“四张清单一张网”促进政府依法履职的实践探索

“四张清单一张网”是浙江在深化服务型政府和法治政府建设的重大新举措, 是政府服务于市场, 发挥更好作用的改革新动向, 也是简政放权的直接体现。简政放权是近年来深化行政体制改革的围绕的核心, 是切实转变和依法全面履行政府职能的关键。制订权力清单和建设一张网是深化改革背景下简政放权和规范权力运行的有效举措。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度, 依法公开权力运行流程。”推行权力清单制度是建立阳光政府的重要步骤, 亮出“清单”就是要把权力关进制度的笼子, 让公众知道政府的权力边界。建成一张大网, 就是为了规范统一服务, 提升政府公信力。

一、清单制度与一张网建设在浙江的推行实践

在国务院部门的示范带动下, 一些地方已开始探索权力清单。到2014年10月, 浙江省、市、县三级政府的行政权力清单都在浙江政务服务网上公布, 由此成为全国首个在网上完整晒出省级部门权力清单的省份。浙江省更是决定试点负面清单制度, 在舟山群岛新区、嘉善县、海宁市、绍兴市柯桥区4个试点地区, “核准目录外的企业投资项目不必再经审批”。2014年浙江省抓改革、增活力, 大力推进以“四张清单一张网”为重点的政府自身改革。“四张清单”具体指的是政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、政府部门专项资金管理清单。“一张网”则指的是浙江政务服务网。整个政务网不仅涵盖了省市县所有政府部门行政审批项目, 更是起到了从不同方面、不同角度来规范政府履职行为的作用。“一张网是展示‘四张清单’的重要平台, 各级政府各部门就好比在‘淘宝’上开网店, 谁的服务规范、效率更高将展示得一清二楚。通过制定实施省市县政府权力清单, 省级部门行政权力从1.23万项精减到4236项, 其中直接行使1973项;同时, 制定实施企业投资负面清单, 开展核准目录外企业投资项目不再审批改革试点, 启动“零地”技改项目不再审批改革;制定实施省市县政府责任清单, 明确省级部门主要职责543项;制定实施省级部门专项资金管理清单, 出台省级政府部门一般不再直接向企业收取行政事业费的具体办法, 省级财政转移支付专项由235个整合为54个。

“四张清单一张网”建设工程是浙江省政府把深化改革作为头等大事, 不断强化法治思维, 坚持职权法定, 坚持依法行权, 坚持权责统一;努力探索法治路径, 推进政府治理能力现代化的创新之举。“四张清单一张网”建设已经取得初步成效, 其中负面清单改变了以前事前审批“画圈圈”的问题, 不再审批制度的试点, 可有效防止事中事后“脱管”, 使事中、事后监管更加规范, 促进了简政放权与创新监管模式同步进行。

二、建设“四张清单一张网”, 更好促进政府依法履职的思考

在改革中有些认识和做法需要进一步关注, 以确保改革顺利向纵深推进, 更好促进政府的依法履职, 更好地把成熟做法推广至全国各地。要坚持既高度重视权力“瘦身”, 又着力实现责任“强身”;既要做到上级“该放的权要放到位”, 防止“放虚不放实、放明不放暗、放责不放权”, 又要做到下级“承接的权力要接好”;既要“把权力关进制度的笼子里”, 又要防止“权力在笼子里睡大觉”, 建立健全科学可行的问责追责机制;确保“四张清单一张网”改革举措落到实处。

(一) 政府要以“权力清单”、“责任清单”为基线服务于人民群众

权力清单也好, 责任清单也好, 主要是确保行政机关“法定职责必须为, 法无授权不可为”, 目的的限制和规范政府权力, 把权力关进制度笼子, 从而确保人民群众各项权利。“责任清单”范围内是政府必须为的职责, 是更好服务于人民群众的基线。一方面, 为人民群众服务是政府的天职, 政府的基本职能就是为人民群众谋福祉。违背了这一根本原则, 任何改革都不是真改革。实行清单制是为了政府放权、减权, 是减少政府对人民群众的不当限制和管理, 以转变政府职能, 更多更好地为服务人民群众。所以, 清单改革不是要减少政府服务, 而是为了更好地服务。另一方面, 目前的清单肯定还不完善的, 还不能涵盖人民群众需求, 不能因为清单没规定而造成为人民群众服务的若干真空。

