政府法制改革探讨论文

摘要:无论从政府自身建设还是从社会和谐进步、公民权利保障角度看,促进政府决策法制化建设都是现代民主政治发展的必然要求。但在法治实践过程中,政府决策法制还存在诸多缺陷,不同程度地制约了我国政府决策的水平,影响了决策科学化、民主化进程。政府决策法制化的实现路径主要体现在:公众参与是基础,程序公正是保障,权责统一是关键,并不断推进各项机制创新和制度完善。下面小编整理了一些《政府法制改革探讨论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

政府法制改革探讨论文 篇1：

简论“入世”后中国法环境改变和政府法制建

摘 要：本文从法治建设即法环境和政府法制建设是“数百万计的专业化工人和其它投入的有效合作”、“获得真心财富”的制度保证入题，通过论述建设法治市场经济要解决的两大问题、法治造就有限政府与有效政府、违背有限政府的两类情况、有效政府与政府监管、推动法环境建设和政府法制建设的力量等方面，阐述了建设有效政府、有限政府是我国加入WTO面临的法环境和政府法制建设的必由之路。

关键词：法治；有效政府；有限政府

我国加入WTO的目的是旨在全球化经济一体化的大餐桌上分得一杯羹。但是尚待健全完善的法环境和政府法制建设，像左手牵制右手一样阻碍了经济的发展。无论是在对市场与法治关系的探讨上，还是在评判市场经济的标准上，政府这一角色都占据着关键的地位。政府所以说是市场与法治关系中的核心纽带。在当前中国经济发展和改革的实践到了以实现“全面建设小康社会”为目标的时刻，推动政府角色在市场和法治的背景下的转变，是我们面临的现实问题。

一、建设法治市场经济要解决的两大问题

在经济发展的法环境中的两个重要角色是政府和经济人（企业和消费者）。政府的行为和经济人的行为从本质上说都可以是利已的和机会主义的。只有约束政府和经济人的行为，才能使他们的行为达到好的效果。

首先，经济人的天性是机会主义的，只要有可能，总想扩大自己的利益，即使这样做会损害其他经济人的利益。如果抢东西、偷东西不受惩罚，抢和偷就有吸引力。如果违反承诺不受惩罚，守信就没有吸引力。自由竞争能解决问题吗？不一定，因为竞争可以提高福利，也可以减少福利，关键是看产权和竞争规则的确定。

因此，为了实现市场的功能，市场经济必须解决的一大问题是经济人必须被约束。这种约束至少包括三项内容：产权的界定和保护、合同的实施、适当的监管。没有这些，经济人的行为不受到约束，市场就是无序的，经济人的为自己利益的努力将互相伤害，而不是互相有利。

由谁约束经济人？一种可能是经济人自己，经济人为了自己的利益也许会遵守秩序，比如他在乎自己的“声誉”，因为坏的“声誉”导致将来别人的不合作，丧失图利的机会。如果短期的利益小于长期带来的损失，经济人基于声誉考虑会遵守秩序。另一种可能是社会的非正式习俗，比如“诚信”。它是一种“社会资本”或共享的信仰。在现代市场经济中，虽然个人声誉和社会诚信起很大作用，但它们对维持大量的复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者，这个第三者就是政府。

但是，引进一个强大的政府马上引入另一个问题：当这个政府用它的权力去保护产权，实施合同，并做到有利于市场的监管时，这个政府也可以用它的权力破坏产权，不公正地实施合同，做不利于市场的管制。有两个基本原因使人们对政府的滥用权力极为忧虑。第一，政府的垄断性强制权力。如何较好地解决这一两难问题呢？即约束经济人又发挥政府的作用，但同时又约束政府呢？没有完美的制度，但目前人类发明的最好的制度就是法治。所谓法治，就是经济人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法律通过政府保护产权，实施合同，维持市场秩序，但同时法律也约束政府。

法治的约束政府的作用是区别“以法治国”（或称“法制”）与“法治”的试金石。“以法治国”是政府以法律为工具来管制经济人，但是政府自己在法律之上，不受法律约束。因此，“以法治国”下的政府本质上是无限政府。法治的第一个作用是约束政府，第二个作用才是约束经济人，是针对常见的误区提出的。重要的是，法治造就一个有限与有效的政府。因此，法治是建设好的政府，好的市场经济的制度保障。在法治下，政府与经济人是一种“保持距离型”关系。

法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式，政府受到约束。当然，法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织舆论、媒体等渠道约束政府。民主是以投票的方式，根据少数服从多数的原则确定政府人员，决定事情，从而约束政府。

在三种约束政府的机制——“法治、公民社会和民主”中，我们特别强调法治建设，并不是否认公民社会和民主的作用，而是指出制度建设中的一种适当程序。在我国目前的经济发展阶段，法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的形式，并不是不先建立民主就不能在法治建设上有建树。虽然三者之间确实有联系，但是这种联系并不能推导出没有民主，没有公民社会，就不能去建设法治。实际中存在很多的空间，努力推动法治建设是可以有所作为的。

政府的任意权力引起人们预期政府的政策多变，非常不利于经济的发展。如果是一个法治环境，就有认定的程序。比如电信价格属于被政府规制的价格，调整时需要举行听证会，就会有公众的声音，并不是仅仅是电信公司的游说。法治中非常强调的程序的作用就是对政府任意权力的限制，政府做事的时候必须遵循一定的规则，不能随便行事。但是，目前我国限制政府任意权力的法律欠缺，比如，迄今为止尚未出台约束行政垄断权力、保障公平、透明决策的《行政程序法》。因此，调整程序、听证程序和决策程序都无法可依。

