烟草专卖行政管理论文

摘要：督查工作是连接各项决策部署和落实的重要纽带，是“抓落实”的关键。提升新时代督查工作水平，不仅要切实用好人称“老三样”的“查资料、听汇报、现场看”的传统督查工作方式，而且要顺应时代要求，创新督查工作新方式，适时采用“明察暗访、借力现代科技、引入第三方评估”的督查工作“新三宝”。下面小编整理了一些《烟草专卖行政管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

烟草专卖行政管理论文 篇1：

行政协议履行中政府权利救济路径探析

摘要：烟草专卖行政管理机关，在日常行政执法办案工作中，为充分保障当事人依法享有的知情权、陈述权、申辩权、要求举行听证和救济途径的权利，履行向行政相对人下达告知文书，是《行政处罚法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》规定要求的法定程序。在具体履行对行政相对人的告知时，应当严格遵循法律规定的程序、时间、顺序进行，即根据具体行政处罚案件的调查处理的各个环节适时进行，必须严格使用烟草专卖行政管理机关统一的行政处罚案件法律文书。

关键词：行政处罚;告知;烟草

2019年11月27日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议司法解释），对行政协议的定义及法院的审理规则作出了规定，为行政相对人提起行政协议诉讼提供了指引，充分保障了其权利救济。但在我国行政诉讼遵循“被告恒定”原则的情况下，当行政相对人出现欺诈或违约等情形导致行政协议被撤销、无效或者履行不能等情形，政府的权利如何进行救济，目前法律及司法解释没有明确规定。本文旨在“被告恒定”原则下，探析行政协议中政府权利的救济路径。

虽然行政诉讼法未赋予行政机关原告资格，行政机关不能作为原告提起行政诉讼维护其权利，但因行政协议还具有民事合同的特征，行政机关可依据民事法律规范行使民事权利予以救济。同时，行政机关基于其行政管理权，可直接行使行政职权挽救其损失，但职权毕竟有限，也会出现救济不能的情况，这时就需要其他有权机关的协助。接下来，本文将通过行政机关的权利来源展开分析行政机关的权利救济路径。

一、基于民事权利的救济

行政协议既是一种行政行为，同时还具有民事合同的特征，双方均可依据民事法律规范，平等行使民事权利予以救济。

（一）依据合同法律规范行使撤销权或解除权。根据新施行的《民法典》第一百四十七条至第一百五十二条的规定，行政机关可自其知道或者应当知道撤销事由之日起一年内或其他法定时间内行使撤销权。或者根据《民法典》第五百六十二、五百六十三条关于约定解除或法定解除的规定，在行政协议约定的解除条件或行政机关知道或者应当知道法定解除事由之日起一年内，通知对方解除。

现实中，行政机关通常是通过向行政相对人发出撤销通知、解除通知或其他通知的形式行使权利，该通知一旦作出并送达行政相对人即发生法律效力，行政机关即可停止履行剩余合同义务或根据协议情况要求行政相对人返还合同标的物或予以补偿或赔偿。行政相对人可针对该通知提起行政诉讼，但诉讼过程并不阻止行政机关对该通知的执行。

在伊电控股集团有限公司与商城县人民政府行政协议一案中，双方签订的行政协议约定协议目的为解决商城县企业纾困及扶贫风险化解，协议实现的方式是伊电控股集团有限公司按照协议约定时间给予资金支持，后伊电控股集团有限公司因未按协议约定履行资金扶持义务，致使商城县人民政府无法通过该协议实现其化解扶贫贷款纾困风险的目的，便通过其他途径化解扶贫贷款纾困风险，商城县人民政府即是依据《民法典》第五百六十三条规定的法定解除权实施的权利救济，并依据《民法典》第五百六十五条规定的解除方式，即通知到达对方，行使了解除权。

（二）基于合同债权主张债权债务抵消或行使留置权。行政协议被撤销或解除后，产生不同的法律效果。行政协议被撤销后，协议双方因为行政协议被撤销，产生返还财产和赔偿损失的法律后果。而行政协议被解除后，协议中确定的尚未履行的义务不再履行，已经履行的，可根据履行情况要求恢复原状或采取其他补救措施，并有权请求赔偿。所以，无论行政协议被撤销还是被解除，行政机关都可能面临要求行政相对人返还财产或者补偿、赔偿的结果，在行政相对人不主动返还或者补偿、赔偿的情况下，行政机关可根据民事法律规范的规定，行使留置权或者主张抵消等民事权利，补救损失。

