摘要：党的十八届三中全会提出了信访制度改革的要求，在此背景下，信访部门将打造“阳光信访”作为改革的一条重要路径进行了探索。“阳光信访”即在信访工作过程中，以公开、透明、为民为原则，充分保障群众的知情权、参与权、监督权并加以制度化的工作模式。今天小编为大家推荐《信访制度发展研究论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。
信访制度发展研究论文 篇1：
许杰信访销号窝案调查
2015年7月6日，国家信访局副局长许杰因涉嫌受贿，被检察机关提起公诉。根据公诉机关的指控，2006年至2013年间，许杰在国家信访局副局长任上，非法收受贿赂约610万元。此前，信访系统已经有多人被判刑。
2005年6月至2013年11月，许杰在国家信访局党组成员、副局长岗位上待了8年半。而自1989年始，除了有1年多时间挂职山东省昌邑县副县长外，他一直在国家信访局任职，是信访系统名符其实的“老人”。
在许杰最有权势的8年里，他多次利用职权单独或伙同信访系统内部人员，在修改信访数据、处理信访事项等方面为地方政府提供方便，先后接受地方政府相关人员行贿，这项贿赂款物折合人民币550余万元。
一个事关信访系统权钱交易的窝案浮出水面。
刚性需求
在许杰担任国家信访局副局长的前一个月，修订后的中华人民共和国《信访条例》开始施行。国家信访部门以该条例为依据，每月会对各省、市、自治区“非正常上访”人次数进行排名，各省市信访部门也开始对省行政辖区内的单位进行排名，排名单位一直涵盖至乡镇政府。而除了《信访条例》，多个地方也出台了有关信访排名的地方文件。
2008年，国家监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，对责任追究做出具体规定。
《规定》第六条提到，“有下列情形之一的，对负有直接责任者，给予记大过、降级、撤职或者开除处分；负有主要领导责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分；负有重要领导责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分。”其中包括，“本地区、单位或部门发生越级集体上访或群体性事件后，未认真落实上级机关的明确处理意见，导致矛盾激化、事态扩大或引发重复越级集体上访，造成较大社会影响的。”
这样的压力在省级政府之下，转变为较之责任追究更严厉的“信访一票否决”制。在这一背景下，地方政府截访成为常态。
在永定门西街的中共中央办公厅、国务院办公厅“人民来访接待处”，常年驻扎着一批地方信访办人员。7月10日这天，此地的马路上停了山东、辽宁、吉林三个省份的警车。一位来自山东省某县的信访办人员对《中国新闻周刊》说，她的家已经安在了北京，而与其同来的两位男士则是实行轮换制，每半月与单位其他人员轮换一次。
这些来自县级单位的信访办人员颇多抱怨，但是依然尽职尽责。他们不想在自己当班的时候出现乱子。在有属地上访人员到来的时候，他们会每天六点到达此地门口，将标有“警察”字样的车停靠在路边，完全不在乎车牌上显示着“鲁M”标号。他们偶尔会待在车里，更多数时候，他们会拿个马扎，坐在路边的树荫下，不断张望信访处门口。有时候，他们还要承担将属地上访人员拉回本地的职责。即便是如此缜密的严守，仍难保证万无一失。
2013年2月，国家信访局叫停非正常上访排名制度；2014年5月，《国家信访局进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》实施，不再受理涉法涉诉及未依法逐级上访的信访事项。上述山东省某县信访办人员对《中国新闻周刊》说：“虽然国家取消了信访排名，但是省里对地方仍有些要求。”
截访的情况，在2013年信访排名取消之前更甚。在许杰主管信访数据的时候，地方截访未果，上访者在信访部门、综合治理部门登记后，便会留下历史记录，影响属地排名。而信访工作，是地方政府对当地党政干部政绩考核的主要指标之一。在严厉的考核指标压力下，有人想到了通过修改信访数据来达到考核指标，销号的生意于是应运而生。
销号利益链
在长期的操作中，销号形成了一条畸形利益链。上述山东省某县信访人员向《中国新闻周刊》披露，目前在北京，各个省份的县市均有大量信访办人员驻扎北京，要么属于举家搬迁落地于此，常年工作在国家主要信访部门门口，要么隔期轮换进京驻扎。这些地方干部在北京都有常驻住所，并配有当地的执法警车。
各省市的驻京办以及办事处，也担当此功能，并负责关系疏通。他们除了对属地上访人员进行观察盯梢之外，还要及时和敏感辖区的公安部门保持沟通，以便随时得到上访情报，进行截访和销号。
在截访人员有限的情况下，也有地方信访办会与北京的地下黑保安公司进行合作。但是随着前几年黑监狱的查处与曝光，这种方式逐渐减少。无论采用何种方式，目的之一就是在信访排名影响政绩的背景下，尽量减少或者消除进京上访。
