绩效审计发展论文

绩效审计发展论文 篇1：

我国绩效审计现状及发展对策研究

摘要：本文在分析我国绩效审计现状的基础上，提出通过采取改变现有的审计体制、将行政模式改为立法模式；完善绩效审计法规、尽快出台绩效审计准则；加大绩效审计在审计中比重，建立科学合理的绩效审计模式；加强审计人员的培训和学习、优化审计人员结构等措施，以利于我国绩效审计科学快速的发展。

关键词：绩效审计　审计模式　审计准则

一、引言

绩效审计(国内审计界也有将绩效审计称为效益审计的，笔者认同两者的含义相同)各国的定义不尽相同。美国定义“现金价值审计”，加拿大定义“综合审计”，澳大利亚定义“效率审计”，瑞典定义“效益审计”，只有美国定义“绩效审计”。最高审计机关国际组织建议以“绩效审计”来统一这类审计的名称，并对绩效审计做出了统一的定义。绩效审计是对被审单位履行职责过程中所使用资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)进行的审计。因此，绩效审计又称“三E”审计。经济性指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约；效率性指投入和产出的关系，包括是否以最少的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，即支出是否讲究效率；效果性指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，即是否达到目标。20世纪80年代，绩效审计随着中华人民共和国审计署的诞生而进入中国。近年来各地审计部门采取措施，积极进行绩效审计的实践和创新，政府和人大对绩效审计也非常重视和支持，有的地方审计局在积极开展绩效审计试点的同时，还不断地对绩效审计实践进行总结，绩效审计初见成效。本文在分析我国绩效审计的现状的基础上，寻找发展我国绩效审计的对策。

二、我国绩效审计的现状

(一)现行的审计监督体制不利于绩效审计工作的开展　目前我国的审计监督体制采用的是行政监督模式，这一模式的特点是各级审计机关实行双重领导体制，即同时接受本级人民政府和上一级审计机关的领导。尤其是审计机关的人财物等“实权”均由地方政府掌管。各级人大要过问审计机关的监督活动，首先需要看政府脸色。审计机关在公布审计报告之前必须先提交政府审查，取得同意后再以政府名义向人大汇报，这必然大大降低了审计披露的力度，制约了绩效审计的发展。由此可以看出，行政模式下的审计机关的独立性受到严重的影响，因而难以客观、公正的进行评价。

(二)绩效审计法规体系不完善，没有制定绩效审计准则　绩效审计有没有法律依据、谁关心绩效、绩效审计向谁报告、绩效审计建议是否能够得到重视和支持，这些都是开展绩效审计的重要条件。绩效审计的这些特点要求它必须在具有明确法律依据的基础上运行。而我国目前有关绩效审计的法规不健全，缺乏绩效审计准则，缺乏有效的监督机制。我国2006年新修订的《审计法》涉及到了绩效审计。在第一条中增加了“提高财政资金使用效益”，这意味着效益审计被放到了相当重要的位置。在第二十五条规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”，这实际上是经济责任审计的明确规定。效益审计、经济责任审计都属于绩效审计的范畴。但如何实施绩效审计以及绩效审计的具体对象和范围等并无明确规定。我国现行的国家审计准则主要是针对财务审计进行规定的，虽然有的准则强调了要关注效益审计，但是仍局限于财政资金财政财务收支的效益性，不能涵盖绩效审计的全部工作范围，其实质仍然是对财务审计的要求。也就是说，到目前为止还没有专门的准则来规范绩效审计。

(三)绩效审计的评价标准难以确定，内容难以固定 绩效审计中最大难题就是难以找到合适的衡量、评价效益好坏的评价体系。经济活动的效益既有经济效益，又有社会效益。经济效益的衡量可以运用价值指标，而社会效益无法量化，需运用定性标准，这就需要分析各个被审单位或项目的具体情况，以此来进行综合评定。因此，绩效审计评价标准的不确定性给绩效审计出具客观性评价意见造成了困难。同时不同的部门和单位以及不同的项目之间，由于功能、性质的不同而有着完全不同的特点，特别是公共支出项目，从区域到规模、类别均有不同，如生态环境的治理，水利工程项目等，难以在短期内见到可以用数字描述的效益，这使得审计人员在做出审计结论时顾虑重重，从而在每一次审计时，审计人员都要针对不同的内容分别就审计范围、审计证据收集、审计标准选择等进行仔细严密的斟酌。