二、基于行政职权的救济

行政机关因其具有行政管理职权，可在其职权范内直接作出特定行政行为避免其损失的产生，且该行政行为具有既定力和强制执行力。

上文中通过行使撤销权或解除权进行权利救济的路径，对于双方仅签订行政协议但并未实际履行，或者因某些原因不需要继续履行但前期履行仍有必要的情况，能起到立竿见影的效果。但对于行政协议已经部分甚至完全履行，行政机关发出解除通知或撤销通知后，行政机关除了不再继续履行行政协议，还需要行政相对人返还已经履行的合同标的物才能完全弥补损失的情况，虽然行政机关可通过行使留置权或主张抵消弥补部分损失，但不是每一次行政协议纠纷中都存在可留置物或可抵消债。且现实中，行政机关无论是发出解除通知还是撤销通知，往往都只起到了协议解除的法律效果，即行政机关不再继续向行政相对人支付约定内容，同时行政相对人很少主动向行政机关返还。而此时，由于行政机关恒定被告原则的限制，行政机关又不能作为原告提起诉讼要求行政相对人予以返还，此时，除了上文中提到的主张抵消或行使留置权进行救济外，行政机关还可以基于其行政管理职能，直接作出特定行政行为或行使强制措施，要求行政相对人返还或者补偿或赔偿。

例如在四川省大英县人民政府与大英县永佳公司不履行行政协议纠纷一案中，最高人民法院再审审查裁定中认为“在相对人不履行约定义务的情况下，行政机关可以通过向人民法院申请非诉执行或者自己强制执行寻求救济。行政协议中约定了强制执行条款，一旦强制执行条件成就而相对人又不履行约定义务的，行政机关就可以依法直接将行政协议作为执行依据，向法院申请强制执行或者自己强制执行;协议未约定强制执行条款，行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。”因此，在行政协议经行政机关通知被撤销或解除时，对于行政相对人不返还合同標的物或折价款时，行政机关可作出要求行政相对人履行的决定，并在其行政职权范围内自己采取强制措施进行执行，或者作出责令退还或交出决定后，向人民法院申请强制执行。

作者简介：

李晶晶，女，汉族，籍贯漯河，硕士，研究方向行：政法。

作者：李晶晶

烟草专卖行政管理论文 篇2：

督查工作的提升与创新思考

摘 要：督查工作是连接各项决策部署和落实的重要纽带，是“抓落实”的关键。提升新时代督查工作水平，不仅要切实用好人称“老三样”的“查资料、听汇报、现场看”的传统督查工作方式，而且要顺应时代要求，创新督查工作新方式，适时采用“明察暗访、借力现代科技、引入第三方评估”的督查工作“新三宝”。

关键词：督查工作;提升;创新

督查，是“督促检查”、“监督检查”、“督促查看”等工作的简称，它是通过各种方式（实地查看、翻阅资料、询问答复等等）推动某项工作或任务完成的一种手段，是连接各项决策部署和落实的重要纽带，是“抓落实”的关键。从它的目的性来看，督查的出发点和落脚点在于抓工作的落实。

1 深刻认识督查工作的重要性

狠抓落实、加强督查，是党和国家历来高度重视的一项重要工作，习近平总书记多次强调“空谈误国、实干兴邦”，提出要“撸起袖子加油干”，要求各级党政负责同志“亲力亲为抓改革，扑下身子抓落实”。2017年4月27日，中共中央印发了《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》指出，督促检查是党的工作的重要组成部分，是推动党的决策落实的重要手段，是促进党的决策完善的重要途径，是改进党的作风、密切联系人民群众的重要渠道。烟草系统作为一个既要行使烟草专卖行政管理职能，又要担负烟草营销的二元复合组织，顺应新形势要求，纷纷开展干部作风建设督查工作，努力提升督查工作水平。