中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘长期对中国信访制度进行研究。他告诉《中国新闻周刊》，信访排名有可能推动地方政府去解决上访者的问题，但在政绩压力下，地方政府为了不被追究责任，对信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，甚至公开行贿去销号。“这个阶段还产生了大量的中介机构，进行利益输送，包括黑保安公司，以及训诫中心黑监狱。”
销号是地方政府挽救信访排名的最后一条路。
《中国新闻周刊》记者从永定门西街一位守候属地上访人员的信访工作人员处得知，销号的费用，一般的个人上访需要2000多元，集体上访会在4000元左右，而事关厅级官员或单位的上访，一个号会在5000元左右。
据此前媒体的报道，各地信访工作人员销号的资金，有的是直接由涉案乡镇和市县直部门提供，有的则是来自涉案地方驻京工作组的信访保证金。而国家信访局原工作人员李斌及孙盈科的裁判文书，则对此提供了一个印证。
相关的司法文书显示，信访系统上访销号主要有三种方式：第一种是变更归属地，就是把市里、区县的问题故意模糊归属地，登记成省里的或者省直机关的；第二种是口头劝返，就是不按照信访条例的要求往地方交办和转送处理，而是直接选择口头劝返，这样地方就看不到信访的数据；第三种，因为有些地方对集体上访考核时会对人数有考核约束，信访机关就会把集体上访故意登记为个人上访，或者少登记上访人数。
上述三种方式，都需要对国家信访局内部人员进行利益输送。
308房间内的交易
2008年7月，26岁的李斌成为河北省邯郸市大名县信访局的一名工作人员。7个月之后，他被借调至邯郸市信访局工作。2010年4月，李斌被借调至国家信访局来访司工作。在此期间，李斌长期居住在国家信访局宾馆的308房间。正是在这个房间，发生了多起交易黑幕。
邯郸地区对信访考核很重视。当地政府不愿意有自己的访民到国家信访局登记信访，或是来京后去非正常上访，于是就找李斌帮忙，同时给其办事费。当地政府的工作人员每次都是把现金装在信封里，直接送到国家信访局宾馆308房间。
在办事过程中，当地政府信访办人员给李斌打电话或发短信，告之哪些访民来了。李斌则通过疏通关系，找到国家信访局的孙盈科、陆洋、马积育、李淑华、孙凤先等人，让他们帮忙想办法，不给那些访民登记信息。
事成后，当地信访部门从信访信息系统网确证没有登记后，地方信访办的人就会给李斌送钱，李斌会自己留一部分，余下部分用来行贿来访司相关人员。
邯郸市信访局驻京办处长孙立军，主要负责和下辖市县信访局驻京人员联系，并接走邯郸市市区及下辖市县及乡镇来京上访人员。当然，在这个主要职责之外，他还肩负发现上访人员，做工作劝返；对已经进入国家信访局要上访的，他要想办法和国家信访局的接访人员联系，进行销访或销号。
在得知李斌借调国家信访局之后，孙立军看到了希望。他通过李斌拿钱疏通国家信访局来访司接访人员，减少或者不登记上访信息。通过人为降低信访数据，提升邯郸地区在河北省的排名。
从2012年到2013年期间，孙立军从上访人员属地市县信访局或者驻京办，拿了大量现金支付给李斌，至少有60万元。孙立军经常到国家信访局宾馆308房间单独会见李斌，然后将装满百元面额钞票的信封送给他，有时候因为钱多一个信封装不下，孙立军会带几个信封。
李华平2009年由河北省武安市派驻北京做信访工作，主要职责之一就是与李斌联系进行销号。李斌会通知上访人员属地相应单位来京接人。李华平则拿着属地交付的装有现金的信封交给李斌。国家信访局宾馆308号房间，成了李斌收钱的固定场所。在这个房间，李华平给了李斌近70万元的好处费，资金全部由涉案乡镇和市直部门提供。以同样的手法，邯郸的各所辖区县的驻京工作组也对李斌进行贿赂。
在邯郸市邯郸县信访局北京工作组工作的张红杰，在与其单位同事李莆交接工作时，李给他介绍认识了李斌。李莆嘱咐张红杰，以后处理邯郸县在京信访问题，需要帮忙就找李斌。
作为“老乡”，张红杰开始频繁和李斌接触，并托其帮忙给集体上访的人员销号。疏通关系办成事之后，张红杰也是用牛皮纸信封送现金的方式，在308房间先后给了李斌共10万元好处费。
邯郸市魏县信访组组长刘瑞昌，是主要负责在国家信访局门口值班的一名蹲守人员，发现属地上访者就联系当地政府进京接人。如果有人没拦住进了国家信访局，他也去找李斌帮忙销号。刘瑞昌先后把6万多元人民币直接送进国家信访局宾馆308房间。刘瑞昌把这些来源于魏县驻京工作组的信访保证金，还有一部分是上访人员所属相关责任单位支付的钱，记录在笔记本上，并且详细记录了送钱的时间和数目。
李斌共收受河北省邯郸市及下辖部分区县的信访局工作人员孙立军给予的人民币60万元，李章杰、李华平给予的人民币150万元，张红杰给予的人民币10万元，刘瑞昌给予的人民币6.8万元，共计人民币226.8万元。李斌自己分得人民币30万元，给予国家信访局来访司孙盈科30万元、马积育70万元、陆洋20万元。
2013年7月2日，李斌因破坏信访系统内的计算机数据系统获罪。李斌被抓，引发了国家信访局信访销号窝案的连锁反应。