(四)财务审计工作量比重过大，没有现成的绩效审计操作模式可借鉴　一方面，由于目前我国的经济生活中违法乱纪行为人大量存在，审计部门每年都要揭露大量的违纪行为，揭露舞弊和反腐败仍是审计部门的重要任务。审计部门不得不将大量的人力、物力、财力投入到财务审计中去，财务审计的工作量在整个审计中比重过大，从而影响了绩效审计的投入，绩效审计因投入不足而难以有效开展。另一方面，绩效审计与财务审计的基本原理是一致的，都是通过会计等信息资料的收集，对某一经济活动进行审计鉴定，做出客观评价。但在审计目的、重点、方法以及具体操作要求方面二者又有不相同。由于绩效审计具有综合性强、层次高和审计方法复杂等特点，加上开展绩效审计在我国仍处于探索阶段，成熟的理论研究成果和实践经验还比较缺乏，因此还没成熟的、规范的、可操作性强的绩效审计模式可以借鉴，导致目前很难全面开展绩效审计。从深圳、青岛等地开展的绩效审计情况来看，目前我国绩效审计的形式主要有：单独立项的绩效审计；与财政财务收支审计结合的绩效审计；专项审计调查及建设项目跟踪审计等。而且单独立项的绩效审计项目比较少，大部分采用的是后三种形式，其中与财务收支审计相结合的绩效审计形式运用得最多。

(五)审计人员综合素质低，知识结构不合理 由于绩效审计对象的复杂性、多样性以及绩效审计工作的广泛性决定了审计人员必须具备多学科知识，同时也要求审计机关拥有具备多学科专业知识诸如经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的优秀人才。目前审计队伍在审计人员结构上是财务人员多，熟悉经济、法律、管理和工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少；在知识结构上懂财会知识的人员多，懂宏观经济理论和计算机运用方面知识的人员少；在业务能力上，查账的能力强，能进行综合分析问题和提升审计质量，运用审计成果的能力弱；在审计人员思维方式上，由于大多数审计人员长期从事财政财务收支审计，已形成了较固定思维方式，转变思想观念，谈到绩效审计，总觉得困难大于希望，跟不上形势发展的要求。

三、我国绩效审计的发展对策

(一)改革现有的审计体制，将行政模式改为立法模式 目前我国国家审计监督模式是行政型的，而不是立法型的。在这种现行的审计体制框架内，地方审计机关既要监督政府，又要受政府领导，显而易见缺乏有效的独立性。地方审计机关要向地方人大报告审计情况必须先经过政府，因此审计报告就很难真实全面地反映审计情况。这种行政型的领导体制，既削弱了审计的独立性和审计职

能的发挥，又造成了国家审计的监督机制不健全，有时审计机关为了维护本级政府的利益提出审计意见，在一定程度上损害了国家的利益。从长远角度分析考虑，要充分发挥国家审计的监督作用，应借鉴西方国家开展绩效审计的先进经验，充分发挥立法机构在绩效审计中的作用。也就是说应改革现行的行政模式为立法模式的审计体制，审计机构直接隶属于人大，直接对人民负责。将国家审计署改为由全国人民代表大会领导，各级地方审计机关也由原来的本级人民政府领导改为由本级人民代表大会及其常务委员会领导，这样才能使审计机关彻底从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段，真正体现“政府花钱、人民监督”的本质。

(二)加速完善绩效审计法律依据，制定绩效审计准则　绩效审计法律依据是开展绩效审计的关键一环，因为依法审计是审计的基本原则。只有将绩效审计以法律、法规的形式确定下来，审计人员在审计过程中，才能有法可依。因此，我国应在充分借鉴西方国家已经颁布的绩效审计准则和着重考虑中国实际情况的基础上，认真总结经济责任审计和专项资金审计的经验，结合财务审计准则，制定比较系统的、操作性强的《绩效审计准则》和《绩效审计准则指南》。在绩效审计准则中对绩效审计的对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出具体规定。

