资源税改革加快经济转型论文

2022-04-27

资源税改革加快经济转型论文篇1：

当前经济体制改革的形势和重点任务

2011年，党中央、国务院总揽全局、科学决策，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。2011年3月，全国人大审议通过“十二五”规划《纲要》，对“十二五”时期的改革工作做出全面部署，提出要以更大决心和勇气全面推进各领域改革，进一步调动各方面积极性，在重要领域和关键环节取得突破性进展。5月，国务院批转国家发展改革委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》。按照《纲要》和《意见》的要求，各地区、各部门进一步加大改革攻坚力度，加快破除制约科学发展的体制机制障碍，为顺利启动实施“十二五”规划，促进经济发展方式转变打下坚实基础。2012年，应对新形势新挑战，必须牢牢把握加快改革创新这一强大动力，突出重点，扎实工作，取得改革的新突破。

一、当前的改革形势

2012年，我国经济发展中长期矛盾与短期问题相互交织，结构性因素与周期性因素相互作用，外部挑战与国内困难相互叠加，增大了宏观调控的难度。面对复杂多变的国际政治经济环境和国内经济运行新情况、新变化，要更加注重统筹国内国际两个大局，牢牢把握稳中求进的工作总基调，把稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐更好地结合起来。把深化改革放到更加突出重要的位置，推动经济发展方式转变取得实质性进展。

第一，改革对经济社会发展全局的“引领性”更加凸显。一个国家，从低收入向中等收入阶段迈进，通常靠一般要素红利，如资本投入、技术引进、“人口红利”等。但从中低收入向中高收入阶段迈进时，则要依靠改革和创新形成的“制度红利”推动经济转型。有人说，改革开放30年，第一个10年靠“人口红利”，第二个10年靠国有企业“改革红利”，第三个10年靠开放，特别是靠加入世贸组织10年的“开放红利”。总的来说，主要的因素还是要素投入类红利。下一步，向高收入国家迈进，要靠“制度红利”，靠体制改革和制度创新的力量。从大的发展阶段来判断，从上个世纪90年代开始，我们已经走出了商品短缺时代；以跨越新世纪为标志，我们基本走出了资本短缺时代；我们现在主要短缺的是与科学发展观要求相适应的、与社会主义市场经济规律相适应的制度安排。从今年“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”这六大任务看，“抓改革”处于关键部位，必须以更大的决心和勇气推进改革开放，着力解决影响经济长期健康发展的体制性、结构性矛盾，在一些重点领域和关键环节取得新的突破。

第二，改革对完善和发展中国特色社会主义制度的“建设性”更加凸显。去年，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中首次正式提出“中国特色社会主义制度”这一概念。中国特色社会主义制度，包括根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度等根本性、基础性制度，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是当代中国发展进步的根本制度保障。在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度中，还存在着影响和制约科学发展的诸多体制机制障碍。只有毫不动摇地坚持社会主义市场经济的改革方向，不失时机地推进重要领域和关键环节改革，继续推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新，才能不断解放和发展社会生产力，不断推动我国社会主义制度的自我完善和发展。

第三，经济体制改革向纵深推进的“攻坚性”更加凸显。改革攻坚，“坚”在何处？就“坚”在那些利益集中和影响重大的领域。比如，垄断行业改革，已成为一个久拖不决、亟待突破的方面。垄断行业改革的进展如何，直接影响着公平市场秩序的建立和整个经济社会健康发展特别是实体经济发展的成效。国际金融危机发生以后，世界各主要经济体都注意到了“产业空心化”的危害，发达国家实施“再工业化”战略，都在积极发展实体经济。我国经济发展中也存在着实体经济贫血造成的产业空心化风险，主要表现是：相当一部分中小企业面临融资难、用工荒和成本高的严重生存困境；大量做实体经济的企业从实业平台取得的融资流向非实体经济领域；大量民间资本游离实体经济，变成炒资产的“游资”和“热钱”。要牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，亟需加快金融体制、垄断行业等方面的改革，靠打破垄断、放开准入、公平竞争、高效服务激发非公有制经济的动力和活力，激发人们创业创新创富的热情。

第四，基层创新实践对全局改革的“驱动性”更加凸显。充分发挥中央和地方两个积极性，是我国改革不断取得成功的一条重要经验。30多年来，我国很多领域的改革，就是由地方和基层首创，在局部地区先行试点，取得经验后逐步推开，然后在全国形成共识的。当前，部分地区在实践探索中发挥先行先试优势，在推动相关改革方面积累了不少经验。比如，在统筹城乡综合配套改革试验方面，成都市扎实推进“三个集中”、“六个一体化”、“四大基础工程”等改革，实现了全方位的制度创新。各地在改革试验过程中，也遇到一些现行制度阻力。这就要求把中央和地方两个积极性更好地结合起来，处理好依法治国与改革创新的关系，既要把经过实践检验切实可行的改革措施及时推广，又要针对关系全局的改革问题加强统筹研究、顶层设计，推动全局性制度创新取得突破。

