 (市) 1298个, 占34%。

边境线。新疆有32个边境县 (市) , 其中:17个扶贫开发重点县 (市) , 均位于高寒山区, 行政区划土地面积65万km2, 占新疆土地面积的39%。其中:17个边境扶贫重点县 (市) :和田县、皮山县、叶城县、塔什库尔干塔吉克自治县、阿图什市、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县、乌什县、察布查尔锡伯自治县、托里县、裕民县、和布克赛尔蒙古自治县、青河县、吉木乃县、巴里坤哈萨克自治县、伊吾县。

南疆三地州。辖24个县 (市) 中, 19个是国家扶贫开发重点县 (市) , 5个为比照国家扶贫开发重点县 (市) , 占全区国家扶贫开发重点县的75%;3963个村中有2970个贫困村, 占三地州村总数的75%, 占自治区贫困村总数的77%;人均收入低于2300元的扶贫对象243万人, 占全区扶贫对象的74%。该区域有24个扶贫开发工作县 (市) , 其中:国家扶贫开发工作重点县 (市) 19个:和田县、墨玉县、皮山县、洛甫县、策勒县、于田县、民丰县、疏附县、疏勒县、英吉沙县、莎车县、叶城县、岳普湖县、伽师县、塔什库尔干塔吉克自治县、阿图什市、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县。比照国家扶贫开发工作重点县 (市) 5个:和田市、喀什市、泽普县、麦盖提县、巴楚县享受国家扶贫开发工作重点县政策。

片区外的扶贫开发工作重点县。片区外国家扶贫开发重点县8个:尼勒克县、察布查尔锡伯自治县、托里县、吉木乃县、青河县、柯坪县、乌什县、巴里坤哈萨克自治县。片区外自治区扶贫开发重点县3个:和布克赛尔蒙古自治县、裕民县、伊吾县。

资料来源:自治区扶贫办。

299个山区特困村。299个山区特困村分布在昆仑山、天山、阿尔泰山三大山系的47个县, 141个乡镇。其中:昆仑山山区114个村, 占38%;天山山区156个村, 占52%;阿尔泰山山区29个村, 占10%。喀什地区63个, 占21%;和田地区51个, 占17%;伊犁哈萨克自治州45个, 占15%;克孜勒苏柯尔克孜自治州30个, 占10%;阿勒泰地区29个, 占10%;哈密地区25个, 占8%;塔城地区21个, 占7%;巴音郭楞蒙古自治州16个, 占5%;阿克苏地区14个, 占5%;昌吉回族自治州5个, 占2%。

1.2 新疆贫困基本状况

1.2.1 南疆三地州贫困状况。

南疆三地州所辖24个县 (市) 中, 19个为国家扶贫开发重点县 (市) , 5个为扶贫开发比照县 (市) , 占全疆32个 (27个国家扶贫开发重点县 (市) +5个比照县 (市) ) 国家重点扶贫县的75%。贫困村2970个、占村总数的74.9%。至2012年末, 农村扶贫对象231.5万人 (按照年均纯收入2300元以下农村扶贫标准) , 贫困发生率达42.8%, 占南疆三地州农村人口的42.8%, 占全疆扶贫对象人口的83.2%。是新疆地处最边远、生活最贫困、发展最艰难、生态最脆弱、战略地位重要、反恐维稳任务最艰巨的区域, 在新疆和我国发展稳定大局中具有特殊重要的战略地位。2012年, 南疆三地州总人口占全疆总人口的30.6%, 地区生产总值725.67亿元, 只占全疆的9.7%;地方公共财政预算收入56.07亿元, 只占全疆的6.2%, 财政自给率只有约10%, 低于全疆平均水平20多个百分点;全社会固定资产投资660.60亿元, 只占全疆的10.6%。城镇居民人均可支配收入喀什14977元 (全疆倒数第一) 、和田17161元、克州15222元, 分别只为全疆的83.5%、95.8%和84.9%;农牧民人均纯收入喀什5142元、和田3896元、克州3236元 (全疆倒数第一) , 分别只为全疆的80.4%、60.9%和50.6%。2013年, 南疆三地州地方公共财政预算收入和固定资产投资增幅均低于全区平均增幅, 与北疆地区乃至全疆的差距呈逐步扩大之势。

1.2.2边境地区贫困现状。

新疆边境地区由于受到各种限制, 历史欠账多, 发展速度仍然相对迟缓, 群众生活水平提高仍然缓慢, 与全区平均水平相比, 发展差距仍呈现逐步扩大的趋势, 边境地区农村的生产力、文化发展、群众生活的低水平状况还没有得到根本改变, 贫困形势依然严峻。其中:边境一线由于远离内陆, 距离边境很近, 自然环境最为恶劣, 低收入贫困人口分布最为分散, 边境一线乡村人口35.2万人, 而低收入贫困人口就有21.5万人, 贫困发生率高达61%, 是全区贫困面24%的2.54倍。同时地广人稀, 居住分散, 平均每平方km仅有3人。边境二、三线相对内陆腹地经济欠发达, 社会发育程度低, 布局发展产业空间小, 服务边民的社会服务水平较低;除了经济上贫困, 教育文化也很落后, 人口素质不高, 物质与精神贫困并存, 边民生活长期贫困, 贫困呈沿边带状分布, 守边又守穷的问题比较突出。

(1) 边境地区32个县 (市) 贫困现状:新疆边境32各县市中有17个边境重点县 (市) 和15个边境县 (市) , 分布在10个地州, 其中民族自治州有4个, 民族自治县有5个, 民族自治乡24个, 337个乡镇和2933个村。该区域行政区划土地面积65万km2, 占全国135个陆地边境线 (旗、市) 180万km2土地面积的36%, 占全区土地面积的39%。边境管理区 (指沿国界的乡、镇、农牧团场管辖区域) 22万km2, 占边境地区土地面积的39%。2012年, 边境地区32个县 (市) 中总人口536万人, 其中乡镇乡村人口310.92万人, 扶贫对象规模20万户, 贫困人口85.67万人 (按照国家贫困人口人均纯收入贫困标准2300元/人) , 占边境地区乡村人口总数的27.55%, 占全区贫困人口总数的31.68%。边境地区32个边境县市总村数2933个, 贫困村数1298个, 贫困村数占总村数的44.3%, 其中, 整村推进贫困村767个, 占全区整村推进贫困村总数1689个的45.4%;在767个整村推进贫困村中, 边境贫困村有382个, 占整村推进贫困村总数的49.8%。2012年, 边境地区32个县 (市) 享受低保户17.1万户、39.2万人;守边户2.8万人, 抵边户6.2万人, 异地扶贫搬迁2万户、7.6万人, 贫困户人均收入低, 各县市大部分集中在2000元左右, 其中昭苏县最低只有1200元。2012年, 32个边境县 (市) 地区生产总值1261.52亿元, 占全区的16.81%, 其中:第一产业338.33亿元、第二产业450.57亿元, 第三产业472.61亿元。地方财政收入103.11亿元, 仅占到全区的11.34%。32个边境县 (市) 人均国内生产总值23324.72元, 不到全区平均水平33796元的69.02%。 (2) 南疆边境区贫困现状:2012年, 南疆边境地区总人口为208.91万人, 其中, 贫困人口70.57万人, 占南疆边境地区乡村人口的71.89%。在边境地区32个县 (市) 中, 10个县市属于南疆三地州, 其中, 9个县 (市) 属于国家边境扶贫重点县市。南疆9个边境扶贫重点县 (市) 总人口184.15万, 其中乡村人口139.89万, 少数民族人口175.62万人, 占边境扶贫开发重点县 (市) 总人口的74.27%, 贫困人口69.68万人, 占32个边境县 (市) 贫困人口的81.3%。2012年南疆9个边境扶贫重点县 (市) 的生产总值为174.73亿元, 占全区2.33%, 其中第一产业61.54亿元、第二产业41.10亿元, 第三产业72.09亿元, 分别占到全疆总额的4.66%、1.18%、2.67%。地方财政一般预算收入和支出为13.80亿元和145.38亿元, 分别占全疆的1.52%和5.34%。南疆9个边境贫困县 (市) 人均生产总值9489元, 仅占全疆人均生产总值的28.08%。 (3) 北疆高寒边境地区贫困现状:北疆高寒边境地区总人口为324.95万人, 其中, 贫困人口15.1万人, 占北疆高寒边境地区乡村人口 (156.04万人) 的9.68%, 占32个边境县 (市) 贫困人口的17.6%。在新疆边境地区32个县 (市) 中, 20个县 (市) 属于北疆高寒边境地区, 其中8个县 (市) 属于边境扶贫重点县市。2012年, 8个边境扶贫重点县市总人口63.79万人, 其中乡村人口39.18万, 少数民族人口39.17万人, 贫困人口6.8万人, 占32个边境县 (市) 贫困人口的7.93%。2012年地区生产总值为188.50亿元, 占全疆的2.51%, 其中第一产业产值47.53亿元、第二产业产值91.09亿元, 第三产业产值49.87亿元, 分别占全疆的3.60%、2.62%、1.84%;地方财政一般预算收入和支出为22.67亿元和93.60亿元, 分别占全疆的2.49%和3.44%, 人均国内生产总值29550元, 为全疆人均生产总值的87.44%。 (4) 17个边境扶贫重点县 (市) 贫困现状:17个扶贫重点县 (市) 分布在8个地州, 其中, 民族自治州有2个 (克孜勒苏柯尔克孜自治州、伊犁哈萨克自治州) , 民族自治县有4个 (塔什库尔干塔吉克县、察布查尔锡伯自治县、和布克赛尔蒙古自治县、巴里坤哈萨克自治州) 。该区域有1053个边境贫困村 (按2300元新贫困线计算) ;其中边境一线贫困村262个, 边境二线贫困村791个。2012年, 17个边境扶贫开发重点县所辖172个乡镇中, 128个为扶贫开发重点乡镇, 占乡镇总数的74.5%, 占全疆276个扶贫开发重点乡镇的46.38%;贫困村数1053个, 占村总数的70%, 占全疆3868个扶贫开发重点村的27.22%;贫困户18.74万户, 占全疆扶贫开发重点县60.44万贫困户总数的31.01%;按照2300元扶贫标准划分, 仍有贫困人口76.48万人, 贫困发生率43.38%, 高于全疆35个扶贫开发重点县贫困发生率1.88个百分点, 高于32个边境县贫困发生率13.38个百分点。2012年, 17个边境贫困县 (市) 的地区生产总值363.23亿元, 仅占全疆的4.84%, 其中, 第一产业109.07亿元、第二产业132.20亿元, 第三产业121.96亿元, 分别占到全疆总额的8.26%、3.80%、4.51%;人均地区生产总值2306元, 不到全区平均水平33796元的68.23%。 (5) 边境一、二、三线情况:结合国家边境地区管理政策, 按边境管理功能和发展重点, 把边境地区划分为边境一线、边境二线、边境三线 (一线守边、二线固边、三线服务) 。边境一线为边境县行政辖区内由公安边防派出所管辖的行政区域;边境二线为边境县行政辖区内除一线乡村以外的其他乡村, 即边境一线和县城中间地带的行政区域;边境三线为县城城市行政区域。2012年边境一、二、三线总人口492.7万人, 乡 (镇) 总数329个, 边境乡 (镇) 总数217个。其中, 50.5万人有戍边任务, 乡村人口326.7万人, 贫困人口102.2万人。边境一线地广人稀, 居住分散, 平均km2仅有5人, 总人口103.8万人, 其中22.7万人有戍边任务, 乡村人口79万人, 贫困人口22.9万人。边境二线总人口225.5万人, 其中, 16.7万人有戍边任务, 乡村人口208.5万人, 贫困人口73.6万人。边境三线总人口166.7万人, 11.2万人有戍边任务, 乡村人口43.7万人, 贫困人口6.4万人。

(注:以上扶贫数据主要来源扶贫办, 经济数据来源2013年新疆统计年鉴。)

2 新疆扶贫攻坚面临的主要问题

在巩固温饱、发展致富的扶贫开发新阶段, 新疆贫困地区温饱问题已经解决但尚不稳定, 致富基础初步具备但能力尚弱, 扶贫开发仍然面临突出困难。

2.1 自然资源匮乏, 生存生产条件恶劣

新疆贫困地区大多自然环境恶劣, 耕地资源较为匮乏。如17个边境贫困县水资源时空分布不均, 普遍存在自然缺水、结构缺水及工程性缺水。塔城地区托里县、裕民县、和布克赛尔县全年60%的来水集中在4至6月, 因无终年积雪和冰川调节, 多数河流为季节性河流, 春季有水, 夏季断流, 造成夏秋季干旱缺水。阿勒泰地区吉木乃县无一条常年性河流, 年降水量120mm左右, 蒸发量2870mm, 是全疆地表水资源最少的干旱贫水县;同属阿勒泰地区的青河县境内虽有5条河流, 水资源丰富, 但由于河床极低, 水资源无法有效利用。和田地区和田县来水量分布极不均匀, 每年夏季6到8月的山洪水量一般占全年来水量的70%至80%, 由于缺乏山区控制性水利工程, 到春秋季农业用水却极为紧缺。另外, 多数贫困地区耕地贫瘠, 优质土地资源较少, 荒漠化、沙化、盐渍化耕地占比较高。南疆三地州境内大部分地区是沙漠、戈壁和山地, 绿洲面积不足5%。特殊的地形结构和地理位置形成了严酷的荒漠环境, 气候干旱, 年均降水量不足80mm, 年均蒸发量却高达2400mm以上。受自然环境影响, 南疆三地州土壤盐碱化和沙化严重, 土地盐碱化程度超过40%, 大量的中低产田极大地限制了农业生产效益的提升, 制约了农业的快速发展。此外, 南疆三地州耕地不足的矛盾十分突出, 人口过快增长导致有限的耕地承载了大量的人口, 人均耕地不足0.13hm2, 其中和田地区不足0.08hm2, 生产生存条件十分恶劣, 贫困状况严峻。

2.2 地域封闭, 与周边区域的经济联系难度大、成本高

新疆贫困地区大多处于较为封闭的区域, 如南疆三地州南面是昆仑山, 北边是大沙漠。南疆三地州地处偏远, 交通不便, 和田市、喀什市和阿图什市到乌鲁木齐市的平均运距1464km, 距离我国东部沿海发达地区更是数千里之遥。尤其是和田, 遥远偏僻, 信息闭塞, 与外界沟通、联系、交流不畅。地理上的阻隔, 加上其他因素的影响, 使得南疆三地州在地域上相对封闭, 成为一个经济上分散单一的“孤岛”, 与周边区域的经济联系难度大、成本高。

新疆的贫困地区大多处于偏远地带, 远离大中城市, 如南疆9个重点县市距首府乌鲁木齐都在1500km左右。各县市贫困村主要分布在高寒山区和偏远地区, 贫困村平均距县城距离39.76km, 22.98%的贫困村距县城距离在50km以上, 11.51%的贫困村距县城在100km以上, 平均距最近车站距离25.81km;40.95%的贫困村距最近车站在10km以上, 平均距最近集市20.65km;27.57%的贫困村距最近集市在10km以上, 平均距最近邮局18.79km。由于自然地理环境的复杂和封闭性的影响, 造成交通不便、信息交流不畅、基础设施落后, 不仅制约了人口的适度集中, 使市场信息、资金、技术、人才等要素很难辐射到此, 导致经济活动成本偏高, 经济发展明显滞后, 扶贫开发成本高、难度大。自然条件、地理区位和基础设施的恶劣状况, 成为影响贫困地区脱贫致富的直接因素, 是导致整体地域性贫困的主要原因。

2.3 经济发展滞后, 经济结构不合理

由于受自然条件以及历史因素积累等多方面的影响, 贫困地区经济基础薄弱, 经济呈封闭的自给半自给状态, 商品化程度低, 市场竞争力弱, 产业结构不合理, 不管是从产值结构还是从就业结构, 都属于非对称“U”型结构, 经济发展处于以内向为主的低层次, 缺乏吸引外资、引进先进技术、开拓市场的竞争意识和能力。第一产业发展落后, 由于农牧民自身生产力低下, 基层农牧业技术推广不够, 大部分地区仍然采用传统的耕作技术, 农业耕种技术落后, 种植经验靠口口相传, 新型农业技术应用较少, 农业生产多数仅能满足基本生活需要。畜牧业生产方式粗放, 生产经营方式依然以一家一户为主, 绝大多数牧户只能维持简单再生产。此外, 由于高寒山区、荒漠化土地等地理条件影响, 实行机械化、集体化、规模化经营困难, 农业生产效率较低, 农业剩余劳动力转移任务艰巨。综合而言, 贫困县产业结构普遍具有传统型、消费型、输血型特征。由于第二产业尤其是工业相当薄弱, 使得农牧业的产业链条较短, 许多特色资源难以转化为特色产品。服务业层次低, 规模小, 稳定吸纳就业能力有限。直接地影响了农牧民的增收。同时, 县域民营经济发展迟缓, 县域经济与内陆城市之间缺乏紧密的经济联系。