这两类情况，一个是政府给经济人加过多的约束，一个是对政府的任意权力约束不够。它们都会干扰有限政府的实现，不利于好的市场经济形成。将这两类问题区分开来是有意义的，因为它们的表现形式不一样。但是都是反映了法治在约束政府方面的偏差。由于我们国家原有的法律很少，因此，就有一种自然倾向，似乎法律越多越好。事实上，这正是法治建设中容易出偏差的地方。法律太多已经成为许多城市发展的制度性障碍。中国也面临这样的危险，从法律不健全会走向颁布法律过多。中国要警惕可能走上拉美、印度的旧路。但在约束经济人的法律过多的同时，约束政府任意权力的法律却很不够。因此，政府对经济发展的不利影响往往是双重的。一方面是法律太多的弊端，使政府干预有了法律依据，对企业生存和发展造成困难。另一方面是政府做事可以不按程序，干预的任意性仍然很大。

法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面，虽然表现形式不同，但是都反映了同一根本性的观念误区。这个误区就是把法律作为政府管理经济的工具，即法律的“政府工具论”。这种法律的政府工具论的观念是非常普遍存在的，它是政府违背法治的两类情况的根源。法律不是政府的工具。政府往往成为法治的障碍。法治的实质是政府和经济人都受法律的约束。因此，只有彻底改变法律的政府工具论的观念，才能使政府成为真正的有限政府，才能建成真正的法治。

二、有效政府与政府监管

在法治国家，政府的行为受到法律的约束。在此条件下，政府如何成为有效政府，是能否建立一个好的市场经济的重要因素。

产权保护和合同实施是经济学家一致认同的政府职责。除此以外，对经济人在市场中的行为要不要有所“监管”则有不同声音。

对要不要监管这一问题，有时候约束经济人的行为仅仅靠保护产权和实施合同是不够的。比如，在产品市场中，维持竞争秩序和保护消费者权益（如产品安全性）需要对生产者有所约束。在金融市场上，保护投资者的权益也需要对用资者有所约束。“过度监管”和监管者被“俘获”都是说明政府并没有在为人民谋利益。因此，对监管者——政府——要有约束，有效政府只有在有限政府的条件下才能实现。

在产品市场上，监管的重要内容之一是建立和维护竞争秩序，比如在电信航空等产业。起初，人们想到的是简单的反垄断。现在经济学家开始在“对垄断的规则”的说法上有一个转变，因为规则很容易让人误解为干预，而且这种说法比较静态。现在更多的是说政府实施“竞争政策”。这是一个更向前看的说法，更多强调的是促进市场竞争。从促进竞争这个角度来讲，可是面向未来，考虑到将来的技术变化，持一种开放的态度。

金融市场的监管情况就不同。那里的问题主要是如何通过监管让公司和金融机构（后者包括银行、基金、券商、保险公司）的经理把“圈来的钱”掏出来还给投资者。针对的是约束不情愿把掌握在自己手里的钱还给投资者的经理。经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是一种天性。除非他有其它的制约，不然都会这样，全世界都一样。对金融市场的研究经验表明，在没有政府监管的情况下，金融市场的发展并不成功，而捷克政府奉行的正是不监管的政策。政府的适当监管，比如强制信息披露和限制关联交易，对发展金融市场有促进作用。

在现实中，政府监管在任何国家都不是或者是零或是一。即使在发达国家，在两者之间也在不断做出微调。“钟摆”在一个时期向加强监管摆动，另一个时期则向放松监管摆动。上个世纪八九十年代，钟摆向放松监管的方向摆动，这是因为70年代的政府管制过头了，压抑了经济的发展。进入21世纪后，钟摆又有点往回摆了，原因在于发现了一系列的问题，包括公司治理结构的问题，电力市场的问题等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后的市场就可以自动解决问题，一个有效且有限的政府在此至关重要。

三、推动法环境建设和政府法制建设的力量

推动法环境建设和政府法制建设即建立法治社会的动力来自哪里？不外乎来自内部利益、外部压力和知识的力量这三个方面。

第一，内部利益可以从经济人和政府两方面看。

消费者和生产者从自己利益出发有对建立法治的需求。随着经济的发展，这种需求在上升。经济人看到自己的长期利益，希望约束自己的同时也约束别人，尽管这样一来短期利益会下降。经济人也希望约束政府的行为。但法治需要通过政府实现。约束经济人通常符合政府的利益，那来约束政府自己呢？经济发展的结果不是零和博弈，是潜在的双赢和多赢，因为把饼做大后经济人和政府都受益。因此，政府从自己的角度来讲，也需要固定的、可预测的、透明的制度规则，对政府自己的利益（比如税收、经济发展、社会稳定）也有好处。法治对经济发展有直接效益，它要解决的一个问题是让饼如何做大的问题。所以，我们会有所谓“权力的悖论”，约束政府的权力可以使政府受益。

第二，外部环境的压力推动法治社会的建立。

除了上述的内部利益之外，我们不能忽视外部压力对建立法治和有限政府的作用。中国加入WTO是非常重要的。WTO的规则是法治的规则。WTO这么多规定，几乎全部都是用来约束政府的。开放带来的新的竞争规则是硬道理，这就使得以前政府部门的很多做法行不通了。比如有关劳动的限制性法律，在开放的条件下，你会发现你的竞争力不够了，因此就需要改变。

第三，知识的力量。

独立的经济学家和法学家更多地关注整体利益，关注较弱群体的呼声，他们的优势是推进人类的知识。在历史变革中，利益问题和认识问题都是重要的。知识的力量在于提高人们的认识，就是要让人们懂得历史，明白周围，知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶颈。也因为这些人的利益比较超脱，看问题的时候会宽一些。社会需要所谓代表“公众利益”的声音，它是建立一个法治社会的重要力量。虽然人人都有自己的利益，但不一定什么时候都能把自己的利益看得清楚的，因为自己的利益往往会同其他很多因素绞在一起。经济学家和法学家经过细致的研究，有时会看得清楚一些。他们会告诉人们，法治是人类的制度创新，是约束政府和经济人的有效方式，是好的市场经济的制度基础。从长期看，人们的整体利益在法治下是最大的。因此，知识也是推动法治建设的一种独立的力量。