(1)制定绩效审计准则是应遵循的原则。要制定绩效审计准则，首先必须遵循一定的原则，笔者认为制定绩效审计准则时，应遵循以下原则：前瞻性原则。绩效审计作为现代审计的主流内容，已经进入了我国审计人的视野。我国的国家审计开展时间不长，尽管还存在财务审计尚未规范化、制度化、法律制度尚不完善，财政财务活动中的违法违规问题仍大量存在，政府职责尚不明确，不便于对责任开展考核评价等问题，应当说其发展还是比较快的，西方国家开展绩效审计已有多年的历史，一些先进经验和做法正被我们大量引进、消化和吸收。随着我国民主化、法制化进程的加快，我国的审计事业有条件、有可能实现跨越式发展。因此制定我国绩效审计准则应当适度超前，即坚持前瞻性原则；切合实际的原则。制定我国绩效审计准则必须考虑我国的国情，也就是说要考虑我国审计所处的大环境是否适合搞绩效审计。影响绩效审计开展的审计大环境的因素很多，主要有民主政治发展阶段和承受能力、政治建设水平、政府的绩效审计意识和责任意识，社会主义市场经济的发展程度、国家的审计体制、审计机关及审计人员的技术与能力等等。如果脱离了我国的审计环境实际，照搬照抄西方先进的绩效审计经验和方法，只能构建空中楼阁，可望而不可及；可操作性原则。绩效审计是绩效审计基本理论和应用理论的中间环节，是绩效审计本质、假设、目标的进一步阐述，又是绩效审计实践的指南，是指导审计师执行评价活动的行为和道德规范，因此，绩效审计准则必须有可操作性；发展的原则。绩效审计准则是在我国现有的审计准则基础上构建的，所以绩效审计准则是审计业务扩展的结果，是绩效审计业务规范化、标准化的产物。绩效审计准则应该能起到发挥推动我国审计行业发展的导向功能。但由于我国目前确实存在很多不利于绩效审计开展的条件，推进绩效审计工作是有一定难度的。因此，有必要为我国绩效审计的发展留有余地，将来随着我国民主政治和法治建设进程的发展，不断地进行修订和完善。

(2)我国绩效审计准则体系的构建。目前我国的审计准则体系有三个层次构成，第一个层次是国家审计基本准则，是我国国家审计准则的总纲，是审计机关和审计人员依法办理审计事项应遵循的行为规范，是衡量审计质量的基本尺度；第二层次是通用审计准则和专业审计准则，是审计机关和审计人员应当遵循的一般规范；第三层次是审计指南，是对审计机关和审计人员办理审计事项提出的审计操作规程和方法，为审计机关和审人员从事专门的审计工作提供可操作的指导性意见。笔者认为，制定绩效审计准则应充分借鉴我国财务审计准则体系，将绩效审计准则也分为三个层次，即绩效审计基本准则；绩效审计具体准则和绩效审计准则指南。绩效审计基本准则分为：绩效审计总则、绩效审计一般准则、绩效审计作业准则、绩效审计报告准则，审计结果处理和发布准则。在总则中应说明开展绩效审计准则的法律依据，并对绩效审计给出定义；对经济性、效率性和效果性的含义进行规定；对绩效审计业务范围进行明确规定。绩效审计一般准则应包括以下内容：审计机关和绩效审计人员应具备的条件；独立性，规定应当客观公正，实事求是，保持应有的独立性和应有的职业谨慎，审计机关和审计人员不得参与被审单位的行政或经营活动，审计人员与被审单位或审计事项有直接利害关系的应当回避；应保持应有的职业谨慎和严谨的职业态度；保守秘密，不得将审计过程中取得的资料用于与审计工作无关的目的；培训考核和专业技术资格评审制度；遵守廉政纪律规定等内容。在绩效审计作业准则中主要包括：绩效审计循环；审计机关应当实施绩效审计项目战略规划；绩效审计准备阶段应做的工作；绩效审计证据的收集和评价；绩效审计报告的编写；后续跟踪审计等。绩效审计报告准则主要包括；绩效审计报告的质量要求；绩效审计报告应包括内容等。审计结果处理及发布准则是审计机关审定审计报告后，对审计事项做出的评价，对被审单位履行职责、运用公共资源活动中的违法行为，依法做出处理和发布。绩效审计具体准则应涵盖绩效审计实务的每一个重要环节和事项，能够对绩效审计实务起到全方位的规范和指导。绩效审计具体准则应包括以下主要内容：绩效审计循环准则；绩效审计项目战略规划准则；绩效审计方案准则；绩效审计证据准则；绩效审计工作底稿准则；绩效审计报告准则；绩效审计结果发布运用准则；绩效审计后续跟踪审计准则；绩效审计评价标准准则；绩效审计质量控制准则；绩效审计运用专业判断准则；绩效审计人力资源管理原则等。

