公房拆迁法律问题研究论文

骆淇椿坚信，一部捍卫公民私人产权的法律，最终会成为中国人的理性选择。“现在必须说话了。”2009年2月21日下午，北京西四环的一处居民楼里，骆淇椿如此向《中国新闻周刊》记者表达他对拆迁制度的关切。下面是小编为大家整理的《公房拆迁法律问题研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

公房拆迁法律问题研究论文 篇1：

上海市申房律师事务所申明执法为民房系百姓冷暖

商品房、售后公房、二手房、旧区改造动拆迁房、按揭购房……16年前，中国的百姓对这些新名词还很陌生，而上海市申房律师事务所在1997年10月成立伊始就为百姓提供专业房地产法律服务。

16年期间，国家启动住房改革，市政建设向纵深发展，与相对不完善和滞后的法律相碰撞，产生大量的法律纠纷。上海市申房律师事务所秉承“镇所之宝”——“申明执法为民，房系百姓冷暖”的宗旨，在孙洪林主任的率领下，律师团队大显身手，承办了成百上千的房地产案件，捧回了百余面赞誉的锦旗，兑现了为百姓提供专业房地产法律服务的承诺。

16年的追求，良好的社会评价，良好的律所口碑，精良的律师团队，铸就了申房所以房地产法律服务为特色的品牌效应。而今的上海市申房律师事务所专职律师，或律师助理大多毕业于全国著名高等院校的法学专业，个个具有扎实的理论功底和极强的实务操作能力。每位律师都比较系统、全面地掌握房地产法律服务技能，同时又各具特色，凭借着丰富的办案实践经验，扎实的理论基础，敏捷的邏辑思维能力，他们在房地产法律服务的领域内游刃有余，驾轻就熟。

经过多年的磨合和实务操作经验的累积，申房所的律师中，有的擅长房地产项目的非诉服务，有的擅长商品房和二手房买卖、房屋租赁、公房出售纠纷的诉讼代理，有的擅长为企业动拆迁提供全过程的服务，有的擅长为弱势群体中的平民百姓提供动迁法律服务，有的擅长婚姻、继承中房地产法律服务，还有的擅长建筑工程合同纠纷的诉讼代理。

上海市申房律师事务所主任孙洪林是上海市第十三届人大代表、复旦大学法学学士、华东师范大学房地产专业研究生。在担任上海市第十三届人大代表期间，孙洪林律师用平时在工作中积累的履职素材，深入群众开展调查研究，收集民意，在人大会议上提出众多关系社情民生的极具针对性和可操作性的议案、书面意见，连续两年获得反映社情民意信息工作积极分子称号。

不仅如此，孙洪林律师还被特聘为东广“东方大律师”广播节目的总法律顾问，新闻晨报、解放日报等沪上10家主流媒体及网络的法律顾问。并曾主编《市民房产法律解答》、《房屋买卖法律自助手册》和《我的房产我做主——孙洪林律师解析房产纠纷》。此外，孙洪林律师多次应邀担任东方卫视、东视新闻、上视新闻坊、案件聚焦、新老娘舅、“法治天地”等电视节目和广播节目的嘉宾，为广大观众和听众评析热点房产法律问题。

今日的申房所已经走出上海，申房品牌已经享誉全国。申房和孙洪林律师将秉承以民为本，以法为纲的工作理念，用法学专业素养为百姓提供全方位专业法律服务，踏踏实实做百姓法律需求的贴心人。

作者：晓盼

公房拆迁法律问题研究论文 篇2：

拆迁正传

骆淇椿坚信，一部捍卫公民私人产权的法律，最终会成为中国人的理性选择。

“现在必须说话了。”2009年2月21日下午，北京西四环的一处居民楼里，骆淇椿如此向《中国新闻周刊》记者表达他对拆迁制度的关切。

就在春节前夕，骆淇椿等5216名北京市民向国务院法制办提交了“对《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》的意见”，寄望于废除此前的《城市房屋拆迁管理条例》、制订征收条例来保护公民的不动产财产权。

2009年1月29日，由国务院法制办正式向公众公开征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，旨在规范对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿，而此前的《城市房屋拆迁管理条例》亦将被废止。

值此关键时刻，城市居民的房屋土地使用权能否得到重视，并在制度层面给予明确保障尤为社会各界关注。而这，正是中国近20年间拆迁矛盾愈演愈烈的根源之一。为此，骆淇椿在过去十来年里，曾为之上下求索不已。

“总体来说，总的方向我是看好的。”骆淇椿，这个66岁的北京市民从1994年就开始关注拆迁，并试图弄清楚其法律依据和解决办法，因而对有关拆迁的每一次法律修改都格外敏感。

我的房产谁做主

骆淇椿的生活与拆迁纠结在一起，始于自家房屋的被拆迁。

骆家的房子位于北京市西城区八宝胡同，是骆淇椿父亲在1943年买下的，整个院落占地300多平方米，15问房的建筑面积近200平方米。1994年12月12日，一纸拆迁公告贴在了骆家墙上。公告称，为进行金融街项目建设，拆迁范围内的房屋及其附属物将被拆迁，“被拆迁的单位和个人必须服从城市建设的需要。”