（1）督查是顺利实现决策目标的重要手段。在决策的执行过程中，如果没有强有力的督促检查手段，决策就有可能出现不落实或落实“走样”的情况，决策落不到实处，决策目标就不能得以实现。而有了强有力的督查手段，就能及时发现决策落实中的问题，及时纠正执行中出现的偏差，保障决策目标的顺利实现。这是管理中的一条普遍原理，对烟草系统管理工作也同样适用。贵州一卷烟厂适时建立干部作风建设督查工作机制，通过明察暗访、专项督查等方式，对是否认真贯彻落实党的方针、政策，是否安排部署和及时落实公司党组、厂党委的重大决策、中心工作和重要任务，是否存在违反社会公德行为，是否存在“四风”或其他自由主义的行为等七个方面开展督查，从而帮助公司顺利实现决策目标。

（2）督查是修正和完善决策的重要途径。正确的决策，源于实践，并在实践中检验决策，修正和完善决策。通过开展积极有效的督查督办，可以及时了解决策执行中出现的新情况、新问题，为决策提供依据、参考，也是进一步发展原有的决策的一个重要途径。烟草系统履行的是烟草专卖职能，职能较为单一，决策事项相对稳定、简单，但面对日益发展变化的高新技术、产品、知识的决策环境变化，决策事项没变，但决策环境变化了，决策也要相应改变，顺应环境变化的要求，而督查是顺应这种变化，修正和完善决策的重要途径。

（3）督查是改进工作作风的重要措施。实际工作中，影响决策落实的因素很多，制度、工作方式、人员素质等都会影响到决策的执行落实。工作作风是其中一个重要的影响因素，多一事不如少一事，扯皮推诿，敷衍应付，互相“踢皮球”久拖不决等现象，就是不良工作作风的生动写照。通过督促检查，可以加快辦事节奏，逐步形成一种唯实、务实，讲实效、办实事的良好工作风气，有效的促进工作落实。湖北一市烟草专卖局（公司）2017年以来，“三管齐下”狠抓落实推进作风建设，通过一抓廉政教育筑牢思想防线;二抓作风督查划清纪律底线;三抓谈话提醒突出问责主责，工作作风得到显著改善。

2 切实用好督查工作的“老三样”

“查资料、听汇报、现场看”是令人诟病的人称“老三样”的督查工作方式，“老三样”的督查工作方式之所以令人诟病，是因为其督查考核中存在一些弊端，如督查考核中“重形式轻内容”、“重留痕轻实绩”，痕迹化资料化过度，导致督查考核是“形式主义不见实效、程序繁琐不堪折腾”。尽管“老三样”的督查工作方式存在这样那样的问题，但依然是督查工作中最常用、最常规的督查考核方式，只是需要我们扬长避短，切实用好督查工作的“老三样”。

（1）查看资料要有的放矢。督查考核要注重查看工作实绩，从实效上、质量上规范督查工作。台账、图片、表格、文件等资料是工作是否开展，工作开展的怎样的一种反映和体现，但督查工作不能流于形式，只看表面文章，要善于查看资料，能从资料的细枝末节中发现问题，并在实地查看中进行印证比对。要从堆积如山的文字材料，以海量计的电子材料中，高效地看到真正该看的材料，就必须要在督查考核前要做好做足功课，做到资料查看的针对性和实效性。同时，还要科学地判断材料内容的真伪，客观地评价资料实效，就不能死板的、教条地对照资料查资料和用资料来印证资料。

（2）听取汇报要去粗取精、去伪存真。听汇报是为了获取高质量，有参考价值的信息，也是判断评价资料实效的依据来源。因此，参加汇报的人员要认真确定，既不能搞那种面面俱到，有丁点关系的单位都参加的汇报，也不能搞一言堂的汇报，参加会议的一屋人，说话的只有几个人。听取汇报的方式可以灵活多样，既可以采用书面汇报的方式，也可以选择口头汇报的形式;既可以请涉及部门做重点汇报，也可以在现场对面交流，做随机访谈。听取汇报要注意去粗取精、去伪存真，防止以偏概全、一叶障目、以假乱真。要善于透过现象看本质，从汇报中分析问题、发展问题。