(三)建立科学可行的绩效审计指标评价体系　建立科学可行的绩效审计指标评价体系是开展绩效审计的有效措施之一。绩效审计指标的内容既包括对经济效益的评价，又包括对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价，而社会效益的评价应根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时又难以保证公平。因此，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。在绩效审计评价指标中，增加非财务指标、未来价值指标以及对于警戒作用相当重要的“预警”指标，使绩效审计指标评价体系能够对审计结果做出客观公正的评价。

(四)逐渐加大绩效审计比重，积极探索有中国特色的绩效审计模式　由于目前我国会计信息的真实性、合法性还没有得到有效的解决，全社会对审计部门查处违法违规问题仍抱有很高的期望，这些现实情况决定了我国的审计部门仍然要以开展真实性、合法性为主要目标的财政财务收支审计为主，并在此基础上，增加经济性、效率性和效果性的分析，逐渐加大绩效审计在整个审计中的比重，积极探索有中国特色的绩效审计模式。构建绩效审计模式时应注意：一是我国的绩效审计模式应侧重于宏观管理。因为我国现阶段财政财务收支的真实性、合法性问题，不仅是传统财政财务收支监督检查的目标，更是我国绩效审计要努力从体制、机制和管

理上着力解决的目标。西方国家开展绩效审计所强调的那种具体、公认且相对稳定的绩效评价标准，在现阶段不完全适合我国绩效审计的评价标准。我国应建立的是适应改革发展要求的，宏观的、人们共同认识的以及符合科学发展观的绩效评价标准。因此，解决经济社会发展中存在的体制、机制和管理问题，是我国绩效审计的主要目标和发展方向。二是我国的绩效审计模式应采用真实、合法、效益相统一的模式。在相当长的时间内，对财政财务收支真实合法性审计，仍是我国审计部门的重要任务。绩效审计仍要解决真实合法问题。在绩效审计的内容和方法上，也要借助于财政财务收支真实合法性审计所采用的方法。目前比较适合我国国情的绩效审计模式应是绩效审计与财务收支真实合法性审计性相结合的审计模式。财务收支审计是基础和手段，绩效审计是目标和结果。

(五)加强审计人员的培训和学习，优化审计人员结构　审计人员的专业胜任能力是开展审计工作的必要保障，审计人员只有不断的学习，才能适应绩效审计工作的要求。因此，在我国绩效审计能否持久开展、成功，关键在于绩效审计队伍的建立和人才的培养。首先，要加强组织领导、树立科学人才观。在实施绩效审计人才战略中，领导重视是关键。各级审计组织要在思想上真正重视绩效审计人才工作，牢固树立新的人才观、新的人才战略观、新的人才价值观、新的人才使用观。明确工作目标，加强调查研究和理论研究，建立健全激励和制约机制，并把严格要求、严格纪律和关心绩效审计人才的选拔、培养和提高作为工作的重点，努力打造一支政治成熟、文明诚信、理论渊博、业务精通、公正执审、严于律已的复合型人才队伍。其次，实现现有审计队伍的人才转型。国家审计机关应首先制定培养绩效审计人才的计划方案，提出明确的绩效审计人才的能力要求，然后选择师资力量较强、培训效果较好的院校作为培训基地，制定培训计划、培训大纲、编写系列绩效审计教材，自主培养绩效审计急需人才。同时还要注意与国际组织合作培养高层次的绩效审计人才。各地审计机关可以选派有培养前途的审计人员到国外审计机关实践锻炼，实地学习如何开展绩效审计，对尽快达到国际水准起到推动作用。最后，要盘活现有人才，建立外部人才专家库。审计组织首先应盘活现有的审计人才，建立内部竞争上岗激励机制。同时，由于绩效审计的特殊性，每次绩效审计的对象、内容、方法、标准也会有各有区别。所以，审计组织不可能储备所有的所需的人才，完全依靠审计系统自己的力量既不可能，也不明智。因此，应充分利用外部专家来协助审计组织开展绩效审计，这既有助于审计组织顺利完成审计项目，又能带动审计系统人才队伍建设，促进各级各类审计人才协调发展。