多省卷入
与借调人员李斌只为邯郸市销号不同，国家信访局来访司的工作人员则参与了多省份的信访销号，并收受了巨额好处费。
2006年至2013年间，孙盈科担任国家信访局来访接待司接待二处、接待三处、接待五处副处长和接待二处处长期间，先后为河北省、辽宁省、黑龙江省、河南省、山东省、江苏省、浙江省、四川省、江西省等地方信访部门销号。这些地方的信访人员通过登记后，孙盈科就选择“口头劝返”的处理方式、“改变问题归属地”“集体访改个人访”等手段，减少地方信访部门在国家信访局登记的数量。孙盈科也通过这些手段，获得了这些省份信访人员的不同数量的金钱贿赂。
李斌接受邯郸市及下辖市县信访部门的请托，曾分多次把30万元钱送到孙盈科的办公室及汽车内。原辽宁省大连市信访局驻京工作组的组长潘洋，曾负责大连上京信访民众的接待和劝返工作，他伙同国家信访局接待人员进行销号。潘洋前后找过孙盈科20次，在国家信访局来访接待司办公楼楼道、办公室等地给了孙盈科8万余元。在国家信访局的办公场所，孙盈科收受100多名全国各地信访部门工作人员贿款共计人民币522.5万元。
孙盈科使用受贿所得，在位于北京市门头沟区永定镇东辛秤村北的梧桐嘉苑14号楼购置房产一套，并与其妻弟在位于北京市通州区梨园镇砖厂村的北京金隅花石苑15号楼为岳母购置房产一套。
除孙盈科之外，国家信访局的陆洋、马积育、李淑华、孙凤先等人相继被调查起诉。不足半年时间后，2013年11月28日，中央纪委监察部网站发布消息，国家信访局党组成员、副局长许杰涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。
2015年7月6日，许杰涉嫌受贿罪一案在北京市二中院召开庭前会议。根据检察机关的指控，许杰涉贪的数额约610余万元。
在这一系列被称作“信访局窝案”的贪腐大案中，涉案者既有前副局长、前处长，也有前来挂职锻炼的工作人员。行贿涉案范围波及多个职位的信访官员，销号窝案也将全部浮出水面。虽然多起案件的一审已经终结，但依然让人心有余悸。
当前中国的信访职能过于宽泛，由少数机构担负着许多尚未分化的功能，造成信访总量居高不下。另外，信访机构缺乏统一的协调机制，现行信访机构庞杂分散，归口不一。除此之外，信访处理的随意性较大，人治色彩浓厚。
于建嵘说，要从国家政权建设和执政安全的高度来认识信访制度改革的重要性，并从政治体制现代化的视野，来重新确定信访的功能目标和信访体制。
按照于建嵘的设想，在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。“可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。”
作者：刘成伟
信访制度发展研究论文 篇2：
“阳光信访”模式构建初探
摘要：党的十八届三中全会提出了信访制度改革的要求，在此背景下，信访部门将打造“阳光信访”作为改革的一条重要路径进行了探索。“阳光信访”即在信访工作过程中，以公开、透明、为民为原则，充分保障群众的知情权、参与权、监督权并加以制度化的工作模式。它以“阳光受理、阳光办理、阳光反馈、阳光督查、阳光评议、阳光追责”六个环节为支撑，具备程序规范、流程公开、运转高效、人民主体、社会参与、法治导向等特征。倡导“阳光信访”模式的实践和应用，要推动相关法律政策配套、架构信息化工作平台、加强信访队伍建设、增进第三方协同、强化监督制约机制，并注重培育公共行政部门的阳光文化，培养信访人的阳光心态，加强信息公开力度，改革信访工作考核评价办法。“阳光信访”作为信访制度改革的重要方向，有可能成为新形势下创新社会治理的重要突破口，从而有助于促进我国政府的透明度建设和公信力提升。
关键词：阳光信访；信访问题；信访实践
党的十八大报告指出，要“完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障的渠道”，为新时期我国信访制度改革指明了方向。党的十八届三中全会进一步提出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。为适应社会转型期信访工作的新形势和党中央、国务院的新要求，近年来，一些地方开展了“阳光信访”的改革探索，有些做法已经比较成熟并收到了明显的成效。在此基础上，国家信访局将打造“阳光信访”作为深化信访工作制度改革的一条重要路径，并在顶层设计上做了大量工作。但是，目前学术界和实务界对“阳光信访”的理论研究还比较欠缺，因此，对“阳光信访”这一新生事物进行学理上的总结和剖析，并就其发展方向和构建路径提出一些认识和思考，具有重要的理论意义和现实意义。
一、推行“阳光信访”的必要性
1.传统信访模式面临的困境