（3）现场查看要多听群众说。督查考核既要有问题导向，也要重视发现现实中的客观障碍。实现这一要求，不仅需要查看资料、听取汇报，更需要到现场看。现场看不能是走马观花，要多见具体事，多听群众说，尤其是要多听群众说，群众是否满意，这是我们工作的出发点和归缩点。督查是为了更好的落实，落实是为了让群众得到更多的获得感、幸福感、安全感。因此，要多与群众面对面地交流，多听群众心声，从群众的心声中才能更好的了解情况，发现问题的症结，才能更好地推动工作落实。

3 新时代、新形势，提升督查工作水平还需用上“新三宝”

时代在发展，社会在进步，传统的“老三样”的督查方式己不能满足新时代、新形势下的现代督查工作要求，需要我们借助科技力量，改革创新督查工作新方式，以适用和满足新时代督查工作的需要。

（1）适时开展明察暗访。工作不落实、难落实的情况，往往有很多方面的原因，只有运用合适的方法、手段，深入调查走访，求真务实，才能取得最佳的督查考核效果。坚持明察与暗访相结合，深入基层一线，采取不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同与直奔基层、直插现场的“四不两直”督查方式，多看“后院”和“角落”，少看“门面”和“窗口”，听“原汁原味”的群众声音，听“知情人、当事人”最真实的发言，查出实情，模出真相。同时，根据督查需要，暗访督查工作方案可以一事一案，在组织形式、工作方法、时间安排等方面不同暗访事项，可以不同暗访方案，使暗访督查，常用常新。怀化烟草适用新时代，新形势的要求，积极开展和运用督查新方式，在2019年4月由怀化烟草专卖局积极开展卷烟市场暗访督查工作，对专卖管理、卷烟营销、物流管理、内管监管等方面采用“四不两直”的方式展开暗访，通过检查、询问、登记、拍照、录音、摄像等方式收集暗访资料，取得良好成效。

（2）借力现代科技，搭建督查工作新平台。科技发展是日新月异，借力现代科技是提升督查工作水平的必要途径。当前正处于计算机、通讯、互联网等现代科技大发展的时期，要积极运用互联网、大数据、新媒体等现代化通讯、信息手段，改进督查工作方式、方法，提升督查工作网络化、信息化、智能化水平。通过开发督查信息采集系统，设置信息采集、数据统计、评价留言等模块，对信息数据进行综合分析、大数据处理，设立一项基于大数据深度挖掘综合评判专卖管理、卷烟营销、物流管理、內管监管等方面的控制性指标，从而实现全程动态监控、自动预警提醒、即时跟踪催办等功能，切实提高督查考核工作的主动性和前瞻性，及时发现工作中的不足和问题。怀化烟草在现代科技运用上，客户经理移动办公系统推广使用率已达100%，已完成800户以上零售终端店铺管理系统推广运用目标，月均客户全商品扫码比例100%，全面启用“雪峰泉语”公众号，网订客户运用公众号订货率达90%。这些现代科学技术的运用，极大地促进督查工作的发展和督查工作水平的提高。

（3）督查引入第三方评估。第三方评估机构，是由专家学者、社会团体、中介组织等根据自身制定的评估指标体系实施评估的一些专业评估机构或研究机构充当“第三方”。在第三方评估中，“第三方”的“独立性”被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性和权威性则被认为是保证评估结果的公正的基础。因此，在督查中引入专家学者、社会团体、中介组织等开展第三方评估，可以作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的自我评估的缺陷，在促进服务型企业建设方面发挥了不可替代的促进作用。在烟草系统督查工作中引入第三方评估，操作上要注意这几个方面问题：一是要合理确定评估项目，这是引入第三方评估的第一步，也是最重要的一步。烟草系统要督查考核的工作很多，但不是所有的工作都适合采用引入第三方评估的方式，如涉及保密内容则不宜采用第三方评估，一般来说，项目需要开展访谈、调查获取信息的，比较适合采用第三方评估方式，如烟草零售客户满意度评价，就比较适合采用第三方评估方式。二是要强化过程监管。督查引入第三方评估，督查管理部门不是当“甩手掌柜”，督查管理机构应始终注重加强领导和监督，确保督查工作过程可控，评估工作有序开展，主要包括合理确定评估样本、科学设计评估指标等。三是要注重结果运用。第三方完成评估并提交报告后，督查机构应积极促进评估结果运用，切实做好结果运用工作，以评估结果促进责任落实。评估结果根据实际情况或通报或公开，并由督查机构抓好后续跟踪整改。四是要建立评估结果申辩机制。要给予评估对象申辩的机会，纠正评估中的偏差，避免“一评定终身”的情况。

