检察机关的困境——公益诉讼原告资格探究

公益诉讼 ( public interest litigation) , 发源于西方国家, 我国在2012年《中华人民共和国民事诉讼法》中首次正式引入这一制度, 在第五十五条规定: “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

关于公益诉讼的定义学界尚有争论。大部分持“救济对象广义说”的观点, 认为: “公益诉讼指的是某些特定的主体 ( 如特定的国家机关、组织、个人) , 在获得法律的授权后, 以该行为违反现行法律法规, 侵犯国家、社会利益或特定的他人利益为由, 向法院提起的诉讼。”目前我国立法与司法实践中也倾向于采用这种观点。

但是, 相关立法制度在我国并未完善, 仅凭修改后的《民事诉讼法》第五十五条的简单规定, 难以对公益诉讼形成制度性的保障。现今的司法实践中, 最大争议存在于公益诉讼原告主体资格的确定。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 ( 征求意见稿) 》中明确规定了“社会组织”的界定1, 在最高人民法院最新出台的新民诉法司法解释中, 规定“法律规定的机关”指《环境保护法》、《消费者权益保护法》等相关法律中所规定的具体国家机关, 遍查法条, 我们不难发现, 检察机关并不属于这些相关法条所规定的主体范围内, 因此当前原告资格争议的焦点集中于检察机关是否应该成为公益诉讼的原告方。

一、检察机关在公益诉讼中享有原告资格的弊端

对于检察机关在公益诉讼中的地位, 学界尚有争议, 反对检察机关成为提起公益诉讼的原告, 主要有以下几方面理由:

( 一) 检察机关担任原告, 有违民事诉讼平等性原则

平等性原则是我国当前民事诉讼制度中的重要原则, 我国民事诉讼制度强调原被告双方地位上的平等, 任何一方当事人都不得拥有特权。如果由检察机关作为原告, 提起并参与公益诉讼, 与此同时, 检察机关还享有监督对民事审判活动的监督权, 这种身份上的冲突, 必然会影响到法院在审判过程中的中立性。同时, 这种特殊的身份和权力, 使得原被告双方在诉讼尚未开始时, 就出现了地位上的不平等, 有可能会导致检察机关角色的混乱, 甚而会造成不必要的司法冲突。

( 二) 检察机关的性质决定其不适宜担任公益诉讼原告

检察机关作为我国专门的司法机关, 自身只具有法律赋予的公诉权, 而刑事诉讼中的公诉权同民事公益诉讼中的起诉权是截然不同的权力。检察机关应该行使的是国家追究和处罚犯罪的权限, 而提起公益诉讼的权利和检察机关的地位和功能明显不符, 这容易造成检察机关功能上的紊乱。

( 三) 检察机关作为专门的司法机关, 相关领域专业知识不足

我国当前对公益诉讼的规定, 主要集中于环境领域和消费者权益领域, 这两个领域的维权都需要一定的专业知识, 尤其是环境公益诉讼, 对于相关专业知识的要求就更为严格。检察机关对于这些领域的专业知识略显不足, 尚有很大的欠缺。

二、检察机关在公益诉讼中享有原告资格合理性

然而, 也有相当多数的意见认为, 检察机关是适格的公益诉讼原告主体, 应该被立法明确规定。大部分持赞同意见者认为, 检察机关享有 公益诉讼 原告资格, 有如下合理性:

( 一) 检察机关是我国法律监督机关, 享有法律监督权

我国宪法明确规定, 检察机关的性质是法律监督机关, 因此检察机关作为我国的司法机关之一, 享有我国宪法赋予的法律监督权。2012年新民事诉讼法也规定了检察机关对民事诉讼的法律监督权。作为国家的法律监督机关, 检察机关的重要职责之一是对国家、社会运行过程中需用的权力的行使进行监督和制约。基于检察机关这一特有的性质, 检察机关成为了我国国家利益、社会利益的代表者、发言人, 也即, 在我国检察机关同时具有特殊的社会公共属性。因此, 对于发生在公共利益领域的严重损害, 检察机关具有责无旁贷的义务与使命。从这一点来看, 检察机关是最适合代表国家利益和社会利益来参与诉讼的主体。

( 二) 检察机关作为国家机关, 享有人力、财力充足支援

首先, 作为国家机关之一, 检察机关享有国家财政的支持, 有能力负担公益诉讼的成本;其次, 检察机关的内部拥有大量的专业法律工作人员, 具有专业的法律知识和法律技能, 相关人才储备可以应对公益诉讼过程中的具体问题;再次, 检察机关享有调查取证上的特殊权力, 可以通过多途径收集获取信息, 可以用最有效的方式在最短时间内提起和推进诉讼。在这一层面上来讲, 由检察机关提起民事公益诉讼, 是实现公平、公正与效益三者统一得最好方式。

