我国水土保持的基本内容研究

2022-09-11

我国对水土保持实行预防为主、全面规划、综合治理、因地制宜、加强管理、注重效益的方针,坚持以重点治理为依托,以小流域为单元,以户为基础,以经济效益为中心,走预防为主综合防治的具有中国特色的水土保持综合防治的道路。我国先后走出了“重治轻防”、“防治并重”、“以防为主”的曲折道路,为此也付出了巨大的代价。因此,在水土保持工作中坚持树立“源头控制”、“预防为主”的思想,积极“防”和“治”水土流失,而不是等水土流失发生后再被动地付出更大的代价去治理。

“以经济效益为中心”,是水土流失治理实践与我国经济落后国情的典型结合。在我国,经济落后的国情必须要求水土保持本身产生较大的经济效益,成为水土流失区经济建设的有机组成部分,承担启动山区经济、帮助当地群众脱贫致富和改善生态环境的双重任务。水土保持本身是一项社会公益事业,但在发展中国家的我国,它不可能成为政府全部资助的社会实践,必须依靠千百万群众的自觉参与。在计划经济体制转向市场经济体制之后,经济利益就成为驱动群众参与和巩固水土保持成果的重要动力,而不是行政命令。当然,以经济效益为中心,并不是淡化生态和社会效益,而是相辅相成,并举高效;“经济效益为中心”中的经济效益,是指在实施开发性水土流失综合治理技术措施的体系和过程中产生的经济效果,而不是其他目的的生产活动所带来的。

1 转变农业经济增长方式,提高农业科技水平政策

以粮食产量为农业增长的单一目标、粗放经营的农业生产方式及落后的农业科学技术水平和因人口压力、政策失误而毁林、毁草开荒,是导致水土流失的根本原因。落后的生产方式和技术水平低下的农业生产只能是外延式的扩大再生产,破坏植被、开垦土地也就成为唯一的途径,水土流失势在必然粗放经营和简单劳动投入的结果是靠天吃饭,广种薄收,这一方面导致了土壤退化,潜在的水土流失“显化”;另一方面进一步加剧开荒,形成恶性循环。因此,转变农业经济增长方式,即在水土流失区促进农业从粗放经营转变为集约经营,提高科学技术含量,才能从根本上预防因农业经济活动所造成的人为水土流失。

2 建立水土保持行政管理制度

水土保持行政管理制度就是以水土保持法为基础制定的一系列具法律效力的行政管理规定和手段。

2.1 水土保持目标责任制

水土保持目标责任制是目标管理在水土保持领域的应用。要求各级政府实行环境与经济综合决策,在经济发展的决策中要体现出协调发展、相互促进的思想,把水土保持真正纳入国民经济发展计划和政府的议事日程之中。责任制的关键是,考核指标的设置、责任制效果的评价和奖惩。责任制要包括“预防”和“治理”两个方面。“预防”中应制定出各地区新增水土流失面积的限额,即实行总量控制;“治理”可以用治理规模和效益作为考核标准。

2.2 水土保持方案报告制度

水土保持方案报告制度是环境影响报告制度的补充和延伸是“预防为主”方针的具体体现。

凡从事有可能造成水土流失的开发建设的单位和个人,必须在项目可行性研究阶段编报水土保持方案,并根据批准的水土保持方案进行前期勘测设计工作。水土保持方案报告制度应不仅限于建设开发项目,而且应扩大到土地开垦活动中,因为开荒是造成水土流失的主要原因之一;同时,逐渐对国家或区域的宏观农业发展政策进行水土流失影响评价。

2.3“三同时”制度

“三同时”制度是对开发建设项目全过程实行水土流失管理的一项重要制度。该项制度与水土保持方案报告制度相匹配,成为我国超前控制开发建设项目产生水土流失的重要措施。该制度是我国环境管理“三同时”制度的具体应用。“三同时”制度的含义是建设项目中的水土保持设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

2.4 水土流失收费制度

水土流失收费是指水行政主管部门及其水土保持监督管理机构,征收水土流失防治费、补偿费的全过程。防治费是指企事业单位或个人在建设和生产过程中对造成的水土流失采取防治措施所需的费用。补偿费是指生产建设单位在生产建设过程中损坏了原有的水土保持设施(包括工程措施、植物措施和农耕措施)和具有一定水土保持功能的地貌、植被,从而降低或减弱其原有的水土保持功能,所必须为此补偿的费用。

水土流失补偿费就是生产者对人上水土保持设施破坏的价值补偿,和对自然地貌、植被破坏造成其保持水土功效价值损失的补偿。

2.5 限期治理制度

在由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期,和水保法实施的初级阶段,限期治理制度非常必要,对解决历史遗留问题、老大难问题、需要集中治理的问题十分重要。它应体现出强制性、时限性以及针对性的特点。对限期不治理的单位和个人,应加重处罚,以发挥限期治理制度的强制性特点,达到预期目的。

3 小流域综合治理的技术路线和政策

我国水土流失的治理先后经过了由面上分散的单项治理到以小流域为单元的综合治理,由单纯防护型小流域综合治理到开发型小流域综合治理的转变,又初步形成了“小流域经济”,即市场经济型小流域开发治理。

“小流域经济”的实质是把市场经济的部分机制引入小流域综合治理之中,或将小流域综合治理之中的经济开发行为推向市场之中,以实现“以经济效益为中心,带动持续、稳定及高效生态、社会效益的发挥”的目标。因此,“小流域经济”是一种小流域治理开发中的农业商品经济,规模化、商品化、产业化是其基本特征。那么未来的技术路线和政策也必须进行相应的调整。

4 水土保持的经济激励政策

一般而言,经济激励政策就是应用价值、税收、收费、补贴以及产权、使用权等广义上的经济手段,来刺激和诱导人们的社会经济行为向某一个方面努力的政策。水土保持经济激励政策,即用经济手段鼓励单位和个人自觉从事水土保持活动的政策。

4.1 制定陡坡退耕和坡改梯的税收优惠和补贴政策

因人口和粮食需求的压力,陡坡退耕一直是困扰我国水土保持工作的一大难题。而坡耕地改建梯田则是扩大基本农田、提高粮食产量、治理水土流失、促进陡坡退拼的重要措施之一。

但我国大面积的坡耕地,在现有的建设方式和投资强度下,坡改梯的速度是缓慢的,难以跟上加大水土流失治理步伐的需求因此,在市场经济条件下,如何制定一些特殊的税收、信贷政策,诱导和鼓励农民以自组织的方式投资、投劳,将现有坡耕地改建为梯田,或使农民在一定的税收政策调节下,觉得在坡地上种植无利可图,自然转向修建梯田,提高单位面积的土地生产力。

4.2 完善“四荒”治理开发的经济管理政策

为了鼓励广大群众的积极性,80年代以来,各地对农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、花滩,先后实行了家庭或联产承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等形式的水土流失治理与开发。体现了“谁治理、谁管理、谁受益”的原则,形成责、权、利相结合的机制,大大加快了水土流失治理和农村脱贫致富的步伐,得到了政府及社会各界的充分肯定。

摘要:本文以我国水土保持的基本内容为研究对象,详细论述了我国水土保持的制度、政策。论文共从五个方向对我国水土保持内容进行了分析探讨,全文是笔者工作之余大量阅读相关文献的成果,文章中对内容的评价和总结是笔者长期工作实践基础上的心得,相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词:水土保持,政策,制度,产业化