创新督查工作新方式，是新时代，新形势下的新要求，烟草系统要积极顺应时代要求，创新督查工作新方式，借力现代科技，为督查工作插上腾飞的翅膀。虽然在督查中引入第三方评估目前在烟草系统中还较少采用，但第三方评估作为新兴成长起来的第三方评估力量，正在逐步被各行业、各领域接受和采用。督查引入第三方评估，也可以成为烟草系统督查工作的新选择。

参考文献

[1]张荣堂.活用暗访 督出实效[J].秘书工作，2016，（09）.

[2]任大力.积极创新督查模式 扎实推动大督查工作[J].秘书之友，2018，（04）.

[3]李晓宇.督查引入第三方评估的思考[J].秘书工作，2019，（04）.

作者：刘兵冰 周玉凡 康祖华

烟草专卖行政管理论文 篇3：

控烟社会背景下的烟草专卖制度改革研究

摘 要：对烟草行业实行控制已经成为全球各国一致认可的事实。国外的烟草管理制度改革也启示我国应顺应社会发展趋势，改革我国的烟草专卖制度。要坚持科学理念，明确政府职能定位，实现政企分开，强化政府监督职能，注重控烟舆论，将控烟融入制度设计并联合其他主体，加强宣传与产品研发。

关键词：控烟；烟草专卖制度；国外经验；改革完善

據统计数据显示，我国拥有3亿烟民，另有7.4亿人受到二手烟之害，每年有100万人死于与烟草有关的疾病[1]。由吸烟引发的居民健康问题，为我国带来了沉重的医疗负担。经国务院批准，自2015年5月10日起，卷烟批发环节从价税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。这是我国继2009年5月之后时隔6年再度调整烟草税率。不少学者认为通过提高烟草消费成本可以进一步推动控烟行动在全社会展开。由于烟草行业为我国财政贡献了7%至10%的税收收入，该项规定的制定经过了长时间的力量博弈，反应了当前控烟社会背景与烟草制度之间的冲突和矛盾。

一、我国烟草专卖制度的形成

新中国成立之前，我国对烟草的种植、贩卖、生产、销售等都没有过多地限制[2]。新中国成立之后，在计划经济体制之下，国家的生产经营完全按照计划进行，1953年起国家就决定对烟草实行统购包销的政策，随后国家实行由商业部统一收购和安排卷烟市场的政策[3]。改革开放以后，随着计划经济的逐渐转型，传统的烟草生产、销售和买卖制度也出现了许多问题。国家为了加强对烟草这一特殊经济行业的控制和管理，逐步建立起来了具有中国特色的烟草专营制度。1982年国务院批准设立中国烟草总公司，1983年国务院制定了专门的《烟草专卖条例》，并随后成立国家烟草专卖局对烟草进行全面的行政管理，这标志着我国的烟草专卖制度正式确立。其后，国家又颁布实施了《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等一系列法律法规，使得我国的烟草专卖制度走向了法治化道路。

我国现行的烟草专卖制度结合现有的立法和行政管理实践是对烟草及其制品的生产和流通均实行完全专卖，我国的烟草专卖制度内容总结为以下几个方面：

我国烟草专卖的主体是国家。我国《烟草专卖法》明确规定，烟草专卖的主体是国家。国家为了强加对这一专卖产品的管理，设立了专门的行政机关——国家烟草专卖局来对烟草专卖工作进行管理。同时成立了中国烟草总公司来统一组织和安排全国烟草行业的生产经营和建设工作，从而形成了“统一领导、垂直管理、专卖经营”的管理体制[4]。