2.4 劳动力素质偏低, 就业形势严峻

人口增长过快, 劳动力素质偏低。如南疆三地州人口自然增长率远高于全疆和全国平均水平, 并呈逐年提高之势, 生活贫困形成恶性循环。劳动力素质普遍偏低, 劳动力负担系数大, 难以转向非农产业, 造成生态环境压力大。人才匮乏, 结构性矛盾突出。一方面极其缺乏高端人才、复合型人才、专业型人才、创新型人才、高技能人才, 另一方面技术工人也极其短缺, 人才总量不足和结构性矛盾非常突出。人才流失严重与引进困难矛盾并存。

就业问题已成为贫困地区现阶段突出的矛盾和问题。据调查, 全区每年需解决城镇就业人口61.2万人, 农村富余劳动力需转移就业220万人, 其中南疆三地州城镇就业需求约占全区的1/3以上, 农村富余劳动力转移就业需求占全区的近60%。受民族文化、民族语言、传统习惯、社会心理、宗教意识等因素影响, 农村富余劳动力转移难度较大, 就业形势严峻, 已对社会稳定产生不利影响。特别是少数民族青年劳动力就业问题更为突出, 已成为当前新疆乃至全国民族团结和社会和谐稳定的隐患。

3 对策建议

3.1 完善基础设施建设, 改善农牧民生产生活条件

进一步加大贫困地区基础设施薄弱环节建设, 改变贫困地区封闭状况, 创造良好投资环境, 为贫困地区生产生活提供坚实基础。除加快异地搬迁外, 应进一步加大贫困户危房改造、异地移民安置、牧区小水利建设、牧场草场改善, 加快牧道、农村公路、安全饮水等农村基础设施建设, 免除地方资金配套;把游牧民定居、安居富民及配套设施建设等作为重点扶持项目, 加大投入, 提高补助标准, 免除或降低地方资金配套。应进一步提高对交通、水利、电力、通信、生态与环境治理、城镇基础设施建设等建设项目投入, 提高投资补助标准或资本金注入比例, 所需资金全额由国家或自治区安排解决, 免除地方配套;实施社会投资鼓励政策, 加快地方政府投融资平台建设, 在项目核准等方面优先考虑, 并给予更多优惠。

建议适当调整扶贫投资范围, 拓宽投资渠道, 只要是能让农民增收、脱贫致富的项目尽可能列入支持范围, 不应仅限于乡村公路、农田水利、草场建设、基本农田、小流域综合治理等工程, 将一批设施农业、蔬菜大棚、特色林果业、规模化养殖小区、暖圈等涉及民生的项目纳入支持范围。

3.2 完善教育、卫生、医疗等社会公共事业, 提高农牧民最低生活保障

3.2.1 重点扶持贫困地区教育事业发展。

建立健全农村义务教育经费保障机制, 逐步提高农村中小学办公经费的保障水平。加大对贫困地区义务教育校舍、幼儿园、高中阶段学生校舍、农村教师周转宿舍等基础设施的建设力度, 改善办学条件和教师生活条件, 教育建设项目计划单列。加大支持教师队伍建设力度。加大教师双语培训力度, 强化双语教师培训并扩大定向培养免费师范生规模, 建设完善教师培训基地。二是改革教师职称评审条件, 提高中高级职称比例。进一步落实和完善教师差别化待遇政策, 提高农村教师生活补助政策。优先将学前教育纳入基本教育公共服务体系, 加快解决学前幼儿和中小学校双语教学师资短缺问题;提高贫困家庭寄宿制学生生活费和农村义务教育阶段学生营养膳食补助标准。参照中等职业学校学生资助有关政策, 对普通高中学生实施免学费、教材费、住宿费、补生活费的资助政策。

3.2.2 健全医疗卫生体系建设, 完善基本公共服务。

健全医疗卫生服务体系。加快完善县、乡 (社区) 、村三级医疗卫生服务体系, 着力推动基层卫生机构基础设施建设。强化乡村级基层医疗卫生服务网络建设, 加强县级医疗卫生机构能力建设, 深化县级公立医院改革。加强卫生应急检测、卫生应急物资储备库和紧急医学救援体系建设。加强卫生应急救援队伍建设, 全面提升卫生应急处置能力。实现每个街道有一个标准化的社区卫生服务中心及相应的服务站, 每个乡镇有标准化卫生院, 每个村有标准化卫生室。加大县级疾控中心、妇幼保健院、维吾尔医院, 乡镇卫生院、乡镇卫生院周转宿舍、村卫生室等基础设施的建设力度, 贫困地区卫生建设项目计划单列, 在乡镇卫生院建设资金全部由中央解决的基础上, 其他项目资金全部由中央解决。加大中医民族医院基础设施建设的支持力度, 支持新疆维吾尔医药研发项目。加强基层医务人员队伍建设。建立基层医疗服务人员生活待遇保障机制, 依托对口支援省市优质医学教育资源, 面向基层岗位免费培养本科、专科医学各类人才。提高村医待遇、稳定村医队伍。将现聘用村医纳入财政预算内管理, 彻底解决村医薪酬和“养老”等问题。进一步加强妇幼保健机构基础设施建设, 提高妇幼保健服务能力和水平。支持卫生信息化建设。支持建设乡镇卫生院 (含社区卫生服务中心) 远程医疗会诊系统项目, 逐步实现与地州、自治区级远程会诊系统的衔接, 使边远地区群众能享受到优质医疗卫生服务资源。

3.2.3 提高农牧民最低生活保障水平。

目前农村基本社会保障体系虽已形成, 但要达到能够有效帮助贫困人口抵御自然灾害、疾病、农业生产和价格波动等各种风险、巩固脱贫效果的目标还远未完全实现。在物价上涨因素的影响下, 目前实行的农民最低生活保障金仅能勉强维持生活。建议国家提高农民最低生活保障标准。准确认定低保户, 按照地区收入水平差异进行指标分配和低保标准确定, 可以对生活费用指数进行调整, 对生活费用较高的地区适度提高保障标准, 低保覆盖面应避免出现地区间较大不平等现象出现。增加财政转移力度, 提高新农合医疗费报销比例, 同时要解决好跨地看病本地报销的问题, 减少贫困户因病返贫现象, 增强医疗救助的功能, 加强灾害保障体系建设。要完善农村养老保障制度, 降低新疆养老保险缴费费率, 减轻企业和个人缴费负担;允许新疆采取差别费率的办法参加养老保险。建立企业退休人员艰苦边远地区津贴。不断提高企业退休人员收入水平, 缩小企业与机关事业单位退休人员待遇差距。加大对新疆养老保险基金中央财政转移支付力度。建立农村养老年金制度, 使个人缴费、集体补助、政府补贴相结合, 共同解决老年人贫困问题。

3.3 建立精准扶贫机制, 改革创新扶贫方式

3.3.1 建立精准扶贫机制。

要做到精准识别, 要通过完善贫困对象档案管理制度, 瞄准贫困对象。长期以来, 扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题。为将扶贫资源真正落实在贫困户, 必须根据新时期贫困人口特征, 自上而下从“贫困区域—贫困村—贫困户”逐步细化扶贫对象, 划分层次、各负其责, 各相关部门开展到村到户的贫困状况调查, 瞄准扶贫对象, 集中力量做好“极贫户”的扶贫工作, 并建立贫困对象档案管理制度。

3.3.2 突出分类指导, 探索精准帮扶。

与贫困识别结果相衔接, 深入分析致贫原因, 科学制定帮扶措施, 在面上要突出整体联动, 在点上要突出地方特色, 加强分类指导, 一乡一策、一村一策, 一家一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施, 集中力量予以扶持, 切实做到扶真贫、真扶贫, 确保扶到最需要帮扶的群众、扶到群众最需要扶持的地方, 确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。

3.3.3 创新精准扶贫模式。

建立科学完善的扶贫机制, 成立帮扶对子, 由定点挂钩单位主抓帮扶村的扶贫工作, 真正“扑下身子”走进农户家中, 实事求是, 因地制宜地对帮扶村进行“造血扶贫”, 同时完善扶贫开发的问责机制, 加大挪用扶贫资金等行为的成本。改变扶贫资金投放形式, 将之前“直接投放”扶贫资金转变为致富奖励、银行贷款贴息或是生产保险金等多种形式, 创新金融扶贫机制, 完善小额贷款机制, 提高贫困人口的创业意识和创业能力。

摘要：中央新疆工作座谈会以来, 新疆扶贫取得积极成效, 贫困程度得到较大缓解, 但扶贫开发任务仍然十分艰巨。通过分析新疆贫困现状, 针对目前新疆扶贫攻坚面临的生存生产条件恶劣、地域封闭、经济发展滞后、就业形势严峻等主要问题, 提出了改善农牧民生产生活条件、完善教育、卫生、医疗等社会公共事业、建立精准扶贫机制、改革创新扶贫方式等相关政策建议。

关键词：贫困,新疆,扶贫

参考文献

[1]蒋选, 韩林芝.教育与消除贫困:研究动态与中国农村的实证研究[J].中央财经大学学报, 2009 (3) :66-70.

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关于贫困乡镇扶贫开发调研报告 篇2

关于贫困乡镇扶贫开发调研报告

党的十七届三中全会对搞好新阶段扶贫开发提出了新的要求，也带了新的发展机遇。最近，我们组织部分政协委员赴祁连山沿山区就贫困乡镇扶贫开发的情况进行了调查。在省委、省政府的正确领导下，全省扶贫工作坚持开发式扶贫的方针，不断加大以农业基础设施建设、移民安置、科技推广和整村推进为重点的扶贫开发力度，贫困人口大幅度减少，农村贫困面貌得到很大改观，扶贫开发工作取得了明显成效。但是，由于受气候、地理、资源和经济社会发展基础条件的制约，整体欠发达贫困地区落后的状况仍未得到根本性改变，尤其是甘肃河西地区祁连山沿山一带与川

区发展不平衡的问题日益突出，沿山区农民收入增长缓慢，相对贫困程度不断加剧，农民群众贫困和民生的问题依然严重。

一、祁连山沿山区贫困现状

以地处河西地区中部的张掖市为例，主要表现在以下六个方面：

1、贫困人口仍然较多。张掖市沿山地区民乐县的南丰乡、山丹县的陈户乡、高台县的新坝乡、临泽县的倪家营乡等16个乡镇共有农户万户，人口万人，按照新的扶贫标准人均纯收入1196元以下为贫困人口的标准测算，这些乡镇的贫困人口达到万户、万人，占总户数的%、总人口的%，占全市贫困人口总数的%。

2、生存环境十分严酷。这16个乡镇均都地处海拔米以上的祁连山浅山区，气候寒冷，霜期过长，地势倾斜、海拔梯度大，年降水量不到150毫米，蒸发量高达2400毫米以上，水资源极度匮乏，土地贫瘠，人均水浇地仅亩左右。

3、自然灾害危害严重。由于沿山地区属大陆性荒漠草原气候，干旱、冰雹、霜冻等自然灾害频繁发生。遭受60年不遇的大旱，粮食作物受灾严重，农民群众出现粮荒，政府不得不开仓借粮2125万公斤；民乐县发生级强烈地震，受灾群众达到万户万人，直接经济损失达到亿元。频繁发生的自然灾害给农业生产和农民生活带来了巨大的损失，因灾返贫人口达到万人。

4、区域经济结构单一。由于受地理和气候条件的制约，沿山区只能种植青稞、豆类、油菜等传统作物，但品质差、产量低，亩均收入仅200元左右，特别是国家退耕还林、封山禁牧等政策实施后，可利用的耕地、草场分别减少了29万亩和30万亩，传统的种养业规模大幅度萎缩，新的产业尚未形成，农民增收陷入困境。

5、基础设施极为薄弱。这16个乡镇地处祁连山区，远离国道、省道和县城，交通不便，目前，仍有22个村不能

正常通车；有76个村74218人、万头牲畜经常发生饮水困难；有16个村没有通程控电话；医疗、教育、卫生等基础设施落后，农民生活条件极差。

6、农民素质整体较低。沿山的16个乡镇由于受历史条件制约，教育教学条件差，农民群众普遍受教育程度低，农村人口中，文盲半文盲占当地总人口的42%以上。同时，由于地处偏远山区，信息闭塞，农村劳动力普遍观念陈旧，综合素质不高，就业致富能力差。在这些乡镇科技对农业增长的贡献率不足30%，较全市平均水平低20多个百分点。

二、祁连山沿山区扶贫工作中存在的问题

多年来，甘肃省河西地区普遍被认为是全省相对东部地区农业生产条件和基础设施较好的地区，农民的生产生活相对比较稳定，祁连山沿山乡村的贫困问题未能引起人们的足够重视，主要表现在：一是该区域扶贫开发工作长期以来没有列入重要议事日程，在扶贫开发

中，没有被作为全省重点扶贫对象予以考虑扶持。二是沿山区扶贫开发缺乏长远规划指导。近年来，各级政府把沿山区部分特困村作为部门帮扶的联系点纳入议事日程，采取帮扶方式进行扶贫，帮扶工作相对取得了一定成效。但因帮扶任务艰巨，整村推进难度较大，且帮扶部门条件有限，没有制定长远扶贫规划，扶贫只限于“输血”办实事，没有建立起扶贫开发的长效机制，贫困乡村“造血”功能十分薄弱。三是受主客观因素的影响，沿山乡村自我发展能力普遍较弱，还没有从根本上改变靠天吃饭的困境，产业开发、科技推广、基础设施等相对滞后，因灾因病返贫问题比较突出，巩固扶贫成果的难度大。

三、对祁连山沿山区扶贫工作的几点建议

经过调研，我们建议各级部门要按照党的十七届三中全会精神，进一步加大祁连山沿山区扶贫开发工作的力度。

1、将祁连山沿山乡镇列入全省扶

贫开发重点乡镇。为全面加快祁连山沿山区乡镇脱贫步伐，解决沿山区农民群众的民生问题，建议省市有关部门将祁连山沿山乡镇扶贫开发纳入议事日程，制定扶贫开发规划，加大对该区域扶贫开发工作的指导，并作为全省扶贫开发重点乡镇，积极争取国家资金给予扶持。

2、加大沿山区特色产业培育力度。沿山区气候资源独特，蕴藏着巨大的发展潜力，建议省市尽快制定出台扶持发展祁连山沿山区特色产业的优惠政策，本文来源：那一世范文网 http://做强做大沿山区马铃薯、设施葡萄、草食畜牧业等特色产业，确保该区域农民实现增收脱贫目标。

3、重视解决沿山区群众的民生保障问题。针对祁连山

沿山区群众的教育、文化、卫生、医疗、交通、通讯等生产生活基础设施落后的现状，建议省市进一步加大对该地区基础设施项目扶持力度。同时，由于贫困乡村农民收入较低，无力承担过

重的自筹资金，建议多安排国家全额投资项目，鼓励群众积极投工投劳衬砌渠道、修建暖棚畜舍等，确保扶贫工作取得实效。

4、加快培养提高沿山区劳动力素质。提高劳动力素质和自我发展能力是加快贫困地区群众脱贫的有效途径。建议省市有关部门把沿山区劳动力培训特别是两后生培训列入全省“扶贫开发水平提高行动”计划，加强培训重点扶持，切实提高农民群众依靠农业科技增收致富的能力和依靠劳务输转增收致富的能力。

5、建立扶贫开发和社会保障结合机制。建议省市进一步健全完善面向农村特别是贫困乡村的最低生活保障制度和农村合作医疗制度，将现有贫困人口全部纳入社会保障范围，不断提高保障力度，推进社会保障和扶贫开发有机结合，防止农户因病返贫和因贫失医，促进贫困人口稳定脱贫。同时，尽快研究开发一套贫困人口动态管理系统软件，实现对贫困村和贫困人口的科学化、动态化管理，增强扶贫工作的针对性，逐步探索建立一套符合新时期扶贫开发工作的长效机制。

促进贫困地区人才资源开发的思考 篇3

去年颁布的《中长期人才发展规划纲要》（2010—2020年），将对建立强有力的智力支持和人才保证，提高人才发展水平，实现转型跨越发展具有十分重要的意义。在此，本文就如何促进贫困地区人才资源服务转型跨越发展，提出几点建议。