金融街项目于1992年动工兴建。在1993年国务院批复的《北京城市总体规划》中，该项目将在西二环阜成门至复兴门一带建设国家级金融管理中心，集中安排国家级银行总行和非银行机构总部。

按照前述规划，骆家的房子正在拆迁之列。这处房产由西城区房地产管理局房屋估价所作价，赔偿金额总计31218元。父辈置办的房地产忽然变成了“地上物”折旧后的“砖头瓦块钱”，骆淇椿想不通为什么房屋宅基地一下子没了价值，“我们家的房契里写着买过地，多少地多少钱，清清楚楚。”

赔偿款中没有体现土地价值，这在拆迁波及到骆淇椿家的几年前，就已经埋下了制度伏笔。1991年6月1日发布的《城市房屋拆迁管理条例》，是中国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规。条例虽然规定“拆迁房屋需要变更土地使用权，必须依法取得土地使用权”，却没有对土地使用权的补偿作出规定，其中明确的补偿对象，只是“被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)”。

《城市房屋拆迁管理条例》出台前后，虽然拥有房屋产权的个人正逐年增加，但是在“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度下，绝大部分城镇居民的住房是租赁单位或房屋管理部门的房屋，只有少数居民拥有自已的住房，大约有47.5％的城镇居民家庭缺房或无房。

据1990年《中国城市统计年鉴》数据，中国城市居民当年的人均居住面积大约为6.7平方米，相应每户居住面积只有46.9平方米。通过城市规划、旧城改造和房屋拆迁，改善城市居民的住房条件，是当时各级政府很重要的一个任务。因此，1991年发布的《城市房屋拆迁管理条例》，主要采取的是“拆一还一”的实物补偿制度，既给予房屋所有权人补偿，又给房屋使用人补偿，甚至房屋所有人得到的补偿可能低于房屋使用人。

在这种背景下，《城市房屋拆迁管理条例》要求被拆迁人必须服从城市改造，在规定的期限内完成搬迁。骆淇椿家的房子就被要求自拆迁公告日起，25日内完成拆迁。

让骆淇椿无法接受的一点是，在他见到拆迁公告之前，西城区政府已经先行划拨土地并发放拆迁许可证。

细心的骆淇椿发现，早在1994年12月12日拆迁公告出来之前，骆家房屋所在的地块，就已经在当年的7月27日先行被划拨给了北京市金融街建设公司，并且在12月2日取得了拆迁许可证。这份拆迁许可证显示，金融街建设开发公司金融街项目具备的拆迁条件包括：建设用地批准书、按照条例制定了拆除房屋计划、拆房安置补偿方案和规划许可证等。其中，并无提及被拆迁户的权利，骆淇椿倒是在拆迁公告上发现：“被拆迁的单位和个人必须服从城市建设的需要”。

那时起，骆淇椿才发现，自己作为被拆迁人的身份，早就被“划拨”出来了。

个人的土地使用权

不明白自家房地产为什么会被别人处置掉，骆淇椿转而寻求与土地和房产相关的法律依据，作为北京市某冷冻机厂的总质量师，20世纪60年代参加工作后，骆淇椿一直负责对产品进行质量监督和检查，而产品质检必须按照国家、行业、工厂内部的标准依次进行，这培养了他对于条文规定一丝不苟的态度。

骆淇椿对着法律一条一条地抠，一项一项地落实。他发现，城市国有土地使用权可以依照法律的规定转让，这在1988年修改通过的《中华人民共和国宪法》《土地管理法》中均有明确规定。骆淇椿还发现，当时的国家土地局在1990年给最高人民法院民事审判庭的《关于城市宅基地所有权使用权等问题的复函》中明确指出：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有以后，公民对原属自己所有的城市土地应当自然享有使用权。”

据此，骆淇椿确信自家房子下面的土地是有价值的，这个土地价值如何在拆迁中体现出来?骆淇椿找到了国务院《城市房屋拆迁管理条例》(国务院第78号令)中的第八条：“拆迁房屋需要变更土地使用权，必须依法取得土地使用权。”

循此路径，骆淇椿甚至找到了1994年出臺的《中华人民共和国城市房地产管理法》中对土地使用权价格的规定，其中明确指出，人民政府出让国有土地使用权必须制订基准地价。在北京，此基准地价包括土地出让金、基础设施建设配套费和城镇拆迁费，其中城镇拆迁费给公房承租人。“公民在土地公有化之前购买的土地依据《宪法》和《土地管理法》完成土地所有权公有化时依法登记的土地使用权，是公民的合法财产，享有占有、使用，收益和处分的权利，受宪法和国家基本法律的保障，在土地批租中任何组织和个人不得侵犯。”骆淇椿如此向《中国新闻周刊》解释他对于土地使用权的理解。