烟草专卖实行国家垄断。与国家是烟草专卖主体地位相对应的是国家享有对烟草专卖的垄断地位，这种垄断地位的确立和发展是国家以立法形式而确立的，其所体现的并非是市场垄断而是行政垄断。与此同时国家通过完善的立法和健全的行政机关来保障国家在烟草领域的垄断地位。

烟草专卖制度具有双重目的性。根据我国《烟草专卖法》的规定，我国实行烟草专卖制度的目的，是维护消费者利益和保护国家财政收入。至于这两者之间的关系，有学者认为保护国家财政收入是基础，维护消费者的利益是高级发展目标[5]。我国建立烟草专卖制度的最终目的就在于通过该制度的建立和运行从根本上维护广大消费者的根本利益。

二、控烟理念对我国烟草专卖制度的影响

从上世纪50年代开始，随着全球医学水平和研究力度的不断加深，人们逐渐意识到吸烟会对人的健康造成不可逆转的严重损害。全球迅速掀起一股“珍惜生命、反对吸烟”的控烟浪潮。1987年世界卫生组织将每年的5月31日确立为世界无烟日，进一步唤醒人们对控烟的重视和行动。同时，从1996年起，世界卫生大会就积极提议进行《烟草控制框架公约》的谈判，2003年5月，《烟草控制框架工业》正式通过，成为第一个具有法律效力的国际公共卫生条约，也是针对烟草的第一个世界范围多边协议。目前全球已经有173个国家缔结了该框架公约，对烟草实行控制已经成为全球各国一致认可的事实。

中国政府也意识到烟草对健康、环境的负面影响，从1979年开始就实施了烟草控制工作。全国人大常委会于2005年批准了《烟草控制框架公约》，标志着我国在控烟方面迈出了重要一步。此后，我国政府积极推进全国的烟草控制工作。与此同时，随着社会宣传力度的不断加大，特别是全社会对呼吸健康问题的高度关注，引发的全民呼吸健康意识的提高，社会民众对烟草所带来危害的认识也更加全面和深入，反对吸烟、拒绝污染的巨大舆论环境在全社会逐渐形成。控烟对我国现行烟草专卖制度的影响主要表现在以下几个方面：

（一）控烟对现行的烟草专卖制度提出严峻挑战

在当前情况下，许多社会民众认为，在我国造成烟草发行过多，吸烟群体不断扩大的一个重要原因就在于国家实行了烟草专卖制度。控烟是一个需要全社会共同参与的浩大工程，而政府在其中发挥着无可替代的主体作用，然而由于政府实行了烟草专卖制度和与市场经济相背离的计划调控手段，烟草成为政府增加财政收入的重要来源，政府为了增加其财政收入势必会加大对烟草生产、经营企业的扶持力度。而正是由于烟草专卖制度的存在在根本上阻碍了我国控烟运动的进程，因此，许多人提出要废除现行的烟草专卖制度。

（二）控烟对政府的职能定位提出了新的要求

在当前情况下，烟草专卖的主体是政府，而控烟的主体也是政府，这就对政府的职能地位和价值取向提出了新的要求。政府究竟是代表着烟草生产企业的利益还是代表着广大人民群众的利益就成为制约政府政策制定与职能履行的重要因素。一个十分明显的情况就是，当前在我国主导控烟的部门是工业与信息化部，而与此同时，其又是国家烟草管理局的主管部门。尤其是在中国实行的是“政企合一”的烟草专卖制度，因此人们普遍认为对于工信部而言，其既管烟、又卖烟，还要控烟。政府集多种角色于一身，其究竟主要代表的是国家、企业还是人民群众的利益就成为当前控烟背景下对政府烟草专卖制度提出的严峻挑战。

三、控烟理念下烟草管理制度改革借鉴

从全球范围来看，与其他制度相同，烟草管理制度的改革主要分为自发变革和强制变革两种类型[6]。而从整体上来看，无论是采用何种类型进行变革，其结果都是减少政府对烟草行业的行政干预，逐渐取消烟草专卖制度。