第五，改革发展稳定的“协调性”更加凸显。正确处理改革、发展、稳定三者关系，是党领导人民建设中国特色社会主义的一条重要经验，是不断推进改革开放和社会主义现代化事业的重要保证。我们常说，发展是目的，改革是动力，稳定是前提。因此，要把改革的力度、发展的速度和社会可承受程度统一起来。重大改革措施出台之前，都应该对潜在的社会稳定风险进行审慎评估，确保不影响社会稳定。但同时更要看到，只有深化改革，才能从根本上消除影响社会稳定的因素，从制度上夯实社会稳定的根基。当前，我国正处于改革发展的关键时期，社会矛盾多样多发，社会管理难度明显加大。因征地拆迁、企业改制、劳动纠纷、社会保障、环境污染、非法集资等引发大量矛盾，群体性事件、个人极端事件、安全生产事故、公共安全事件时有发生。这些矛盾和问题影响范围不同，表现形式各异，但背后都有深刻的体制机制原因。只有用改革的理念、改革的思路、改革的手段和改革的办法来解决，才能真正纾解社会矛盾。温家宝总理在“两会”记者招待会上谈到今年要做五件难事，包括制定“收入分配体制改革总体方案”，制定并出台“农村集体土地征收补偿条例”，实现城乡养老保险全覆盖，按照新标准全面推进集中连片贫困地区扶贫工作，以及将教育经费占GDP的4%列入预算，可以说都是用体制改革和制度创新的办法来破解发展难题，以此更好地促进社会公平正义，更好地实现社会和谐稳定。

二、深化经济体制改革的重点任务

2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，是实现本届政府任期目标的关键一年。积极应对国内外形势变化，抓住重要战略机遇期，进一步深化经济体制改革，对于着力解决深层次矛盾，化解潜在风险，促进可持续发展，具有十分重要的意义。根据中央关于2012年经济工作的总体要求，做好今年的经济工作，在保持“稳”的同时，还要在推动“进”上下功夫。离开了“进”而单纯求“稳”，就可能在“四平八稳”中丧失机遇，如逆水行舟，不进则退。2012年深化经济体制改革的重点工作主要有以下方面：

一是坚持和完善基本经济制度。深入推进国有经济战略性调整和国有企业公司制股份制改革，健全国有资本经营预算与收益分享制度，推动和深化铁路、电力等垄断行业改革，促进非公有制经济和中小企业发展。

二是加快财税体制改革。完善分税制和财政转移支付制度，增强基层政府提供基本公共服务的能力，改革和完善增值税、消费税、房产税、资源税等税收制度，加快构建有利于转变经济发展方式的财税体制。

三是深化金融体制改革。围绕建设现代金融体系，深化国有控股大型金融机构改革和政策性金融机构改革，积极培育面向小微企业和“三农”的小型金融机构，推进利率、汇率市场化改革，完善多层次资本市场体系，建立和完善宏观审慎政策框架，引导民间融资健康发展。

四是深化资源性产品价格和环保体制改革。深化水、电、成品油、天然气等资源性产品价格改革，积极推动水权制度改革和水权交易市场建设，开展碳排放和排污权交易试点，更好地发挥市场机制对资源节约和环境保护的促进作用。

五是深化收入分配和社会保障制度改革。抓紧制定收入分配制度改革总体方案，完善工资制度。加快研究城镇企业职工基础养老金全国统筹方案，实现城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度全覆盖等。

六是深化文化体制改革。认真贯彻落实党的十七届六中全会要求，促进文化产业发展，加快建立公共文化服务体系，深化文化行政管理体制改革等。

七是深化社会体制改革。以促进教育公平、提高科技创新能力、推进公立医院改革和建立科学合理的药品和医疗服务价格形成机制等为重点，深化教育科技医药卫生体制改革。建立健全政府向社会组织购买服务制度，推进社会组织改革发展。

八是推进行政体制改革。深化行政审批制度、政府绩效管理、行政问责制度、机关事务管理体制等关系政府自身建设的改革，以及事业单位分类改革、省直管县改革等。

九是完善统筹城乡发展体制机制。推进农村土地管理制度、国有农场林场林区管理体制、水利管理体制、户籍管理制度等改革。

十是深化涉外经济体制改革。适应我国对外开放由出口和吸收外资为主转向进口和出口、吸收外资和对外投资并重的新形势、新要求，推进外商投资管理体制改革、健全“走出去”风险防控体系、完善海关特殊监管区域管理制度等。

此外，积极推进综合配套改革试点。认真总结经实践证明行之有效的改革经验，适时向全国推广，鼓励和支持各地区各部门开展多层次、多形式的改革试点。

作者：孔泾源

资源税改革加快经济转型论文篇2：

基于资源与环境保护下的资源税改革研究

[摘要]近些年，随着物质生活水平的不断提高，人类获得物质文明的同时也伴随着精神层面的资源危机和环境危机，资源的过度开采和低效利用，使得生态资源和环境受到一定污染。自然资源和生态环境的可持续发展，越来越成为当今时代的主题。我国经济自改革开放以来，逐渐改变了传统的粗放型的模式，逐渐走向高效低耗能的产业发展模式。随着生活水平不断提升，人们往往对于生态环境的要求，越来越给予更高的期望。面对一些资源的不可再生性，如何利用资源的税制改革来改善当前的资源状况，实现资源的有效利用和开采，是当前我国应该给予高度重视的课题。真正实现资源与节约的有机结合，实现资源环境保护下的可再生及充分的利用，对于社会而言是值得进行深入研究与分析的重要课题。作为环境税收的资源税具有本身独特的性质，资源与环境保护下的资源税改革研究，有利于实现双赢的局面。

[关键词]资源税；税制改革；可持续发展

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.224

在我国，通过资源税制征收制度可以实现保护生态环境，又能增加财政收入的双赢局面。资源税的征收能够充分地控制人们利用资源，加快资源的使用效率，能够快速地帮助建立友好型和环境节约型社会。制度建设的过程中，资源税同样也面临着诸多的实际问题，在发展中我们要对资源税进行调节，并在一定的生态环境下促进社会的全面、健康发展。在这样的大环境下，资源税在实践中进行了总结式的概括，发现了在发展中资源税制改革中所面临的问题。因此我们在研究的过程中，要根据我国的发展国情和国外的相关经验，进行深入的资源税税制改革，在改革的背景下，积极探索一定的解决方案的治理措施，建立相关完备的配套改革制度，才能真正实现资源与环境保护下的可持续发展。