这三种力量——内部利益、外部压力和知识——都是法治建设的推动力。法治建设不仅仅是法律部门和法学界的事。各政府部门、企业家、消费者、知识分子以及享有公民权利的每一个人，都应该在推动我国的法治建设上有所作为。

作者简介：

司泽楠（1988.7～）汉族，男，河南商丘人，毕业于英国斯旺西大学，硕士研究生，研究方向：国际贸易，仲裁。

作者：司泽楠

政府法制改革探讨论文 篇2：

我国政府决策法制化进程中的问题与解决路径

摘 要:无论从政府自身建设还是从社会和谐进步、公民权利保障角度看,促进政府决策法制化建设都是现代民主政治发展的必然要求。但在法治实践过程中,政府决策法制还存在诸多缺陷,不同程度地制约了我国政府决策的水平,影响了决策科学化、民主化进程。政府决策法制化的实现路径主要体现在:公众参与是基础,程序公正是保障,权责统一是关键,并不断推进各项机制创新和制度完善。

关键词:政府决策;法制化;决策程序;决策评价

政府决策与社会发展、人民利益休戚相关,政府决策的目标是科学化与民主化,实现这一目标的制度保障是政府决策的法制化。如果从法制化的角度将政府行政活动视为一个过程,那么其中包括决策、执行和监督三个环节。近年来,我国的理论研究与法制资源主要向执法与监督偏重,对政府决策及其法制化保障研究则明显欠缺。事实上,每年的国家审计报告都揭示了许多因政府决策失误而造成社会重大利益损失的案例,大量的事实和数字表明,我国的政府决策机制存在着严重问题,这与政府决策过程法制化程度较低密切相关。因此,深入研究政府决策法制化的理论依据、实践问题以及完善相应对策具有重要意义。

一、政府决策法制化的理论基础

1.政府决策行为的法理分析。科学界定政府决策的基本概念,是实现政府决策法制化的基础和前提。政府决策在传统上属于政治学和行政学的研究范围。所谓决策,是指为实现一定目标,在两个或两个以上的方案中做出选择的行为。笔者从法学视角将政府决策界定为:国家行政机关依法定权限和法定程序做出的处理国家公共事务的决定,是各级政府最为重要的行政行为之一。如果从法律上理解和把握这一概念,需要明确:(1)政府决策行为的实质是公权力的行使,涉及到政府投资、经济调节、社会管理、市场监管、公共服务等各个方面。(2)政府决策与政府立法有着紧密联系,但在主体、内容甚至性质上并不完全一致,应当对二者加以区分。(3)政府决策行为属于政府裁量行为和非规则行政行为,而羁束行政行为和规则行政行为因其有严格依据和程序故不属于政府决策范畴。(4)政府决策行为既包括抽象行政行为也包含具体行政行为。政府决策的分类在层级上一般可分为中央、地方、基层,就其重要程度,一般可分为常规决策、重大决策。常规决策解决的是那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题,可按程序化步骤和常规性的方法处理。重大决策是具有宏观性、全局性、方向性和原则性等特征的战略决策,往往属于偶发的、无先例可循的、非常规性的问题。重大决策的重要性决定了对其进行法律控制是保障决策效果的关键。

2.政府决策法制化的理论根据。政府决策法制化就是用法制手段规范、约束政府决策行为,将其纳入法制轨道的过程。决策法制化在公共决策领域体现了依法治国原则,从促进决策者的观念转变、实现决策层的重新定位,到规范决策过程、完善决策的方式方法,再到提高决策的透明度、健全对决策的监督,法制化都是重要的动力和保障。

实现政府决策法制化,既是科学决策、民主决策的必然要求,也是法治国家的一般经验。首先,政府决策权的特点决定了必须对其予以法律控制。政府决策权的主要特点既有宏观性,又有灵活性。宏观性意味着如若决策不当或失误,会直接损及整个国民经济的发展乃至国家稳定;灵活性则意味着这项裁量权具有极大的自由且极易逃脱约束。基于上述理由,必须建立严密的法律程序制度对其加以控制,依法规范决策的主体、权限、程序、责任等,使这只“看得见的手”更好地引领、促进经济发展,制定出合乎社会发展的政策。其次,决策法制化是实现决策科学化、民主化的重要保证。建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中所明确的法治政府建设目标和任务。而要实现上述目标和任务,当前面临严峻考验:一方面是形势变化和任务加重对政府决策的要求越来越高;一方面积累的问题越来越多,如果缺乏民主科学决策机制,政府决策行为完全有可能是低效率甚至是无效率的。在现实当中,经验决策、盲目决策、违法决策乃至缺乏民主参与的决策“神秘化”等问题还时时出现,甚至难以对这些行为提出行政复议或者行政诉讼。因此,保障决策民主,正如邓小平同志所说的“要靠法制,搞法制靠得住些”,必须使政府决策建立在制度化基础上,扩大决策信息公开范围,完善民主参与机制,健全专家论证、听证、责任追究等制度,满足决策科学民主的内在要求。 最后,决策法制化符合法治国家的一般经验。西方法治国家非常重视政府决策的法制化,特别是自上个世纪70年代行政改革浪潮以来,产生了一系列理论上和体制上创新。如英、美等国的正当程序、自然正义以及据此发展起来的公共参与、考虑相关因素和信息公开等制度,对政府决策活动提供了基本规制。目前各国普遍制定行政程序法及单行法,政府决策的基本环节大都已纳入了法治轨道,实现了决策科学、民主与法制保障三者的平衡。国外有关政府决策法制的理论与实践,对我国具有重要的参考和借鉴意义。当然,我国有着不同于西方国家的时代条件和基本国情,要在借鉴的同时,必须不断创新我国政府决策法制化的理论与实践。