因而，骆淇椿坚信法律上并不存在“拆迁”，拆迁所涉及的私房主的土地使用权以及公房承租户的城镇拆迁费，均可纳入“公民财产权”的框架。

骆淇椿好不容易弄明白的土地财产权，其实早已被各地政府娴熟运用。比如，北京市1991年10月1日起开始实施的《北京市实施(城市房屋拆迁管理条例)细则》中，

就没有提及“拆迁房屋需要变更土地使用权，必须依法取得土地使用权”。该市房地产管理局在1995年7月21日签发的《关于拆迁城市私有房屋国有土地使用权是否补偿问题的请示》中认为，在城市建设拆迁私有房屋时，只对私房主的正式房屋及其附属物予以补偿，对私有房屋国有土地使用权不能给予补偿，并就此请求建设部给予批示。

那时，土地价值正在释放并不断攀升，城市基础设施建设及房地产开发加速。1992年邓小平南方讲话之后，出现了全国范围内的圈地、炒地风潮，并在海南省、广西北海市发展成房地产泡沫。

地方政府热衷于“卖地生财”的制度安排，在1994年的分税制改革后更进一步被强化。旨在解决中央财政危机的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。其中，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75％的增值税收归中央，而地方只能获得25％的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。在财权和事权严重不对称的情况下，由于缺乏可持续发展的财政汲取能力，绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发，土地进而成为很多地方政府的第二财政。

伴随着狂飙突进的大拆大建，城镇住房制度改革则力图把城市居民的住房推向市场。1994年7月，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发199443号)指出，要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化，社会化。

各方矛盾在此汇集。一方面，城镇住房制度改革鼓励更多的人拥有产权房(含有房屋产权和土地使用权两种产权)，另一方面，以《城市房屋拆迁管理条例》为核心的拆迁制度，却规避对被拆迁户的城市土地使用权的保护，追逐土地财政的地方政府，则以各种手段争取土地收益最大化。

这种矛盾的集中体现，成为《城市房屋拆迁管理条例》所界定的普遍拆迁模式：由建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决，被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁，政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，其中的被拆迁户，只是义务主体。

由此不难理解，1994年开始遭遇拆迁的骆淇椿，十来年间上下求索，却至今仍没能讨到他想要的“公道”。

駱淇椿在1995年开始，主张自家房屋土地使用权。那年5月份，他一纸诉状把西城区房地局告到了、法院。此时，质疑拆迁并对拆迁不满的，并非骆淇椿一个人。有数据显示，从1992年起，有关北京城建问题的群众上访事件骤然增加，以1995年为例，1至7月有163批，3151人次，占这一时期各种上访批数和人数的46.5％和43.2％，其中多数涉及拆迁安置问题。

与大多数人质疑安置补偿不公相比，骆淇椿对拆迁合法性的质疑以及他对法条的独到理解，赢得了众多被拆迁户的尊重。甚至有人在提到最先关注拆迁并懂得运用法律的人时，称他为“第一人”。

骆淇椿的周围，很快聚集起了一群相互讨论法律问题的人们。骆淇椿称其为“普法学习”：“那时候我家院子大，又有空房，冬天就在两间空房里，夏天在院子里，一开始就是几户、小范围的，后来从复兴门到阜成门就有人自己找过来，这些拆迁的人大伙儿在一块儿聊，自己去买法律书看。”

在“普法学习”的过程中，被拆迁户们开始认为，北京市房地局的评估违反了《房地产管理法》。1995年6月，骆淇椿等700余人为此发起了集团诉讼，第一次跳出补偿多少、安置远近、环境好坏等具体利益的诉讼标的，转向对于抽象的权利和法律的诉求。

此后，骆淇椿进一步明确，要联合被拆迁市民学习法律，并且认为只有从法律人手，从财产权入手，才能够抓住拆迁问题的根本，“各家各户的具体问题都不一样，只有财产权问题，才是一个共同的问题”。以私人产权的名义

诉讼集团的影响不断扩散，并受到媒体关注。1998年6月18日，《中国改革报-时代周刊》发表了“百姓与学者对话”系列的第一篇文章“私房土地使用权该不该补偿”，骆淇椿在其中谈到的有关土地使用权的问题产生了较大影响。

半个月后，1998年7月3日，国务院发布了具有里程碑意义的房改文件《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》(国发199823号文)，该文件宣布，全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化。

彼时，亚洲金融危机正在深化。中国坚持人民币不贬值，而以住房制度改革为代表的扩大内需、刺激经济增长的政策，帮助中国经济从亚洲金融风暴中尽快脱离了出来。

由此，地方政府也更加倚重房地产业和土地财政。此间，骆淇椿等人的个人诉讼多以“房地局(针对各家)的《城市房屋纠纷裁决书》违反法律和法定程序，侵犯财产权”为案由；北京市各区的分诉集团则以“房地局《建设用地批准书》或者《拆迁许可证》违反法定程序，侵犯公民财产权和择居权”为案由。截至1999年底，各分诉集团累计达26个，涉及原告近一万人。

1999年12月27日，包括骆淇椿在内的诉讼主体10357人根据信访程序，向北京市房地局递交了一份申请，“要求北京市房屋土地管理局在土地批租中依法行政。履行保护公民财产的法定职责，停止侵权，纠正侵权。”北京市房地局没有在《信访条例》规定的30日时限内给予答复，诉讼总集团于2000年2月22日以“行政不作为”为由，对北京市房地局正式提起诉讼。