信访制度是我国的一项重要政治制度。作为一种基础性的执政资源和社会治理手段，多年来在密切党和政府与人民群众的联系、维护群众合法权益、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。但是，随着当前利益主体的日益多元，矛盾冲突的日益复杂和人们维权意识的日益高涨，传统的信访制度在实践中出现了种种“异化”，突出表现在以下几个方面：一是信访量大，重复访占比重大。“仅2013年1—10月，县级以上党政机关信访工作机构的信访总量就达604万件（人）次。”①尽管大多数上访有理，但
从国家信访局受理的来信来访事项看，目前重信重访还是占到了60%。②二是诉访不清。由于司法救济机制不完善、法治权威性不足和执行难度大等问题，司法终局性作用发挥不明显。虽然《信访条例》也规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，但在实践中，一些社会矛盾并没有通过正常的司法途径获得解决，却集中和沉淀到信访渠道，信访部门“小马拉大车”，不堪重负。三是缠访闹访和越级上访多。信访相对于诉讼、仲裁、行政复议等制度而言，程序性规定及其执行均不够严格规范，救济手段也“灵活多样”，加之受传统清官和直诉文化的影响，一些地方形成了“信上不信下”“以闹求解决”的不良氛围，群众通过推动信访上行或采用非理性手段制造影响、谋求关注，给基层信访部门和党委政府施加压力，追求“更满意”的结果，造成大量信访向省级乃至中央聚集，缠访闹访等极端事件时有发生。四是容易产生截访等衍生问题。少数基层政府为了减轻信访上行压力，动用各种力量对上访人进行拦访、截访，甚至对部分人员的人身自由进行限制，其中个别“黑保安”“黑监狱”“被精神病”等现象引发了舆论高度关注，激化了信访工作中基层政府和访民的对立。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心曾对560名进京上访群众进行了问卷调查，结果有63.9%的人表示曾因上访被关押或拘留，有18.8%的人表示曾因上访被劳教或判刑，而他们进京上访的主要目的就是要中央对他们因上访遭受的不公正待遇给个说法。③
2.“阳光信访”是推进信访工作制度改革的重要举措
宪法规定公民对于任何国家机关及其工作人员都有提出批评和建议的权利，信访作为一种政治参与机制和权利维护机制，是落实这项规定的具体体现。之所以出现“异化”，原因在于信访在制度和实践层面存在着不容回避的问题：一是流程封闭，信息不对称。从传播学视域看，信访活动可以定位为一种信息传达机制，表达的信息即诉求，信息的来源者“信源”即信访人，“信宿”即信访部门和职能部门。④信息传播渠道包括信访形式、信息处理机制和反馈渠道。传统模式下信访信息活动的弊端表现为信源过宽、渠道受阻、处理程序不畅和反馈失衡。信访事项的受理、办理流程相对封闭，有些问题反映登记后，就“石沉大海”，当事人无法获知事项办理进度，存在“沟通断流”“沟通无时效”等困境。二是主体单一，缺乏公众参与。事项一旦进入信访程序，基本上在信访部门和职能部门之间流转，除了按规定程序答复信访人外，很少向社会公开细节，更少让第三方力量参与评价。三是流于形式，缺乏科学质效监督。以考核、排名、通报为特征的压力式信访治理模式不够科学，导致一些地区的信访工作者将主要精力都放到管、控、压上，信访事项办理质效不可避免地下降，信访渠道本身反映和解决群众合理诉求的作用无法充分发挥。因此，迫切需要为新时期的信访工作注入新的要素——“阳光”。
二、“阳光信访”的基本内涵
1.“阳光信访”是“阳光政府”的重要组成部分
在政治语境中，“阳光”一词多出现于“阳光政府”“阳光行政”等概念中。阳光政府是对政府行为的透明性﹑公开性之诉求通过法律加以制度化的政府，是民主政府的表现﹑前提和保障。⑤阳光行政是指国家行政机关和公务员依法主动或依申请公开其行政组织、行政决策、行政管理过程等各方面应当公开的信息，积极鼓励和引导公民参与政府管理，实现公共行政从“暗箱操作”到“透明管理”，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。⑥俞可平认为，透明是“善治”的要素之一，透明性是指“政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它有关的政治信息”⑦。阳光政府的核心是信息的公开和行政活动的透明，作为一种行政模式，它既是现代民主政治的一种理念，又是一种政治原则。
2.“阳光信访”的基本概念
“阳光信访”中的“阳光”主要强调的是信访制度实践中的透明性和公开性，使人民充分享有知情权和监督权。此外，信访作为一项特殊的政治制度，也具有沟通和权益保护的功能，因此这里的“阳光”还应当包含“温暖”的特性，它强调信访工作必须注重以人为本，通过不断完善制度设计，在维护群众合法权益的同时，努力使信访渠道更为便捷、高效、畅通，从而最大程度地提升公众的满意程度，真正体现为人民服务的宗旨。综上所述，“阳光信访”可以定义为：在信访工作过程中，以公开、透明、为民为原则，充分保障群众的知情权、参与权、监督权并加以制度化的工作模式。它的目标应体现在及时度、透明度、满意度三个方面：及时度即及时就地解决问题的情况；透明度即受理、办理过程的可查询、可跟踪、可监督、可评价情况；满意度即群众对信访事项处理情况的满意程度。“阳光信访”通常借助互联网电子政务等形式，用最快的速度、最大程度的公开、最大限度地解决群众合理合法的利益和其他诉求。