适应转型发展，突出人才资源开发重点

人才是具有一定知识和技能，通过创造性劳动对社会作出贡献的人。落实人才发展规划纲要，要切实遵循人才成长规律，把“以用为本”理念贯穿人才工作的方方面面。

牢固树立“人才资源”是科学发展第一资源的观念，依靠人才资源增强竞争优势，确立人才教育优先发展的布局，努力做到以人才优先发展带领和带动经济社会科学发展，让人才结构优先经济结构调整。

人才供求保持动态平衡，一方面要大量培养掌握一定知识和技能的人才资源，另一方面应加快调整经济结构和社会事业发展，创造更大的人才发挥空间。除此之外，还应建立健全人才培养开发机制、人才评价发现机制、人才选拔任用机制、人才流动配置机制和人才激励保障机制。

不断扩大人才规模。坚持人才培养和人才引进并重，招才引智和招商引资并重，加大人才开发利用步伐，挖掘本地人才资源潜力，合理有效地利用本地人才资源。同时，切实加大人才引进力度，开展各类招才引智活动，积极引进高层次人才。探索人才柔性引进机制，使人才的总量、质量逐步适应我县经济社会发展的需要。切实加强人才能力建设。以人才能力建设为核心，加强党政人才的能力建设，不断提高党政人才的依法执政能力、学习创新能力、公共服务能力；加强企业经营管理人才的竞争能力建设，着力提高企业管理者的市场竞争能力、推动企业创新能力；加强专业技术人才的创新能力建设，以高层次人才为重点，加快培养学科带头人和专业领头军；加强高技能人才的实践能力建设，注重在实践中培养和造就一批高技能人才，特别要培养一批技师和高级技师；加强农村实用人才的致富能力建设，重点培养一批生产能手、经营能人、能工巧匠和乡村科技人员。切实加强务工农民的专业技能培训。

进一步创造良好的人才发展环境。形成比较完善的人才政策体系。盘活现有人才，最大限度地发挥现有人才的作用，逐步形成人人可以成才、人人尊重人才的工作环境。进一步完善县级人才市场建设，努力开拓农村人才市场，培育城乡一体化人才服务体系。实现市场优化配置和宏观调控相结合，创造合理、有序、规范的人才流动环境；改善人才的工作条件和生活待遇，努力为人才构建和谐、舒适的工作和生活环境。

服务转型发展，加大人才引进力度

利用政策优势引进人才。用足用好用活扶持政策，主动争取上级及相关部门对欠发达地区人才队伍建设的优惠政策。组织、人社及有关职能部门要制定人才引进、培养的具体政策，创新引才、聚才的良好政策环境，畅通人才引进的“绿色通道”。各企事业单位要积极为人才提供发展的机会和空间，为人才充分发挥作用创造良好的环境。

发挥本地优势产业吸引人才。发挥我县经济发展相对优势，结合我县锻、铸造产业聚集的特点，有计划、成批量地引进人才。以培养和发展人才机制为载体，优化产业集聚功能，改变引才思路和方式，关注中西部人才走向，通过人才交流会、洽谈会，有计划、有步骤地引进各类急需人才。

积极推行人才柔性引进。树立“不求所有、但求所用、更求所为、重其所酬”的招才引智新理念，采取聘用、借用、咨询、讲课、兼职、合作交流、人才租赁等形式灵活引进人才智力资源，满足用人单位的人才需求。加大以制度改革，建立健全选人用人新机制。

积极完善人事代理制度。大力改革人事管理体制，努力探索适合不同类型企事业单位特点的人事代理方式，扩大服务范围，拓展服务领域。按照产业化和社会化的发展方向，以企业的需求为导向，不断开发和完善人事代理服务的新形式和新功能。加强对人才流动和人才市场的规范化管理，促进依法、有序流动。

跟进转型发展，完善人才激励机制

加大人才资源开发的投入。树立人才投入是效益最大投入和人才投入优先的观念，建立健全政府、用人单位和社会合理分担的多元化投入机制。逐步完善人才经费投入机制，设立高层次人才和紧缺急需人才引进、开发和使用专项基金。

建立高层次人才奖励制度。鼓励广大专业技术人才，充分发挥工作积极性和创造性，设立优秀拔尖人才政府专项津贴和突出贡献人才奖, 有计划地开展优秀专业技术人才、优秀企业经营管理人才、优秀农村实用人才评比奖励活动。设立高层次人才保障基金，不断加大对高层次人才的关爱力度。对一些各时期各类人才要求比较迫切的事项，认真调查研究，及时提出可行性解决方案，切实加以解决。探索建立对在条件艰苦岗位、边远地区岗位工作的各类人才的保障机制，积极引导人才安心艰苦岗位工作。

推进转型发展，优化人才发展环境

建立政府、社会、用人单位和个人多元化人才发展投入机制，优先保证对人才发展的资金投入。设立人才发展专项资金，并不断加大投入力度，确保重大人才政策的实施和重大人才工程的推进。确保教育、科技支出增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，卫生投入增长幅度高于财政经济性支出增长幅度。在新上重大建设项目和科研项目中，安排一定比例的经费用于人才培训。制定鼓励企业和社会组织建立人才发展专项资金的政策。

扶持创业风险投资基金发展。完善知识产权、技术等作为资本参股的措施。促进科技成果转化和技术转移。加强创业技能培训和创业服务指导，创建创业服务网络，简化项目审批程序，激励各类科技人员积极创办科技企业。支持大中专毕业生及其他人员创办各类微型企业。通过公益岗位彻底安置困难大学生就业，逐年增加就业专项资金，用于就业和社保支出，同时拓宽就业渠道，完善公共就业和人才服务体系，强化服务职能，让人尽其才，才尽其用，积极开展事业单位人员公开招聘，推行事业单位岗位绩效工资制度，调动各类人力资源的积极性、创造性。

百色连片贫困区开发对策研究 篇4

一、百色贫困状况战略分析

(一) 贫困主要特征

1. 区域自然条件恶劣

百色位于广西西部, 地处两国三省 (区) 五市 (州) 交汇处, 是广西面积最大的地级市和南贵昆经济区的中心。百色是典型的山区, 总面积3.62万平方公里, 其中山区面积占95.4%。石山占30%, 土山占65.4%, 丘陵、平原仅占4.6%。百色地形属于喀斯特地貌, 山多地少, 是一个没有平原支撑的区域, 市内石灰岩地区广, 不利于土壤的保湿, 而且山高, 平均海拔1100米左右, 水少, 耕地零碎瘠薄, 山多田地少, 土多水田少。坡耕地多平地少, 农民大多数生活在深山区、石山区、高寒山区, 自然环境和农业生产条件恶劣, 人多地少。

2. 区域基础设施落后

百色整个区域的县、乡、村及农户的外部基础设施整体落后, 投资环境差, 社会事业发展滞后。如靖西、凌云、那坡、西林、乐业、隆林等连片的大石山区县, 不仅群众居住的村没有路, 县与县之间也没有二级路, 县到乡都是等外沙石路;同时, 电力、通讯、教育、卫生等都十分落后。三是区域的群众自我发展能力低, 地方政府的财政收入少。显然依靠当地群众和政府的自身力量难以摆脱贫困。

3. 贫困人口多

百色连片贫困区域内的农民收入低, 贫困村所占比例大, 贫困人口多, 贫困程度深, 群众生产生活困难。全市总人口385万, 其中少数民族占87%。百色地区贫困人口众多, 约占总人口20%, 全市12个县 (区) 中有10个被列为国家重点扶贫工作县, 有1015个自治区级贫困村, 占全市行政贫困村总数的55.3%, 占广西壮族自治区行政贫困村总数的四分之一。

4. 经济发展水平落后, 产业结构处于较低水平

根据2010年经济统计, 全国农民人均纯收入4869元, 而百色12个县 (区) , 除了右江区和平果县农民人均收入达到4000元以上外, 其余都低于4000元, 可见百色整体上农村经济还是处于贫困状态, 经济社会开放程度低。由于受自然、历史和社会经济条件的限制, 社会经济一直处于封闭半封闭状态, 产业结构仍处于较低水平。2010年, 百色第一产业占地区生产总值22.15%, 第三产业占27.48%, 第二产业占50.38%。百色市三次产业结构顺序为二三一型, 在三次产业中:第二产业占有明显的产业优势, 第一产业与第三产业比重相当, 经济发展具有鲜明的农业和矿产开发等资源型的产业特征, 对自然条件有较强的依赖性, 产业结构处于较低水平。

5. 金融扶持不力, 城乡发展缓慢

目前, 百色大多数农村的金融机构设置少, 造成了农村建设资金短缺, 农业经济发展贫血, 农民增收相对缓慢。当地农民仍然没有摆脱靠天吃饭的现状, 除少数新农村建设试点村外, 广大农村仍然存在着上学难、饮水难、行路难、治病难、用电难、收入难等困难, 农民因病致贫、因灾返贫者令人担忧。

6. 信息物流受阻, 交通出行不畅

百色各县的交通不畅, 已经是多年来的老大难问题, 造成了信息物流受阻。由于大部分面积属于山区地形, 山区群众“出行难, 乘车难”一直成了农村的最大问题。农村信息物流不畅, 严重制约着百色各地的经济发展。各县境内的“村村通”工程仅仅靠的是上级有限的拨款, 公路建设配套资金当地能拿出的少得可怜, 有的县几乎没有, 县、乡、村道的公路基本谈不上等级。广播、电视、宽带、光缆等进村入户工程, 在百色各县的广大农村覆盖率还比较低, 根本谈不上信息资源的共享。

(二) 连片贫困带的形成原因及其影响分析

百色连片贫困带的形成, 主要因其恶劣的自然条件, 特殊的区位等客观原因, 但更重要的是人为因素和历史因素。长期以来自然资源开发和决策管理失控是决定性因素, 使得百色连片贫困带的形成和长期存在, 产生了一系列比其他地区更为突出的政治、经济、社会和生态影响。

1. 自然生态环境恶劣和历史人为因素是造成百色连片贫困的原因

(1) 岩溶山区石漠化严重是造成农村贫困的主要自然原因。中国国务院研究室社会发展司原司长黄黔教授在其文章《按贫困片区扶贫开发和中国扶贫产业的新特点》中提出[2], 将中国贫困片区按生态特色划分为8个片区, 分别为岩溶山区、黄土高原区、蒙新草原区、高寒草甸区、秦巴山区、横断山脉高山峡谷区、中部山区、中部平原区。百色连片贫困区在这八个片区当中是属于岩溶山区, 这里的生态环境特点是山多而平地少, 石多而土壤少, 大部分雨水渗入地下水系再汇入江河, 垦殖过度引起的石漠化是该地区的主要灾害。石漠化引起农业产业收成大幅度减产, 是造成农村贫困的主要原因。

(2) 长期的资源依赖性和不科学开发, 造成了区域贫困的人为历史原因。一方面, 由于当地人民长期形成的刀耕火种的生产方式, 对环境形成了一定程度的破坏;加之建国以来的垦植、毁林、开荒、经济开发等, 造成百色自然生态环境不断恶化, 水土流失严重, 山体滑坡和泥石流等自然灾害频繁发生, 生态环境愈来愈恶劣, 人们的生存环境面临严峻的挑战。另一方面, 百色属壮族、苗族、瑶族等少数民族聚居地区, 这里有全国闻名的十几个贫困县, 例如凌云县、乐业县、隆林县等, 整个地区的经济发展长期处于落后状态, 人们由于生活所迫, 乱砍滥伐, 过度开荒的现象严重。另外, 百色某些地区少数民族社会发展程度较低, 生产力水平十分低下, 人们发展经济的观念不强, 保护环境的意识也很薄弱, 造成区域环境恶化和可持续发展后劲不足的局面。

2. 百色连片贫困区的存在影响着国家区域协调发展的战略部署

广西作为西部大开发重要省份, 特别是近几年来, 国家大力扶持西部建设, 尤其注重广西发展, 例如广西北部湾经济区的开发, 中国—东盟博览会在南宁设立等等, 充分体现了党和国家对广西经济建设的重视;然而在广西西部革命老区, 存在如此巨大连片贫困区域, 将影响着整个广西乃至西部经济的协调发展, 成为西部经济建设的拖累。

二、百色连片贫困区开发对策与建议

针对连片贫困区域存在的特殊问题, 党和政府十分关注和关心连片贫困带区域的发展, 并提出了解决贫困带区域的经济发展是构建和谐社会和建设社会主义新农村的难点和重点, 同时贫困区域的人民也都有尽快改变落后面貌的要求, 他们为改变落后的生存环境, 艰苦创业, 但由于力量有限, 很难从整体上、从根本上改变现状, 需要政府的正确引导和扶持。根据连片贫困带的特色, 为加快经济发展, 尽早改变贫困状况, 本文提出以下开发建设的政策建议:

(一) 加强连片贫困区域基础设施建设

多年来的实践表明, 要解决好连片贫困区域贫困群众的贫困问题, 最关键的是要解决公共基础设施落后问题。由于公共基础设施的落后, 市场经济不发达, 加工业滞后, 严重制约了贫困农户种养业的发展;由于基础设施落后, 社会事业滞后, 严重制约贫困农户的素质的提高。显然, 对于这些贫困带区域, 如果局限于贫困村和贫困农户的扶贫开发, 贫困农户很难摆脱贫困, 很难富得起来。因此, 必须以科学发展观为指导, 从整体上改变基础设施落后状况入手, 在较短的时间内全面提升交通、水利、电力、通讯、教育、卫生等公共基础设施的档次, 创造区域内贫困农户快速发展的内部和外部环境。

(二) 筹措资金, 严格管理

为保证基础设施建设任务完成, 应采取从多个渠道筹措资金:一是自治区本级财政安排资金;二是自治区各有关部门安排部门资金;三是将贫困地区年度财政净上缴部分全额返还;在和地方分成税种的征收中大幅度增加地方留成比例;从市年度财政预算净超收中切出专项扶贫资金;把减少各级政府的一般性公务开支中的节约部分用于扶贫开发;加大对贫困地区农村义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等社会事业的资金投入;探索与退耕还林、小城镇建设、风景区建设相结合的扶贫开发路子。四是积极向上级部门争取资金投入;五是引导社会各界资金投入;六是通过市场运作, 吸引企业、吸引民间来扩大投资;七是动员广大群众自力更生、艰苦奋斗;八是自治区研究下发项目建设的优惠政策, 对各种税费, 能免的免, 能减的减, 节省资金投入。

为管好用好基础设施建设资金, 应制定下发一套科学合理的资金管理使用办法, 做到既严格管理使用, 又能快捷高效下拨、及时到位, 防止资金不到位影响项目实施。财政资金实行专户管理, 封闭运行。财政、审计、监察等部门加强对资金使用的监督审查。严格管理, 杜绝资金流失和挤占挪用, 提高资金使用效益。

(三) 建议对贫困地区予以更多的项目扶持

协调沟通省市发改委、国土、环保、扶贫等部门, 加快区域项目的审批、立项、建设步伐;用足用活西部革命老区大开发政策, 建立区域开发项目扶持基金, 对于项目审批完备, 市场前景看好, 既节能环保又能增加地方财力的工业项目给予必要的财政支持, 解决工业项目起步难、落地难的现状;科学推行主体功能区划分, 突破“各自为政”的局限, 探索“连片开发”的路子。

(四) 加强农村农业发展, 切实解决“三农”问题

1. 建议用激励机制充分调动农民参与新农村建设的积极性

建立扶贫培训基地和劳务输出信息服务网络[3], 加快贫困区域劳动力的培训转移就业力度;实施科技扶贫工程, 加快建设农产品优势产业带, 形成带动当地经济发展的支柱产业, 寻求壮大村级集体经济的突破口;金融部门需建立扶持贫困地区城乡发展的金融支持体系, 降低涉农贷款的准入门槛, 实现银企双赢, “银农”双赢, 增加信贷规模和信贷资金。

2. 通过招商引资方式在农村大力发展水产畜牧业[4]

百色资源丰富, 具备发展水产畜牧业的优越条件。百色是广西内陆水域面积最大的地级市, 又是地方优良品种最多的地区, 渔牧业资源非常丰富。夏长冬短, 光热充足, 雨量丰富;可利用草坡面积1250万亩, 每年可利用冬闲田地130多万亩, 每年可利用农作物秸秆300多万吨, 理论载畜量为320万头黄牛以上, 养殖草食动物一直是百色的优势, 牛、羊的产量和出栏率连年都排广西第一;现有水域面积120多万亩, 有大小河流149条, 其中可养水域面积达80多万亩, 无污染空气、水质良好, 适合养殖各类水产;拥有隆林山羊、隆林黄牛、西林水牛、德保矮马、右江鹅、凌云乌鸡等12个特色优良地方品种。