该诉讼并未得到回应。2000年10月，诉讼主体提交了“致北京市人大的公开信”，“强烈要求北京市人大行使强有力的监督权”，要求成立“特定问题调查委员会”。12月，北京市人大常委会办公厅就此信作出了答复。否决了成立特定委员会的请求。这就是10多年前在北京拆迁户中家喻户晓的万人诉讼事件。

至此，骆淇椿等人要求保护城市房屋土地使用权的法定程序全部走完，却没有得到任何实质性回应。骆淇椿并不感到意外：“所有的条款都是为拆房服务的，制度设计的初衷就是这样。”

拆迁制度的确到了不得不改的时候。建设部住宅与房地产司司长谢家瑾在2001年就拆迁条例修改答疑时承认，原条例的一些规定。“已经明显不适应城市房屋拆迁工作的需要”，比如，对被拆迁房屋所有人的补偿标准过低，以实物安置为主的安置方式单一，以户口因素作为确定安置面积的标准在实践中引发了许多难以处理的问题，有关强制拆迁的规定不明确，对拆迁单位的资金运用缺乏有效监督等。

因此,2001年11月1日正式实施的《城市房屋拆迁管理条例》，在补偿标准上综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定货币补偿金额，重点对房屋所有人进行补偿，兼顾对使用人的补偿，增加了被拆迁人对补偿方式

的选择权。

然而，上述修改依然没有体现对拆迁对象的城市私有房屋国有土地使用权的保护，被拆迁户也没有参与是否拆迁的决策权。时任建设部副部长的刘志峰当时承认，城市房屋拆迁具有政府规定的强制性，一旦拆迁程序启动，不论被拆迁人意愿如何，房屋终将被拆除，被拆迁人是经济实力较弱的分散的个体，是相对的弱势群体，是“被动地加入到拆迁活动中来”。

2003年，房地产业第一次被作为中国发展经济的支柱产业。地方政府经营城市的理念也得到快速复制。比如，在2003年到2004年间，为了推进湖南省嘉禾县的珠泉商贸城建设，湖南嘉禾县城的许多围墙上，贴上了这样的标语：“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子。”

被拆迁户中，开始有人以极端形式捍卫自己的财产权利。2003年8月22日，南京市邓府巷39岁男子翁彪因为不满房屋被强拆，愤而冲进拆迁办公室点燃汽油自焚身亡。而就在这起自焚事件发生前的2003年前8个月，国家信访局就收到11641封有关拆迁问题的投诉信件，比2002年同期增加5成，上访人数5360人，比2002年增加47％。

如此激烈的对抗，很快引起中央政府的高度重视。2003年9月19日。国务院办公厅下发了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维護社会稳定的紧急通知》。随后，中央又派出4路人马，分赴山东、上海、南京、杭州等地，突击调查拆迁问题，为中央最高决策层制定消除动迁纠纷隐患的方案提供参考。2003年12月，建设部出台了《房屋拆迁评估指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，前者力图完善拆迁的评估程序，后者则对强制拆迁进行了限制。

此时，人们对拆迁条例的质疑也达到了前所未有的高度。2003年，杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大，要求对拆迁条例进行违宪审查。2004年，北京才良律师事务所律师王才亮，通过全国律师协会上书全国人大等部门，建议规范拆迁法律、废除违宪的拆迁条例。

骆淇椿们最终迎来了制度层面的新突破。2004年3月，十届全国人大二次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》，在将人权写入宪法的同时，对公民的财产权保护作了规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

然而，对于拆迁条例进行违宪审查的要求却石沉大海。有知情人士对《中国新闻周刊》表示，2003年的那次百人上书，其实得到了全国人大的高度重视，全国人大将这封信转交给国务院，并授权其处理，“随后，由建设部组织专家论证会，对拆迁条例进行违宪审查，但结果却出人意料，专家论证的结果是拆迁条例并不违反宪法”。

以不动产征收取代拆迁?

对于骆淇椿来说，要求政府依法保护城市居民房屋土地使用权的努力，一直要到2007年，才有可能再次出现转机。

2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”同时，法律还明确规定。“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

由于与上述条款相抵触，国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》曾被传言要停止执行。2007年8月，十届全国人大常委会第29次会议上通过了《城市房地产管理法修正案》，其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

此间，要求审查拆迁条例的民间呼吁一直不断。比如，2007年3月，上海东方昆仑律师事务所律师王克健和其他20余名律师上书国务院，建议国务院修改或废止2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》，要求取消强制拆除制度。2008年4月，上海律师张黔林向全国人大常委会建言，要求审查拆迁条例。北京法学院学者沈岿、王锡锌，陈端洪、钱明星、姜明安于12月7日联名建言全国人大常委会，要求审查《城市房屋拆迁管理条例》。

2009年12月16日，国务院法制办召开专家研讨会，听取了包括北大5名教授在内的民法、行政法方面的专家对《城市房屋拆迁管理条例》修改工作的意见。2010年1月20日，国务院法制办再次组织专家座谈，听取专家的意见。