1 资源与环境保护下的资源税理论分析

1.1 环境保护下的可持续发展理论

全面建成小康社会是当前可持续发展努力的方向，追求的是环境的可持续发展，以及环境的高质量发展的理念。由于当前的社会及生态环境的约束，以及人均资源的可占用较少的情况下，积极提高资源的环境承载能力，逐步提高能源的消耗水平，全面快速地推进资源的可持续性，才能满足当代人的需要，真正契合当代人的理念，又对后代人有着积极的作用，因此，环境保护下的可持续发展的核心内容及目标，就是保证环境的可持续，以及经济和生态的可持续，最终实现社会的和谐、稳定。可持续发展的理念能够使得自然环境得到优化配置，要求人们在经济发展的过程中，坚持与自然的和谐相处。

1.2 资源税的理论知识

资源税是一种税制形式，政府通过税收的手段能够增加对资源开采的有效控制。通过税收的形式来限制人们过度地利用资源和开采资源。积极维持当前资源的能耗和需求的总体平衡。通过资源税制改革，能够有效地帮助资源类型企业获取资源的优化配置。

1.3 资源税对促进环境可持续发展的作用

我国的资源税主要是针对部分自然资源进行征税，征税的课税对象仍然是一些矿产品等自然资源。从可持续的理念来看，特别是当前我国所面临的严峻形势，可持续发展的理念不仅仅是社会的需要，更是资源环境发展的需要，因此，积极地拓宽资源税的征收范围，开展资源税的征收，才能真正地遏制對资源的滥用，防止对资源的无序利用，减少对资源的无序开采，才能真正地实施保护和监管。通过利用资源税的征收杠杆作用，减少对资源的损失和浪费，有利于资源型企业自身提高开发效率，积极提高能源使用率。促进其最大限度地、合理地节约和开发自然资源，进一步减轻和缓解经济发展带来的资源矛盾。

2 我国资源税的现状

2.1 资源税费制度的变迁

2011年，我国进行新一轮的资源税制改革。从最早的无偿开采阶段，直到现在的资源税费制度，改革经历了数次的变迁。对资源的使用约束也越来越法律化和规范化。税制改革的变迁，逐渐地从成立开始的无资源税阶段，到实施第一代资源税制度，再逐步地发展到税费并存的制度局面，发展经历了一系列的变迁。特别是六届常委会提出的矿产资源法，给予了在资源方面的立法约束，更是提出了对矿产资源的实施要有偿开采。根据国家的相关规定，开采矿产资源需要缴纳一定的资源税和资源补偿税，通过税制的调节有利于促进我国自然资源的优化配置。

2010年6月1日起，我国开始全面实施新一轮的税制改革。针对当前自然资源的稀缺以及供求不平衡的现状，我国在对资源的保护上进行了全面深化的改革，开始了新一轮的资源税制改革，将传统的从量定额改为从价定率。5%的税率仍然是这次改革的突破点。这次改革不但有利于增加国家财政收入，还可以实现资源的合理利用，真正地让资源实现优化配置，实现资源的合理开发和运用。

2.2 我国资源税存在的问题

（1）资源税的立法层次比较低。虽然现阶段有《中华人民共和国资源税暂行条例》，但是法律层面上的资源税税收法律仍然比较薄弱，国际上针对税收制度的资源税层面上的税收法律，从立法层次上来看，难以真正地实现强有力的法律依据和保障。人们并没有真正意识到环境的重要性，最终造成了环境污染。所以需要我们不断地去完善资源税法，促进法律层面的监管制度的建立，才能实现资源的可持续发展。

（2）资源税税制设计不合理。税制上的征税范围过于狭窄，征收的范围上要不断地扩展，不仅仅局限于传统的行业，还要涉及一些可再生及不可再生自然资源的征收。不仅仅是对矿产资源，还要对其之外的资源进行征收，这样才能真正地体现税收公平的原则。另外，单位税额较低、整体上难以起到调节的作用，虽然是税制的重要部分，但是以上的缺点仍然存在，会直接影响到资源税的整体收入。虽然目前我国资源税税收在总体上看是增加的，但是单位税额较低，会使资源税的调节功能难以充分地发挥其本质的意义，就会造成资源税过度开采的浪费，最终影响我国可持续发展战略的目标实现。

（3）我国征收资源税出现重复的税费征收。政府在执行职能的过程中，常常会出现费用化的现象，在权利的使用过程中针对一些矿产资源勘探、开发、转让等方面，会造成一定的腐败现象，使得其本身的调节作用，难以真正地发挥到极致。政府在建设资源税税制体系上，往往盲目地追求利益的最大化，巧设明目进行相关费用的征收，征收方式也常常会增加征收的管理费用和消耗一定的成本费用，逐渐加重企业的税负负担。

此外，资源税分配机制不合理。针对税收管理的权限要在统一的领导下进行分级管理，其中资源税属于中央地方共享税。随着经济的迅速发展，资源的供求矛盾越来越突出，各地方政府往往为了表现政绩，对资源进行过度的开采和浪费，最终造成难以治理的局面。因此地方政府要建立较为全面的税收管理机制，积极调动起税收的杠杆作用，特别是在税制改革的进程中，我国进行了努力的尝试，例如，制定了相关的优惠政策，实施税收减免和免税政策，一定程度上达到了积极的意义，但是负面的影响也是不容忽视。减少了政府的资源税税收，不利于地区之间的社会经济平衡，最终导致资源回采率极低，不利于资源的可持续利用。