(编辑　晓　斌)

作者：解秀玉

绩效审计发展论文 篇2：

制约我国绩效审计快速发展的原因分析

[摘要]本文认为，制约我国政府绩效审计快速发展的原因包括内外两方面：外部原因如财财政预算的科学性、科学性、透明度和法制化还不够高，政府治理的理念还不够先进，绩效评价资料和技术缺乏等，内部原因如绩效审计的法律规定和准则规范缺乏，审计观念存在误差，审计机关人力资源管理知道不符合要求，审计机关内部组织分工不够合理等，还有人们认识上的原因，如对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差和对绩效审计评价标准认识上的偏差等。

[关键词]绩效审计；发展；原因

尽管近年来我国政府审计机关大力开展绩效审计(效益审计)，取得了不俗的成绩，但是，总体来说，其发展依然是缓慢的。是什么原因令我国绩效审计难以开展，发展缓慢呢?对于这个问题，目前可谓仁者见仁、智者见智：

李金华(2005)认为：我国绩效审计发展缓慢的“主要原因是我们的审计机关成立比较晚，还有一个原因，就是开展效益审计需要建立在真实性、合法性审计的基础上。如果财务管理本身很乱，数字都不真实，那就没法开展效益审计。”

项俊波(2002)认为，“经济效益审计的内容和审计标准不清楚，审计程序和审计方法不具体”是使这项工作基本处于停滞状态的主要原因。

杨肃昌(2004)认为，我国“现行审计体制大大限制了审计监督与人大监督的深入结合，从而堵塞了绩效审计发展的最佳途径。”

王如燕、陈希晖(2006)认为，影响我国绩效审计发展的因素主要是：公民的民主意识弱，政府和非营利组织受托责任意识不强，审计人员的素质、结构和观念达不到绩效审计的要求，行政型的政府审计体制的局限性，“基数加增长”预算模式的软约束，非营利组织管理会计和绩效评估理论的落后，人大对政府监督的主动性缺失以及绩效审计的高政治风险。

杨锡春(2006)认为，我国开展绩效审计的困难和障碍主要是：对绩效审计的认识不到位，绩效审计的基础比较薄弱，绩效审计的法律制度建设滞后，统一的绩效审计评价标准难以确定，财政预算管理体制不规范，审计人才结构单一，现行审计体制的制约，传统财务审计工作量过大，审计机关履行绩效审计职责所需的经费得不到保证，理论研究没有形成可操作的绩效审计模式。

显然，审计署领导更多的是从自身方面找原因，而学者们则更多的是从政府审计所处环境特别是外在环境方面找原因。笔者认为。造成我国绩效审计发展缓慢的原因是多方面的。既有外部条件不充分的原因，也有内部条件不具备的原因。还有我们对绩效审计认识存在偏差的原因。

一、制约我国绩效审计发展的外部原因

我国绩效审计发展缓慢的外部原因主要是：预算还不够科学和透明。政府管理还不符合新公共管理的要求，绩效评价资料和技术缺乏。

(一)财政预算的科学性、透明度和法制化还不够高

“从公共政策的角度看，财政预算及其执行实际上就是政府公共政策的制定和执行过程；从组织管理绩效的角度来看。财政预算是控制成本、衡量绩效的主要依据。”(吴敬琏，2003)因此，财政预算及其执行科学、透明和法制化是有效开展绩效审计的重要条件。但是，目前各地在编制部门预算时，普遍存在着一些问题：

1　预算内容不完整。没有涵盖所有财政性资金收支。如科技三项费用、其他支出、发票工本费收入、房屋出租收入等收入都未纳入预算范围，这直接导致根据预算拨款确定公共服务成本变得不可能，使公共服务的经济性、效率性或效果性难以衡量。

2　预算指标不详细，没有根据公务服务的详细项目和工作量进行预算，预算的多少往往受政府领导的重视程度和部门博弈的影响，容易助长“跑部钱进”和产生腐败行为，使预算丧失对具体支出的控制作用，也使绩效审计难以直接找到相应的预算作为绩效评价标准。

3　地方政府普遍实行实质上的“基数加增长”的预算模式，这种增量预算法以承认既得利益为前提，导致了“鞭打快牛”现象的存在，固化了原有的不合理的财力配置，忽略了影响预算收支规模的诸多因素，容易形成弄虚作假的风气，不符合公平与效率原则。同时，也使各部门的资金预算与需要提供的公务服务不成比例，进一步削弱了预算作为绩效审计评价标准的作用。