由于百色资源丰富, 具备优越发展水产畜牧业的条件, 因此可在草食动物和水产业养殖这两大类扩大招商引资力度。近年来外地客商纷纷到百色来投资发展, 例如平果大禹兔业有限公司在百色发展养兔业已有13年的历史, 目前已发展成为现有基地面积54亩, 肉兔深加工厂一个, 肉兔深加工流水生产线3条, 年加工肉兔300万只的具有较强竞争力的公司。但目前类似的龙头企业还不多, 缺乏拉动作用, 可通过创新招商方式, 拓宽招商区域, 将招商引资的触角向广东、福建、山东、浙江等区域延伸;修改和完善招商引资的优惠政策;优化服务工作, 营造良好投资环境;加大对招商引资工作在人力、物力、财力方面的保障力度。

3. 立足区域特色, 培植拳头产品

百色属亚热带季风气候, 适宜发展芒果、西瓜、荔枝、龙眼、香蕉等亚热带水果和名特优畜牧水产品。应当因势利导, 决定立足区域特色, 大力发展支柱产业和拳头产品, 推进农业规模化、区域化生产。近年来, 百色走出了四着棋:一是优化布局, 河谷平原乡镇重点发展亚热带水果、蔬菜、特种水产养殖, 山区乡镇重点发展八角、油茶、生姜等产业。二是实施2000公顷的优果示范工程, 发展芒果、荔枝、龙眼、香蕉、柑橙等优质新品种。三是依托百色城, 面向区内外, 积极发展无公害蔬菜。四是做大畜牧水产业, 发展以三元杂交猪品种为重点的生猪产业, 以良种山羊为重点的山羊产业基地, 以荷斯坦奶牛品种为重点的奶业基地, 巩固和发展533公顷鱼鸭套养立体养殖基地等。

三、结论

一个地区的经济社会发展, 必须找准自己的优势和特点[5]。百色是属于全国18个连片贫困地区之一, 是集老少边山穷为一体的地区, 山区面积占总面积的95.4%, 是属于岩溶山区型的贫困片区, 石漠化严重是造成这个地区农村经济落后的主要因素;但百色又是一个资源富集区, 在贫困开发过程当中必须依托资源优势, 立足本区域特色, 进行有针对性的开发, 因此其开发对策不能照搬照抄, 否则将陷入揠苗助长的误区。

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浅谈贫困县扶贫开发工作难点与对策 篇5

党的十六届三中全会和中央经济工作会议都明确提出要“完善扶贫开发机制”，这为新时期扶贫开发工作指明了方向。从我区的情况看，农村扶贫工作是在商品短缺的历史条件下开始起步，在计划经济向市场经济逐步转变的过程中深入开展的。当前在我国社会主义市场经济体制初步建立并将不断完善的新形势下，要做好农村扶贫工作，提高扶贫开发成效，必须根据社会主义市场经济发展的新情况、新要求，进一步开阔工作思路，改进传统的扶贫方式和手段，切实运用市场配臵资源的机制提高扶贫开发工作水平。****做为国家级贫困县，在多年来的扶贫开发工作中积极探索研究一些新途径、新方法，制定新措施，狠抓工作落实，使县域经济实力显著增强，贫困面貌有效改善，特困户、贫困户人口明显减少，扶贫工作由传统救济式的“输血型”向开发式的“造血型”全面转变，扶贫开发工作取得了阶段性成效。但能从根本上进一步提高扶贫工作成效，推进扶贫开发工作深入发展，作为一名边境贫困县基层干部，对进一步做好新时期的扶贫开发工作进行了一些思考，现浅谈一些自已的观点。

一、****基本情况

****位于******盆地西北边缘的****南麓，全县东西长****公里，南北宽****公里，县城距首府****公里，总面积****平方公里。

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东邻***市，西部与***毗邻，南部与***相望，北部有**山脉与吉尔吉斯斯坦共和国接壤。县境内地震断裂带达20处之多，是典型的地震多发区，也是自治区地震八度区重点监测区域之一。光照时间长，全年日照可达2750—2850小时，年均气温9.1度，无霜期179—206天，年均降水量120毫米，平均蒸发量1540毫米。全县辖八乡一镇、107个行政村、526个村民小组。总人口18.2万人，其中：城镇居民2.7万人，农村人口15.5万人，居住有维吾尔、汉、回、柯尔克孜等19个民族，其中维吾尔族占95%以上。****是一个以农为主，农牧结合的国定边境贫困县，全县可用耕地45万亩，人均占有耕地仅2.5亩，资源贫乏，农业基础薄弱，受自然条件和地理位臵的影响，洪水、地震、冰雹等自然灾害频繁，长期以来经济发展缓慢。2005年末，全县完成国内生产总值5.97亿元，第三产业1.84亿元，地方财政收入1220万元，财政支出2.28亿元；社会消费品零售总额7325万元；农牧民人均纯收入1790元。

二、扶贫开发工作的主要措施和经验

(一)强化组织领导，不断探索脱贫新路子。几年来，县委、政府经过认真深入调查,不断研究、总结、分析和探讨，进一步明确提出了新时期扶贫开发工作的新思路、新方法，从农牧民生产生活发展潜力为突破口，及时结合****贫困面广、贫困人口多、贫困程度深等实际情况重点对扶贫开发工作进行了调整，以大力发展种植业、养殖业，积极组织农村富余劳动力外出创收等多途径、多渠道开展新时期扶贫开发工作。并切实落实扶贫开发工作领导责任制，调整充实了县乡扶

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贫开发工作领导小组及成员，配齐配强了领导小组办公室工作人员，改善了办公设施，层层制定了县乡村三级扶贫开发工作规划，明确了扶贫攻坚“一把手”责任制，实行了目标考核管理，签订了扶贫工作责任状，形成了一级抓一级，一级对一级负责的工作体系，并把扶贫开发工作的成效作为各级领导干部的一项重要责任目标纳入考核。

（二）加大扶贫投入，改善基础设施。认真按照扶贫开发“五到村、五到户”的要求和“改土、治水、修路、植树、通电”的总体思路，从改善农村的基础设施和农牧民生产生活方式入手，投入大量的人力、物力和财力，集中扶贫项目、资金，不断加大改善农村基础设施建设的力度。近五年来，全县累计投入财政扶贫资金2560万元，实施扶贫项目84个，以工代赈扶贫资金3013万元，实施扶贫项目47个，用于全县八乡一镇重点扶贫开发村发展种植业、养殖业、林果业、农田水利建设、乡村道路改造、扶持贫困农户发展多种经营及农村各项设施建设，实现了所有乡（镇）通程控电话，所有行政村通过广播，102个村通简易道路，105个村组通电，实现供水到户95个村，30957户，70%的农户吃上了自来水。并以贫困户住房改造和城乡抗震房建设为契机，加大对贫困农牧民住房条件的改善力度，先后新建和改建贫困户住房3425户，极大改善了贫困农牧民的住房条件，使部分贫困户的生活条件得到有效改善。

（三）动员社会力量，建立落实对口帮扶机制。在实施扶贫项目的同时，县委、政府动员和组织全县各单位（部门）积极开展一帮一

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定点帮扶贫困户。在自治区2个单位对口扶贫承包乡（镇），地区28个单位承包村组的基础上，全县95个县直单位也对贫困村（户）进行了对口帮扶和定点包扶，并按照每名县级领导承包3户、科级干部承包2户、一般干部承包1户贫困户的原则，对108个村组特困户、贫困户开展对口帮扶工作，全县3960名干部职工共结对帮扶贫困户4794户，县直单位对口承包村98个，干部职工包户率达到90％以上。在广泛开展对口帮扶贫困户活动中，各对口帮扶单位积极为各扶持村（户）给予了大量的资金、物资、科技知识等援助，为贫困群众及时解决了生产生活紧缺物资，帮助贫困村组修建了校舍、解决了学校办公设备，改善了村组图书室、卫生室，安装了卫星接收器和程控电话，为贫困户子女解决了入学困难，帮助健全规范了村级各项组织，发展壮大了村集体经济，并通过多种渠道争取引进项目资金，对贫困户生产生活进行了项目扶持、政策优惠。几年来，在社会各界的大力帮助下各对口帮扶单位共为贫困村（户）捐赠物资现金达1398.44万元，为贫困农牧民增产、增收，脱贫致富做出了大量的贡献。

（四）因地制宜，推进扶贫工作多元化发展。一是针对我县自然灾害频繁、农业基础设施薄弱、防御洪水、冰雹等能力差的现状，大力发展了以种植苜蓿为主的避险农业，相对减轻了因自然灾害造成农牧民经济收入的损失,并成功引进了新疆大川农业开发有限公司,收购加工苜蓿饲料,年收购苜蓿达3500吨,农牧民人均增收17.3元。二是充分利用农村桔杆多的优势，采取建暖圈、品种改良、牛羊育肥等措施，大力发展了畜牧业，引导贫困农牧民走以种带养、以养促种、种养结

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合的路子，有效进行资源转换，使畜牧业生产得到有效增长。目前，全县已发展养牛50头、养羊200只以上的养殖大户30户，为畜牧业生产提高商品率、走规模化经营的路子打下了基础。三是加快了基地+农户的发展步伐，做大了林果业，建立了杏子产业化、核桃专业化、沙棘特色化的发展格局。2004年，农牧民鲜杏外销12000吨，仅此一项人均增收26.9元。四是进一步加大了农村富余劳动力转移力度，积极组织农牧民开展各类实用技术培训，进行多渠道转移，广泛寻求农牧民经济增收的切入点。几年来，共输出劳动力61470余人次，实现劳务创收4420余万元，农牧民人均劳务创收实现逐年上升，常年外出务工人员逐年增多，思想观念逐步改变，自我发展意识明显增强。

（五）以科技为先导，狠抓科技扶贫。几年来，县乡两级党政始终以提高农牧民素质为前提，以农牧业适用技术推广为重点，积级采取以“请进来，走出去”的办法，加大科技扶贫工作力度，使科技知识渗透到农牧民培训、扶贫项目选择、组织生产等各个环节中，及时为农牧民提供产前、产中、产后全程服务。并采取各种措施，制定科技扶贫各项优惠政策，完善科技扶贫责任承包机制，先后选派30余名科级领导下乡任科技骨干，200多名科技人员深入各乡村组指导、帮助、服务农牧民开展各项生产，做到了县有科技示范基地，乡有样板村，村有示范户，户有明白人。并充分利用每年“科技之冬”活动，加大了对各乡（镇）、村干部和农牧民实用科技知识的培训，特别是对贫困农牧民的培训力度。五年来，县财政先后投入科技培训经费18万元，举办各类科技知识培训班和农牧民劳务输出技能培训班160余

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期，培训人员14.6万人次。同时，县乡科技部门和各对口帮扶单位积极为贫困户订阅《农村实用科技》报刊、电教片等相关科技资料，通过广播、电视、报纸等宣传媒介，广泛宣传农牧业科技知识，有效提高了农牧业科技含量，增加了产量，而且提高了扶贫开发工作效益。

（六）整合资金，集中力量，全面开展整村推进工作。在全面落实正常的扶贫开发工作的同时，认真按照“收缩战线，突出重点，进村入户，整村推进”的扶贫工作目标方针，结合我县53个扶贫开发工作重点村实际，确定了20个重点村作为第一轮整村推进、整体脱贫的重点扶贫开发村，在使用扶贫资金、确定项目等方面重点向首轮实施整村推进的重点村倾斜，着力改善重点村农牧业基础设施、乡村道路、水利配套工程和扶持帮助贫困户发展养殖业、林果业及进行多种经营，有效解决了贫困群众生产生活中的实际困难。目前，37个贫困重点村已经完成了村级扶贫规划制定工作，20个扶贫开发重点村整村推进工作已顺利通过地区验收，已基本达到自治区确定的“五通”、“五有”、“五能”的标准。

三、扶贫开发工作和农牧业经济发展的制约因素

（一）自然条件差。****由于海拔较高，部分山区耕地毗连着戈壁，使本已营养不良的土地更加贫瘠，土壤薄、碱性大、光热短缺，造成了部分农村自然条件的“先天不足”。加之，自然灾害的频繁，大部分脱贫的农牧民仍长期徘徊在贫困线附近，无灾年份成为脱贫人口，有灾年份或碰到重大自然灾害和连续几年的受灾又返贫,严重制约着农牧民脱贫致富。

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（二）部分农牧民观念陈旧，思想落后，与社会发展不相适应。部分贫困村民眼界狭小，思想僵化，有的固守着自给自足，满于现状，懒于思变。多年来，县乡村及各级帮扶单位积极想方设法组织劳务输出，以图增收，但村民宁可守着穷窝窝，也不想出去见世面，收效甚微。如：****有得天独厚的天然***，各乡（镇）、村组动员组织村民采摘沙棘创增收，但村民因怕天冷、怕刺扎，见效少，而应者无几。还有少部分贫困农牧民随遇而安的小农思想意识根深蒂固，“等、靠、要”的惰性思想严重，市场经营意识淡薄，接受新知识、新技术、新方法的能力差，致使农牧民适应市场经济条件下的市场竞争和经济收入增长十分缓慢。

（三）农村基础设施极为薄弱。虽然****近几年来，对乡村道路投资改造力度比较大，但是道路建设、农田水利基本建设等仍然满足不了现有农牧民的需求。特别是能源基础设施严重不足，全县目前仅有35KV的电力资源，输送距离长达100余公里，运行质量较差，严重制约着城乡居民及工业的用电需求。

（四）科教文卫等社会事业严重滞后。科技专业人才缺乏，科技技术在农牧区推广慢，农牧民掌握运用科技知识的意识不强。由于贫困、偏僻等因素许多贫困户孩子辍学和中止升学现象还时常发生，而成为新一代贫困人口。又因，乡村小学“双语”教师严重缺乏，现有教师教学水平偏低，在全县1815名专任教师中，“双语”专任教师只有58名，仅占全县中小学专任教师的3.2%，严重影响着农村基础教学水平的全面提升。农村医疗保障体系还不够健全和完善，村组医务

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人员素质较低，技术水平也不高，更重要的是村卫生室条件简陋，医疗设备短缺，农牧民急需药品不全，致使许多农牧民因病不能及时有效的治疗而无法保障身体健康，就医看病还存在很大的困难，从而导致部分农牧民因病致贫、因病返贫的现象接踵而至。

（五）农产品附加值低，难以走出增产不增收的怪圈。没有强劲的农产品加工龙头企业，绝大部分农副产品以“原”字号形式出售，后续利润流失严重，转化增值链条短，农牧民收入单一，长期在“低收入—低投入—低生产率—低商品率—低产品率—低投入”的恶性循环圈中，越陷越深，难以走出贫困。

（六）社会教育水平不高，劳动者素质偏低。由于部分贫困农牧民长期居住在边远山区，居住较为分散又简陋，村与村、村与户之间相距遥远，交通通行工具不便，与县内外人们之间的交往甚少，信息沟通渠道单一，缺乏丰富的物质、文化生活和群众思想教育，劳动者文化程度偏低、思想观念陈旧落后，科技知识和商品意识淡薄，对农牧业新品种、新材料、新技术得不到有效推广。加之，能人外出流失，村里缺乏致富能手和发展示范带头人，导致了农牧业投入、产出比较低，经济效益低下，缺乏基本生产常识，致使劳动者素质偏低和农牧民思想观念陈旧，已成为制约农牧民增收和扶贫开发工作顺利实施的主要“瓶颈”之一。

四、进一步做扶贫开发工作的对策及建议

结合****贫困人口的分布区域、基础条件的差异，今后扶贫工作要遵循实事求是的原则，以生态保护为宗旨，以贫困人口为基本对象，第8页

以贫困村为主战场，以改善基本生产生活条件和增加收入为重点，以优化农产品品种、提高质量、增加效益为中心，以解决特贫困户温饱、逐步实现脱贫致富奔小康为目标，打牢基础设施和科技教育两大基础，加强生态环境建设，大力调整产业结构，培育畜牧业、特色林果业和旅游业，实现贫困农牧民全面脱贫和经济社会的可持续发展。