3 基于资源与环境保护下的资源税改革的对策和建议

在环境保护的大背景下，资源税能够引导资源合理使用。加快环境保护的力度，特别是在当前日益紧张的资源形势下，环境问题仍然是重中之重，资源与环境的双重问题，是当前所面临的问题之一。我们要在税制设计上和立法宗旨上，进行积极的探讨。逐步强化资源税的资源节约和生态保护功能，提出一些促进可持续发展的资源税制改革建议。

3.1 提高资源税的立法层次

我国在税收体制及体系的建设上，要结合当前的国际形势及本国的税制法制体系，全面提升资源税法法律层面的效能。政府部门在征收管理上要严格地按照我国资源税暂行条例，逐步完善管理体制，建立健全更为全面的税收征管机制，激发出其真正的内在价值，需要地方经济的可持续发展，其也同样依赖资源的综合运用。资源税如果能够实现高效的调控，就能真正地促进经济的可持续发展。资源优势要想真正地转化为经济方面的优势，就要做到有法可依，执法必严，加快我国税收方面法制化建设。我国税制改革从第一代变迁到第二代，资源税条例已经修改了多次，人们对环境的保护意识越来越强烈，发展中资源税的性质也在悄然地发生改变，逐渐地转变为环境税，这是当前结合我国国情后进行的资源税的税制改革的方向。

3.2 建立完善的资源税体系

3.2.1 扩大资源税的征税范围

现行7个税种的资源税在我国的改革中，要不断地扩大征税的范围，建立全面的征收理念，加快完成全面保护资源的发展目标，真正意义上实现社会资源的可持续利用，有效地优化和配置资源，发展中合理地优化配置，能够将征收的范围逐步扩大，还要将范围扩展到不可再生自然资源上，将其也纳入资源税的征税范围中，例如有些稀有的矿产品有非金属矿产、非金属矿原矿、面临紧缺的水资源以及滥开采的森林资源等。在扩大范围情况下，逐步实现资源的综合利用，可以将水资源和森林、草原资源等进行有效的开发和利用，真正地解决由于水和森林中产生的生态环境问题。经过上述分析，我国资源税要进行进一步的深化改革，逐步将一些可再生资源和不可再生资源，逐步地纳入征税范围中。逐渐形成一个与资源税相关的全面系统的资源税体系，积极改进相关的税制体系，资源税在改革方案中要从税率、税目上进行实地考察，理论和实践相结合，最终确定最为优良的方案，积极地完善资源税体系。

3.2.2 完善资源税计税依据，调整资源税的税率

在市场上能源价格不断上涨的背景下，我国要加强资源税税收征管，真正将税收与资源市场价格进行挂钩，以便于从源头进行控制，逐步防止税收流失。在税率上，要真正地体现资源的稀缺性和不可再生性。由于有些自然资源，一经人类开发就难以实现尽快的恢复和补充，所以要在资源税税率上进行不断的控制。目前，我国的资源税税率标准较低，产生资源税在使用上出现一定的成本费用，合理利用的局面难以真正地实现，难以形成有效的价格机制。因此在税率的设计上，要根据实际情况，最大限度地反映企业开采资源的边际成本，税率上要进行有针对性的差别税率，循序渐进的过程才能真正地避免对经济造成一定的影响。

3.2.3 调整资源税的分配制度，实施税费合并

财政上要建立规范的转移支付制度，加大对其资金的投入力度，将重点资源进行重点的资源税税收。特别是在一些资源比较丰富且经济水平较低的地区，设立有效的监督专项资金，地方政府也可以实施有效的监督机制。

实施资源税与相关税费的合并。在合并的基础上，实施“费改税”。以税代费，这样才能够实现税费统一。将一些资源税费纳入到国家统一管理中去，合并到资源税税种中，积极建立促进我国经济发展和社会可持续发展的长效补偿机制。针对特殊的资源要征收特殊的税种，例如针对森林、草原、湖泊资源等。资源税的征收要严格地依据资源税税收体系的内容进行，逐步减少开采过程中的不合理现象，减少企业负担的同时防范风险，增加国家的税收收入，减少税收征收成本，最终实现可持续发展的战略目标。

3.2.4 调整资源税税收优惠政策

坚持实事求是、具体问题具体分析的策略，针对现有的资源税税收优惠政策做出进一步的调整。从源头上给予积极的控制，不仅要制定较为完善的优惠税收政策，还要坚持资源税的设立原则，尽量减少资源税的优惠。积极鼓励资源的节约，才能促进可持续发展。积极协调资源税与其他税种的关系。例如环境税收体系需要协调资源与其他消费税、增值税、企业所得税的关系，做到有效的税收整合管理，然后再进行配套的改革和完善。

4 结论

总之，合理的资源税税制配置，可以有效地缓解环境对社会的影响。特别是在大环境下，积极倡导节能环保的理念下，我国也要及时地转变观念，逐步改变经济发展的方式，实施可持续发展的战略理念，高效地开采和利用资源才是关键。当前我国全面实施全新的资源税税制改革后，对我国的经济发展形势有着一定的积极促进作用，有利于我国自然资源的可持续发展，逐步实现生态环境可持续发展。有利于我国经济转型，从传统的粗放型向集约型改变，建设具有中国特色的资源税税制改革，建立有中国特色的生态环境，才能促进经济社会资源的可持续及良性发展。

參考文献：

[1]夏云娇.基于生态文明的矿产资源开发政府管理研究[D].武汉：华中师范大学，2013.

[2]李传轩.环境税法律制度研究[D].上海：华东政法大学，2008.

[3]吴垠.我国矿产资源产权制度改革研究[D].成都：西南财经大学，2009.