4　财政预算的法制化水平还不够高，表现为“法律至上”的法治观念没有牢固建立，行政自由裁量权过大。根据现行《预算法》的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大。不需要事先报批；经人大批准的预算约束力不够强，政府主要官员可以随意改变预算；对政府决算中存在的问题也没有必要的问责追究制度。这使得预算几乎丧失了作为绩效审计评价标准的条件。

5　部门预算的公开透明度差，地方政府预、决算仍属于密级文件，妨碍了民众的有效监督，扩大了违法乱纪者的空间，增加了合规性审计的工作量。牵制了对绩效审计的力量投入。

(二)政府治理的理念还不够先进

虽然我国政府正在从“全能政府”向“有限政府”转变，但是，政府的规模依然很大，管理的事情依然很多，忙于执法的情况比较普遍。无暇顾及公共资源使用效率的追求，使绩效审计难有用武之地。

我国长期处于大一统要求令行禁止的计划经济氛围中，目前又正处在法制初建阶段，公共管理改革虽然已经起步。但现代政府治理模式尚未建立。人们比较注重过程控制和对财经法纪的遵守，不太重视目标实现和结果要求，绩效管理与控制的意识不强，这使得绩效审计的社会需求严重不足。

我国政府各部门普遍存在大包大揽甚至垄断公共物品和服务的生产与供应，社区、社会组织发挥提供公共物品和服务的积极性不高。由于“吃皇粮”的单位、人员、事情太多，很难制定明细而确定的财政预算，绩效因此很难衡量，不得不运用大量财经法规加以控制，使得合规性审计任务很重，绩效审计难以开展。

(三)绩效评价资料和技术缺乏

目前，我国存在会计诚信危机、政府与非营利组织会计制度不规范等问题，财务管理较混乱，弄虚作假和违法乱纪问题很严重，因此政府审计只能深陷合规性审计之中而无暇进行绩效审计。

政府绩效评价指标体系尚在建设中。加之平衡记分卡、标杆管理等先进的绩效评估理论与方法没有得到实际运用，使绩效审计评价所需的绩效目标、绩效预算、绩效数据、绩效指标体系等无从取得。增加了绩效审计的难度。

二、制约我国绩效审计发展的内部原因

制约我国绩效审计发展的内部原因主要是：绩效审计的法律规定和准则规范缺乏；审计机关审计观念存在误差；审计机关人力资源管理制度不符合要求；审计机关内部组织分工不够明确。

(一)绩效审计的法律规定和准则规范缺乏

在法律和准则中明确绩效审计的权限是非常重要的。纵观世界上绩效审计开展得比较好的国家，无一例外都在其审计法或审计准则中明确规定了政府绩效审计职责。美国在2003年审计准则

中详细规定了政府绩效审计职责及其执行规范；英国在其1983年颁布的《国家审计法》中专门用第二部分详细规定了绩效审计职责；德国在其《基本法》中规定：“联邦审计院审计预算的执行和非预算资金的管理，经济效益性和合法合规性”；瑞典则在《关于国家审计署的相关法律条例》中优先规定了绩效审计职责。

目前，我国《审计法》除了在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督的要求外，并没有在审计职责中对绩效审计职责作出明确规定，我国的绩效审计准则也是一片空白。我国绩效审计审什么、怎么审、怎样衡量和控制其质量等基本问题都没有明确规定，这使我国绩效审计的实施缺乏足够的法律依据和行为规范。从严格意义上说，现在我们实施专门的绩效审计都是不合法的。即使勉强实施，也不便于规范审计行为、保证审计质量、控制审计风险。

(二)审计观念存在误差

就政府审计机关而言，审计观念的误差主要表现在：政府审计机关总是强调过程控制，努力进行事中审计、事前审计、跟踪审计；总是抓住财经法纪审计不放松，强调查处大案要案；总是强调自己执法者的地位和作用，嫌自己的处理处罚权限不够多、不够大，使审计机关深陷合规性审计而不能自拔，这些都使得审计机关无暇实施绩效审计。