（一）进一步优化产业结构，切实提高农牧民经济增长质量。从当前扶贫开发工作的格局看，大力调整和优化农牧业结构，是农牧民经济增长的一条现实而有效的途径。近年来，县委、政府对农业结构调整和优化工作力度比较大，并取得了一定的成效，但从总体上，农业生产结构仍然不能适应消费结构的变化，农产品供求结构矛盾并没有根本上得到解决。要积极引导农牧民按市场需求生产优质农产品，进一步加快对农产品的引进、推广，不断增强农产品的市场竞争能力，真正使农牧业增长方式由过去单纯追求数量增加向寻求品种改良和质量提高方向转变，有效增加农牧民的经济收入。因此，当前农牧业结构调整应以：一是立足实际，扬长避短，发挥资源优势，确定和规划好主导产业，使结构调整调出优势，调出特色，努力做到粮、经、饲（草）三元结构配备比与资源配臵有机结合，一、二、三产业健康协调发展。二是把畜牧业作为贫困农牧民增加收入、脱贫致富最有效、最可靠的途径，大力发展以养殖奶牛、肉牛、生猪、羊、鸽和特种养殖为重点，推进畜牧业生产由家庭副业向主业转变，由分散饲养向规模饲养转变，由粗放经营向集约经营转变，尽快把畜牧业建设成我县极具竞争力的优势产业。三是充分发挥自身区位和资源等方面的优

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势，大力发展营养、安全、卫生、保健、无污染等绿色和特色农产品，加快农产品基地建设，不断扩大生产规模，努力将特色农产品发展为具有市场竞争力的品牌农产品，稳定和扩大自身的市场占有份额。四是进一步优化农产品品质，强化品质意识，加快推广农牧业优良品种和生产模式化、规范化种养技术，积极应用新技术，不断提高生产水平和农产品品质，努力提高市场竞争力。五是大力发展龙头企业，积极推广龙头带基地、企业连农户的产业化经营模式，重点扶持和培育以农畜产品加工和贩销为主的龙头企业，加快农畜土特产品进入市场的步伐，搞活农畜产品流通，促进农牧业生产加工销售的良性循环，提高农户收益水平。

（二）进一步加强基础设施建设，努力改善农牧民生产生活环境。切实抓住国家和自治区对重点贫困县扶贫开发工作的一系列优惠政策，加大对农村基础设施建设投资的力度。一是加强农田基本水利建设。积极争取在主要河流修建骨干控制性工程，提高对水资源的控制能力，努力解决农村洪涝和旱灾频发的问题；对部分村组加快抗旱水源工程建设，集中力量修建水库和塘坝，增加抗旱水源，修筑防洪堤坝，积极发展喷灌、滴灌等节水灌溉技术，努力提高水资源利用率，尽快解决农牧业抗旱和人畜饮水问题。二是加强农田基础设施建设。我县农村水土流失严重，土壤有机质含量下降，土地越种越硬，既不抗旱，也不抗涝，更无种植业产出效益，因此，必须改革耕作制度，综合治理，活化耕层，培肥地力，多积多造有机肥，扩大秸杆还田和绿肥面积，增加土壤有机质含量。三是加强生态环境建设。扶贫开发

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要与保护生态环境相结合，切实加强对林地、草原和湿地资源的保护，坚决制止乱垦滥伐，加快退耕还林（草）步伐，恢复生态环境。凡符合还林、还草条件的耕地全部退还。加快小流域的综合治理，防止水土流失；加快防风固沙步伐，遏制土壤的沙化和退化；加快植树造林步伐，建设绿色屏障，为农牧民脱贫致富营造良好的生态环境。四是切实加强对农村公共基础设施的建设。在安排交通、能源、通讯、市场和人畜饮水工程等基础设施建设项目时，向边远贫困村、重点村组倾斜，尽快解决农村基础设施建设滞后问题，力争使贫困村（户）全部实现通路、通电、通电话，全面改善贫困农牧民生存环境，降低生产生活成本。

（三）进一步加强教育工作，切实提高农村劳动力的文化素质。提高农村劳动力文化素质，是拓宽就业门路的有效途径之一，是适应经济发展的需要，也是农牧业发展和农民增收的基础。目前，我县部分贫困乡村（户）儿童入学率低意味着新一代文盲继续形成，也意味着新一代贫困人口正在形成。如将来要帮助这部分人摆脱贫困可能要花几倍甚至几十倍的人力、物力，但现在我们决不能坐等经济发展后能自然而然地提高教育水平。应该及早重视加强基础教育和职业技术教育,加强对农村学校基础设施建设，不断改善办学条件，切实提高基础教育教学水平，重点加强对农村教师“双语”教学水平的培训，继续深入实施“希望工程”、“教育扶贫工程”，力争农村适龄儿童入学率达到100%，确保完成九年义务教育。并大力开办农村职业教育，在学生接受文化的同时，学到更多的职业技能，全面提高后备农牧民

第11页 的科技文化素质。同时，可建立助学基金，利用助学贷款，尽可能使进入高、中等学校的贫困学生顺利完成学业。并要进一步做好农牧民群众的思想教育，更新观念，通过采取多种渠道对农牧民进行思想教育和典型引导，不断增强广大干部群众的市场意识、自我发展意识、创新意识、开放意识、机遇意识，帮助贫困村干部群众克服小农经济和愚昧落后的思想意识，积极引导鼓励贫困乡村（户）外出经商办企业致富的能人回乡创办扶贫开发龙头企业，以带动大家发展效益农业。

（四）进一步加强卫生扶贫，切实解决因病致贫、返贫问题。卫生扶贫是解决因病致贫、返贫问题的一项有效措施。为此，一是要进一步重视卫生扶贫工作，加快贫困乡村组卫生院（室）改造和建设。要根据合理布局、方便群众的要求，对现有贫困乡村组卫生院（室）的设臵进行适当调整，集中力量搞好中心卫生院建设。在贫困村组要保障一定的医疗资金，主要用于贫困乡村卫生院（室）医疗装备改善，切实搞好乡村卫生院（室）的硬件建设。二是卫生部门医务人员要深入基层，改进作风，搞好农村和社区服务，积极探索和推广贫困村组合作医疗制度，设法为贫困群众提供优质低价的医疗保健服务。三是要采取措施，积极鼓励大中专毕业生到乡（镇）医疗单位就业，加强乡（镇）医务人员队伍建设,努力提高贫困村组卫生技术人员的业务素质。县级医疗卫生机构要与贫困村组医疗单位建立挂钩扶贫关系，积极为贫困村组提供医疗技术、仪器装备和经费等方面的支持。四是要及时保证有一定的资金，用于解决当年因病致贫、因病返贫农户的第12页

困难救助。

（五）进一步加强科技扶贫，有效地开展科技到村入户活动。一是要积极联系并主动争取自治区、地区有关科研部门、院校的专家、教授和技术人员与我县扶贫开发项目、基地和企业挂钩，不断增强科技技术在扶贫开发中的作用。二是相关部门要选择一些成熟可靠、容易掌握、效果显著的实用技术，认真加以推广，不断增强农牧民自我发展的能力。三是要充分发挥科技经费在扶贫开发中的作用，建立科技示范基地，以科技脱贫典型引路，带动一批种、养大户，继而带动群众依靠科技进步搞开发，推动农业产业化发展。四是要大规模的开展农牧民实用技术培训，提高农民科技素质。农业科技人员要充分发挥作用，深入基层，搞好技术服务。五是要结合科技扶贫示范建设，以农牧业实用技术推广为突破口，通过基地的辐射带动作用，走出一条“推广一项技术，发展一个产业，带动一片经济，富裕一方百姓”的科技扶贫之路。

（六）进一步抓好结对扶贫，深入开展“定点帮扶”活动。“定点帮扶”已为我县贫困户脱贫致富起了很大的作用，但仍需不断改进。一是进一步加强扶贫宣传教育，要使每名干部职工都认识到积极参与结对帮扶，是发扬中华民族团结互助、帮困济贫的美德，是现代社会公民的责任和义务。在帮扶活动中，要做到动真感情、真扶贫。二是深化帮扶主体，做到各单位县（部门）挂钩到村，干部、职工挂钩到户，要由现在的以领导党员干部为主，逐步延伸到社会团体、各界人士。三是扩大帮扶范围，除已确定通过建立最低生活保障制度给予解

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决的外，其余贫困户都要有人给予结对帮扶。四是改变帮扶方式，不能把结对扶贫简单地理解为给贫困户送钱送物，重要的是帮助贫困户寻找致富门路，制定脱贫致富的规划。对有能力脱贫的贫困户要以帮扶项目、技术、信息为主，资金扶持要与具体的发展项目相结合。五是丰富帮扶内涵，既要把帮扶活动看作是一项社会、经济事务，更要以此进一步密切党群干群关系，树立党和政府在人民群众中的形象。

（七）大力创新农村信贷新机制，全面落实扶贫小额信贷。当前，我县农牧民在开展农业生产和各项经济创收工作中资金短缺现象十分严重，资金的无处筹集一直制约着农牧民进入市场自立发展的主要因素。农户贷款难和农行、信用社放贷难的问题同时并存，只有建立可持续的小额信贷，是解决缺乏抵押担保能力的贫困户获得金融服务的一种有效方式。要积极把握国家扶贫小额信贷机遇，大力推广救济式扶贫向开发式扶贫转变的贷款方式，县信用联社和各乡（镇）信用社要建立健全农户信贷机制，县乡村要进一步做好政策宣传，鼓励各种形式的小额信贷试验和推广，以小额信贷款支持贫困农牧民在城镇从事商品经营各项活动，扭转小额信贷“贷富不贷贫”的单一贷款倾向，从根本上解决穷人不能享受金融服务的问题，及时解决贫困农户发展农牧业中的资金困难，充分发挥小额信贷在扶贫开发中的作用。

（八）围绕市场需求，进一步加快农村富余劳动力转移步伐。一是积极鼓励个体私营经济的发展，出台优惠政策，鼓励个体私营企业吸纳农村剩余劳动力就业。二是充分利用周边团场棉花生产等相关服务行业需要大量劳动力的有利条件，组织开展劳务输出，不断开拓劳

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动力市场，组织引导贫困农牧民外出务工创收。三是进一步加快各类协会、中介组织建设步伐，不断拓宽市场空间，积极推动农业产业化经营，提高农牧民进入市场组织化进程和农业综合效益。四是大力发展农产品加工，壮大县域经济，开拓农村市场，搞活农产品流通，健全农产品市场体系，加大招商引资力度，引进以农副产品为主的龙头企业，与农民结成利益共享、风险共担的经营机制，增强龙头企业带动农村经济的发展和农民增收的功能。五是大力发展二三产业，切实做好农牧区富余劳动力的转化工作。同时，重点加强对农村劳动力的培训，通过培训使他们能够掌握一门或多门技能，从而达到拓宽就业渠道，尽快全面提高贫困劳动力的素质。

贫困村分类与针对性扶贫开发 篇6

因此, 扶贫开发活动的成效, 不仅要注重减贫的有效性, 更必须关注扶贫开发活动的针对性, 或者说注重针对性扶贫。一旦贫困人口没有得到适当的瞄准, 贫困成效的针对性就无法实现, “扶贫 (困者) ”则会变成“扶富 (裕者) ”。“瞄准穷人”和“瞄准不同各类别的穷人”是扶贫开发活动必须考虑的问题, 这就是贫困 (村) 分类问题。

一、中国扶贫开发策略的演变

严格地说, 中国的扶贫开发工作是从改革开放后才开始的。根据官方的描述, 中国的扶贫开发进程经历了三个演变阶段:

第一阶段:1978~1985年, 以土地承包到户的体制改革方式进行, 并在全国范围内极大地缓解了中国的绝对贫困状况。

第二阶段:1986~2002年, 通过国家专项计划、成立专门扶贫机构、制定扶贫标准、确定贫困县 (国家重点贫困区域) 等方式进行重点扶贫开发工作。

第三阶段:2002年以后, 主要通过城乡统筹、以工促农和以城带乡方式, 扶贫工作进村入户, 形成了行业扶贫、区域扶贫和社会政策扶贫的大扶贫开发格局。[1]

尽管对中国扶贫进程的阶段划分还存在一些差异, 但基本都认可中国扶贫开发策略的演变进程:1978~1985年:全国性的全域扶贫策略;1986~1994年:通过确定扶贫开发重点区域 (县) 的 (县级) 区域扶贫策略;1995~2010年:以整村推进为主的扶贫到村到户策略。[2]

从上面的描述可以看出, 中国扶贫开发策略经历了全国全域扶贫、区域重点扶贫和扶贫到村到户的过程, 扶贫开发的对象趋向于细化和精准。其中, 第一阶段的扶贫开发主要是解决大范围内绝对贫困 (吃饭) 的问题, 面对的是绝大多数农村人口;第二阶段的扶贫开发则侧重县级区域发展, 以解决粮食安全和增收为主要目的;第三阶段的扶贫开发则更加瞄准贫困群体 (村、户) , 侧重村级综合和整体扶贫发展。

二、中国现有扶贫开发策略面临的挑战

中国政府于2010年12月21日正式发布了《全国主体功能区规划》, 将全国划分为四类主体功能区, 并实施不同的发展战略、思路和模式。

第一类, 优化开发地区 (A区) :主要是经济和人口高度密集、环境资源承载能力开始减弱的地区, 发展方向是产业结构优化升级和转变经济增长方式。在政策导向上, 首先是制定产业优化和转移导向目录, 在资源消耗、环境影响等方面实行更加严格的产业效能标准, 设定高于全国平均标准的产业用地门槛, 并先行实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”的政策。

第二类, 重点开发地区 (B区) :主要是经济发展潜力大、基础设施和创业环境有待改善的地区, 未来经济规模将进一步壮大, 而且是产业和人口转移的重要载体。政策导向上主要加大基础设施建设的投资支持, 有针对性地适当扩大建设用地供给, 支持重大产业项目及配套能力建设等。

第三类, 限制开发地区 (C区) :主要是森林、草原、荒漠化和水土流失地区及重要的水源补给区、蓄滞洪地区、自然灾害频发地区与水资源严重匮乏地区。政策上包括建立生态补偿机制 (公共支付的生态效益补偿基金、制定受益者补偿制度和建立有利于限制开发区域生态保护的税费制度) 和加大财政转移支付支持、引导生态移民、扶持和培育特色优势产业等。

第四类, 禁止开发地区 (D区) :指依法建立的各类各级自然保护区。针对这些区域, 将明确中央和地方政府的管护职责分工、实施核心保护区内人口搬迁、对区内居民给予补贴补助等。

《全国主体功能区规划》的实施将采取政府手段和市场运行相结合的分类设计思路。政府手段主要包括产业、投资、财税和土地、环保、人口管理及政绩考核等政策, 对优化和重点开发区域政府只是明确“不能开发什么”, 对限制和禁止开发地区除了确定“不能开发外, 还要引导和扶持去做能开发的事情”。

《全国主体功能区规划》的正式发布和实施, 意味着地处不同功能区中的贫困村和地处同一类型主体功能区范围内的贫困村都将面临不同的甚至巨大差异的扶贫发展环境。因为不同的贫困村在自然资源、社会经济和文化背景等方面存在显著的差异, 并不适合单一的或者同类的政策环境。在部分贫困村可能受益于全国主体功能区规划政策的同时, 也会有很多贫困村可能被该政策以及其他的国家扶贫政策和规划边缘化甚至抛弃, 如果这些政策和规划只是在区域层面实施的话。因此, 今后的扶贫开发工作既要考虑到贫困村所处的主体功能区环境, 也必须充分考虑到贫困村的实际状况, 并将贫困村的具体情况与所处的主体功能区类型整合起来, 凸显贫困村的贫困特征, 获得政府和社会相应的具备差异性的扶贫支持, 才能实现有效的减贫。为此, 有必要对贫困村进行科学分类, 并根据分类结果, 整合各类相关政策和规划, 提供针对性的扶贫开发支持。

三、关于贫困村分类的讨论

针对中国农村贫困分类的研究比较多。例如, 康晓光根据村民生活质量的决定因素将贫困分为“制度性贫困、区域性贫困、阶层性贫困”三类;[3]而黄承伟依据发展基础、发展能力和发展权利三个方面的情况将贫困分为“环境约束型、能力约束型、权利约束型”三类。[4]

但是, 贫困分类不同于贫困村分类。到目前为止, 针对中国贫困村分类的研究非常少。从现有资料检索中, 高鸿宾等的《扶贫开发规划研究》专门分析了扶贫规划中如何确定贫困村, 以有效瞄准扶贫对象的问题, 其贫困村识别 (分类) 的核心指标包括生活状况、生产生活条件和卫生教育三个方面;[5]林斌在《广西贫困村分类的神经网络方法与应用研究》中, 以广西的扶贫项目村为研究对象, 按贫困村的致贫因素及其作用的主次, 设计了贫困村神经网络分类模型, 将贫困村分为“环境约束型贫困村、能力约束型贫困村和权利约束型贫困村”;[6]云南省扶贫办曾经在2006年尝试将全省的贫困村根据不同资源条件、生产力发展水平和扶贫开发的特点进行分类, 将全省的贫困地区分为高寒山区、山区、半山区、坝区和边境民族地区5种类型。这几种贫困村分类方法至少存在以下两点不足:

第一, 致贫因素不仅广泛, 而且同一致贫因素在不同贫困地区 (村) 的表现和权重是不一样的。致贫因素还具有联动性关系, 即同一贫困村侧重不同致贫因素, 同一致贫因素在不同贫困村中的影响和效果也不一样。所以, 依靠一个软件很难真实地描述一个贫困村的特点, 影响其分类的准确性。

第二, 基于自然地理特点的贫困村分类方法无法表现出社会经济方面的致贫因素。因为即使自然环境很好的地方仍然存在严重的贫困现象, 反之亦然。或者说, “高山”不代表社区贫困, “坝区”也不意味社区富裕。

上述贫困村 (包括贫困) 分类研究的基本特点, 都是基于贫困村的贫困结果和致贫因素进行的, 其中致贫因素研究手段还侧重了微观层面 (例如林斌) 和宏观区域层面 (例如云南省扶贫办) 。目前尚未发现基于反贫困战略 (扶贫干预策略与行动) 角度进行贫困村分类研究的文献。

2011年5月~9月, 四川农业大学依托国务院扶贫办与德国国际发展组织 (GIZ) 合作实施的“中德合作5·12地震灾区贫困村可持续生计重建项目”, 开展了“灾区贫困村分类研究”工作。该研究是在分析贫困村的生计资本及其特点基础上, 基于贫困村自身的扶贫发展意愿及其所处的宏观生态和社会环境, 从可持续扶贫发展的策略与行动角度 (反贫困视角) 进行贫困村分类, 并提出了“指标打分贫困村分类法”与“二元检索贫困村分类法”两个贫困村分类方法。根据这两个分类方法, 可以将贫困村分为三类:

第一类, 资源可用型村:社区有足够的自然资源并可以直接利用实现扶贫发展, 但缺乏基础设施、发展资金、技术和市场的支持。

第二类, 资源不可用型村:有足够的自然资源但因各种原因不可以直接利用 (包括乡村旅游开发) , 这类村必须依靠生态补偿、社保、低保、养老保险等政策性减贫支持。

第三类, 无资源型村:没有有效的自然资源, 必须异地发展, 包括实现城镇化纳入城镇再就业范围、有组织的劳动力转移、自然资源 (例如土地、林地等) 入股、甚至生态移民等。

无论哪种贫困村分类方法, 只有解决了分类成本问题, 以及分类结果与国家扶贫发展规划同步整合的问题, 才能实现贫困村分类的核心目的, 推动和提高扶贫开发成效的针对性。

摘要：扶贫开发的成效不仅体现在减贫的有效性方面, 更体现在针对性和可持续性方面。一旦扶贫开发工作没有真正瞄准贫困群体, 扶贫开发的成效根本无从谈起, 因为扶持的对象不再是贫困 (群体) , 而是其他甚至是富裕群体。本文根据对中国扶贫开发策略的演变以及国家主体功能分区规划和《中国农村扶贫开发纲要 (2011～2020年) 》的分析, 指出了现有扶贫开发模式没有有效瞄准贫困群体的不足, 提出了开展贫困村分类的建议及其贫困村分类的“指标打分贫困村分类法”和“二元检索贫困村分类法”。贫困村分类不仅能够使扶贫开发更加准确地瞄准贫困群体, 极大提高扶贫开发的针对性, 更能体现扶贫开发的公平公正, 实现《中国农村扶贫开发纲要 (2011～2020年) 》强调的“突出重点, 分类指导, 并根据不同地区经济社会发展水平, 因地制宜制定扶贫政策, 实行有差异的扶持措施”的新的扶贫开发策略的实施。

关键词：贫困村分类,扶贫开发成效,针对性

参考文献

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(2) 赵俊臣.扶贫不是对穷人的恩赐——云南省扶贫开发23年的回顾与思考[A].国务院扶贫开发领导小组办公室编.中国扶贫开发高层论坛专家演讲集萃[C].2008.

(3) 康晓光.中国贫困与反贫困理论[M].南宁:广西人民出版社, 1996.

(4) 黄承伟.中国反贫困:理论、方法、战略[M].北京:中国财政经济出版社, 2001.

(5) 高鸿宾等.扶贫开发规划研究[M].北京:中国财政经济出版社, 2001.

贫困开发 篇7

在过去10年，民族贫困地区通过实施《中国农村扶贫开发纲要（2000-2010）》，扶贫工作取得了阶段性胜利，经济、社会和文化各项事业都有所提高，民族重点贫困县农民人均收入从2001年的1219元增加到2010年的3131元，不考虑物价影响，年均递增12.5%。然而，西南民族贫困地区由于自然资源环境基础支撑能力相对薄弱（吴映梅，2006），教育发展滞后现象普遍存在（杨曦，2007），加之频发自然灾害，加剧了西南民族地区贫困（庄天慧，2010）。其中，四川省民族贫困地区的贫困现状不容乐观。四川省是一个多民族聚居的大省，民族自治区域占全省总面积的62.9%，少数民族总人口占全省人口的31%，有14个世居少数民族，是我国最大的彝族聚居区、唯一的羌族聚居区和第二大藏族聚居区。据四川扶贫统计监测年表数据显示，2004年该地区贫困人口为4086人，而2005年、2006年、2007年返贫人口分别为6940人、6545人和5205人，2008年因汶川大地震这一数字攀升到41297人，加之2011年中共中央将贫困标准由过去的1196元提升至2300元，贫困人口更是大幅度增加，返贫现象十分突出。甘孜、阿坝、凉山三州近几年的返贫率均在20%～30%之间，如遇上大面积低温灾害，返贫率更是高达50%以上。四川民族贫困地区作为四川省反贫困的重点地区，拥有新阶段国家扶贫不容忽视的战略地位。因此，剖析四川民族贫困地区农户的扶贫需求新特点，既有利于了解国家下一个10年扶贫主体的新需求，又有助于掌握民族贫困地区新阶段的扶贫重点，可对其他民族贫困地区的扶贫开发工作提供政策依据。

2009年12月至2010年3月，笔者在对国家课题———西南少数民族地区贫困与反贫困调查与评估进行调查和访谈的过程中，通过对四川省部分少数民族贫困县的农户“最希望得到什么扶贫项目”问题访谈结果的归纳分析，得到了以下结果和启示。

一、调查方法、数据与样本描述

（一）调查方法与数据来源

笔者对四川民族地区国家级贫困县农户进行了实地调查。为保证调查的科学性，调查样本采用随机抽样和重点选取相结合的方式选取，具体为：首先在全面收集了解4省（市）民族国家级贫困县基本情况的基础上，结合不同经济社会发展水平，主要采取“概率与规模成比例抽样”（PPS）方法，以县为初级抽样单位，选取了12个样本县；在县内按照收入情况选取2～3个乡（镇），每个乡（镇）根据地理位置差异选取2～3个村，在每个村不定量随机选取农户，开展入户调查，调查结束后对问卷进行集中检验。

笔者选取了在四川省的调查问卷，共发放问卷592份，经过集中检验，收回有效问卷552份，有效率为93.30%。调查样本涉及凉山州、阿坝州和乐山市，共两州一市八县，其中凉山州包括昭觉县、盐源县、木里县、越西县和甘洛县，有样本315份；阿坝州包括小金县和黑水县，有样本152份；乐山市包括马边县，有样本85份。样本来源基本可说明四川省的民族分布特色。

（二）样本描述性分析

该问卷的调查对象无论从民族还是年龄阶层，都有较大的跨度，调查面广：就民族而言，有汉族、藏族、彝族、羌族和苗族等，其中汉族占44.02%，少数民族占55.98%，这与我国大杂居小聚居的民族特征是相符的；从被调查者年龄来看，平均年龄为45.14岁，而30岁及30岁以上的共50人次，占被调查总人数的9.06%，60岁以下的老年人占被调查总人数的14.31%。

被调查者户均常住人口4.65人，户均劳动力2.50人，户均健康人口3.41人，这一数据意味着每户平均就有1.24人处于非健康状态（包括残疾、患有大病、长期慢性病和间歇性小病），但是只有60.92%户家庭能及时就医。同时，被调查家庭受教育程度也较低，其中文盲占常住人口的25.60%，受教育程度在6年以上的仅占常住人口的34.12%。

就被调查者的家庭状况而言，仅11.59%的家庭住房结构为钢筋混凝土，而大多数家庭住房结构为土坯房（55.07%）和砖木结构（20.29%）；根据联合国千年发展目标，如果不能使用室内、室外冲水厕所或使用旱式厕所的和家庭饮水非自来水或深井水的，被视为无法持续获得卫生设备和饮水条件，但调查结果显示，卫生设备和饮水条件能达到联合国千年发展目标的农户分别为5.62%和53.62%。被调查家庭户均耕地（包括林地、牧草地）7.98亩，分别有73.37%和13.59%的农户的主要收入来源分别为种植业和牧业，而仅有23.73%的被调查家庭的人均纯收入在1196元（2010年国家贫困线）以上，贫困状态不容小觑。

二、调查结果与分析

（一）调查结果

1．生产、生活性基础设施建设类项目和增收产业项目是最希望得到的扶贫项目。

对“农户最希望得到的扶贫项目”调查结果显示，农户对生产、生活性基础设施类建设项目的需求最大，占总数的31.58%；对增收项目的需求次之，占18.09%；资金帮扶项目排序第三，占13.16%；教育帮扶项目排序第四，占11.5%；以后依次是直接救助等社会保险类（9.87%）、综合开发（6.58%）、技能培训和技术支持（4.28%）、卫生及医疗救助（4.28%）和移民搬迁（0.66%）。

由于不同区域农户对扶贫项目的需求有差异，笔者对凉山州和阿坝州的调查结果进行了比较，其中，因乐山市的马边彝族自治县与凉山州农户有着趋同的民族和民族观念，笔者在分析时将马边县的数据纳入了凉山州。如表1所示，凉山地区农户对“对最希望得到的扶贫项目”的选择中，基础设施项目排第一，增收产业项目第二，资金帮扶项目第三，教育帮扶项目第四；阿坝州地区农户的选择是：增收产业项目第一，资金帮扶第二，技能培训和技术支持第三，基础设施建设第四。两地在具体项目类别及排序上存在差异：阿坝州在经历汶川大地震后，在国家和地方政府抗震救灾的帮扶下，其基础设施相较有了大幅度提升，因此其需要最迫切的是增收产业、资金帮扶和技能培训和技术支持，以此提高农户收入摆脱贫困；而凉山地区则更需要在加强基础设施建设的基础上，再帮扶增收产业，促进自身发展。

2. 住房改造和修建道路是最希望得到的基础设施建设类项目。

最希望得到“基础设施建设类”项目的农户中，25.53%的农户最希望得到“住房改造”方面的补贴或帮扶；22.34%的农户最希望对村内道路进行建设；18.09%的农户最希望改善饮水设施；17.02%的农户最希望改善或者修建水利设施；9.57%的农户希望改善或建设通电设施；7.45%的农户希望通过新农村建设或其他手段对社区基础设施进行综合改善。同时对阿坝和贵州两地的比较发现，两地存在较小的差异，住房改造和道路建设都是两地农户需求最强的项目。

3. 种植业项目是最希望得到的农业增收项目。

调查结果显示，就农业增收项目而言，49.09%的农户选择种植业项目，排在第一位；23.64%的农户选择养殖业项目，排在第二位；10.00%的农户选择加工业；5.45%的农户选择旅游业或开商铺等商业；选择种植业和养殖业的比重合计占72.73%。就凉山和阿坝两地比较结果而言，凉山州72.41%被调查农户选择种植业，排在第一位；20.69%的农户选择养殖业，排在第二位，种植业和养殖业合计占比93.10%；阿坝州53.85%的被调查农户选择养殖业，38.46%的农户选择种植业，种植业和养殖业合计占比92.31%。

（二）结果分析

1. 基础设施建设滞后仍是四川民族地区扶贫的最主要障碍。

四川跨越我国青藏高原、云贵高原、横断山脉、秦巴山地等四大地貌区，地貌形态复杂多样，其中山地主要分布于川西南的凉山彝族自治州和甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州的东南部，高原广泛分布于川西北的甘孜州、阿坝州境内，然而，这些地区也正是四川少数民族的主要生存区域。该区域生态环境脆弱，自然地理条件恶劣，地质灾害多，基础设施建设成本高，易毁风险大。如有的贫困村住在深山里，要是给这个村单独修一条路，成本很高，一旦遭遇滑坡泥石流等地质灾害，修好的道路很容易被毁坏。就2011年7月，因持续大范围强降雨，阿坝州境内遭受山洪泥石流等自然灾害，损毁干线公路33.9公里、桥梁3座/186延米，农村公路183.73公里、桥梁7座/259延米。

农村基础设施包括：农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设和农村社会发展基础设施四大类。调查结果显示，四川民族地区不仅生态环境建设和社会发展基础设施滞后，甚至连保障农户生活的饮水安全、乡村道路等生活基础设施建设也相对滞后。因此，从农户多数希望选择基础设施扶贫项目也可以看出，虽然在过去扶贫开发中民族地区的基础设施得到了极大改善，但相对于农户的发展诉求及国家的平均水平，其基础设施建设仍然比较薄弱。

2. 提高农业产业增收效益是四川民族地区新阶段发展经济的主要目标。

我国新阶段扶贫开发的主要任务之一就是通过各种手段，让贫困人口加快脱贫致富步伐，缩小收入差距。农业是民族地区社会经济发展的支柱产业，但传统的农业不可能推动农业的发展，解决农业、农村和农民的问题，四川民族地区的农业也同样存在着这样的不足。调查结果显示，农户增收产业项目的选择中，近3/4的农户选择农业产业。一方面是农户对农业产业的青睐，另一方面是农业产业本身低效益的特性，如何结合四川民族地区农业发展历史，寻找提高农业效益的途径，提高农业产业的增收效益，将是新阶段四川民族地区扶贫开发的主要目标。从农户对农业产业的青睐也可以看出，解决四川民族地区的贫困问题，最终还是要靠农业来解决，一味模仿发达地区或其他贫困地区通过工业化实现脱贫的路径，对于四川民族地区，甚至是西南少数民族都是不适合的。

3. 教育、医疗、低保制度等社会事业的发展是四川民族地区新阶段巩固扶贫成果的重要保障。

调查结果显示，近35%的被调查农户选择社会事业类项目，包括直接的经济救助、医疗救助、技能培训、教育和医疗费用减免、低保、医保、养老保险等。可见，随着扶贫开发的深入和我国经济社会环境的变化，贫困地区农户对社会事业的需求正在增强。

课题前期调查结果显示，在医疗卫生方面：农户健康状况堪忧，医疗救助缺乏。农户不健康（包括残疾、患有大病、长期慢性病和间歇性小病等情况）的比例达到32.12%，未充分就医的比例达39.08%。在调查未充分就医的原因时，其41.45%农户认为首要原因是医疗费太高。在农户看不起病的情况下，农户得到的政府或者国家救助较少，约一半甚至远远大于一半的农户并未得到国家救济。在教育方面：受教育水平普遍较低，接受培训的状况也普遍较差，平均约54.85%的农户未接受培训。由于少数民族地区属于灾害和地方病多发区，自然灾害、疾病等严重影响农户的生活和生产活动。在该地区约有53.29%的农户认为自然灾害的影响力较大，破坏力较强，但自然灾害救助率只有46.38%，获得粮食救济的占59.86%，矛盾凸显。在其他社会保障中，新型农村合作医疗保险参与率较高，达到72.04%。而养老保险参与率较低，医疗救助情况相对较差。加强教育和医疗投入，不仅有助于增加贫困地区的人力资本，而且是贫困地区社会事业建设的基础和关键。由于四川民族地区目前是我国最贫困的地区之一，完善低保、救助等社会保障制度，适当的输血式扶贫在某些地区或某个阶段仍然必需。

三、结论与建议

首先，继续加大对四川民族地区基础设施建设的投入，尤其是继续加强贫困地区道路建设投入，加强对贫困户住房改造补贴。目前,在四川民族地区的各类扶贫项目、农村发展项目也不少，可以有效整合各类农村建设资源。集中力量改善四川少数民族地区农村基础设施。同时，可以考虑通过财政补贴给予农户住房改造适当的帮扶。

其次，发展现代农业、特色农业，依靠科技提高四川民族地区农业的增收效益。四川民族地区的贫困问题最终要依靠农业来解决，在加强防灾减灾农业技术推广的同时，结合四川民族地区在特色农业产业方面的传统优势，提升其农业科技水平，发展农业合作经济组织，实现民族地区农业的现代化，最终带动农户致富。

最后，加强社会事业建设，完善社会保障制度，是新阶段四川民族地区巩固扶贫成果，提高贫困人口发展能力的根本制度保障。一是可以加大财政投入，确定明确的保障范围和受保人群，让有投保意愿的农户均享有保险；二是适当调整保额，扩大覆盖面，提高医保和低保的普及率。同时要加大自然灾害救济保险，提高保额和增加保险种类，以期降低自然灾害对四川民族地区的破坏性。保险和养老保险的普及，保险提高种类和标准。总之，应建立完善以医保和低保为中心，同时兼顾自然灾害保险等社会保障体系。

摘要：以四川民族贫困地区的农户调查和访谈为依据,本文分析了新阶段民族贫困地区农户对扶贫开发需求的内容和优先序的选择。文章结果显示,目前,四川民族贫困地区农户最希望得到的扶贫项目是生产、生活性基础设施建设类项目和增收产业项目,其中住房改造和修建道路是最希望得到的基础设施建设类项目,农业增收项目是最希望得到的增收产业项目。

关键词：扶贫开发,需求,农户,四川民族贫困地区

参考文献

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[4]薛海霞,黄明学.农业技术推广促进农业经济增长的实证研究[J].农业经济,2008(12):66-67.