[4]赵韧.基于可持续发展理论的资源税改革研究[D].成都：西南财经大学，2013.

[5]赵红超.环境资源财政理论与政策研究[D].成都：西南财经大学，2011.

作者：沈新祥钟山

资源税改革加快经济转型论文篇3：

中国资源税改革路径研究

摘要：

资源税改革不仅要注重顶层设计、基本方向，还应当关注具体的制度安排和设计。文章在分析中国资源税改革的政策背景、现实困难的基础上，认为中国资源税改革应当重新定位资源税功能，普遍建立权利使用金制度，构建复合型资源税制度，并优化资源税制要素。基于此，文章提出以下政策建议：一是扩大征税范围，并建立动态税率制度，提高资源税作为政策工具调节经济的作用；二是改变资源税计税依据，体现环境保护的政策导向；三是全面清理各类资源收费制度，规范资源税优惠政策，降低“政府俘获”风险；四是按照租税分流原则，建立复合型资源税制度，完善权利使用金制度。

关键词：资源税；税制改革；权利使用金；复合型资源税制度；包容性发展

10085831（2015）06007106

一、中国资源税改革的宏观情境

资源税作为国家参与自然资源收益分配的一种制度安排，已被世界各国广泛采用，不论是发达国家还是发展中国家都十分重视发挥资源税筹集收入、调节资源开采行为进而促进环境保护的作用[1]。中国在1980年代中期正式建立资源税制度，经历三次重大调整逐步形成比较成熟的制度框架。但随着经济社会发展目标的调整，资源税制度的缺陷逐渐暴露，亟需进行改革。

实际上，资源税改革已经酝酿多年，当前已进入实质性操作阶段。尽管理论界和实务界对具体改革措施的解读稍显分野，但其政策背景和改革方向比较明确，主要体现为以下三方面：一是生态文明成为“五位一体”中国特色社会主义事业的重要组成部分。生态文明建设的核心在于资源能源节约和生态环境保护，而制度、体制和机制的创新则是其坚实保障[1]。资源税作为促进资源节约和环境保护的一种政策工具，理应通过改革优化功能，为推进“五位一体”中国特设社会主义事业建设作出贡献。二是中央高度重视国家治理体系和治理能力的现代化建设，并从国家治理的高度全面部署了税制改革，明确提出“推进资源税从价计征改革，推动环境保护费改税”。三是包容性发展成为世界发展趋势。包容性发展是一种全民参与过程、全民共享成果、促进资源环境保护的发展模式，强调经济、政治、社会、文化和生态环境的和谐可持续发展，经济发展不再唯GDP论，经济增长也不再单纯依靠要素投入增加、资源能源消耗，生态环境得到更多的重视[2]。但包容性发展的实现必须依赖于一定的方法和途径，而制度就是影响包容性发展的一个重要因素，资源税改革因而具有了重要的现实意义。

二、现行资源税制度遭遇的困境

1994年分税制改革以后，中国税收制度基本定型，20年来虽有些局部调整，但在整体上保持了相对稳定。随着经济的不断发展，一些原有的税收制度安排已经不能适应当前的经济、税收新形势、新情况。中国现行资源税制度主要面临以下四个方面的困境。

（一）税种功能定位存在偏差

1984年，国家启动国有企业第一步“利改税”，首次将资源税确立为一个独立税种。1994年的分税制改革为现行的资源税制度搭建了基本框架。不论是1984年的“利改税”，抑或1994年的分税制改革，资源税自始至终都定位于调节资源级差收入，但这种定位在理论上存在重大缺陷。资源级差收入在本质上是一种资源租，与资源的所有权相联系。资源租有绝对租和级差租两种形式，绝对租因资源的垄断而产生，级差租源于资源禀赋差异，但二者都是基于资源所有者和资源使用者的对等交换。在中国，国家既是政治权力的拥有者，也是自然资源的所有者[3]。资源级差收入，作为资源租的一种表现形式，应当由作为资源所有者的国家通过契约的形式予以调节，并且这种契约式的收入获取手段应当不具有强制特征。因此，现行资源税定位于调节资源级差收入在理论上存在缺陷，混淆了国家作为政治权力拥有者和资源所有者的角色。

（二）税制设计不够科学

理論上讲，资源税有三种模式，即产出型资源税（outputrelated resource tax）、利润型资源税（profit resource tax）和财产型资源税（property resource tax）产出型资源税以开采和使用的原始资源产品或经过加工的资源产品为征税对象，可以从量定额征收，也可以从价定率征收，美国、加拿大等联邦制国家征收的跨州税（severance tax，也称采掘税或开采税）就是典型的产出型资源税。利润型资源税实际上是一种所得税，以资源开采企业的盈利或利润为征税对象，同时考虑了企业的生产经营成本和资源在开采过程中的耗减。财产型资源税将矿产资源视为一种财富，并按财富的价值从价定律征收，属于典型的资产价值税。这种资产价值税可以是年度税，对企业拥有的矿产资源探明储量征收，也可以是资本所得税，对企业出售的矿产资源资产征收。在实践操作中，世界各国普遍采用产出型和利润型资源税，但很少实施财产型资源税，因其对征管技术要求很高，且税收成本较高。。中国1984年开征的资源税在本质上属于利润型资源税，按照“劫富济贫、调节收入”的原则，对销售利润超过一定标准的资源企业征收，其税率与现行土地增值税类似，实行超率累进征收的方式；由于多方面的原因，1994年国家在进行分税制改革的同时，对资源税制度作出了重大调整，一方面扩大了征税范围，另一方面则将其改为产出型资源税。实际上，中国的资源行业主要由一些大型国企控制，高度垄断造就了高额利润。同时，经济全球化让外资从中国资源开采中获取了巨额利润。以中石油、中石化、中海油为例，三大公司的主体业务在海外上市，外资股份约占10%，外资收获了超额利润却并未作出相匹配的税收贡献。资源税作为一种剩余产品的分配手段却无能为力，这是现行产出型资源税制度模式的“硬伤”。