就被审计单位而言。“有的权力机关、公共管理部门及其负责人认为，依法审计就是审计我违反法律、法规没有，至于决策、体制、管理等方面存在的问题，是改革、发展中的问题，并不违法，因而不是审计的事，也不能审计”(杨锡春。2006)，这也阻碍了绩效审计的实施。

(三)审计机关人力资源管理制度不符合要求

最高审计机关绩效审计指南认为：“绩效审计是一种以信息为基础的活动，专业价值在其中占据核心地位。”为此，最高审计机关应当招聘恰当的审计人员；应当保证分派到绩效审计项目的审计人员拥有与审计任务所要求的恰当、充分的专业技能(绩效审计师应该大学毕业，应该在社会科学和科学调查及评估方法方面受过良好教育，拥有调查或评估工作经验，对被审计政治领域有特别的了解。具有分析能力、创造性、接受能力、社交能力、个人品德、判断能力、承受能力、良好的口头和书面表达能力等等)；应当通过继续教育和培训维持审计人员较高的专业技能；应当保证审计工作组要具有与审计项目要求相适应的专业人才结构；审计机关要建立聘用社会专家的规章制度，利用社会人力资源搞好绩效审计。

(四)审计机关内部组织分工不够合理

过去。我国在政府部门曾经设置过内部审计机构，上世纪末政府机构改革时撤销了，改为政府审计机关的驻部门审计局。实行审计署和驻在部门双重领导、以审计署领导为主的体制。根据审计署和驻在部门的授权进行审计监督，对审计署和驻在部门负责并报告工作。驻部门审计局由于能够经常、及时地对驻在部门的经济活动过程进行监督，因此，驻在审计局应当以合规性审计为主要职责，如对驻在部门预算执行情况进行审计，完成审计署的中央预算执行情况审计的部分任务。然而，现实情况是，每年的中央预算执行审计都是由署机关直接对各部门进行审计的，驻部门审计局的作用基本上类似于所在部门的内部审计，其作为政府审计的职能作用发挥很不充分。这种兼有外部审计和内部审计的双重角色，使得政府审计机关被合规性审计所拖累，而无力进行绩效审计。

在美国。GAO主要从事外部审计职责，关注政府活动的结果。另外，在政府主要部门设置对议会负责的检察长办公室。以合规性审计为主要职责，主要关注政府各部门活动的过程。美国国会相信，通过在联邦政府主要部门设立独立的检察长办公室，能够保证对纳税人钱的使用更为谨慎，记录更为准确，使政府有能力揭露并杜绝舞弊、浪费和滥用行为，从而提升公众对政府的信任度。目前。美国在政府各部门中设立了57个检察长办公室。

三、制约我国绩效审计发展的认识偏差

阻碍我国开展绩效审计的认识偏差主要有以下两点：对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差；对绩效审计评价标准的建立存在认识上的偏差。

(一)对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差

相当多的人认为，目前我国政府部门和公营单位财务管理较混乱，弄虚作假和违法乱纪问题很严重，因而绩效审计因没有可靠的财政财务资料基础而无法开展。笔者认为。这种观点误解了合规性审计与绩效审计关系的结果。

虽然合规性审计结果是绩效审计的重要基础，但不是惟一的基础。如果开展绩效审计之前相关资料已经进行过合规性审计，则开展绩效审计就比较方便一些，但并不是说审计人员就可以在合规性审计的基础上直接进行绩效评价。他们依然要根据绩效审计目标的要求，决定对合规性审计成果的利用，并在更广泛的范围内进行审查、调查。在确信绩效审计目标都已实现的基础上。才能进行绩效评价。提出改善绩效的建议。

如果开展绩效审计之前相关资料未进行过合规性审计，则并不意味着绩效审计就无法开展。绩效审计仍可开展，只是应当根据绩效审计目标的要求，先对相关财政财务资料和其他资料、情况进行审查、调查，然后再进行绩效评价，提出改善建议。在这种情况下，绩效审计的工作量会大一些，但仍可进行。

事实上，虚假财政财务资料和违法乱纪问题在西方国家也是存在的，有的甚至很严重。没有任何国家规定过要求虚假财政财务资料和违法乱纪问题减少到什么程度才可以开展绩效审计；也没有证据表明我国未来到什么时候虚假财政财务资料和违法乱纪问题就能大幅度减少甚至消失，所以。认为我国目前财政财务资料虚假严重、违法乱纪问题存在因而无法开展绩效审计的观点是没有道理的。