北大法学院教授王锡锌参加过这两次会议，他在这两次研讨会上感觉到，“整个讨论都是比较开放：充分的，也是比较深入的”。对比两次研讨会所形成的稿件，王锡梓感觉专家参与座谈“不是走过场，而是各种意见得到了充分吸收消化”。

在多次征求各方面意见的基础上，国务院法制办会同住房和城乡建设部经反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，并于2010年1月29日正式向公众公开征求意见。

就在这次公开征求意见之前，国务院法制办主任曹康泰向媒体表示，征收条例修改中遇到的困难包括如何界定公共利益、征收程序和补偿问题等。

骆淇椿认为这是一个非常重要的机会，“今天处在—个非常重大的十字路口”。

新的《征求意见稿》中，有诸多重大重要的改革亮点，比如：明确限定拆迁仅限于公共利益范围，强制搬迁应先予以被征收人补偿；实施搬迁禁止断水、断电、断气，90％以上被征收人同意方可进行危房改造，政府征收房屋补偿金不得低于类似房产市场价等等规定。但对于被征收的土地产权却依然没有被提及，而这，正是骆淇椿本人多年来为之奔走的核心内容：“希望制定一部‘城市不动产征收法’，让‘拆迁’两字永远不再回到我们的墙上，让公民的私有财产真正得到保护。”

对此，参与此次条例修改讨论的一位人士对《中国新闻周刊》转述，由房地产价格评估机构以房地产市场评估价格确定的征收补偿中，已经包括了对土地使用权的补偿，因此可以不再提及。

然而，1994年就开始研究土地和房屋相关法规的骆淇椿，并不认可对土地使用权给予“补偿”的说法。他认为，在国家建设单位和房地产开发商依法取得土地使用权以后拆房用地时，不存在拆迁条例中所规定的“拆迁人”“被拆迁人”，不产生拆迁当事人之间的补偿、安置、搬迁民事法律关系。“土地和房屋两者权利不可分割，财产权转移时必须同时转移到—个单位或个人的名下。这其实是—个房地产交易问题，这方面的法规已经很多，不需要再制定新法了。”他说，“关键是要依法取得土地使用权。”

骆淇椿所说的“依法取得土地使用权”包括：国家建设单位，应当通过政府划拨国家享有的土地(包括征收获得被征收人的土地)取得土地(包括地上房屋)；房地产开发商，应当通过政府出让国家享有的土地和通过房地产转让取得公民土地(包括地上房屋)，“《拆迁条例》中拆迁入的拆迁活动，是他们在上述依法取得土地之后，拆除自己的房屋用地的行为”。

因而，骆淇椿认为，应该立即废止拆迁条例，而且无须用新法替代。眼下，骆淇椿正忙于将自己的公民建议提交给全国人大常委会。他坚信，一部捍卫公民私人产权的法律，最终会成为中国人的理性选择。

作者：杨正莲

公房拆迁法律问题研究论文 篇3：

房地产各环节税种设置与税负分配研究

摘 要：

根据房地产经济学对于房地产的分类习惯，房地产税收可以分为房地产取得、交易和保有三个环节设置。本文依次研究了各个环节的税收安排、税负水平及其效应，提出了房地产各环节税种设置和税负调整方向，在此基础上，本文提出了重新构建房地产税收体系的方案。

关键词：房地产税收；取得环节；交易环节；保有环节

一、我国房地产税收现状

作为国家调节宏观经济的重要手段，房地产税收进入了房地产的各个环节，其课税客体既包括独立存在的土地，也包括独立计税的房屋，还包括房屋与土地的共生体，通常被称为房地产。目前我国房地产税收体系中共有13个相关税种，这些税种可分为两类：一类是直接针对房地产而设置的税种，具体包括房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税和契税；另一类是与房地产有关的税种，具体包括营业税、三大所得税、印花税和城市维护建设税（参见表1）。

说明：固定资产投资方向调节税已于2000年元月1日停征；教育费附加虽然属于“费”，但一直与城市维护建设税同时征收和管理；房产税、城镇土地使用税与城市房地产税属于重复设置税种，其中房产税与城镇土地使用税适用于内资企业和中国公民，而城市房地产税则适用于外资企业和外籍公民。

房地产具有非单一生产的重叠税收环节，在房地产行业的生产链条中，同一产品的各种税收在不同环节中分别征收。按照房地产经济学对房地产的分类习惯，我们可以根据交易环节对于房地产税收从取得、交易和保有三个环节进行细分。房地产税收在不同环节的税种安排不同，税负水平不同，产生的效应也不相同。

二、我国房地产税种设置与税负水平现状

（一）房地产取得环节税种设置与税负水平

房地产取得环节亦称房地产一级市场。目前我国房地产开发征用土地环节中涉及到的税费项目相对较少，但绝对数量较大，开发企业取得土地时支付的税金主要有契税、耕地占用税；另需支付土地开发费等相关费用，税费合计约占房价的75%；其中，契税按照最高税率5%水平计算，只占3.75%的比例，耕地占用税实行定额征收，所占比例更小。可见，在房地产取得环节，税费合计数额较大，但从税费比例看，费重税轻。从收益分享看，在土地征用过程中，县、镇级政府能够获得土地总收益52%以上的收入，县以上政府获得15%的收入，掌握土地权的地方政府在土地利益分配的博弈中处于优势地位，地方政府与开发企业均存在多征地的动机，在现有税负水平下，国家通过征税的方式无法起到限制征地的作用。