当前资源税制度存在诸多缺陷，这种缺陷不仅体现在税收模式方面，还表现为税制要素的设计不科学。除了税收模式有缺陷，中国现行资源税制度在税制要素设计上也存在诸多问题：一是征税范围过窄。一方面，不同资源品种之间的税负不平衡，有违税收公平原则；另一方面，未征税资源被过度开采和大量浪费，损害可持续发展能力。二是征税方式不科学。目前，除石油、天然气、煤炭2014年10月9日，财政部、国家税务总局联合发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税〔2014〕72号），决定自2014年12月1日起，对煤炭资源税实行从价征收。煤炭资源税税率幅度为2%～10%，具体适用税率由省级财税部门在上述幅度内，根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议，报省级人民政府拟定。等资源产品外，其他税目资源产品仍然征收从量税，导致资源税与资源市场的联动性较差，资源税收入难以反映资源要素市场的波动情况。三是税率无法体现资源的稀缺性和资源开采的外部性[3]。从横向税率看，不同类型资源的税额差距较小，无法体现资源之间的稀缺性差别[4]。例如，铜矿和岩金矿的税率差别不大，一等税率均为7元/吨，无法体现金和铜在价值上的差异。从纵向税率看，不同等级的同种矿产资源税额差距过小。以铁矿石为例，同一矿种不同等级之间的税额级距只有0.5元/吨，但不同品位的铁矿石在价值上差别巨大，资源税的纵向调节作用几乎可以忽略不计。四是计税依据不合理。现行资源税的计税依据为资源产品的销售或移送使用数量，造成“挖菜心”和“吃肥减瘦”的问题，破坏了资源开采秩序。

（三）资源税收入分配格局失衡

首先，资源税作为地方收入的制度安排有悖于国家资源所有权制度。中国《宪法》明确规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有。作为国家代表的中央政府理应享有自然资源税收的收益权。目前，除海洋石油资源税归中央所有外，其余全部归地方所有，在理论上存在缺陷。其次，资源税作为地方收入加剧了税收横向分配失衡问题。在中国，自然资源的分布呈现严重的不均衡现象，很多矿产种类往往集中分布在某一个或某几个省份。以煤炭为例，其探明储量的80%集中分布在北部，而华北地区则集中了64%的储量；石油探明储量则98%分布于北方地区[5]。将资源税作为地方收入，一方面直接加剧了全国地区间税收分配的不均衡，另一方面造成资源的主要消费区承担了资源税所有税负却无法分享资源税收入。最后，资源税作为地方收入存在资源开采利用的负激励效应。在当前的政绩考核体制下，地方政府在GDP目标的驱动下，鼓励矿产资源大肆开采，不利于资源的节约利用和环境保护。

（四）资源企业非税负担较重

实施资源税从价计征改革，其中一个重要理由就是资源税税率过低[6]。但与此同时，资源企业的广义税负并不低，因为除资源税外还存在着各类行政事业性收费和政府性基金，资源收费负担远远超过资源税收负担。表1为2014年12月以前中国资源类主要收费和基金项目。在众多的资源类收费和基金项目中，煤炭行业的收费种类最多、非税负担最重。根据2013年中央财经大学中国煤炭经济研究所发布的《加快推进中国煤炭税费制度综合改革研究报告》，煤炭行业涉及的非税收费项目至少有88种，大致分布情况如下：资源环境类25种、经济建设类4种、行业管理类6种、市场行为类6种、企业发展类2种、社会功能类10种、交通运输类35种[6]。将资源税和所有资源性收费项目加在一起，煤炭企业的税费总体负担远远高于国外。据统计，煤炭出产大省山西2012年资源税收入仅为43.8亿元，而同期仅煤炭可持续发展基金一项收入就高达190.3亿元。因此，煤炭资源税从价征收便是资源税改革的突破口。2014年12月1日以后，作为资源税改革重头戏的煤炭资源税率先实现从量计征向从价计征的转变，各省市根据实际情况在2%～10%的幅度比例税率范围内确定适用的税率。

过多的资源类收费项目造成的结果是，资源类税收空间被过多的收费项目挤占，资源行业税收负担较轻但整体税费负担很重，这种税费功能错位的现象带来诸多问题。一是资源类收费项目过多，给资源企业生产经营带来较重的负担，影响资源行业健康发展。特别是在当前宏观经济下行压力大、煤炭行业景气度较低的背景下，过多的涉煤收费项目可能使煤炭企业陷入经营困局。二是资源类收费获得的收入，省级以下政府分享了较大收益，其使用并不规范，容易滋生腐败问题。三是资源类收费项目过多，直接压缩了资源税的可行性空间，阻碍了资源税改革的步伐。

三、未来资源税改革的基本思路

中国现行资源税制度目标定位较模糊，配套机制不完善，调节功能不够强，利益羁绊过多。未来改革的方向和目标就是要通过合理的制度设计妥善解决这些问题。推进资源税改革，应当重新定位税种的主要功能，完善相应的资源税费配套制度，强化资源税促进资源节约和环境保护的作用，并作出有利于改革推进的制度安排以有效协调各方利益。

