法官员额比例问题研究

2022-12-14

法官员额制度是我国法院推行法官职业化建设的一项重要内容。法官职业化建设是一项复杂的系统工程, 首当其冲的是确定法官员额比例。而确定法官员额比例不仅是法官职业化建设的应有内容, 也是进行法官职业化建设的前提条件。怎样科学、合理地确定法官员额比例是亟待解决的问题, 对此, 学术界、司法界有很多说法。笔者认为, 法官员额比例要根据实际情况确定, 不能一概而论, 搞一刀切。

一、法官员额比例的提出

法官员额比例是根据我国修改后的《法官法》第五十条: “最高人民法院根据审判工作需要, 会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”的规定提出的。随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施, 特别是党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 对司法改革作出了重大部署。为落实中央精神, 最高人民法院近日制定了《关于全面深化人民法院改革的意见》, 明确了到2017年底初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。实践中, 上海在司法改革前, 法院系统审判员和助理审判员占队伍总数的49% , 试点后, 法官、司法辅助人员分别占队伍总数的33% 、52% 。而中央更是规定39% 的法官员额是司法改革顶层设计要求。

二、法官员额比例改革———引发诸多疑惑和担忧

随着司法改革的试点与推行, 其中上海等试点法院系统因法官员额比例非常不平静, 各种舆论不断, 对39% 的法官员额比例的利弊存在各种不同声音, 提出种种质疑。

( 一) 法官员额比例就是论资排辈

现在年轻法官感到忧虑的是简单地论资排辈和“一刀切”。上海提出33% 的法官员额比例, 而各试点省份在确定法官员额时, 均不得超过39% 的法官员额比例。根据笔者调查, 某市中级人民法院现有政法专项编制294名, 其中院长、副院长, 专职委员、审委会委员、庭长、副庭长中具有审判资格的有99人, 占全院33. 67% , 上述人员除副庭长办少数案件外, 基本上不承办案件, 而全院具有审判资格的有158人, 占全院干警53. 74% 。如果该院按39% 的法官员额比例实施司法改革, 除上述副庭长以上的其他具有审判资格的办案主力将可能被排斥在法官员额比例之外, 不得不让年轻法官担忧。而全国其他法院的情况大同小异, 导致全国法院系统内部出现“改革焦虑症”。

( 二) 法官员额比例就是完全去行政化与老龄化

一部分人认为, 法官员额比例限制就是让副院长、审委会委员、庭长办案, 减少行政官位, 让老法官跟年轻人一样办案, 一样绩效考核。事实上, 一些副院长、审委会委员、庭长多年没办过案了, 现在真要他们办案, 不一定能办好, 能办好的, 不一定跟年轻法官一样能承受繁重的工作压力和负荷。有些上了五十岁的老法官也不愿意办案了, 不但精力跟不上, 而且业务水平也跟不上。而这些人往往不愿意放弃放弃手中案件审批权, 为维护既得利益, 也可能成为法官员额比例改革的阻力, 认为法官员额比例改革是“一招臭棋”、“一招险棋”。

( 三) 法官员额比例让大部分审执人员回归司法辅助人员

近日媒体热议在法官员额比例付诸实施后, 现有的20万法官中会有多少幸运者赶上司法改革的班车, 又有多少法官因员额比例而被过滤, 只得重新回到司辅人员系列或者无奈出走? 法官员额比例改革最让人忧戚者乃是“行政领导抢滩、办案法官退守”, 或者更形象地说乃是“拿手术刀的都是护士, 不拿手术刀的都是医生”。考诸中国的审判运行实际, 院长、副院长、庭长不办案是显见的事实, 副庭长很少办案也几乎成为惯例。真正在一线办案者却是那些助理审判员和相对年轻的审判员, 但正是这批人在未来的员额比例改革中极有可能丧失成为主审法官的机会, 而不幸成为法官员额比例改革的“误伤者”。如果真成如此之局面, 岂不正应了所谓“播下龙种、收获跳蚤”式的怪诞?