3.“阳光信访”的基本特征
具体而言，“阳光信访”应包括以下六个方面的特征：一是程序规范。严格按照《信访条例》的相关规定办理信访事项，确保受理、办理、告知、督查等环节符合程序规定。二是流程公开。将信访事项办理情况作为政务信息的重要内容，以信访事项的全程公开为原则，以不公开为例外，实现可查询、可跟踪，有效保障群众的知情权。三是运转高效。借助信息化手段，充分利用互联网、视频等方式方便群众提出信访诉求，让数据多跑腿，让群众少跑路，节约信访的社会成本。四是人民主体。通过信访工作导向的转换，以群众特别是信访人满意度为指标，让信访渠道实现“让老百姓有处说话，让老百姓说的话管用”的基本功能。五是社会参与。畅通沟通渠道，健全表达机制，鼓励人大代表、政协委员、法律工作者、各领域专家、媒体舆论等第三方社会力量参与信访事项的解决并对信访办理过程进行全方位监督，提高信访事项办理质效。六是法治导向。把信访纳入法治化轨道，进一步厘清信访边界，属于信访的纳入信访渠道解决，不属于信访受理范围的及时引导到其他渠道解决。树立法治权威，保障群众诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，推动群众摒弃“信访不信法”的思想观念。
4.“阳光信访”的法理基础
“阳光信访”的法理基础为信访群众的知情权。《宪法》第41条规定：公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《信访条例》第14条也规定，信访人对行政机关和工作人员、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员、社会团体或者其他企事业单位中由国家行政机关任命或派出的人员、村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。公民的参政权、监督权和批评权，都必须建立在知情权的基础之上。
三、“阳光信访”的模式构建
从信访活动的诸要素来看，信访活动由信访主体、信访渠道、信访事项提出、信访受理、信访办理以及法律责任等构成。这些要素以制度规定的形式保障公民的表达权、建议权、监督权和申诉权，并贯穿于信访活动的各个过程。目前来看，信访工作程序的相对简单是造成信访工作困境的重要原因。“阳光信访”的工作模式，就是将各个信访程序要素与“阳光”的基本内涵有机结合，继承传统的同时更加与时俱进，努力形成科学合理的工作流程，建立各环节健康运转的支撑机制。从信访事项流程来看，“阳光信访”至少应当包括以下六个环节（见图1）。
图1“阳光信访”模式构建示意图
1.“阳光”受理
通过领导干部大接访、热线电话、信访代理等形式，丰富信访受理形式，畅通诉求表达渠道，提供便捷的受理服务；通过广播、电视、网站等多种渠道公开相关工作制度，保障信访人的知情权；引导群众依法有序信访，根据信访事项的性质和管辖层级提出信访事项；厘清信访与行政复议、诉讼等其他救济渠道的边界，为信访合理分流；规范接访工作，做好来访必登等。比如，国家信访局自2014年7月起全面放开网上投诉受理内容。
2.“阳光”办理
增强办理工作的透明度，做到办理流程全公开；实现群众对投诉情况办理的各个环节（包括复查、复核）可跟踪、可查询；办理过程中，行政部门与信访人形成良性沟通：有权处理机关要在规定期限内办理事项，向信访人出具处理意见书，并告知信访人有复查（复核）的权利。复查（复核）机关应当通过合理方式告知是否受理，并在规定期限内出具意见书，如需延期办理应当出具延期告知书。
3.“阳光”反馈
信访信息实现全国联网，职能部门及时将信访事项信息及受理、办理环节各项书面文书统一录入信息系统，确保程序规范、数据完整、信息共享；不定期地通过网上公示、向媒体披露等多种途径在一定范围内公开信访办理情况；严格按照送达时间、方式、送达人等相关规定要求送达办理结果，确保处理意见书、延期告知书、复查（复核）意见书及时送达信访人，并严格履行签收手续。
4.“阳光”督查
信访督查是确保信访工作的有关重大决策部署落地、推动事要解决的重要手段。解决一些督查走过场的问题，主动公开督查依据、内容、督查组人员组成，集体研究确定督查对象，并邀请和吸收新闻媒体、社会力量全程参与；督查结果及时主动公开，促进后续整改。比如，国家信访局在实地督查中，注重阳光操作，彰显阳光效应，打造全过程公开透明，自2015年起主动邀请媒体作为督查组成员参与实地督查，及时在互联网上公开督查案例，得到社会的广泛关注和群众的普遍欢迎。
5.“阳光”评议
实施群众满意度评价，改变以往上级部门考核下级部门、以信访量为主要指标的考核办法，把“表决器”交给群众，请信访人对信访工作机构及有权处理部门的事项办理情况、工作效率、工作态度等进行评价，并将此作为考核信访部门和职能部门的重要依据；充分发挥听证功能，公开听证过程和结果。例如，河南省开封市信访部门大力推进公开评议，明确工作环节、评议受理内容和参与人员，按期办结率、群众满意率大幅提升；江西省上饶市建立信访事项第三方评议和调解机制，推动了一大批复杂疑难信访事项的化解。