（二）房地产交易环节税种设置与税负水平

房地产交易环节又称房地产二级市场1998年我国启动住房改革计划，改革目标是废除原有的福利分房制度并推动我国的住房投资，改革成果是通过大幅度的折价销售，在5年间使50%的政府公房产权转移到公众手中。2002年，我国公房的存量大约有30亿平方米，占城镇住房总面积的64%，这些公房近90%已经销售出去，依据有关期间成本和房屋售价的数据，公房市场价值约在3.6万亿元人民币。廉价的公房购买推动了城镇居民房屋价值的增加，也带来了居民的财富增加，城镇居民的收入在过去5年净增加了22%，但是，这一增值只有居民出售了住房产权才能够实际体会到。因此，近几年来，房地产交易环节的税费问题倍受关注。

。我国的房地产税收集中在增量方面，在房地产交易环节设置了大量的主要税种。一般而言，房地产交易环节包括房地产的转让、交换等多种情况。在房地产交易行为中，销售方涉及到营业税、城市维护建设税、所得税、土地增值税、印花税以及教育费附加共6个相关税费，购买方涉及到印花税、契税2个税种（参见表2）。从税负水平看，营业税及其附加适用税率5.5％、土地增值税30%—60％、企业所得税33％，房地产交易环节总体税负水平相当于销售收入或经营收入的23％左右，名义税负水平明显偏重；在房地产转让行为中，购买方还需支付一些地方性的收费项目，如土地使用证费、房屋所有权证费、商品房买卖交易手续费等。另外，由于房地产供给缺乏弹性而税收具有转嫁性，一部分开发阶段的税费通过转让行为而顺利地转嫁到购买方身上，使得购买者必须付出高额代价；许多应由政府在财政预算中安排支付并通过使用者付费的方式逐步收回投资成本的公共产品，也被摊入房价中由购买者通过购房一次性负担。因此可以说，这一环节的税负水平相对最重。

（三）房地产保有环节税种设置与税负水平

房地产保有环节又称房地产三级市场。一般而言，房地产保有环节包括房地产居住、租赁等多种情况。在房地产居住行为中，现行税制设计的税种非常少，主要有房产税和城镇土地使用税，名义税负水平明显偏低（房产税1.2%、城镇土地使用税0.2—10元/平方米）且免税范围极大，如对于个人所有非营业用的房产免征房产税；对于个人所有的居住房屋及院落用地免征城镇土地使用税等。这类优惠政策的制定背景是国家低工资制度和福利房制度，在这一背离下，住房作为一种潜在福利，由居民在工资以外以低付租费的方式获得。目前为止，房地产居住行为基本处于无税负状态。

在房地产租赁行为中，租赁方涉及到营业税、城市维护建设税、印花税、所得税、房产税、城镇土地使用税以及教育费附加共7个相关税费，承租方涉及到印花税（参见表3）。这一环节税收负担主要集中在出租方，且名义税负较重（营业税5%、个人所得税20%、房产税12%），税负水平占到全部租赁收入的30%—40%。为此，国家曾出台相关优惠政策，降低了出租行为中的主要税种的税率水平（营业税3%、个人所得税10%、房产税4%）。降税后，个人出租房屋的综合税负水平比原来大致降低了五至六成。而且部分城市如上海、北京等，还单独将个人住房出租的税率降为综合税率5％。

在房屋租赁中存在着的一个重要问题是，许多城市尤其是一些大中城市，房屋租赁情况非常普遍但相关税收收入却非常少。据了解，目前我国城镇每年新增人口955万人，其中相当数量的居民不具备即时购房能力；每年有269万对新婚夫妇，还有大学扩招等人群，相当数量的人口都需要先租赁住房，对租房的需求量相当大。如北京市现有成套住宅8 600万平方米，加上一部分非成套住宅，可用于出租的房屋面积约1.218亿平方米，或者说房屋总量的44%都可以用来出租。不仅如此，北京市对出租房的需求量也很大，除众多流动人口需要住房外，随着市场的活跃，买房用来租赁投资的人也越来越多。同时北京每年要增加10万常住人口，五六万对青年要组成新的家庭。另外，北京1998年有2.6万套房、七八万人进行了拆迁，据了解，今后北京将在5年之内完成对危旧房的改造，这些人在拆迁过程中都需要租房。但是，这些大量的需求却形成了一个税收方面的巨大的隐形市场，形成了租赁市场规模大而税收收入规模少的局面。分析其原因，不是由于税负水平设置过低，而是由于税收征管难度过大，税务工作人员无法逐门逐户排查出租房屋情况，即使能够做到也很难判断其真伪，使得房屋出租过程中的税收基本处于流失状态，造成实际税负水平过低。许多大中城市住房出租依法到政府部门申报登记纳税的不到30%，有的城市只有10%—20%，一些城市一年当中甚至只有几户、十几户出租户主动到税务部门申报登记纳税。当大量的税收流失成为居民个人的收入时，房屋租赁市场形成了利润巨大的投资回报，在需求客观存在的条件下，必然吸引着更多的居民储蓄或社会闲散资金投资于房屋租赁经营，从而形成更大的税收漏洞，使得房地产租赁环节的税收形同虚设。