在上述众多质疑中, 法官员额比例改革渐行渐近, 如何确定法官员额比例, 是解决影响司法公正和制约司法能力的一个深层次问题, 对实现“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标具有保障作用。

三、法官员额比例需摸清家底, 切勿盲人瞎马

法官员额比例如何确定, 精准调查是基础工作, 没有调查就没有发言权。不调查, 就找不准问题, 掌握不了真实数据、真实情况, 摸脑袋决策是法官员额比例改革的天敌。顶层设计者必须接地气、聚人气, 真调研, 多分析, 才能确定正确的法官员额比例。上海方案出台, 33% 的法官员额比例, 很多人认为上海的法官员额比例太低, 不可复制。与此同时, 由于部分年轻法官担忧职位不保, 离职潮的涌动成为近期社会关注的焦点。如何确定法官员额比例, 应以维持当地法院审判权的正常运行为前提, 一定要考虑地方实际, 法官员额的设置一定要考虑法官职业群体的年龄结构, 不同审级法院的要求, 让年轻的优秀法官留在法官队伍里面。在选择法官时, 不能简单地论资排辈, 而是要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来选拔, 不能搞“一刀切”。法官员额设置时不仅要参照当地的人口数量、经济发展情况、案件数量这三个条件, 另外还应考虑包括经费装备、司法辅助人员的配置、交通环境条件等方面的因素, 这些都与法官员额比例的设置有一定关系。

四、法官员额比例需做精蛋糕, 去伪存真

法官员额比例是世界各国的通行做法, 也是法官职业专业化、职业化和正规化的必然要求。改革的目的是要让最优秀的法官留下来。在任何一个国家, 法官的结构都是梯状式的, 有资深年龄的法官, 也有正当中间年龄段的法官, 还有一部分年轻的法官。现在好多基层法院, 尤其是大中城市的基层法院, 担任办案任务的主要还是一些年轻的法官, 他们现在是办案的主力, 这些都是办案的精英分子, 要让这部分人留在审判岗位上。对于一些老法官, 多年没有办过案的或者不会办案的从法官员额中剔除, 让其从事行政工作或进行分流, 亦可在征求其意见后让其提前退休。总之, 让能办案、办好案的同志留在审判岗位上, 让平时不办案、不会办案的同志进行分流, 确保留在审判岗位上的都是办案能手、办案精英。

五、法官员额比例需通过加减法做大蛋糕, 调动法院队伍参与改革的积极性

改革的本质是利益调整, 是利益的重新组合和分配, 必然会触动既得利益, 推动改革的基本方式可以说是做加减法。我国实行对法官员额比例进行限制, 相对目前大部分法院50% 左右的法官员额比例现状来说, 像是在做减法。其实, 减法是为了提质, 提高战斗力, 现在的减是为了后面的加法, 从长期来看, 预期利益要大于受损利益。如何做好目前的减法, 我们在考虑法官员额比例时, 要充分征求全院干警的意见, 首先让全院干警作出合理的选择, 必要时进行心理疏导, 实现自愿选择退出一批, 近年办案绩效考核淘汰一批。另外, 规定法官员额比例在一定时期内根据受案数量的增长逐渐提高, 不受法官员额比例39% 的限制, 让优秀的司法辅助人员参与竞争入额, 从而做大蛋糕, 形成稳定的预期, 防止法院人员大量流失, 获得绝大多数人的支持, 充分调动干警参与司法改革的积极性。

六、结语

法官员额比例是一项复杂的系统工程, 不能简单地认为就是一个比值。法官员额比例改革应从实际出发, 加强调研, 掌握和运用好法院辖区经济社会发展状况、人口数量 ( 含暂住人口) 、案件数量、案件类型等基础数据, 结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素, 科学确定法官员额比例。并且根据案件数量、人员结构的变化情况, 完善法官员额比例的动态调节机制。同时, 法官入额应综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素, 确保优秀法官留在审判一线。1

摘要：去年七月, 上海启动司法改革先行试点, 全面贯彻落实中央关于司法改革的决策部署。中央明确指出, 建立符合职业特点的司法人员管理制度, 而法官员额比例成为法学理论界和司法实务界普遍关注的焦点, 在深化司法体制改革中居于基础性地位, 是必须牵住的牛鼻子。从目前的情势来看, 法官员额比例的确定仍面临着共识难聚、参与人气不高、内生动力不足等问题, 需要我们从实际出发, 从技术设计和实施策略等多维度化解利益之争, 消除疑惑, 以聚人气、消怨气、接地气, 使这项改革的可预期利益更明朗, 更具有吸引力。

关键词：司法改革,法官员额比例,可预期利益