巴西农业政策支持效应分析

2022-09-10

1 巴西发展农业的自然条件

巴西是拉美和加勒比海地区的中高收入国家, 发展农业的自然条件比较优越, 境内多尚未开发利用的平原和草场。热带和亚热带气候保证了常年湿润和丰富的降雨, 亚马孙河也为灌溉提供了丰富的水力资源[1]。农业在巴西的国民经济中占据着比较重要的地位。2013年, 巴西GDP约2.25万亿美元, 总人口数超过2亿。2013年, 巴西农业增加值占GDP的6%, 经济增长2.3%, 农产品出口总额999.68亿美元, 同比增长4.3%, 占巴西出口总额的41.28%[2]。其中糖、咖啡的出口额世界第一, 牛肉、玉米的出口额世界第四。

2 巴西农业政策的改革与发展

巴西早期确立了“以农立国”的发展战略, 政府实行农业支持政策的总体目标, 是保障农民收入水平的稳步提高和农业产业的可持续发展。20世纪80年代以来, 为了顺应贸易自由化进程的趋势, 巴西的农业支持政策的发展出现了分化, 以1994年乌拉圭回合农业协议的达成为标志, 可以被划分为两个阶段[3]。

第一阶段, 由直接补贴转向价格支持, 保障农民的收入水平。20世纪70年代, 用于农业补贴的资金支出较多, 巴西政府的财政压力巨大。因此, 1985年以后, 政府逐渐由农业直接补贴向对农产品实行以价格支持为主的农业支持政策转变的过渡, 形成以价格支持为主导, 政府直接购买和营销贷款为主要手段的农业政策框架。

第二阶段, 调整农业政策, 使用新的政策工具。20世纪末, 巴西政府提出产品售空计划和期权合约补贴两个新政策, 意图减轻巴西政府直接购买所带来的财政压力。此举主要有两个目的:一是保持巴西农业的综合竞争力, 并不断提高农业在国际上的竞争优势;二是保护农民收入, 维护社会稳定。主要是为了防止收入差距的扩大, 确保农民的收入不低于城市居民, 以及防止农村人口迅速向大城市流动所引起的一系列城市问题。

3 巴西农业支持政策补贴水平分析

3.1 补贴水平分析

OECD把与农业支持政策相关的支持总量分成3类:生产者支持估计PSE、消费者支持估计CSE和一般服务支持估计GSSE[4]。PSE测定的是所有影响农业生产者收益的综合支持水平, 本文采用PSE方法及更新的数据库资料, 对巴西农业支持政策的综合效应进行分析和比较。从结果来看, 巴西农业支持水平有以下特点。

3.1.1 农业支持总量上升较快, 但总水平仍然较低

巴西的农业支持总水平比较低, 根据表1中TSE数据显示, 巴西农业部门来自于消费者和税收的补贴支持总额从1996年的-35.13亿美元的增长到2012年的109.32亿美元, 2002-2004年, 巴西的%TSE平均为0.6%, 远低于同期中国3.6%的占比, 也远低于OECD国家的平均水平1.2%。2002-2012年, 巴西的%TSE在0.4%~0.7%波动, 这说明巴西对农业的支持成本较低。在分析的区间内, 巴西的%TSE逐年增长, 上升的程度也比较快。这表明政府对农业生产支持的总成本占GDP的比重越来越大, 农业支持负担逐年加重。

3.1.2 从支持总量的构成来看, 巴西对生产者的支持所占的比重最大

从农业支持的构成来看, 巴西对生产者的支持在总支持中所占的份额最大, 基本是GSSE的3倍[5]。生产者支持估计值占总支持估计值的比例上升, 这表明巴西政府采取的一系列价格和收入支持政策以及投入品支持政策起到了明显作用, 进一步稳定了对生产者的支持, 与OECD成员国的政策特征是一致的。

3.1.3 对生产者的支持大大提高, 对农业一般服务支持显著下降

PSE从1996年的-63.54亿美元增长到2012年的90亿美元, 农业补贴率%PSE也从1996年的-11.2%上升至2012年的4.6%, 期间上下波动, 农业总收入中源自农业支持政策的比重扩大, 农业支持政策的影响显著。一般服务支持GSSE则从1996年的28.37亿美元减少至2012年的18.38亿美元, %GSSE波动下降, 农业支持政策对生产者的个体行为决策的影响程度较小, 市场扭曲作用相对较弱。

数据来源:OECD:PSE/CSE Database (2013) 。

3.2 巴西产品支持结构特征

特定农产品支持率%PSCT, 是指某一特定农产品获得的生产者补贴PSCT与生产该产品总收入的比率, 表2中, %PSCT从1996年的平均-15.2上升至2009年的5.3, 随后下降, 2010-2012年平均为3.2。获得支持的农产品种主要有大米、牛奶。巴西是南美最大的奶制品进口国, 进口型产品政府给予的补贴较多。值得一提的是, 2011年上半年, 巴西小麦出口同比增长290%, [6]这表示巴西由小麦进口国向出口国转变。表2中2011-2012年, 政府对小麦的支持比重逐渐下降。

此外, 对进口竞争型产品的补贴明显高于出口竞争型产品。诸如大豆、肉类、蔗糖等出口竞争型产品, 较少的补贴可以鼓励其在国际市场上的竞争。而对于缺乏竞争优势的产品, 政府则给予较高的补贴。2010-2012年, 大米的支持率为14.9%, 牛奶15%, 而大豆仅为1%, 蔗糖0.8%。

数据来源:OECD:PSE/CSE Database (2013) 。

4 巴西农业支持政策对我国的启示

为保证工农协调发展, 巴西从20世纪70年代逐步由工养农向工业反哺农业过渡。80年代中期, 对农业直接补贴, 开始向实行以价格支持为主的农业支持政策转变。意在保护农民的收入水平, 缓解政府财政的压力。自此, 巴西形成了以价格支持为主导的农业政策框架。2005年以后, 农业支持总体水平的上升速度放慢, 但农业的发展速度并没有降低。同为发展中国家的农业大国, 巴西的农业支持政策对我国农业政策的调整具有借鉴意义。

4.1 继续走增加对农业生产支持的道路

我国农业总体形势, 对内滞后于国民经济整体的发展, 对外低于OECD国家的平均水平。尤其加入WTO以后, 我国农业的小规模经营在激烈的国际竞争面前处于劣势。在这一点上, 巴西就比较重视对小型农户的支持和帮助, 不仅保护了中小农户的权益, 也有利于社会的稳定, 这一举措值得去借鉴。

4.2 结合本国实际以及产品类型特征, 制定有偏重的农业支持政策

我国地区性差异很大, 中西部的粮棉油产区相对东部处于比较劣势的地位。从表2可以看出, 巴西对进口竞争型产品的补贴明显高于出口竞争型产品。对具有竞争优势的产品, 补贴较少, 鼓励其在国际市场中竞争;而对于需要进口的产品, 政府对生产者进行高补贴, 使农业支持政策达到提升农业总体竞争力的目的。这一点对与我国农业政策的优化, 有显著的指导意义。

摘要：农业支持政策为巴西农业的发展提供了必不可少的条件。同为发展中国家, 对巴西农业支持政策的研究, 可以为我国提供一定的借鉴意义。基于此, 运用OECD的生产者支持估计方法对巴西农业支持政策进行分析, 系统评估其结构特征, 并由此提出对我国农业政策的启示。

关键词：农业支持政策,PSE,巴西