三、我国房地产税收改革建议

我国是一个土地公有制下的发展中国家，土地和资本严重短缺是制约我国经济可持续发展的主因，土地资源配置与利用中存在的种种问题，则加剧了这种稀缺状况。在今后较长的一个发展时期内，房地产业作为我国国民经济的支柱性产业，担负着刺激需求与推动供给的双重使命，房地产税收调整应配合这一目标的实现。从我国房地产实践的总体情况和发展趋势出发，房地产各环节税种设置和税负调整总体上应把握以下几点：

（一）提高房地产税收总体税负水平

提高房地产税收总体税负水平，把房地产税培植为地方财税体系的主体税种，不失为明智的选择。这种选择不仅是必要的，而且是现实可行性的。

首先，房地产税源具有稳定性和持续性。房地产具有使用长期性、耐久性等特性，同时随着经济的发展和城市的不断扩张，城市房地产数量将不断增加，从而保证房地产税源稳定和持续的发展。以我国城市土地为例，1996年城市建成区面积2.02万平方公里，1997年达2.08万平方公里，1998年达到2.14万平方公里，年递增率为3％；城市房屋面积也在不断增长，1996、1997、1998年分别为61.13亿平方米、65.5亿平方米、70.86亿平方米，年递增率为7.7％。因此，在税率不变的前提下，房地产税收收入将随房地产数量的增加而稳定增长。另外，随着社会生产力的发展，人口的增加和城市的发展，社会对房地产的需求将日趋增加，但由于土地是不可再生的稀缺资源，土地面积不可能随意增加，相对于日益增长的需求，房地产价格必然上涨。一般来讲，税收是依据房地产价值计征的，因此，房地产税收有可能因税基的不断扩大而增长。

其次，房地产税基十分稳固，税源充沛。作为社会财富的重要组成部分，房地产具有为地方财政带来巨额税收收入的可能性。如2000年我国城市建成区面积2.14万平方公里，若每平方米每年征2元土地使用税，则土地使用税可达428亿元；城市房屋面积70.86亿平方米，若房屋价值每平方米按500元计算，每年可征房产税达425亿元，两项合计853亿元，约占地方财政收入17.1%左右。若采取普遍征收、提高税率等办法，其比重会达到25％左右，再加上契税等，房地产税收收入可达地方财政收入的30%。

（二）房地产税收课税环节后移

按照征税环节的不同，可分三个部分构建我国的房地产税收体系，即房地产取得税类、房地产转让税类、房地产保有税类（参见图1）。这一体系安排的前提条件是清费立税，主要目标有三：第一，适当提高目前总体税负水平；第二，征税环节后移，大幅度提高房地产保有环节税负水平；第三，适当提高房地产取得环节税负，适当减轻交易环节税负。为此，需要新设、完善和取消部分房地产税种。

1．房地产取得环节的税收安排

房地产取得环节保留耕地占用税、契税两个税种，但需对两种进行调整。主要措施如下：

（1）提高耕地占用税税率

鉴于现行耕地占用税从量计征，既没有考虑所占用耕地的质量等级，也没有考虑物价水平的变动，使得占用好地与劣地的税额没有差别，在经济发展和物价水平不断上涨的前提下，无法形成节约用地的机制，建议结合地理位置、肥沃程度、单位面积常年收入、使用年限、生产潜力等因素，对于耕地进行测量，合理确定计税依据；大幅度提高耕地占用税现有税率水平，尤其是提高经济特区、经济技术开发区和经济发达地区的税率；在企业所得税统一之后，耕地占用税也应统一适用于外商投资企业和外籍个人。

（2）扩大契税征税范围

大幅度提高契税税率水平；取消对房地产产权交易征收印花税的规定，避免契税和印花税对房地产产权取得行为的重复课税。

2．房地产交易环节的税收安排

房地产交易环节设置企业所得税、个人所得税、营业税、城乡维护建设税、教育税五个税种，取消现行房产税、城镇土地使用税、城市房地产税和土地增值税。主要措施如下：

（1）取消房产税、城镇土地使用税和城市房地产税

取消三税的原因，是因为房产税与城市房地产税针对不同纳税人而重复设置，房产税与城镇土地使用税针对房和地而重复设置。从房产税与城市房地产税的关系看，城市房地产税条例公布于20世纪50年代，主要针对“三资”企业征收，随着企业所得税的改革步伐，两税合并是迟早的事。从房产税与城镇土地税的关系看，在物质形态上，房依地而建，地为房之基，房地难以分离；在价值形态上，房价、地价之间往往难以分割且常常互含，市场上的房屋价值中或多或少地包含土地的价值，这在商品房中尤为突出。在税制设计上，现行税收制度按照房产和土地人为地分设税种，对房产从价或从租计税，对土地从量计税，对房产价值中所含地价既按价值征收了房产税，又按房屋所占土地面积征收了土地使用税。在房产税计税依据确定上，若要人为地剥离土地的价值，在实际征管中很难操作；若不剥离土地的价值，又明显不合理，造成重复征税和税负不公。为此，建议取消房产税、城镇土地使用税和城市房地产税，其功能由新设税种物业税取而代之。