6.“阳光”追责
信访部门充分履行提出改进工作、完善政策、给予处分建议的职责，督促行政机关依法处理信访事项，曝光因不作为、乱作为引发信访问题受到追责的案例，严格追究相关人员责任，追责原因、追责事项在一定范围内公开。与此同时，向社会曝光无理缠访闹访、违法聚集滋事而依法受到处理的行为，并加大对信访活动中违法行为的处置力度。
四、“阳光信访”的保障体系和运行中应注意的问题
1.“阳光信访”的五个保障体系
第一，推动法律政策配套。公开、透明的实现，需要法律制度和程序予以保证，需要宏大的顶层设计和细微的底层设计。2014年2月，中办、国办联合印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，强调要健全公开透明的诉求表达和办理方式。要按照中央要求，加快信访制度改革步伐，推进相关法律制度的配套。目前，我国还没有一部完整的信息公开法律，现有的行政条例对信息公开的程序性规定也不尽完善，要进一步明确政务公开范围，完善群众获取信息的具体程序方法以及知情权受到侵犯时的制度救济途径。此外，还要注重相关配套改革的推进。例如，要避免信访与行政诉讼两个领域之间的业务交叉，杜绝公民权利救济的“真空地带”。再如，在复核阶段尤其是信访事项办结前，要组织一定比例的专家学者或其他第三方力量参与听证评估，使信访听证从现行立法中的自由裁量行为变成重要必经环节。
第二，架构信息化工作平台。充分尊重群众利用网络信访的强烈需求，打造“阳光信访”信息化工作平台。以现代信息技术为支撑，以智能化、规范化、透明化为方向，以提高办理质效为目的，在全国范围内构建集投诉、查询、服务、跟踪、监督、评价于一体的便捷高效、公开透明的信访综合运行管理系统。加强信访大数据建设，深度开发信访数据资源，充分发挥信访部门的建言献策和批评监督功能。例如，江苏省淮安市在全市范围内建立了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络，提供电话、短信、网络、手机、视频等电子投诉渠道，集受理投诉、便民查询、主动反馈、监督管理“四位一体”的信访综合管理服务系统已经基本成型并开始发挥重要作用。
第三，加强信访队伍建设。要重视信访干部队伍的理想信念和综合素质建设，通过系统性、经常性的培训，提高信访工作者运用法律政策和社会经验处置解决突发信访事件和复杂社会矛盾的能力。要推进信访工作的规范化和精细化，针对各工作岗位和环节制定更为细化、更具操作性的规范流程，并对信访工作人员的衣着、态度、举止、应答时间、工作效率等方面作出具体要求，打造“阳光服务”。
第四，增进第三方协同。“阳光信访”离不开社会的参与和配合，要推动人大代表、政协委员和媒体记者走进信访部门工作常态化，方便社会公众和媒体舆论监督信访工作，为信访制度改革建言献策。信访部门可以通过招聘社会工作者处理民生类信访事件，或者以政府购买服务的形式将部分事项交给第三方社会力量承担，从而构建信访人和信访部门之间的缓冲地带，促进信访事项的公平解决。例如，上海市杨浦区建立了律师等第三方力量促进信访矛盾化解的工作制度，化解过程分为六个环节：“律师尽职调查——拟定化解方案——进行内部审核——组织外部论证——报请领导审批——化解方案落地”，收到了比较好的效果。⑧
第五，强化监督制约机制。过去信访部门习惯关起门来做事，结果社会了解程度不够，有时群众还有误解。要逐步引入群众满意度测评，扩大群众参与程度。信访事项处理进度要主动向媒体公开，发挥新闻媒体释法说理、宣传教育和舆论监督的作用，推动信访工作的公开化、透明化进程。比如，山西省信访局与山西广播电视台合作开办了纪实类节目《民生大接访》，将一些需要社会力量推动解决的信访问题导入公众视线，变“门里处访”为“开门办访”，开辟了媒体监督的新渠道。
2.“阳光信访”运行中应注意的问题
“阳光信访”倒逼各级政府主动化解矛盾，通过全过程公开，用透明消除猜疑，有助于提升政府的公信力，保障人民群众的知情权和监督权。通过双向规范发挥导向作用，教育引导群众依法信访，也有助于规范信访秩序。从各地的探索实践来看，“阳光信访”已经取得了初步的成效，但也存在一些应该注意的问题，需要继续予以改进和完善。
第一，要注重培育公共行政部门的阳光文化，培养信访人的阳光心态。信访部门和行政机关的政治理念需要转型，努力从管理型向服务型转变。要切实培养阳光理念，增强阳光意识，树立“有错认错，有错必纠”的理念，自觉接受社会和舆论监督。对于部分信访人性格固执、心态阴暗等问题，要明确其权利和义务，通过释法说理和正面引导，培养信访人对党和政府的归属感和认同感、教育引导他们树立诚信意识和依法信访的法治观念。