二、我国政府决策法制化进程中存在的问题

近年来,我国各级政府在全面推进依法行政,不断完善政府决策的制度建设方面取得了显著成果。但受各种因素影响,政府决策的法制化进程还存在很多问题。

第一,界定政府决策权力、权限的法律不完善。实现政府决策法制化,必须以界定各级政府及其职能部门的决策范围为前提。但在实践中,决策主体范围及法律地位缺乏法律明确规定;决策主体的权力、职责不甚明确,更缺乏规范化的制度设计,致使党政不分、政企不分,中央和地方的权限划分不明确;决策事项的内容不明确,如哪些属于重大决策事项没有科学具体的法律界定。

第二,政府决策程序缺乏完善的法律规范。虽然很多省市已经出台了政府决策程序的法规、规章,但是,这些法规、规章不仅位阶较低而且约束不够。立法价值取向偏于方便政府自身行使权力、便于管理为主,而较少考虑行政相对方的情况。对于必要的程序制度,如行政决策的决定制度、说明理由制度、决策评估、反馈制度及决策责任追究制度等,在现有规章中没有用法律规范的形式确定下来,决策者在实践中的自由度仍然很大。另外,也没有规定性质各异的决策对象所应适用的决策程序,即对重大事项采用正式或普通程序,简易事项应采用简易程序,这样很可能导致不同行政决策程序的错误使用,致使决策程序效率低下。

第三,公众参与决策的配套制度不完善。决策的公众参与,既是决策民主的要求,也是决策科学的要求,但是目前社会公众参与决策的制度和形式还缺乏激励和保证,总体上还未达到有效参与的程度。这来自于三方面的原因:一是社团法不完善。由于对独立利益代表团体的行政管理非常严格和审慎,导致社会公众参与行政决策的方式基本上局限于以个体方式参与,而鲜有以团体方式参与。二是有效发挥决策咨询作用的体制和机制还缺乏法律保障。由于我国政府决策部门和决策咨询机构之间大多存在行政隶属关系,决策咨询机构很容易受到行政干扰,决策研究的“中立性”不足,价值判断先于事实判断。专家论证模式多为“行政机关委托—专家论证式”,缺乏必要的市场选择机制和契约制度引入,决策咨询水平和责任都难以保障。三是行政决策程序缺乏公开性。我国现有的关于行政决策的法律制度中,并没有法定的信息公示制度和决策理由公示制度,大部分政府决策程序都在相对封闭的环境里运行,普通民众对政府决策事务的信息严重不足。民众与政府决策部门之间信息不对称,虽然保障了行政效率,但必然增加行政决策的社会风险,既妨碍行政决策的民主化和科学化,也降低了民众对社会风险的承受能力。

第四,决策的约束纠错及责任追究机制不健全。决策作为一种政府活动方式,必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能,需要加以约束和设定补救办法,而目前我国法律在这方面的规定几乎是空白。此外,法律责任规定的不完善还使得违反决策程序的决策行为在理论认定上容易,在实际中却无法追究。

三、政府决策法制化的实现路径

针对上述提到的当前我国政府决策法制化进程中存在的问题,必须改革和完善现在的政府决策机制,形成公众参与、专家论证和政府依法决策“三位一体”的决策模式,依法保障政府决策朝着科学化、民主化方向发展。

第一,科学建构政府决策体制。从社会发展的基本趋势来看,建立多元主体参与的公共服务型政府决策法律机制是科学建构政府决策体制的主要方向。政府决策体制的根本目标是科学决策与民主决策,形成法制化的科学决策制度,需要扩大咨询、听证、论证等范围,发挥专家组织作用;形成法制化的民主决策制度,需要确认和保障公众对决策的知情权、动议权、参与权、结社权、表达权和监督权。在优化政府决策运行机制的过程中,还需要考虑中央与地方不同层级决策角色的差异,而且对国外影响政府决策的有效方式,如游行和抗议、媒体舆论压力、宗教影响、利益集团利益等,不能引入或完全引入中国,因为金钱和特殊利益团体左右政府决策行为,不符合我国基本政治制度的要求。

第二,明确政府决策主体。虽然笼统地说,我国的政府决策权主体只限于政府,但决策主体究竟是哪级政府以及政府的哪个部门呢?第三方力量及广大人民群众等民主参与主体的地位又如何保证呢?法律对此应予以明确。笔者认为,政府决策主体包括:(1)政府(决策权力主体):要明晰中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府及其组成部门之间的决策权限划分;明确政府与执政党、人大决策权的合理分权与衔接,既要保证党的领导,保证人大的最高决策权,又要保证作为决策权力主体的政府地位和作用。(2)公民及公民组织(民主参与主体):明确决策参与资格、权利义务、事项、程序、责任及途径。(3)专家及研究机构(科学参与主体):明确资格、程序及责任等,增强其独立性和责任性。

尽管目前我国对行政决策权的授予和划分主要是依据《国务院组织法》和《地方政府组织法》,但由于其规定过于原则,导致权限不清或者权限交叉,阻碍了行政决策权的有效实施,有必要加紧对上述两法进行修改。此外,还应本着决策权、执行权、监督权相互分离的思路,积极探索在大部制下相对集中决策权制度的试点改革。

第三,规范政府决策程序和规则。政府决策的主体、机构和制度,只有与一定的决策程序相结合,才能形成一个相互联系的、实际运行的有机整体。在某种程度上,政府决策可以理解为按程序决策。根据一般的决策步骤理论,合理决策的必经程序包括:发现问题;确定目标;收集信息;制订方案;选择方案;审议通过;执行决策。政府的决策过程应当以法律的形式确定下来,一方面,经过民主的决策程序,保障了决策的合理科学性;另一方面,决策程序的法定性赋予了决策内容实体上的法律强制力,利于实施。