贫困开发 篇8

一、转变贫困地区群众的婚育观念,实现和稳定贫困地区的低生育水平

降低我市贫困地区人口增长,提高贫困地区计生户的生活质量,是我市扶贫和移民部门与计划生育部门的一项重要工作内容。在贫穷落后边远山区,老百姓依然存在着传统的“多子多福”思想观念,存在着“越生越穷,越穷越生”的现象。这种传统思想、落后观念严重阻碍了贫困地区经济社会的发展,开展扶贫开发,治理农村贫困现象,关键要提高贫困群众综合素质,增强贫困地区可持续发展能力。加强引导山区贫困群众树立“优生育”、“少生快富”的思想观念,让群众切身感受到了“少生优生”不仅可以“脱贫”,而且能够“快富”,使计划生育、少生优生、生男生女一样好的生育观念更加深入人心。进一步完善贫困地区社会保障制度,逐步提高最低生活保障和五保供养水平,切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。要加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度,加快农村养老机构和服务设施建设,支持贫困地区建立健全养老服务体系,解除贫困家庭的后顾之忧。要制定和实施更具导向性、优惠性和针对性的政策措施,使计生家庭在发展上有优势,政策上有优惠,社会上有优越感。

二、加大计划生生育庭的扶持力度;巩固和改善困地区落后面貌

为了奖励响应计划生育的家庭、特别是纯女户家庭,鼓励更多的人响应计划生育国策,加快贫困地区计划生育家庭脱贫致富步伐,在实际工作中,我市坚持扶贫开发工作与落实计划生育的基本国策结合起来,对全市395个扶贫开发重点村和927个移民村实行计划生育的家庭,领取了独生子女证的家庭,尤其是纯女户的家庭,在政策上优先倾斜、在项目上优先安排、在资金上优先支持、在贷款上优先提供、在技术上无偿服务、在培训上优先安排。2011年优先帮扶贫困计划生育项目扶持资金446万元,扶贫到户小额贷款贴息优先对241户计生户贴息,培训计生家庭劳动力2340人次,并选送5名计生户子女免费就读深圳高级技师学院。真正让计生户、纯女户家庭得到实惠,感受到响应计划生育的好处。今年我市扶贫和移民部门将继续实施扶贫政策、资金、项目、技术等向实行计划生育的贫困乡、村和扶贫对象倾斜。将贫困计生家庭作为扶贫开发的重点对象,结合新农村建设、生态建设、产业发展的实际,统筹专项扶贫、行业扶贫及社会扶贫,对贫困计生家庭予以优先优待。帮助贫困地区计生家庭因地制宜地发展种植、养殖、农产品加工等产业,提高自我发展能力。

三、积极开展素质培训和计生服务,提高贫困群众基本素质

着力开展计生优质服务,切实提高贫困地区出生人口素质和育龄群众生殖健康水平。针对贫困地区地方病、出生缺陷、生殖疾病发生率高的实际,普及科学知识,提倡健康科学的生活方式,有针对性地开展宣传教育、健康促进、优生咨询等服务。将预防出生缺陷的关口前移,在全市395个扶贫开发重点村和927个移民村加快实施国家免费孕前优生健康检查项目,推动实施贫困地区孕产妇、婴幼儿和学龄前儿童营养与健康干预项目。加大对贫困地区学前教育的扶持力度,巩固提高九年义务教育水平,逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。提倡对贫困乡村计生家庭子女就读普通高中和中等职业学校,减免学费,给予生活补助,并享受中考加分政策。加强特殊教育,加大对各级各类残疾学生扶助力度。对计生贫困户的青壮劳动力优先安排培训,以解决计生贫困户家庭文化素质低,致富技能缺乏的瓶颈。一方面依托我市劳动力转移培训基地和深圳高级技师学院实行技能培训,实现“培训一人、转移一人、致富一家”转移就业目的;另一方面通过“以会代培、入户培训、发放技术资料、田间指导和广播宣传”等多种形式开展新科技推广和农业实用技术培训,增强计划生育贫困户劳动力的致富技能和科技意识,提高贫困地区计生户劳动力依靠科技技能的致富能力。

旅游扶贫开发与贫困地区可持续发展 篇9

一、扶贫与旅游扶贫

扶贫通常有狭义和广义的理解, 狭义的扶贫通常指政府和社会通过某些措施, 增加具有正常劳动能力的贫困者的就业机会, 提高贫困者的劳动生产率, 来增加贫困者的可支配收入, 以达到缓解贫困的目的。广义的扶贫是指使用包括生产性和分配性的措施, 直接或间接地增加所有贫困者的收入。广义的扶贫包括狭义的扶贫和通过各种福利政策或制度增加贫困者的可支配收入两个方面。

旅游扶贫是一种特殊的扶贫方式, 近年来越来越受到人们的重视和研究。国内对旅游扶贫的研究中, 基本观点认为旅游扶贫是开发贫困地区丰富的旅游资源、兴办旅游经济实体, 使旅游业形成区域支柱产业, 实现贫困地区居民和财政的脱贫致富, 这一观点实际上将旅游扶贫等同于“经济欠发达地区的旅游开发”。然而, 两者之间存在着显著的区别。

第一, 旅游扶贫是一种开发式扶贫方式。主要指通过开发贫困地区具有吸引力的旅游资源发展旅游业, 并且在发展过程中采取政策引导、资金扶持等措施使贫困人口参与旅游发展并从中获利, 从而最近实现脱贫致富。扶贫的宗旨是贫困人口的脱贫致富, 所以贫困人口如何在旅游发展中获益和增加发展机会是旅游扶贫的核心问题。

第二, 旅游扶贫中“扶”的力量在旅游开发中占据重要地位。首先, 所谓“扶”主要表现在有关组织将外生性资源, 包括物资、资金、技术、信息等稀缺资源传给贫困者, 从而促使贫困者有能力参与旅游开发并从中获利。其次, “扶”是指旅游开发过程中, 政府部门或其他权力机构通过政策引导、政策倾斜、政策规范等手段协调相关利益主体的活动, 特别是规范外部私人投资者的经营活动, 保护贫困人口的利益。因此, 在旅游扶贫开发中不是仅仅依靠经济运用和市场力量。

第三, “经济欠发达地区的旅游开发”是指在地区经济欠发达这一背景下进行旅游开发。因此, 在开发过程中焦点放在招商引资和吸引人才上, 而对贫困人口参与发展和受益并未给予充分关注。有的经济欠发达地区为了当地旅游业的顺利开发, 但囿于社会经济条件落后的限制, 会提供优惠政策引入外地投资, 有时甚至会出现过度赋予外地投资者政策、物资、资金等方面的优先权而放弃相当部分的利益分成权利。

第四, 在对经济欠发达地区旅游开发的效益进行评估时, 主要考虑旅游发展的规模、速度以及对地区整体经济增长的作用。包括旅游收入、旅游创造的就业机会、GDP贡献、外汇赚取、人均收入等, 而在旅游扶贫效益的评估中贫困人口在旅游开发中的受益和代价是更为重要的需要优先考虑的内容。

二、旅游扶贫的目标体系

1、旅游扶贫的核心目标是反贫困和消除贫困人口的贫困状态。

旅游扶贫从本质上讲是一种扶贫方式, 其核心问题是贫困人口如何在旅游发展中获益和增加发展机会。因而, 旅游扶贫的核心目标是反贫困和消除贫困人口的贫困状态。由于贫困状态表现多样, 因而旅游扶贫过程中这一核心目标的表现形式也是多样的。

首先, 反贫困和消除贫困人口的贫困状态最直接的表现是确保增加贫困人口的经济利益, 旅游开发可以为开发者和参与者带来经济收入, 旅游扶贫的目标是使这些收入能尽可能多地向贫困人口倾斜。例如, 扩大贫困人口的就业机会和就业范围、提高工资率、支持贫困人口从事小商业经营、扩大集体收入来源。

其次, 贫困人口的利益不仅仅限于经济方面, 还包括当地基础设施与环境、文化的建设和保护。实践证明, 旅游开发会对地区社会、文化、环境产生各种积极和消极的影响, 其中消极影响更多地由贫困人口承担。旅游扶贫的目标是最大化旅游对贫困人口的积极影响, 最小化其消极影响, 具体表现为避免旅游发展同贫困人口发展争夺自然资源, 限制旅游者和旅游经营者的活动, 避免歧视贫困人口的情况发生, 支持贫困地区的道路、交通、卫生等设施的建设, 支持教育事业的发展等。

再次, 贫困的根本原因是缺少生存和发展的资产和能力, 因而反贫困和消除贫困人口贫困状态最根本的表现形式为增加贫困人口对各种资本的进入性和发展的能力。贫困人口生存和发展所需的资本包括金融资产、物质资本、人力资本、社会资本和自然资本, 反贫困首先要提高贫困人口对这些资本的进入能力。

2、旅游扶贫的最终目标是贫困地区可持续发展。

旅游扶贫的最终目标为实现贫困地区经济、社会、文化的可持续发展。目前, 在我国扶贫实践过程中, 特别是以自然资源开发为基础的扶贫开发过程中存在一个比较明显的现象, 即以“扶贫”为口号自发地、盲目地进行自然资源的开发, 具有较严重的以破坏资源环境换取经济利益的倾向。之所以产生这一问题, 主要是由于对扶贫的目标把握不准, 简单地认为扶贫的目标为短期内贫困人口收入的增加和脱贫人数的增加。实际上, 扶贫的最终目标是脱贫致富并进而实现可持续发展。 (图1)

三、旅游扶贫与贫困地区可持续发展

旅游扶贫的核心目标是反贫困和消除贫困人口的贫困状态, 最终目标是实现贫困地区的可持续发展。要实现这两个目标, 贫困地区的旅游扶贫开发必须在可持续发展的理念下进行并确保贫困人口能获得长期利益。

1、提高贫困人口参与旅游业发展的能力。

贫困人口参与旅游业发展的障碍表现为对一系列资产或资源缺乏所有权、使用权和进入能力, 提高贫困人口参与旅游业发展的能力主要指改变资源 (资产) 所有和使用状况, 改善贫困人口对资源 (资产) 的进入能力。例如, 由于信贷担保制度, 贫困社区和贫困人口很难进入金融机构, 获取信贷资本, 贫困地区风景区管理机构可以和金融机构建立合作关系, 引入小额信贷制度, 为当地贫困人口提供抵押担保和诚信担保;另一方面旅游业发展对参与人员的素质有一定的要求, 由于贫困地区教育落后, 相应地贫困地区居民的文化水平比较低。贫困地区旅游扶贫开发主体可以从旅游收入中划出一部分专项资金, 用于支持社区基础教育、职业培训、技术交流、公共教育事业的发展。例如, 为社区贫困学生设立奖助学金, 为贫困人口举办各种形式的职业培训班和知识讲座。

2、多种扶贫方式相结合。

由于贫困表现形式的多元化和贫困原因的复杂化, 就旅游谈扶贫往往会忽视贫困产生的原因和贫困的等级。因此, 单独的旅游扶贫, 效果可能不明显。风景区旅游扶贫开发的关键是以旅游开发为载体和媒介, 引入多种扶贫方式联合扶贫。

第一, 旅游扶贫与救济式扶贫相结合。贫困地区可以在旅游收入 (门票收入、税、费、罚收入、经营收入) 中划出一部分资金, 作为扶贫专项资金, 支持没有机会参与旅游业发展的贫困人口, 作为从事其他生产项目的启动资金, 或者作为救济金直接发放给当地没有收入能力的“老、弱、病、残”, 扩大旅游扶贫的受益面。

第二, 旅游扶贫与科教扶贫相结合。科教扶贫是当前较为广泛的一种扶贫方式。贫困地区除了旅游资源丰富以外, 还具有丰富的农产品资源。因此, 贫困地区可以利用旅游开发产生的地区知名度, 吸引专家学者将景区作为科研基地, 为当地农业生产、农产品开发和加工培育科技含量。另外, 也可以利用旅游宣传, 邀请希望工程、青少年基金会等科教扶贫组织来景区游览, 为景区教育事业获取资助提供便利条件或充当中介。

3、加强贫困地区资源与环境保护。

贫困开发 篇10

一、政府在贫困地区农村人力资源开发中的地位和作用

政府是基础教育和高等教育的主体,是促进教育改革的主体,是教育体系建设、专业设置,培养目标设定和学历证件发行的主体,也是教育投资的最大主体。同时,政府也是促进市场培养,完善各种制度法规的主体。在市场经济时代,政府的职责一方面表现在坚持市场导向,制定市场条件下个人与企业的行为规则、法规和法律,并监督、执行;另一方面也表现在合理选择经济手段与行政手段,对人力资源供求双方进行宏观引导和调控,为作为人力资源供给方的个人和作为人力资源需求方的用人单位服务。

贫困地区缺乏开发人力资源的先天条件,使得农户、经济组织和农村基层组织的开发能力不足。这尤其需要发挥政府的开发主导作用,为农村人力资源开发提供资金,并积极制定各种政策,以促进农村人力资源的开发。政府是人力资源开发的主体,全国的教育事业发展规划、教育制度改革的方向及其实施,主要靠国家,在农村更是如此。政府是农村人力资源开发的主要承担者,农村义务教育发展机会全部责任在政府,政府是基础教育的最大承担者,农村义务教育的普及状况、质量高低、年限长短全由政府负责。

二、政府对农村人力资源进行开发的现状

(一)中央政府对贫困地区农村人力资源开发的现状

中央一贯重视对农民的教育,特别是对农村义务教育的重视。党的十六大提出建设社会主义新农村的重大历史任务,强调要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。在2002年中央1号文件中指出,要“尊重农民的主体地位”,“必须坚持以人为本。着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题,切实让农民得到实惠”,“培养推进社会主义新农村建设的新型农民”,“加快发展农村义务教育”,“大规模开展农村劳动力技能培训”,积极发展农村卫生事业,繁荣农村文化事业,建立农村社会保障制度,倡导健康文明新风尚。在2007年的中央1号文件中,又提出“用培养新型农民发展农业”造就建设现代农业的人才队伍。必须发挥农村人力资源优势,大幅度增加农村人力资源开发投入,全面提高农村劳动者素质,为推进新农村建设提供强大的人才智力支持。重点是培育现代农村经营主体,加强农民转移就业培训和权益保护,加快发展农村社会事业,提高农村公务服务人员能力。