第二，要加强信息公开的政策配套，改革信访工作考核评价办法。按照《信息公开条例》“公开为原则，不公开为例外”的要求，信访部门和职能部门要主动公开信息，将信访事项受理、办理、复查、复核、督查等都纳入公开范围，并加强信访信息公开的监督制度建设，创造条件让群众监督政府。改革信访工作考核评价办法，一是把甄别率（是否将不应当进入信访渠道的事项进入信访程序，是否将应当进行信访程序的事项排除在外）、信息公开率（信访信息公开的情况，包括主动公开、依申请公开）纳入信访绩效考评指标。二是细化群众满意度评价体系指标，指标应包括是否告知信访人的相应权利、是否做了深入细致的思想工作等，使评价结果尽量客观、公正。三是引入第三方力量参与信访考核，通过网上调查和媒体监督等方式，让普通群众对信访部门和其他职能部门的工作效率和作风、态度进行评价，客观反映群众对政府工作的满意程度。
“阳光信访”是一个目标，更是一个过程，打造“阳光信访”是政府和群众的共同期盼。“阳光信访”符合现代行政理念和社会治理取向，是信访制度法治化的必然途径。在简政放权和政府职能转变的大背景下，要把“阳光信访”作为信访制度改革的重要方向，作为新形势下创新社会治理的重要突破口，促进我国政府的透明度建设和公信力提升。
注释
①国家信访局在国务院新闻办公室新闻发布会上发布的数字，2013年11月28日。②钱昊平、贺佳雯、陈词：《信访改革“坚冰”撬动“非正常进京访”不再通报排名》，《南方周末》2013年12月12日。③于建嵘：《对560名进京上访者的调查》，《法律与生活》2007年第10期。④信访部门是指县级以上政府部门设立的各种信访工作机构，职能部门是指有权处理信访事项的具体行政机关。⑤参见李文波、马岩：《论阳光政府的含义及其产生原因》，《扬州大学税务学院学报》2009年第2期。⑥参见孟喜悦：《论阳光行政——以广州市阳光行政的实践探索为例》，中国优秀硕士学位论文全文数据库2011年第S1期社会科学1辑。⑦俞可平：《增量民主与政治改革》，《财经》2012年第15期。⑧参见《上海市杨浦区“政府—律师—信访人”信访矛盾三元化解机制模式探索》，人民网，http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0616/c382918-25155894.html，2014年6月16日。
责任编辑：文刀
作者：时立 荣张 巍婷
信访制度发展研究论文 篇3：
大陆“信访钦差”遭质疑
2009年6月，全国人大法工委立法规划室主任吴高盛在参加中央党校近期一个培训进修班后，在中央党校《学习时报》上发表了一份调研报告，提出建立一种信访模式的制度设想。这份由诸多官员署名的调研报告建议，以国家信访局等名义常驻省市，设立信访接待地点，代表中央受理当地没有解决的信访诉求。
“‘我下去，你回去’，这是将上访人进京上访变为国家信访局工作人员到地方接访的信访模式。”吴高盛称这种制度设想是“上访人无须进京，同样可以‘告御状’”。
在这一报告上署名的除吴高盛以外，还有国家食品药品监督管理局食品安全监管司司长孙咸泽、国务院法制办政法司司长丁锋以及山东省委政法委副书记孟富强等来自各个领域的政府官员。
此份与信访工作相关的报告并非来自信访系统，目前也仅是在建议阶段，但基于信访问题的重要性和敏感程度与诸多政府官员的签名，报告引起了公众的关注。
此前，在北京奥运会期间，国家信访局曾派遣工作人员到部分省市下访，在吴高盛看来，“那是一种特殊时期的做法”。现在，课题组成员建议将这种下访常态化并制度化。他们认为，下访同时还能代表中央受理当地没有解决的信访诉求，并督促当地有关部门研究解决信访诉求，与当地有关机关共同做好疏导工作。
此份调研报告公开，正值中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》三个文件之时。吴高盛等学者官员提出的建议看似在某种程度上与中央一致。
但亦有评论对该项建议的制度性作用产生怀疑。评论者称，建议的最大作用，除了再次提醒信访问题的严重程度之外，也间接承认了现行信访工作中“属地管理，分级负责”原则的失败。这个建议只是着力于民众涌向北京上访这个最表面问题的治理，并未触及根本。
由转信转变为办事
信访制度最早源于1951年政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。之后，各地、各部门都先后设立信访机构或专门人员，作为秘书部门协助领导工作。
但随着大陆社会政治环境的不断变化，这一最初的“秘书部门”角色定位开始不断被赋予新的内容。1979年前各种政治运动下，信访主要以揭发和要求落实政策为主。而1979年之后，许多冤假错案又大都通过信访解决。
1982年以后，制度的主要功能則开始转变为化解纠纷，实现救济。1990年代中期后，大规模的群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增长，如今，各地不得不开始对信访进行各种改革。
近日，沈阳大学政法学院在招生简章栏里新增了一个法学专业信访方向，并面向全国招生35人。此举引起广泛争议和质疑。