从程序上讲,由于政府决策种类不同、性质各异,应相应建立普通决策程序、简易决策程序、重大应急决策程序三种模式。这里的重大应急决策程序是指当遇到突发性事件(如自然灾害、战争、政变、特大金融危机等)或属于事关国计民生的重大事项,政府可不按正常程序决策,在法律允许的范围内作一定的灵活变通。比如决策时可不经审议先予执行,在此之后再补足法定步骤。从制度规则上讲,还要完善政府决策的具体制度,党的十六大报告提出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性”。具体来说,包括预告和公示制度、决策听证制度、专家咨询制度、决策合法性论证制度、决策集体决定制度、评价反馈制度、责任追究制度等。

第四,强化政府决策责任。确定政府决策责任的困境,在于集体行为及其导致的责任主体不明确、成效滞后性、与政治责任不分等问题。要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权责的统一。为此,一是厘清责任,明确主体。政府决策责任属于法律责任而非政治责任,既包括集体责任也包括个人责任,但集体责任要尽可能转换成个人责任以利于追究。二是建立健全政府决策责任追究机制,明确责任追究的主体、机制、程序以及不同主体的担责条件、责任方式。追究责任不应以决策结果作为惟一的确定依据,而应当坚持程序违法与主观过错相结合,并参考决策结果的原则。三是尽快建立和完善决策失误责任追究的相关法律法规。

第五,加强政府决策评价与监督。政府的有限理性决定了政府决策失误不能避免,因此需要建立一个评价纠错机制,及时发现、调试和纠正政府的失误。我国目前还没有建立起有效的政府绩效评价与纠错的法律机制,公众也缺乏对政府决策进行评价的法律途径和方式。加强政府决策评价与监督,应该考虑建立完善的决策评估制度,包括强化评估机构的独立性和自主性、设立决策评估基金、重视评估结论;建立决策反馈和执行追踪制度,形成决策反馈—再决策—再反馈的循环机制;健全和完善决策主体的自我约束与防范机制;建立健全行政评价法,并将政府决策纳入司法审查的范围。因为按照现行行政诉讼法规定,人民法院不予受理因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼,即政府的决策与立法行为,被排除在了司法审查之外。笔者认为,应修改行政诉讼法,扩大受案范围,对于政府违反法定程序进行决策,司法机关应当被赋予评价其后果的权力,政府也应该承担行政法律责任。

第六,完善与政府决策有关的立法。由于我国各地区经济、社会发展差别很大,所以在立法策略上要坚持全面系统考虑、以地方立法为先导、中央地方立法并行、单行法与总体法并行的思路。笔者建议:立法原则要遵循决策利益平衡、民主决策、权利制约、公平补偿等;在未来《行政程序法》中用专章规定“政府决策程序”;国务院加紧制定《政府决策条例》,以利于规范统一全国包括经济决策在内的政府决策活动。

四、结语

笔者从法学角度论述了对政府决策权的法律约束等问题。但法律并不是万能的,因为制度终归是由人来制订,并需要由人来遵守和执行,所以制度发挥作用的程度往往和制度设计的基本理念密切相关。对政府决策权进行立法和司法控制,只是从外部对其进行规范,而要确实有效行使决策权,更重要的是加强政府自身建设,包括强化政府服务观念,建立信息化政府,提高政府工作人员素质,改善决策者知识结构等。但我们有理由相信,随着法治政府建设的不断加强,我国政府决策的法制化程度会越来越高,从而有效保障决策科学化、民主化的实现。

参考文献:

[1]许耀桐. 改革和完善政府决策机制研究[J]. 理论探讨, 2008,(03).

[2]黄健柏, 罗梅健, 薛亮. 政府决策专家咨询理论研究综述[J]. 科学决策,2008,(01).

[3]刘恩东. 利益群体与地方政府决策——社会转型期国家与社会关系的新视角[J]. 国家行政学院学报, 2008,(01).

[4]李森. 社会转型期利益群体与中国地方政府善治[J].中国行政管理,2008,(02).

[责任编辑:张亚茹]

作者：李国旗

政府法制改革探讨论文 篇3：

政府审计、法制化进程与地区财政透明度

【摘要】政府审计具有揭示、预防和抵御功能，其“免疫系统”功能在国家治理中至关重要。而地方财政透明度是衡量国家治理完善程度的重要指标，因而会受到政府审计的影响。但这种影响如何发挥作用呢？本研究以2008-2013年间我国31个省、自治区和直辖市政府为研究样本，探究政府审计对地方政府财政透明度的影响，并考察政府审计是否受到法制化进程的调节。结果表明，政府审计与财政透明度显著正相关，且法制化进程对政府审计的财政透明度效应有积极影响。因此，各级政府应该重视并有效发挥政府审计的财政透明度效应，并努力加强法制化建设，以促进国家治理的改善与优化。

【关键词】政府审计；法制化进程；财政透明度；

国家治理

一、引言

提高政府财政透明度的潜在机制可能非常多。而本研究主要关注政府审计机关对财政透明度的影响。党的十八届三中全会要求推进国家治理体系和治理能力的现代化，而财政透明度的高低则是衡量国家治理能力的一个重要指标。基于政府审计“免疫系统”功能，国家审计在国家治理中至关重要。国家审计能减少信息不对称，提高地区财政透明度，改善国家治理。近年来，越来越多的学者研究国家审计的治理功能。但大多数文献都是偏定性分析，缺乏定量研究的支持，且鲜有研究关注制度环境因素对政府审计功能的影响。而政府审计受到外部制度环境的影响，特别是受到地区法制化程度的影响。法制化水平不仅会影响公民和企业的行为，更会影响政府的行为，进而影响国家治理的效率和效果。

因此，本文将政府审计、法制化进程及财政透明度三者整合到一起进行研究，以2008年至2013年我国31个省、自治区和直辖市为样本，结果发现，政府审计与地区财政透明度正相关，政府审计和地区法制化进程正相关。