美国在经济体制上采用的是完全开放的市场经济，在这种经济体制之下，美国没有实行严格烟草专卖制度，但也并未完全放任其自由发展，而是对烟草行业实行严格的政府管制。而日本自从1898年颁布《烟叶专卖法》以来，在很长一段时期范围内所实行的都是烟草专卖制度。直至上世纪80年代，日本才逐渐改革其烟草管理制度。1985年，随着日本专卖公社改组成日本烟草公司，日本的烟草专卖制度正式废除。与之相伴的是日本通过立法加强对烟草专卖制度取消后的烟草市场管理。

不难看出，对于烟草实行何种管理制度，因为各国的实际发展情况有所差异，因此并没有一个放之四海而皆准的统一标准。但是，各国在进行烟草管理制度构建和改革的过程中却表现出一定的共性，值得我们深思和借鉴。

（一）烟草管理制度与一国的国情密切相关

无论是美国还是日本，其在进行本国的烟草管理制度构建和改革的过程中，都充分考虑到本国的实际情况，而采取了不同形式的烟草管理制度。在具体的制度设计过程中也体现了与国情的密切联系，如美国政府对烟草征收高额的消费税作为管制烟草行业的一种手段，并从征收的烟草税收中提取出一部分建立了一项基金，用于补偿由吸烟所致疾病而造成的医疗成本[7]。

（二）烟草制度改革必须有与之配套的制度

烟草制度是一国整体经济制度在烟草管理领域的反映，对这一制度的改革并不仅仅是采用何种管理模式的问题，也并不是一蹴而就的，而是需要对与之相配套的所有制度进行改革。无论美国还是日本，在烟草管理制度确立的同时还制定了完备的相应法律法规，使得烟草管理走上法制化进程，并在关税、企业改革、市场监管等方面都进行了全面的改革，以保证烟草管理制度的全面实行。

（三）改革烟草专卖制度是全球发展趋势

从全球范围来看，随着社会经济的发展和社会对国家管理要求的变化，逐步废除烟草专卖制度而实行严格的管理制度是未来烟草制度发展的大趋势。对于中国而言，随着我国市场经济主体地位的确立和不断发展完善，对烟草实行专门的必要性和可行性也不断降低，而实行有针对性地政府管制则成为未来改革的主要方向。当然，此种改革也并不是一蹴而就的，是需要根据实际情况的变化而逐步推进的。

四、烟草管控要求下的烟草专卖制度改革

烟草专卖制度作为我国对烟草进行管理的特殊制度，從建国以后尤其是改革开放以来为我国的经济发展、财政收入、市场秩序稳定都作出了重要的贡献。但随着社会、经济的发展，尤其是随着控烟舆论的不断高涨，现行的烟草专卖制度也体现出一些与之不相适应的问题，针对这些情况，应该对烟草专卖制度进行如下方面的改革。

（一）坚持科学理念，明确政府职能定位

一些社会民众认为正是因为现行烟草专卖制度的存在而导致控烟收效甚微，这一看法有失偏颇。从实际情况来看，烟草专卖制度的存在一方面为国家的财政收入作出了贡献，更为重要的是通过国家的管制使得烟草市场从种植、生产、销售等方面都形成规范化和制度化，也保证了烟草市场的稳定和健康发展，同时由于专卖制度的存在对于我国的卷烟销售控制、尤其是减少向青少年销售卷烟都是不可缺少的[8]。我国的市场经济主体地位确立时间还不长，市场经济体制还不够完善，如果立即取消烟草专卖制度，则势必会导致一系列问题的产生，也不利于中国卷烟行业的发展。

但这并不意味着国家就可以继续延续传统的烟草专卖制度。政府应该及时更新理念，要意识到全球烟草管理制度改革方向和发展趋势，以及政府在管理制度中应起的作用和地位。要正确理解《烟草专卖法》中“保护国际财政收入”和“维护消费者利益”两者之间的关系，要清醒地认识到维护消费者利益是其主要目标，要在制度制定和实施的过程中时刻坚持这一主体。同时要结合我国社会发展状况，充分吸收借鉴国外在此方面的成功经验，适时地推动我国烟草专卖制度的改革和不断发展完善。