沈阳“信访班”从2008年酝酿开始便得到沈阳市委书记曾维的支持。曾维的提议明显指向此前一年沈阳的信访机制改革，其中一个重要突破是信访部门的职能定位，开始由过去的“转信”改变为“办事”。为解决问题，沈阳信访部门对专业化人才需求开始显得格外迫切，它要求沈阳大学为信访工作培养适用人才。要求信访工作人员既要有较高的思想政策水平和能力，又要系统掌握法学、社会学、经济学、心理学等方面的相关知识。
沈阳市信访局局长陈国强日前在接受当地媒体采访时表示，现在信访工作重心已从接待、转信向“事要解决”上转变。沈阳信访局为此设立了一个信访大厅，是全市信访工作的组织协调中心和指挥调度中心，大厅主任由沈阳市委副秘书长、市信访局局长兼任。
而信访大厅中的工作人员，则将主要来自沈阳大学的培养。
沈阳是一个信访量巨大的城市。2008年以前，全市民众到各级部门的访量每年都在16万人次左右。进京访、进京非正常访数量亦居高不下，占辽宁省的40%以上。特别是全国“两会”期间的进京访，沈阳连续多年位居全省第一。
国家信访局派出机构设想
以领导批示为信访督办的依据，带有浓厚的人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，又让庞大的信访群体产生失望与不满。2004年10月，中国社科院农村发展研究所着手调查的报告《信访的制度性缺失及其政治后果》显示，通过上访解决问题的概率只有2‰。
与中共下发的《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》不同，中央党校课题组更倾向于组织整合，提出建立统一的信访机构。即以国家信访局为主，将分散在中央各部门的信访力量集中起来，形成统一受理信访事项、集中转办、统一督办的组织机构，即国家信访局常驻到省市设立信访点。
“这样国家信访局代表国家下到省市，变目前的分散受理为统一受理；变转交办理为直接交办，直接督察督办，省去中间环节，提高效率，方便信访人，也方便信访机关。”不过，课题组成员亦意识到，这一方案牵涉机构和部门太多，实施起来难度较大，时间较长，干部、人员、编制都不易在短期内解决和协调。
以吴高盛为代表的官员认为，对上访者而言，重要的是满足他们要向“国家”反映诉求，解决信访事项的主观心理。“‘国家’在北京还是在地方，这不是最主要的。”他说。
难以成行的“信访钦差”
“这仅仅是一份三四干字的学术报告，目前并没有付诸实践。”吴高盛称，课题组当初设想以此解决进京上访的压力，但亦承认它可能很难破解这一命题。
而中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘则称：“国家信访局是秘书机构，不应设派出机构。因为信访局只是反映情况，并不是解决问题的机构，只有司法机关这样能够解决问题的机构才应设立基层机构。”
被称为“信访钦差”的这一制度设想，事实上远非中央政权的化身。“它只不过是个副部级单位，行政级别还不如省政府，对地方党委更没有任何约束权。”于建嵘称，国家信访局的权力远不足以督办地方党政。
“它下来能干什么？”一名地方信访干部充满疑惑地说，“国家信访局在北京解决了多少问题，你跑到下面来就能解决吗？”他认为，下访只是变个名词而已。反对者称，解决上访问题，追根溯源关键在于地方政府要解决问题，而不是依靠信访派出机构来解决。
虽然对于此方案，大陆的学者多持否定的态度，但“信访制度要加以改革”已经成为许多专家的其识。大陆学者认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为国家政治认同流失的重要渠道并引发了多起群体性事件，如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。
从2004年有关信访改革的大争论以来，由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，很多学者官员对信访制度何去何从也有不同的看法。
于建嵘说，从中央目前采取的措施来看，信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的路径依赖，即某种制度沿着某个路径往下走，不管这条路是对是错，都会形成所谓的惯性，而且这种惯性的力量还会不断自我强化。也就是说，长期以来形成的制度惯性，仍然是在强化信访解决民众权益纠纷能力。目前大力推行的各种信访责任追究制、领导干部亲自接访制度等都是这种思维定势的产物。
对于近日中共中央办公厅转发三个《意见》，于认为其规定也并没有改变原有的信访制度设计和信访问题解决思路，而坚持并强化信访压力型体制，不仅不能解决目前的信访困境，而且有可能使信访制度进一步异化。
“中央给地方政府施加的压力，是会转化为解决问题的动能，还是会进一步异化信访制度，使对信访群众的打击报复迫害升级，或者更常见地去人为堵塞信访渠道以造成解决问题的假象，还值得我们密切观察并予以警惕。”于建嵘说。 编辐 陈磊 美编 黄静
作者：谌彦辉