(二) 政府部门应纵横结合积极承担应有法定职责

基层县市响应简政放权的要求经认真梳理、清理、审核、公布后把许多职责下放到镇乡街道一级政府, 为了避免上级政府和部门以属地管辖为由推脱责任, 在“四张清单一张网”建设中政府部门应该注重纵横结合积极承担应有职责。

在改革初期, 对层级间权力配置仍缺乏统筹规划, 造成该下放权力没有下放、不该下放权力下放了等现象出现, 有些下放权力基层政府难以行使, 下放给开发区的权力则有一定随意性, 该由谁确定下放哪些权力, 如何下放各地不一。层级间权力合理配置应当成为下一步改革重点, 要结合执法力量整合等改革, 统筹考虑, 科学安排, 规范权力和责任下放权和下放流程, 以及下放权的监管。尤其对乡镇街道权力的配置, 不能只考虑权力下放、责任下移, 不考虑基层承受力, 给基层政府合理放权的同时, 还要把基层政府减权减负作为改革的重要方面。

(三) 政府部门要协调好“社会自治”与“依法监管”的关系

简政放权过程中, 一部分政府职能转移到市场第三方中介, 让社会中介组织成为推进政府体制改革的主要“动力源”。但有的中介机构服务水平不高, 意识不强, 缺乏应有诚信和守法意识。一部分“红顶中介”垄断市场, 收费高、效率低, 反而阻碍市场正常自由发展, 造成老百姓和企业办事出现新的“拦路虎”。所以政府不能把权力一移了之, 在权力市场化同时, 要加大对中介组织的培育、改革和监管力度。

政府在简政放权同时, 要推动中介市场充分有序发展。对进入辖区内的中介机构, 对其业务范围、资质情况、办公地点、业务流程、收费标准等要向社会公开, 实行统一管理, 其他地区中介机构到辖区内从业, 也要进行备案, 防止出现监管真空。要逐步提高中介从业标准, 促进中介服务提速提质, 规范服务。对从业中介机构建立清退淘汰机制, 确保中介市场健康发展, 为老百姓和企业提供优质服务。

(四) 政府部门对“不再审批”项目更要加强前期工作指导

“负面清单”是改革范围项目事先行政审批转变为备案制, 由“先审批后建设”转变为“先建设后验收”。本意是由重审批轻监管转变成轻审批重监管, 实践中, 一些企业担心项目竣工后验收通不过, 感到先批后建心理踏实, 对“不再审批试点”存在顾虑, 影响了这项改革的推进和效果。

要确保这项改革顺利进行, 起到应有实效。一方面要加强项目代理服务工作, 尤其做好基层乡镇开发区项目代理员与企业经办人员的业务培训和政策宣传。让项目代理员为企业提供周到服务和指导。另一方面要强化政府有关部门对企业项目的前期服务和引导, 通过对项目进行跟踪指导, 对事中、事后进行全面监管, 消除企业不再审批后的顾虑。

(五) 政府部门要在传统办事方式基础上加强网上办事方式

四张清单一张网改革, 要实现所有事项网上流转, 网上办理, 是适应大数据时代的真正便民的服务举措。但要实现老百姓畅通无阻地在网上审批、网上办事, 对政府来说是一个考验, 是政务公开的新要求。会碰到一系列与传统办事方式不一样的困难和障碍。对具体操作的运用, 部分领导干部的思维、习惯、方式可能难以跟上“网速”。所以我们要在保持传统办事方式的基础上, 转变思维, 尽快适应网上办事方式, 加速网上政务的推行。同时尽快设立相应的服务机构和惠民措施, 为不懂电脑和网上操作的人员提供全程服务, 逐步让大家感受到网络的便捷和好处, 慢慢习惯于并喜欢用一张网来办理各项事务。

摘要：深化改革对于政府而言, 简政放权是关键。“四张清单一张网”作为浙江的改革新举措, 促进了政府的依法履职, 规范了行政权力的行使, 方便了群众的办事, 更好服务于市场发展。浙江走在清单制度与服务网建设的实践探索中, 要有民本的理念和创新协作的精神, 克服实践中的阻力, 才能助推政府改革的目标实现, 提升依法治理的现代化水平。

关键词：权力清单,责任清单,政务服务网,依法履职