2009年3月5日,国务院总理温家宝在向人代会作政府工作报告时表示,今年中央财政用于“三农”(农业、农村、农民)的支出将达到7161.4亿元,比上年增长20.2%。针对报告中关于基础设施建设投入的重点从城市转向农村,农业税彻底取消,增加对农村教育和医疗投入方面“真金白银”的数字,中央政府实施了对农民工培训的“阳光工程”,由政府出资免费对农民培训。同时提出要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,加大对“三农”的支持力度,推进农村体制改革和制度创新,“尽快使广大农村面貌有比较明显的变化”。这也就表示我国对农村的日益重视;对占据人口很大一部分的农村尤其是贫困地区,中央政府在不断加大开发力度。但由于我国对农村人力资源的开发起步较晚、重视程度较低,在开发过程中还存在一些问题,导致我国农村人力资源的开发水平比较低。自80年代以来,我国实行了由地方负责、分级管理的义务教育投资体制。它打破了过去那种统收统支、高度集中、管理僵化的分配格局,从而调动了地方政府和社会办学的积极性,增加了基础教育管理与发展的灵活性。但同时,随着该体制的实施,其本身固有的一些弊病也就明显的表现出来了。县级地方政府尤其是在贫困地区财政收入来源少,还要承担起筹集义务教育各种经费的责任,能力不足影响到义务教育的办学质量。我国在2006年9月1号开始正式实施新的义务教育法,明确规定实施义务教育,不收学费、杂费。“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。”“经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”“农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”“国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度,加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付,支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入。”“国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要,设立专项资金,扶持农村地区、民族地区实施义务教育。”新义务教育法的规定加强了对贫困地区的支持,减轻了县级政府的财政压力,使县级政府能更好的为其他的发展提供财政帮助。

由于户籍的限制,人力资源在流动的过程中,受到了诸多的限制。我国现行的户籍管理制度是新中国成立以后,为适应计划经济体制的确立而逐步建立起来的,主要由三部分组成:户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度。现行的户籍管理制度曾发挥了重要的历史作用,但是其功能在发展过程中总是不断被强化、放大,这种做法的弊端在改革开放、市场经济年代日益明显。农村居民在进入城市之后,由于户籍制度的限制,不能享受城市居民的各种福利制度,被排斥在城市之外,同时对下一代也有不同的约束,被父母带到城市中的少年儿童,也同样因为户口的问题,不能进入到城市中的正规中小学,所以现在城市中出现了少量的为农民工子女服务的中小学。但这类学校由于资金不足等原因,不能为农民工子女提供良好的受教育的条件。我国目前的劳动力市场建设也不是很完善,信息传递渠道不畅、中介服务组织不健全限制了我国农村人力资源的流动,并导致了农村人力资源流动过程中出现开发难度大,水平低等一系列问题。

(二)地方政府对贫困地区农村人力资源开发的现状

(1)财政对教育的投资能力不高。我国现行的义务教育投资体制是一种以分散管理为主、多渠道筹资的投资管理体制,经费来源主要由县、乡等地方政府负责筹集提供。在1994年税制改革之前,中央财政收入比重较低,而地方财政较为宽裕,实行这种体制对义务教育起到了积极作用。但自1994年税制改革之后,中央财政大大加强,2000年全国财政收入1.34万亿元,其中中央占51%,省级占10%,地(市)占17%,而有着2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政的两级财政收入共计仅占20%多。中央财政收入占国家财政收入的比重有较大幅度上升,然而中央对义务教育的拨款却并未增加,1995年中央本级财政预算内教育拨款占全国财政预算内教育拨款的比重比1994年还下降了0.64%。在1996年全国义务教育财政预算内拨款中,中央财政拨款所占的比重仅为0.04%。中央政府应尽而未尽之责自然就转嫁到地方政府身上。而这种结果的出现正是由于现行的“以分散管理为主”的义务教育投资体制。据国务院发展研究中心的调查,目前全国义务教育投入中,乡镇负担78%左右,县财政负担约9%,省地(市)负担约11%,而中央财政只负担2%左右。在目前这种地方财政收入较少的情况下,仍然实行这种投资体制,必然导致政府间财权与事权的不对称,投资主体明显重心偏低。财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离的格局。这在很大程度上加剧了基层政府的财政压力。县、乡两级政府履行事权所需的财力,同其可支配力之间存在着严重的不对称,形成突出的矛盾。按照事权划分规则,区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。近年来,中国省级政府向上集中资金的过程中,县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展。而且,县、乡两级政府所要履行的事权,大都刚性强、欠账多,所需支出基数大、增长快且无法压缩。据资料显示:我国目前尚有1400多个财政贫困县,这些县级财政,很大部分属于“吃饭财政”,甚至不少是“举债财政”。县级政府聚财能力较差难以担当起基础教育投人“主渠道”作用。投资上的不足必然影响义务教育办学质量的提高。

同样,作为农民技能提高主要途径的成人教育和技能培训学校的经费在国家财政支出重所占的比例也较低。在新中国建立以后,成人教育体制、体系、制度的建立己纳入法制化的轨道,但在长期的发展中,并没有形成一个系统的管理体制,没有真正做到有法可依。成人教育的战略地位和重要作用并没有被全社会所有的人所认识,有的即使认识到了,但却没有付诸实施。“谈起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象和随意撤销成教机构,调走老师、占用校舍、减少经费的做法经常发生。成人教育在经费筹措、队伍建设、办学条件、评估体系上仍相对薄弱,这些问题大都源于农村成人教育无法可依,管理体制不健全。成人教育的基本原则、基本制度与行政制度,没有通过法律条款来控制、监督与调节。

改革开放以来,国家财政农业支出中用于农业科技三项费用支出的绝对量是不断增加的。1978-2001年,国家财政用于农业的支出由151亿元增加到1456.7亿元,增加了9.65倍,年均增长速度近38%,但农业支出中用于农业科技三项费用支出的比重是逐步降低的。1980年农业支出中用于农业科技三项费用支出是1.3亿元,占全部农业支出的88%,到2001年只有81%,其间虽有个别年份略有上升,但整体下降趋势是比较明显的,到1995年农业科技三项费用支出只占全部农业支出的53%;2001年占71%;2005年农业支出中用于农业科技三项费用支出19.90亿元,占0.81%。可以看出,财政对农业科技的支持力度不是在加强,而是有所减弱的。

(2)在劳务输出开发中引导机制不健全。在劳动力市场中,存在着许多的企业、商家、上市公司、中介机构乃至个人中的信用缺失问题。这些都与一些地方政府的信用缺失问题有着直接或间接的关系,尤其是一些地方政府,在劳动力市场的管理中存在很多方面的信用失缺现象。如对一些地方的关系到国民经济和社会发展的人力资源和劳动力市场重要指标和统计数据失实上报,在一些软指标上虚报、瞒报、骗取荣誉;一些地方政府的人才决策随意性大,不考虑当地劳动力市场的实际,没有进行科学决策,造成许多所决策的事项执行不了或者是执行了达不到预定目标;地方性的劳动力市场上的摊派、乱收费现象还很严重,在户籍、住房、教育和医疗等方面对流动人口加以诸多限制;一些地方政府的信用常常因有关领导(尤其是主要领导)的人事变动而出现“断链”现象,“新官不认旧帐”的问题常常使人束手无策,使得劳动力市场不能得到持续、有序、规范的管理;还有的一些地方政府包揽一切,常常出现干预经济主体具体行为的问题,甚至不惜以公共财政资金为企业担保,不考虑地方财力或大量举债建“政绩工程”,直接成为企业三角债中一个举足轻重的环节。此外,还有一些地方政府施行地方保护主义,忽略对由外地流入到本地的劳动力的权益保护,不注重改善的投资环境,在借助外力发展经济过程中出现的“招商错位”现象,不仅不重视经营环境,也不重视法制环境,造成“一边是巨大的市场,一边是冷清的投资”的局面。因此,只有规范政府的行为,履行政府的各项承诺,利用政府自身的特点和优势建立诚信系统,才能把大环境建好,把经济振兴与市场开发和人才利用连接起来。另外,人力资源市场及其管理中也存在着腐败问题,公共机构或政府官员的目标常常是部门利益或者个人目标,注重个人的好处、升迁和名誉,当这些个人利益与国家利益发生矛盾冲突的时候,他们往往选择前者。各种利益集团利用寻租的方式影响政府政策以谋私利,再加上一些政府机构存在着不同程度的官位主义、工作效率低下等弊端,也助长了各种不良之风的滋生和蔓延。一些政府工作人员对劳动力市场相关政策和弱势劳动者群体的漠视己经严重阻碍了人力资源市场的健康发展。

(3)农民回乡创业的政策支持不到位。财力是创办企业的支柱,而资金短缺和贷款困难已成为返乡民工创业和发展农村经济的一个瓶颈问题。创业缺乏财力支持的主要原因:一是由于农民工在城市并不是从事高技术、高脑力性工作,因而工资相对较低;二是由于城市对农民工的就业歧视,拖欠工资,使其劳动得不到相应的报酬;三是政府有关部门对民工创业的重视不够,缺乏对其资金支持,税收等负担过重。农民工多的地方一般是比较贫困的地方,地方财政紧张,经济收入主要来源于地方企业上缴的利税,而农民工创办的企业成为其收入的对象,无论企业规模大小,不论新组建与否都按相同的比例收取税收,这样给农民工创办的新小企业带来了沉重的负担。四是技术水平低,产品品种单一,档次低,缺乏竞争力。投资的盲目性和对市场反应的不灵敏性,加上经营管理不善,技术设备落后,很难在市场竞争中站稳脚跟[1]。因此农民不能或不愿回到家乡创办企业,为家乡发展贡献力量。

三、对推进人力资源开发政府行为选择

(一)中央政府行为的选择

根据国际经验,对于义务教育,一般均由政府直接投资。政府公共投资应当成为义务教育的绝对财源,大部分国家多采用将包括义务教育在内的公共经费直接纳入各级政府的年度财政预算之中,从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分,使义务教育公共经费全部来源于普通税收。在当今世界,虽然各国财政体制相差很大,但义务教育的公共投资主体大多集中在中央或高层地方政府,而义务教育的管理各国仍以基层政府管理为主。我国义务教育应该以中央财政和省级财政作为义务教育公共投资的投资主体,以县级政府作为义务教育管理的主体,改革现有财政管理体制。依照财权、事权相统一的原则,教育经费在预算中单列,加强教育行政部门的经费分配权、管理权和监督权。其次需要增加投资总量,我国贫困地区农村经济条件较差,并且分布面积比较大,并且还存在反贫的情况,这就需要国家负担起义务教育主要的投资责任。2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生免除学杂费后,2007年这一惠民政策将扩大到全国农村义务教育阶段1.48亿名中小学生,同时,中央财政还将安排经费适当提高公用经费保障水平。针对我国教育体系中投资结构不合理的状况,我国应合理地调整教育投资中的资金结构安排,适当调低财政资金中对高等教育的投资,加大对义务教育的投资比例。政府教育资金应优先保证义务教育的实施,义务教育的政府投资份额应在60%以上,改变教育投资中的倒三角结构,使教育经费的使用趋于合理,使各级各类教育的发展趋于均衡。义务教育投资中,应按照各地区的实际情况计算出义务教育的平均最低标准拨款,由中央和省级财政全额拨付。对于东部发达地区和城镇等教育资金充分的地区,地方财政可以在此基础上进行补充投资;对于西部不发达地区和农村等教育资金十分紧张的地区,则必须要满足义务教育资金的基本要求,同时,中央财政和省级财政应重点加大对经济落后地区的资金转移支付力度,专款专用,使各地区义务教育经费的投入基本均衡,保证义务教育的均衡发展。

(二)地方政府行为的选择

(1)加大政府对教育的投资力度以及鼓励社会力量办学。政府在2006年提出要减少西部地区农村义务教育阶段的杂费,实行“一费制”的收费方式,这减轻了地方政府的压力。但贫困地区农村的义务教育问题不仅包括学生的学费问题,还包括学校自身的建设问题。贫困地区农村的学校建设普遍较差,很大一部分还属于危房、旧房,校舍的翻新以及教学条件的改善的资金就需要依靠政府加大投资力度。同时,对于成人教育则需要鼓励社会力量办学,政府在其中发挥引导和服务的作用。成人教育和义务教育不同之处表现在义务教育是属于全民性教育,是提高整个国民素质的基础性教育,因而政府应承担更多的投资支出。而成人教育则是谁投资谁收益的活动,因此,对于成人教育则更多的可以采取社会力量办学的方式,引入市场配置机制,优胜劣汰。这样才能更有效的使成人教育发挥作用,不至于使这种教育方式流于形式。

(2)引导农村劳动力的合理流动,建立规范有序的流动机制。我国目前的农村劳动力市场是一种城乡二元分割的劳动力市场,不能形成真正意义上的平等竞争。只有统筹城乡就业,建立统一开放的劳动力市场,才是劳动力资源的最佳配置。

首先要突破城乡分割的二元户籍制度。户籍制度是中国特色的社会经济管理制度,对劳动力市场的形成及劳工关系的调整有着重要的影响,但这一改革尚处于初级阶段,距离全国城乡统一的劳动力市场还有很远。当前,我国户籍制度改革的核心内容:由现行的城乡分割的二元户籍制度,过渡到城乡统一的一元户籍制度,打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限,剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别,真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等,获得统一的社会身份。改革后,户籍只承担对人口的社会管理职能,不再与特定的社会经济利益粘连在一起。建立新的人口登记和管理制度,对人口实行开放式管理的户口制度,即任何人无论是从乡村迁移到城市,还是从一个城市迁移到另一个城市,或从一个农村区域迁移到另一个农村区域,以及从城市迁移到乡村,只要合符一定的条件和要求(如有稳定的收入来源,居住时间达到一定年限等),就应该依法给其办理暂住户口或常住户口,并依法享有当地居民应享有的权利和承担的义务。

其次劳动力流动现在还是很大一部分处于“离土不离乡”的状况,这和家庭承包经营制度有很大的关系,农民为了保障自己的未来,将土地作为自己生存的最终保障。在当前的社会保障制度尚不健全,还不能覆盖到农村劳动力的情况下,土地对他们既是生产资料又起到社会保障的作用,应保留土地的承包合同,给予土地承包者出租、入股、抵押等权利,同时在征用土地时,必须从土地出让金中拿出一部分,建立起农村养老保险基金。有条件的地区,要加大财政转移支付力度,为失地农民建立起与城市地区统一的养老保险制度,才能有利于保护农民的权益和社会的文明发展。

(3)创建良好环境,建立外出农民回流机制。20世纪80年代初到90年代中期,农村外出劳动力中回流劳动力占外出劳动力总数的百分比未超过5%,但从1995年起,这一比例迅速上升,到1998年上升到35%,据保守估计,回流中进行创业者比例达到4%,且每个创业者能带动5~10个农村劳动力就业,若每年流动农民工1亿,则有400万个创业者,意味着能为农村提供2000—4000万个就业岗位。不仅如此,农民工回乡,受城市思想和文化的熏陶,创业能力大幅提高,可为农村经济的发展做出突出贡献。因此,需要为农民回流创造良好的机制,不仅让他们流出去,更要能流回来。要制定和完善与创业相配套的政策,为创业创造好的政策环境。针对创业中存在的问题,政府应鼓励创业,采取“多予、少取、放活”的方针,制定相配套的创业政策:第一,加大财政支持力度,为农民工新创办企业提供一定的创业基金,进行基础设施建设。同时要深化金融体制创新,调整信贷政策,改善对民营企业、民工回乡创业的融资环境,如减少贷款难度,放宽贷款期限,降低贷款利息等。第二,在税收政策方面,应该对新办企业采取前几年内免除征税,对经济效益不佳的企业实行降低税率或免征,对仍有发展潜力的企业应给予补贴。第三,在市场建设方面,由于农村信息闭塞,作为创业聚集地的小城镇是连接农村与城市的枢纽,接受和传递信息快,因而政府应在有条件的小城镇建立企业信息传递与服务中心,同时也要搞好市场秩序建设,保证能及时、准确地传递农村与城市的供求信息,保证产品的适销对路。第四,加强创业民工的技能培训,农民工在城市工作已掌握了一定的技能,应在已有基础上,根据当地生产特点,进行相应知识、管理、经验和职业技能培训,提高创业、从业能力,也要加强相关法律、法规教育,增加民工创业的自我保护意识,保证其应有的合法权利。

总之,农村人力资源开发要在政府宏观指导和财政支持下,通过加大政府对教育的投资力度、建立规范有序的流动机制、建立外出农民回流机制等政策措施来提高农民素质、推动农村经济发展,进而增强我国综合国力。

摘要：人力资源开发是中国农村地区实施大开发和实现现代化的关键。随着我国社会经济的发展,农村人力资源的开发已进入关键时期。由于贫困地区的特殊性决定了微观主体——农户以及中观主体——农村基层组织和经济组织,没有足够的能力对农村人力资源进行有效的开发,政府作为宏观调控的主体在农村人力资源开发过程中就起着举足轻重的作用。因此,政府要加大对贫困地区农村人力资源开发教育的投资力度、建立规范有序的流动机制、建立外出农民回流机制。政府要承担起贫困地区农村人力资源开发中的宏观主体地位。

关键词：贫困地区,农村人力资源开发,宏观主体,政府

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