（一）重新定位资源税税种功能

资源税改革应当按照租税分流的原则，严格区分作为政治权力衍生品的税收和作为资源所有权衍生品的资源收益，确保资源税仅仅作为国家基于政治权力参与社会剩余产品分配的手段[7]。当前，资源税的政策目标中包含调节资源级差收入，在理论上存在比较明显的瑕疵。级差收入实际上是由资源禀赋差异造成的，源于國家对自然资源的所有权[8]，应当由市场机制进行调节，常见的形式就是征收矿产资源使用费。资源税具有财政、经济和社会等三大基本功能。财政功能是资源税最基本的功能，即资源税是政府筹集财政收入的一个基本手段。经济功能是指资源税可以作为一种“经济稳定器”，在经济高涨、资源消耗过高的时期对资源开采造成抑制作用，防止资源市场过热，在经济低迷、资源需求疲软的时期自动减轻资源行业的负担。所谓社会功能，是指资源税作为一种政策工具，在筹集财政收入、稳定经济形势之外，可以促进资源节约、环境保护等公共目标的达成。资源税改革重点应当考虑的不是如何让资源税成为政府的“提款机”，而是要更好地发挥其引导资源企业决策行为的作用，进而提高整个社会的资源开采、利用效率，推进国家经济转型和产业结构升级。

（二）进一步完善资源税费体系

当前，中国资源税费体系共存，但由于收费项目过多等问题，资源税费体系运转缺乏效率，税收和收费之间相互掣肘[9]。下一步资源税改革应当明确划分国家基于政治权力和资源所有权的不同收入，理顺资源税和资源费的关系，基于国家政治权力完善资源税制度，基于国家资源所有权建立普遍适用的资源权利使用金（royalties）制度。当前，发达国家普遍实行资源税费并行的“双轨制”，对国有资源的开采使用，首先基于资源所有权人对企业收取一道权利使用金，然后再以国家机器为后盾、凭借政治权力征收一道资源税。资源税按照资源企业的开采使用量征收，或依据其经营利润征收；权利使用金则由政府根据相关的规范与企业进行谈判，协议确定支付金额，权利使用金的多少主要依据资源禀赋、资源回采率、资源开采环境恢复治理成本等因素而定。可以借鉴发达国家的做法，建立统一规范的资源权利使用金制度，完善资源税配套制度。一方面，既解决了国家基于政治权力的税收收益和基于资源所有权的矿产资源有偿使用收入的界限划分问题，又为改革赢得了更大的操作空间；另一方面，可以充分发挥权利使用金制度调节资源级差收入的作用，最大限度地保障国家从资源中获取收益，同时有效地促进资源企业横向公平。

（三）建立复合型资源税制度

所谓复合型资源税制度，是指将产出型、利润型和财产型资源税中的两种以上的模式结合起来，建立一个多重征收的资源税体系。产出型资源税实际上是一种流转税，利润型资源税在本质上是一种（超额）所得税，财产型资源税则属于一种财产税。目前，越来越多的国家在探索建立复合型资源税制度，优化资源税制度设计，以更好地体现国家环保政策目标。一般情况下，这些国家都是同时开征产出型资源税和利润型资源税，而很少采用财产型资源税，产出型资源税主要用于筹集财政收入、补偿资源开采的负外部性，利润型资源税主要解决垄断资源企业获得高额利润和外资从资源行业获得巨额收益的问题，更加强调收入调节功能。例如，2012年，澳大利亚总理陆克文积极推动资源税改革，在原来的海洋石油租赁税基础上，新开征了矿产资源租赁税，征税对象为年利润超过7 500万美元的大型矿山企业，税率高达30%。针对中国目前大型企业垄断资源行业获得超高额利润、资源行业外资比例提高造成资源利润大量外流的问题，下一步改革可以考虑在完善现有资源税制度的基础上，对某些行业利润超过一定标准的垄断型资源企业新开征资源超额利润税。

（四）协调好资源税改革各方利益

改革涉及各方利益的深刻调整，必须协调好当事各方的利益关系，否则会面临巨大的压力并遭遇多重阻力。在推进资源税改革的过程中，必须统筹处理好两对利益关系。一是要协调好政府与企业的利益关系。资源行业除了缴纳资源税外，还承担了名目繁多、数额巨大的资源性收费和基金负担，在客观上阻碍了资源税改革的快速推进。一方面，如果快速推进资源税从价计征改革，资源企业税收负担在短期内迅速上升，必然对经济造成巨大的压力；另一方面，如果短期内全面取消各类资源行政事业性收费和基金项目，各级地方政府的利益因此受损，原有的财政收支分配秩序难以迅速作出相应调整，必然带来新的政治方面的问题。为顺利推进资源税改革，可以对各类行政事业性收费和基金项目进行全面清理，减轻资源企业的非税负担[10]，同时对流转税实施结构性减税，减轻资源企业税收负担，为“清费立税”、提高税率、推进资源税从价计征改革腾挪足够的政策操作空间。二是要协调好中央政府与地方政府之间的关系[11]。当前，有一种主流观点认为，全面从价计征改革后，资源税可以承担地方主体税种的重任，以弥补“营改增”全覆盖之后地方财力的削弱。但这种论断必须要有三个前提，即资源的地域分布比较均衡，资源在相当长的时期内不会面临枯竭的问题，资源税收入在地方政府收入中占据较大比例。但这三个前提都不成立，更何况资源属于国家所有而资源税归属地方所有的资源税收模式本身就存在理论上的瑕疵。如果将资源税作为中央地方共享税又面临一个问题，之前存在的大量资源性收费主要由省级以下地方政府分享，在“清费”之后又如何确定中央与地方的收入分成比例，如何弥补地方各级政府的收入损失，将是税制改革面临的重大现实考量。提高增值税地方分成比例，增加对省级以下地方政府的转移支付，是值得考虑的一种选择。