二、现有研究与假说发展

（一）政府审计与财政透明度

目前关于财务透明度的研究主要有两个方面。一方面是关于公司的财务透明度的研究。公司财务透明度的研究主要集中在研究公司财务透明度的影响因素和经济后果。众多学者的研究证实，董事会规模、公司特征等内部因素都对公司财务透明度有显著的影响。公司财务透明度与董事会规模显著相关，可是外部董事比例与公司财务透明度没有显著的相关性（崔伟和陆正飞，2006）[6]。杨忠海和周晓苏（2011）研究证明，大股东掏空行为与公司财务报告透明度显著负相关，公司财报透明度与控股股东的所有权比例呈U型变化，与非控股股东的制衡力呈正向变化[7]。与研究公司财务透明度影响因素同时兴起的是对公司财务透明度经济后果的研究。企业财务信息的披露，不仅可以减少管理层与投资者之间的信息不對称（Healy P M和Palepu K G，2001）[8]，还可以降低公司的权益资本成本（汪炜和蒋高峰，2004）[9]。王华和张程睿（2005）进一步认为，公司财务透明度的提高可以改善其筹资成本[10]。此外，提高公司财务透明度还有助于提高公司业绩（林有志，2007）[11]。游家兴（2007）等实证表明：公司财务信息透明度的提高，加强了董事会对管理层的监管，改善了公司治理[12]。另外一方面是关于政府财务透明度的研究。政府财务透明度也称为财政透明度。目前财政透明度的概念比较权威的是1998年国际货币基金组织在《财政透明度手册》中的定义。他们认为财政透明度是政府最大限度的对大众公开自己的职能和结构、财政政策和措施、财务预决算和公共账户等可靠及时的信息。关于财政透明度的研究主要集中于研究政府财政透明度的衡量指标和方法，以及政府财政透明度的影响因素。目前衡量财政透明度方法的研究主要有：通过自行构造财政透明度指数对财政透明度进行衡量（何玉和杜威，2012）[13]；通过查看政府网站是否有常用信息来衡量财政透明度（郑烨，2013）[14]；闫波（2013）用省级政府网站绩效评估报告中的信息公开指数对财政透明度进行量化[15]。自从2009年，上海财经大学出具《中国财政透明度报告》之后，越来越多的学者用此报告的得分来衡量各省级地区的财政透明度，因此本文沿用之前的研究，用上海财经大学构造的9个指标的总指数来衡量地区财政透明度。在上海财经大学出具《中国财政透明度报告》之前，因为数据的可得性较差，对地区财政透明度的影响因素研究较少，且较少使用面板数据研究。曾军平（2011）研究发现信息公开制度对财政透明度有正向的促进作用，但作用不是特别显著[16]。肖鹏和阎川（2013）仅用相关性分析了经济、社会和资源能力等因素对财政透明度的影响，结果表明政府财政透明度与经济发展程度、外商投资总额和居民受教育水平等显著正相关，与其他因素相关程度不高[17]。辛冰海和张志超（2014）使用地级市的横截面数据，实证研究财政透明度与资源依赖程度的关系，结果表明资源依赖程度越高，地区财政透明度越低[18]。从2009年上海财经大学出具《中国财政透明度报告》后，关于地区财政透明度影响因素的定量研究开始增多。王永莉和梁城城（2015）使用省级面板数据，从经济环境因素和社会环境因素两个方面实证研究了影响地区财政透明度的因素，研究发现经济增长、财政自给率、财政支出分权等与地区财政透明度显著相关[19]。阎波 （ 2013） 等从内部和外部两个方面实证研究了影响地区财政透明度的因素，结果表明创新环境、资源禀赋等内部因素以及外部压力显著影响地区财政透明度[14]。

政府审计是社会政治在一定历史时期的必然产物，随着国家的出现而产生，随着国家发展而发展，有力维护国家政治统治（高文进和卢景佳，2009）[20]。在不同阶级社会表现的形式和发挥的作用都不同。在民主社会中，宪法规定国家的一切权力在法律上为全体公民所有，政府审计扮演着监督政府财政行为的角色，目的是减少政府与公民之间的信息不对称。目前得到广泛认可的受托责任观认为政府审计与公共受托责任是密不可分的。基于此观点，政府是受人民委托经营管理公共资源，而政府审计的职责是专门监督政府经营管理公共资源状况。政府审计是国家政治制度的重要组成部分，发挥着国家治理的作用（刘家义，2012）[21]。政府审计与国家治理的研究也一直是政府审计研究的主流方向。在这些研究中，政府审计与政府财政安全关系的问题成为研究的热点。众多学者从定量和定性两个角度研究发现政府审计能积极维护地区财政安全（蔡春等，2009；肖振东，2009；左敏，2011；刘雷，2014；杨喆娴等，2016）[22-26]。但是研究政府审计与财政透明度的关系的论文较少。政府审计作为一种特殊的控制机制，通过发挥揭示、抵御和预防等功能，确保政府履行公共受托责任，进而优化国家治理。朱荣从五个方面衡量政府审计的效能，实证结果表明政府审计能提高地区的财政透明度[27]。刘家义（2012）提出的政府审计“免疫系统”理论，认为政府审计在国家治理中发挥揭示、抵御和预防的功能，财政透明度是国家治理的一个重要指标[21]。本文从这个角度考察政府审计对地方政府财政透明度的影响，政府审计可以减少国家治理过程中的信息不对称，降低委托代理问题发生的概率，进而提高财政透明度，使公共权力在阳光下运行，促进国家治理走向善治。