( 三) 检察机关属垂直领导体系, 面对外界阻力小

当前体制下, 我国各级检察机关实行的是垂直领导体制, 各级检察机关依法独立于各级政府机关。这种体制机制有效的避免了各级检察机关在提起公益诉讼的过程中, 受到各级相关政府“地方保护主义”思想的不利影响, 可以有效地对国家利益和社会公共利益进行维护。

( 四) 参考我国和外国司法实践, 已有先例

在我国, 早在2001年就已经有由检察机关为社会公益直接提起民事诉讼的先例2, 也有不少胜诉的情形。同时, 在国外的司法实践中, 由检察机关提起公益诉讼的情形, 也屡见不鲜。例如在《美国联邦民事诉讼规则》第17条 ( b) 中规定: “经法律授权的当事人, 可以为未参加诉讼的当事人的利益以自己的名义起诉, 在一些制定法特别规定的情况下, 为他人行使权利或为其利益的诉讼, 还可以美国的名义提起。”3而在《法国民事诉讼法典》中也有规定: “与诉讼请求之胜诉或败诉有合法利益关系的任何人均享有诉权。此外, 法律特别授予某些主体以进行诉讼的资格, 从而使其作为当事人起诉和应诉。”4可见, 检察机关代表国家和社会公共利益提起公益诉讼, 已是当今国际社会的主流形态。

三、检察机关成为公益诉讼原告方的可行性分析

事实上, 相较于法律规定的其他可以提起民事公益诉讼的主体, 检察机关更有优势。

( 一) 相关民间组织

我国目前的相关民间组织虽然发展快, 数量多, 但大多数仍然在起步阶段, 力量还很薄弱, 在专业性、规范性、公众参与性等方面多有欠缺, 相较而言, 检察机关在组织力量、社会公共性等方面更占有优势。

( 二) 相关行政机关

即指行使相关保护、管理、监督职能的机关。首先, 这些行政机关同样属于公权力机关, 且自身属性决定其与被告方的地位悬殊性相较检察机关而言更甚, 在诉讼中更容易导致当事人诉讼地位不平等的问题。其次, 这些行政受制于地方政府, 易受“地方保护主义”思想影响, 难以向检察机关一样, 有效维护公共利益。

综上, 检察机关作为国家司法机关、法律监督机关, 理论上是提起民事公益诉讼的适格主体, 在未来立法中, 应该对此方面加以明确, 使检察机关可以更为有效地保护国家、社会公共利益。

摘要：公益诉讼制度虽然已经在2012年正式纳入我国民事诉讼法的法条之中, 但是, 对于公益诉讼制度的相关法律规定尚显不足, 其中对于原告资格的规定尤为宽泛, 在实践中难以具体把控。检察机关作为国家司法机关, 是否可以依法享有公益诉讼的原告资格一直是争议的焦点。本文将从正反两方面论述, 检察机关作为公益诉讼原告的利弊得失。

关键词：公益诉讼,原告,检察机关性质

注释

11 解释 (征求意见稿) :第二条:依照法律法规的规定, 在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织, 可以认定为民事诉讼法第五十五条规定的有关组织;第三条:设区的市、自治州、盟、地区, 不设区的地级市, 直辖市的区、县以上人民政府民政部门, 可以认定为环境保护法第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”;第四条:社会组织成立五年以上, 章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益, 且从事环境保护公益活动的, 可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”.社会组织提起的诉讼涉及的社会公共利益, 应与其宗旨和业务范围具有关联性.

22 早在2001年4月, 福建省霞浦县检察院收到群众来信, 反映县工业国有资产经营有限公司在转让县龙泉啤酒有限公司闲置土地时, 造成国有资产重大流失, 要求检察机关立案调查。经调查确有其事, 霞浦县检察院遂以原告身份直接向县法院提起民事诉讼, 而霞浦县法院也立案审理了这起诉讼.

33 原文:”capacity, …, except (1) that a partnership or other unincorporated association, which has no such capacity by the law of such state, may sue or be sued in its common name for the purpose of enforcing for or against it a substantive right existing under the Constitution or laws of the United States, and (2) that the capacity of a receiver appointed by a court of the United States to sue or be sued in a court of the United States is governed by Title28 , U.S.C., Sections 754 and 959 (a) ”.

44 罗结珍译.法国新民事诉讼法典[M].北京:中国法制出版社, 1999, 10:85-86.