（2）取消土地增值税

土地增值税仅在房地产交易时收取，对土地所有期间潜在的、动态的增值收入无法收取，没有反映地价的经常变化，没有将自然增值和人工投资改良增值区别开来，没有考虑通货膨胀和利息因素对房地产开发商利润的影响，没能严格控制逃偷税现象，因此，现行土地增值税实际税负水平极低，税收收入规模过小（参见表4）。将其取消后，可适当减轻交易环节税负，将征税环节后移，同时由于税收收入较少，对于中央财政亦不会产生太大影响世界范围内开征土地增值税的国家或地区为数不多，到2002年为止，仅有中国大陆、中国台湾地区、韩国和意大利四个国家或地区征收土地增值税。以土地私有制为主体的西方国家历史上曾经开征过类似土地税，但多数早已停征，如德国政府于1904年出台法兰克福条例，开征土地增值税，但1913年便宣布废止。英国、日本在历史上也曾经开过土地增值税，但也很快废止。。［2］

（3）完善企业所得税和个人所得税

从企业所得税看，目前应尽快统一内、外资企业所得税，把不同所有制性质的企业、不同地区的企业的所得税税率调整到同一个税率水平上，清理现行对内资企业和外资企业的减免税政策。从个人所得税看，对房地产交易直接征收20％个人所得税似乎并不明智且并非长久之计。此举虽可实现短期调控目标，但从税负转嫁分析和税收中性角度分析，除了大幅刺激二手房价格提升和严重扭曲市场之外，这样做并不能有效调控房地产市场的过热，反而有可能带来房价的高涨和成交的萎缩，随之影响一级市场，使楼市表现沉闷；况且，从税负水平分析，房地产交易环节的税负已经十分沉重。

（4）调整城市维护建设税和教育费附加

对于城市维护建设税，建议按照其实际收入来源，更名为城乡维护建设税，将交通重点建设附加费、污水处理费等并入其中；扩大征税范围，取消对外资企业的免税，使其适用于所有享有城乡公用设施而又具有纳税能力的单位和个人；改变其依附于流转三税的状况，直接以纳税人的销售收入或营业收入为计税依据；授权各地根据本地区的具体情况调整税率，保证为城乡基础设施建设提供足够的资金来源。

对于教育费附加，建议按照费改税的政策目标，更名为教育税；从全民办教育的思想出发，扩大征税范围，取消对外资企业的免税；成为一个独立的税种后，对于城镇职工，以工资收入为计税依据；对于企业和单位，以销售收入、营业收入和其他收入为计税依据。

3．房地产保有环节的税收安排

房地产保有环节设置物业税和社会保障税两个税种。主要措施如下：

（1）新设物业税

建议将现行房产税、城市房地产税、土地增值税及土地出让金等收费合并，开征物业税，将目前由房地产开发商一次性缴纳的土地出让金改为由消费者在购房后分次缴清，减轻交易环节税负，加大保有环节税负；扩大征税范围，将居民拥有的非经营性房产也纳入征税范围近年来，许多企事业单位原有的职工住房已按照成本价或标准价卖给个人，房屋的产权及占地的土地使用权也转让给个人；住房制度改革后，居民购买住房的现象相当普遍，且居民个人购买第二套住房的也越来越多。在这种情况下，应将个人的房产纳入征税范围，对于居民个人房地产保有进行调控。；计税依据以各类房屋的重置价格为基础，参照当地市场价格水平确定；及时总结试点地区经验，适时扩大试点范围，进而在全国范围内推广。

（2）新设社会保障税

在市场经济条件下，由于市场无法按照价值规律全部供给所有居民以住房，同时住宅消费保障的责任主体只能是国家或政府，住宅保障是市场经济下政府必须提供的一个“公共产品”，因此，建议开征社会保障税，在社会保障制度中建立住宅消费保障制度，将住房同养老保险、医疗保险一样纳入到社会保障体系之中，保障低收入群体“居者有其屋”。

参考文献：

［1］ 高富平，黄武双．房地产法学［M］．北京：高等教育出版社，2003．

［2］ 陈多长．房地产税收论［M］．北京：中国市场出版社，2005．

［3］ 李进都．房地产税收理论与实务［M］．北京：中国税务出版社，2000．

［4］ 熊英．地方税收法律问题研究［M］．北京：中国税务出版社，2001．

［5］ Wallace E. Oates．财产税与地方政府财政［M］．丁成日译．北京：中国税务出版社，2005．

［6］ 王洪卫，陈歆，戴招扬．房地产租费税改革研究［M］．上海：上海财经大学出版社，2005．

［7］ 陈长多，踪家峰．房地产税收与住宅资产价格：理论分析与政策评价［J］．财贸研究，2004，（1）．

注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文

作者：吴旭东　李　晶