（二）实现政企分开，强化政府监督职能

现行烟草专卖制度的最大弊端就在于政企不分。对此，国家控烟办公室主任、国家疾病预防控制中心副主任杨功焕也明确表示：“目前导致我国香烟消费出现反弹的原因有很多，其中政企不分是主要原因之一。”就我国的现有体制来看，国家烟草专卖局和中国烟草总公司一个是烟草行业的行政管理部门，一个为负责烟草生产、供应和销售的企业，两者之间本应呈现监督与被监督的关系。市场经济要求政府不能为企业参与市场竞争设置不必要的条件和障碍，同时要求企业必须摆脱政府的直接的行政干预，进而取得完全的生产经营自主权。这就要求政府要将其自身所承担的经济、行政、社会管理职能和企业的经营管理职能区分开来，将本属于市场的东西归还于市场而做好本属于自身的对市场监督管理职能。因此，在当前情况下，改革我国烟草专卖制度的第一步就是要实现政企分开，将中国烟草总公司完全转化为市场企业，建立一个综合性的融监督烟草生产、经营、销售和控烟综合管理的监督机构——国家烟草管理机构。

（三）注重控烟舆论，将控烟融入制度设计

控烟对烟草专卖制度提出了更高的要求和改革的促进作用。在当前烟草专卖制度不可能完全废除的大背景之下，如何将控烟的理念充分融入到烟草专卖制度的整个制度设计之中则是当前所需要做的。

在将烟草专卖制度的控烟理念融入过程中，首先要通过立法的形式将其法定化。在现代法治国家，法律理应成为社会的基本准则和行为标准，也只有通过制定一个全国层面的控烟立法并且捋顺其与烟草专卖法之间的关系，才能保证将控烟理念融入烟草专卖制度的现实可行性和法律保障性。同时，也要从立法上为我国的烟草专卖制度改革奠定基础，从法律上保证烟草专卖制度改革的顺利进行。

其次，借鉴国外的成功经验。加强定价和税收在控烟过程中的重要作用。经济学理论表明，对烟草进行征税能够有效降低烟草的消费，而政府所获的税收又可以被用作控烟的经费。世界各国的实践也充分证明了这一点。因此要在现行制度体系中建立具有控烟倾向的烟草定价和补偿机制。要结合我国烟草行业的发展现状和控烟的发展需求，在进行科学预测和分析的基础上，在立法上明确向烟草行业收取一定的专项费用用于支持医疗保障。利用烟税资助控烟健康促进措施等，通过机制的完善成熟，形成烟草利益向社会公众利益的定向传输，由害转利[9]。

最后，要充分注重非政府组织在烟草控制中的重要作用。在现实中，非政府组织作为烟草控制的重要参与者，为推进我国的控烟事业发展作出了重要贡献。由于是在我国，推动控烟的非政府组织中有很多专业的医学专家和学者，他们对烟草相关的专业知识较为丰富，能够从专业角度向社会民众普及烟草控制的重要性和必要性，也能够为国家的烟草控制制度设计提供有针对性的建议和意见。

烟草管理制度改革是全球范围内普遍进行的制度改革。当前，我国的烟草专卖制度在制度设计和运行过程中也遇到了一系列的问题。尤其是在当前的控烟社会背景下，我國的烟草专卖制度改革必须稳步的推进。

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参考文献：

〔1〕中华人民共和国卫生部.中国吸烟危害健康报告[R].北京：人民卫生出版社，2012.15-17.

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〔3〕李剑.烟草业需要反垄断法吗？——烟草专卖改革的逻辑与路径[J].当代法学，2013，（05）：131-141.

〔4〕李昶.对烟草专卖专营性质的若干认识[J].中国烟草学报，2014，（01）：74-77.

〔5〕张晨颖.反垄断法的适用与豁免——兼论我国烟草专卖制度的存与废[J].法学，2006，（07）：30-36.

〔6〕张蕴萍，蒋海岩.日本烟草管理体制变革及对我国烟草专卖制度改革的启示[J].理论学刊，2005，（09）：61-62.

〔7〕曹盛.中国烟草专卖法律制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.192-210；145-159.

〔8〕张中祥.中国烟草专卖制度的存废之争与制度创新[J].学术论坛，2008，（05）：96-101.

〔9〕王献声.世界烟草企业重组动态观察与思考[J].中国烟草学报，2005，（6）：5-10.

（责任编辑 徐阳）

作者：田威