综上所述，笔者提出研究假设：

H1：政府审计的治理功能与地区财政透明度正相关。

H1a：政府審计的揭示功能越强，地方政府的财政透明度越高。

H1b：政府审计的预防功能越强，地方政府的财政透明度越高。

H1c：政府审计的抵御功能越强，地方政府的财政透明度越高。

（二）法制化环境与国家审计

法律是由国家制定的，由国家强制力保证实施的，具有普遍约束力的社会规范，具有规范人的行为和调节社会关系的作用（严峰，2005）[28]。法律制度则是一个国家或地区法律原则和规则的总称（魏旭，2010）[29]。他就是将各项事务政策以法律的形式固定下来，对约束人类行为起到至关重要的作用，减少社会的不确定性。国家治理是国家凭借自身的制度和政策管理国家各领域的综合事务，协调社会冲突和矛盾，维持社会的良好发展（刘涛范和明英，2014）[30]。法制化是国家治理能力的一个衡量指标，与国家治理能力同步发展（叶林鑫，2015）[31]。由于法律制度在国家治理中能起到根本作用，中央政府更加重视法制化建设。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定明确提出要走法治的道路，建设法治中国，进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。这些都表明，成熟、良好的制度环境是国家治理的基础（Globerman 和Shapiro，2003）[32]。由于不同地区的法制化水平存在显著差异（樊纲等，2011）[33]。法制化水平较低的地区，法律对地方官员干预审计机关的约束程度较低，导致了地方政府官员运用权力干预当地审计机关，妨碍审计的公正性和独立性，审计的治理效能的发挥也会大打折扣，相反，法制化水平较高的地区，法律对地方官员干预审计机关的约束程度较高，政府审计发挥的效能越强（戴魁早，2016）[34]。此外，地区的法制化水平越高，政府审计的治理职能越能得到充分的发挥，审计机关查出的问题越会得到落实和处理，审计机关提出的整改建议越会得到重视。

综上所述，笔者提出研究假设：

H2：地区的法制化水平越高，政府审计发挥的效能越强。

H2a：地区的法制化环境越好，政府审计的揭示功能发挥的作用越强。

H2b：地区的法制化环境越好，政府审计的预防功能发挥的作用越强。

H2c：地区的法制化环境越好，政府审计的抵御功能发挥的作用越强。

三、样本和研究方法

（一）样本选择与数据来源

本文选择的是我国31个省级地区的相关数据。财政透明度的数据来源于上海财经大学《中国财政透明度报告》，政府审计的数据来源于《中国审计年鉴》，法律制度环境的数据来源于樊纲等《各省区市场化相对进程2016年度报告》，控制变量相关数据来源于《中国统计年鉴》。本文的数据由stata12.0进行处理并对极端值按上下1%的比例进行了Winsorize处理。

（二）研究变量与实证模型

1.研究变量

被解释变量：2012年后，关于财政透明度的衡量，国内的学者研究的意见较统一，统一使用的是上海财经大学的《中国财政透明度报告》，由于数据发布的滞后性，因此财政透明度2008～2013年的数据实际来源于2011～2016年的《中国财政透明度报告》。

解释变量：韦德洪（2010）等用问题金额处理率、审计案件处理率、审计工作报告信息被批示采用率三个指标来评价政府审计的效能[35]。蒲丹琳和王善平（2011）用各地审计机关向社会公布审计结果的报道篇数来衡量审计效能[36]。朱荣（2014）则用审计执行力度、审计处罚力度、被审计单位的纠正力度、相关部门的协作与配合力度、国家审计治理功能的综合指标等五个指标来衡量政府审计[27]。基于刘家义审计长的国家治理“免疫系统”观，关于政府审计的衡量，刘雷，（2014）等学者从揭示功能、预防功能、抵御功能等三个方面来衡量政府审计的效能[25]，这种方法较全面的的衡量了政府审计在各方面所发挥的作用，因此本文采用这种更为普遍的做法来衡量政府审计发挥的作用。

中介变量：关于制度环境的衡量，国外的学者主要采用“腐败透明度感知指数”（Arin et al.，2011）[37]。目前学者普遍的做法是使用樊纲市场化进程中的指数，有的学者用的是综合指标，有的学者用的是樊纲指数的子指标（陈凌，2013；邓路，谢志华和李思飞，2014；刘放，杨筝和杨曦，2016；陈志勇和陈思霞，2014）[38—41]。本文主要考察制度环境中的法律环境对政府审计与财政透明的调节关系，因此本文采用樊刚等（2016）[33]提供的子指标“市场中介组织的发育与法律制度环境指数”，其数值越大，说明法制化水平越高。

控制变量：考虑到现在已有的研究，本文加入地区的人均GDP的自然对数来控制当地的经济发展水平。经济发展水平越高，使得地区的社会保障制度越健全，进而导致地区人民的民主意识会增强，从而提高地区的财政透明度。本文加入财政自给率来控制本地区政府的财政状况；加入大专及以上学历人口占总人数的比例来控制当地的人口受教育水平，人口的受教育水平越高，民主意识就越强，会更多要求地方政府披露当地的财政信息，从而提高当地的财政透明度。我们也控制了外商的投资规模，因为外商投资会愿意选择政府财政透明度更高的地区去进行投资，这会激励地方政府提高地区的财政透明度。此外，本文加入地方政府被审计单位数量的自然对数来控制审计工作量对审计发挥效能的影响。

2.实证模型

为验证假设1中提出的：政府审计的治理功能越强，地方政府的财政透明度越高，我们构建模型（1）：

为验证假设2中提出的：地区的法制化水平越高，政府审计发挥的效能越强，我们构建模型（2）：

四、实证结果

如表2所示，按百分制，我国各省、自治区、直辖市财政透明度平均只有31.74194，远远没有达到及格线，表明我国财政透明度的总体水平较低，还需要进一步提升。无论是审计的揭示、预防还是抵御功能，地方政府的审计功能的发挥都差别较大。地区的法制化程度的指标最小为-0.7，，最大为16.12，差距较大，且最低的地方的法制化程度低于0，这说明我国的法制化水平有待进一步提高。