四、资源税改革的路径选择

2010年11月，原油、天然气资源税在新疆进行从价计征改革试点，标志着中国资源税改革“破冰”[11]；2014年12月，煤炭资源税从价计征改革在全国范围铺开，为其他税目资源税改革树立了良好的“标杆”，具有很强的示范带动效应，将为下一步改革的深化奠定良好的基础。虽然资源税改革从价计征的基本方向已经确定，但改革进程稍显“梗阻”，原油、天然气和煤炭之外各税目资源税的从价计征改革尚未提上日程，其主要原因在于：改革的方向虽已无异议，但具体的路径尚未确定，需要深入研究，这些具体的制度安排和调整事关整个资源税改革的成败。我们基于上文对资源税制度政策变迁、现实困境和改革思路的分析，就资源税改革的具体路径提出以下五点建议。

（一）扩大资源税征税范围

根据《资源税暂行条例》，中国仅对《条例》列举的7大税目征收资源税，而同样作为稀缺自然资源的土地、森林、草场、水、珍稀动植物等均不在资源税的征税范围，不利于充分发挥资源税保护环境、节约资源的作用。下一步的资源税改革要扩大征税范围，将尽可能多的自然资源都作为资源税征税对象。建议对水、森林、草场、珍贵药材、珍稀动植物开征资源税，同时改革耕地占用税、城镇土地使用税制度，把与土地相关的税收整合到资源税的范畴。同时，建议扩大资源税原有税目的征税范围，将征税项目扩大至一些非列举的矿石品种，并明确对其余一些不常见的非列举资源产品的征税办法。

（二）实施资源税动态税率制度

资源税实行从价计征是大势所趋，但在推进改革的过程中，应当考虑一些矿产品受市场影响其价格波动较大的实际情况。比如，中国动力煤市场在2009-2012年间，年度波幅分别为43.5%、26.8%、14.4%和30.8%，平均波幅为28.9%。在现行制度框架下，煤炭行业不景气，地方政府可以通过暂停征收部分收费来减轻企业负担，促进行业自我恢复。但资源税改革之后，各个税目的税率必然都有较大幅度的提升，如果实行固定税率就失去了一种可操作的政策性工具。因此，对受市场行情影响较大、价格波动幅度较大的部分资源产品，可以考虑实行幅度比例税率，具体适用税率由财政部、国家税务总局每年确定一次。

（三）改变资源税计税依据

目前，资源税的计税依据是企业开采销售或移送使用的资源产品数量，而不是资源产品的探明储量或开采数量。由于这些资源都是不可再生的，一旦开采就不可能再恢复，仅对开采销售或移送使用量征税不合理。此外，原油资源税从价计征改革后，以购销双方的结算价（不含税）而非基准价（国际油价）为依据计税，结算价与基准价之差额为贴水数额，贴水给油田企业留下了足够的“税收筹划”空间[12]。因此，建议下一步的资源税改革改变计税依据，按照资源产品的开采数量计征资源税；对原油、天然气、煤炭等资源的计税依据充分考虑国际市场价格的因素，尽可能降低企业税收筹划的操作空间。

（四）清理规范资源税收优惠政策

现行资源税制度规定了一些减免税政策，不利于其节约资源、保护环境功能的发挥，即便原油、天然气和煤炭资源税实施从价计征改革以后，类似的问题仍然未能得到很好解决。例如，对开采原油过程中用于加热、修井的原油免税，给油气企业通过免税政策降低税收负担提供了一定的操作空间[12]。再如，油气田企业享受各类税基减免政策，大大降低了资源税从价计征改革的效应。油气田企业资源税按5%的税率征收，但其综合减征率有逐年上升的趋势，其实际资源税负率远低于5%。从新疆各油田企业测算的结果看，平均综合减征率由2008年的0.46%上升到2009年的0.51%，实际征收率从2008年的4.54%降低到2009年的4.49%[12]；考虑到石油特别收益金起征点调高的影响，很多资源企业可比口径的资源税负仅为3%左右，改革结果悖离了改革初衷。2014年，国家决定将原油、天然气资源税税率调高至6%，但仍然保留了大量優惠政策2014年10月，财政部、国家税务总局发布《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》（财税〔2014〕73号），对原油、天然气资源税进行了调整，并进一步明确了相关优惠政策。这些优惠政策主要包括：对油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油、天然气免征资源税，对稠油、高凝油和高含硫天然气资源税减征40%，对三次采油资源税减征30%，对低丰度油气田资源税暂减征20%，对深水油气田资源税减征30%。，考虑税收优惠因素之后企业的资源税实际税负远低于6%。因此，建议在进行资源税改革的同时，进一步清理不必要的税收优惠政策，并尽量压缩从价计征改革之后的税收优惠政策空间。

（五）建立石油资源超额利润税制度

中国自2006年开始对销售国产原油价格超过一定标准而获得的超额收入征收石油特别收益金，从本质上讲，石油特别收益金是对资源垄断形成的超额利润征收的一種特别所得税，其目的在于调节资源级差收入。石油特别收益金的开征，至少在三个方面实现了社会的帕累托改进：一是有效增加了政府从资源中获得的收益，充实了国家财力；二是作为对资源垄断企业的一种惩罚，有助于促进税收公平，调节社会收入分配；三是对资源企业的超额利润进行再次分配，可以有效减少外资涉足国内资源行业而造成的资源收益外流。建议将石油特别收益金改为石油资源超额利润税，并强化其刚性，建立起中国的复合型资源税制度。同时，还要从严控制对石油、天然气行业大型国有垄断企业的财政补贴，利用资源税倒逼其创新技术、改革机制、提高效益，而不是仅仅靠其资源垄断地位获得超额利润。参考文献：

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