表3给出被解释变量和主要解释变量的均值 T检验和中位数Z检验。如表3所示，东部的地区财政透明度均值（33.84227）和中位数（29.16）高于中西部地区财政透明度均值（30.58675）和位数（23.635），且这种差异在1%水平上统计显著。这说明我国地区财政透明度存在明显的地区差异，中西部地区财政透明度显著低于东部地区。从表3我们看出，东部和中西部地区政府审计的预防功能均值在统计上不存在显著差异（t值为-1.7078）；但是东部与中西部地区在政府审计其他功能上存在显著差异。上表也表明，按照地区分组后，从均值比较的结果看，东部地区law均值（7.13197）和中位数（11.57）显著高于（t值为10.5035）中西部地区财政透明度均值（2.826083 ）和中位数（5.93），这说明我国地区法制化水平存在明显的地区差异，中西部地区法制化水平显著低于东部地区。这给我们的启示是我们应当重视加快推进中西部的法制化进程，缩小地区差异。

如表4所示，无论是pearson相关系数检验还是spearman相关系数检验，政府审计的揭示、抵御和预防功能与地方政府财政透明度系数显著正相关，政府审计发挥的效能越强，对地方财政的监督作用越强，地方财政透明度越高。政府审计功能与衡量地方法制化程度的Law都是正相关，这与我们假设一致，地区法制化程度越高，地区财政透明度程度就越高。edu与地方财政透明度显著地正相关，地方的教育水平越高，地区的财政透明度越高。有些自变量之间的相关性系数大于0.5，本文用VIF做了多重共线性的检验。本文用VIF进行共线性诊断，VIF最大的政府审计的抵御功能指标是2.28。这表明各解释变量间不存在严重共线性。

如表5所示，revel的回归系数的t值为3.16，在1%水平上显著，这表明上一期的政府审计揭示功能与本期的地方政府财政透明度有显著的正相关关系，即政府审计发现的问题金额越多，会对地方政府形成威慑力，地方政府会加大财务披露的力度，进而影响当地的财政透明度。resist的回归系数的t值为2.18，这表明上一期的政府审计抵御功能与本期的地方政府财政透明度有显著的正相关关系，即政府审计提出的建议被相关部门采纳的越多，地方政府会加大财务披露的力度，进而影响当地的财政透明度。我们也可以看出，地方政府的审计范围与地区的财政透明度正相关，虽然不显著，但在一定程度上验证了之前学者的研究。

如表6所示，除政府审计预防功能外，地区的法制化程度与政府审计功能的发挥显著地正相关，且都在1%的水平上显著。地区的法制化程度越高，政府审计发挥的功能越好。这表明，我们要加快地区的法制化进程，这样国家治理特别是政府审计才能更大程度发挥它的功能。

五、进一步分析

（一）稳健性检验

为了检验论文的可靠性，我们分地区（东部、中西部）考察地区的法制化水平对政府审计效能的调节作用，以验证在经济发达地区及经济欠发达地区，法制化水平对政府审计效能都有良好的调节作用。从实证结果看，除东部地区法制化水平对政府审计预防功能不显著外，其余均在1%的水平上显著，且虽然法制化水平对政府审计预防功能不显著，但是方向为正，符合我们预期，因此我们的研究结论比较稳健。因篇幅限制，此处不一一列示。

为进一步检验本文研究结论的可靠性，我们参照朱荣（2014）的研究，用财政透明度指数的对数衡量地区财政透明度程度进行稳健性检验[26]。多元回归结果表明，政府审计揭示和抵御功能与地区财政透明度依然在统计上显著。这与我们主回归结果一致，进一步证明我们的研究结论比较稳健。因篇幅限制，此处不一一列示。

（二）内生性分析

政府审计与财政透明度之间可能存在潜在的内生性问题。本文为了解决内生性的问题，本文采用格兰杰因果检验方法来考察地区政府审计与财政透明度之间的因果关系。我们在主分析的回歸模型中的右边添加上期政府审计变量，即控制上一期的政府审计效能因子，其余不变。

格兰杰因果关系检验结果见表7。结果发现政府审计功能依然与地方财政透明度显著相关，这说明政府审计效能与地方财政透明度存在显著地单向因果关系。因此，前文主回归分析中的结果不受内生性的影响。

政府审计与法制化进程之间可能存在潜在的内生性问题。为了进一步解决内生性问题，我们考虑用工具变量的方法解决政府审计与法制化进程之间的内生性。工具变量的选择应当尽量与法制化进程相关，而与政府审计无关。一般而言，固定的距离和历史等因素是良好的工具变量，因此我们选取各省级地区的省会城市到沿海港口的直线距离作为法制化进程的工具变量，并用谷歌地图测距得到数据。一方面我国的改革开放是按沿海到内地的布局展开的，距离港口的距离越近制度环境越好，另一方面由于各省会城市到港口的距离是固定的，因此其与政府审计效能无关。

如表8所示，法制化进程依然与政府审计显著地正相关，即地区的法制化水平越高，政府审计发挥的效能越好。

六、结论与建议

本研究考察政府审计、法制化进程和财政透明度三者之间的关系。以2008～2013年间我国31个省、自治区和直辖市政府为研究样本，本研究实证分析了政府审计对地方财政透明度的影响，并考察了法制化进程对政府审计效能发挥的作用。研究结果表明政府审计对地方财政透明度有显著的影响，政府审计揭示和抵御功能发挥的效能越强，地方的财政透明度就越高。因此中央政府应该大力发展政府审计，提高政府审计揭示和抵御职能在国家治理中发挥的效能。研究还发现地区法制化进程对国家审计和财政透明度的正相关的关系有加强作用，即法制化程度越高的地区，国家审计揭示职能和抵御职能对提高地区财政透明度所发挥的作用就越强。因此，应重视地区的法制化建设，提高地区的法制化水平，用法律和制度约束权力，优化国家审计的治理效应，提高地区的财政透明度。

为了更好发挥政府审计在提高地区财政透明度的作用，国家应支持地方政府审计机关的发展，相关部门应当配合审计机关的工作，保证地方审计机关的独立性，提高政府审计揭示、抵御效能的发挥，进而优化国家治理体系和治理能力。此外，还应当努力加强地区法制化建设，提高地区的法制化水平，从而发挥法制对政府审计效能发挥的促进作用，以促进国家治理的改善。

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作者：申浩