财政财务资料虚假严重、违法乱纪问题多是造成合规性审计工作量大、审计机关深陷其中、令审计机关无暇进行绩效审计的原因。这可以通过提高审计效率、增加审计经费和人力等资源来解决。

(二)对绩效审计评价标准认识上的偏差

相当多的人认为，开展绩效审计首先必须要有权威的全国统一的绩效评价标准。如果没有这种绩效评价标准，则绩效审计就无法开展。所以，很多人致力于这种绩效评价标准的研究；很多实务工作者正在焦急期盼这种绩效审计评价标准的颁布，以便进行绩效审计。其实，这是对绩效审计评价标准的一种误解。

从实质上来说，统一的绩效评价标准是无法建立的。政府及公营部门的活动范围主要是基础设施、社会治安、文化教育等公共产品提供。这些公共产品的提供，一方面，由于缺乏市场机制。其成本与效益的计量比较困难，需要具体项目具体分析研究。甚至同一项目在不同时期也需要分别分析研究；另一方面。由于公共产品和政府行为复杂多样。其成本、效益的构成内容各不相同，而绩效审计又经常按公共项目、政府行为、某项政策等立项，绩效审计项目千差万别，即使是同一类型的项目也因时间不同、所处外部环境不同而不同。绩效审计是一种不重复的独立检查工作，由政府审计机关建立统一的或分类的绩效评价标准既是不必要的，也是不可能的。至今，我们没有看到西方哪个国家由审计机关制定了统一的绩效评价标准。

由于绩效衡量一般是指对项目成就。尤其是在实现既定目标方面的进展进行监测和报告的持续不断的过程。绩效衡量指标可以直接针对所开展的项目活动(过程)的种类或水平、项目直接产出的产品或服务、或这些产出的结果。绩效衡量指标强调的是项目是否实现其目标和要求。由于其持续性质，绩效衡量指标可以作为管理人员的预警系统，并成为改善政府对公众责任的工具。对政府项目或政府机关是否实现目标进行监督检查的这种持续不断的过程是内部管理和控制的内容，而不是外部审计师的任务。绩效审计的对象是政府事业和项目所采用的绩效衡量系统是否高效率、有成果。因此，建立绩效衡量指标是政府机关和公营部门管理者的责任。绩效审计人员的职责是收集并验证这些衡量指标是否有效，并根据有效的衡量指标评价其绩效的优劣，解释、说明绩效衡量指标无效的原因及其影响，分析、说明绩效优劣的原因，并提出可能的有效建议。

由审计人员针对具体审计项目收集财政预算、绩效管理目标等绩效衡量指标，据以评价绩效优劣和提出提高绩效的建议。可以使审计人员的审计评价更切合实际，提出的审计建议更具实际意义和可操作性，运用国家统一绩效评价标准反而是不必要的。而且。绩效审计是建设性的、服务性的。审计评价结论和审计建议不具有法律效率，由审计人员具体收集和研究绩效评价标准既是必要的，也是可行的。

作者：吴秋生

绩效审计发展论文 篇3：

我国政府绩效审计发展演变

摘要：当前政府绩效审计正成为我国审计理论界和实务界关注的焦点。本文综述了政府绩效审计的研究现状，阐述了政府绩效审计的理论基础，探究了我国政府绩效审计的发展历程，认为我国政府绩效审计发展大致可分为思想萌芽、试点探索、全面推进三个发展阶段。

关键词：政府绩效审计 发展历程 思想萌芽 试点探索 全面推进

任何一个事物，都会经历产生、发展、成熟，政府绩效审计也不例外。随着社会的进步和时代的发展，社会公众对政府提供公共产品和公共服务的需求日益增加，政府所承担公共经济责任的范围不断扩大，导致政府支出数额的急剧增加，其形式也趋于多样化。与此同时，社会公众对政府承担的公共经济责任的要求也日渐提高。人们十分关注政府在承担公共经济责任的过程中，是否节约地使用公共资金，其效率和效果如何，这就要求国家审计机关对政府提供公共服务的效能进行审查，以满足社会公众对此类信息的需求。在此背景下，政府绩效审计应运而生。研究我国政府绩效审计的历程，理清发展脉络，总结各阶段特点，无疑会促进我国政府绩效审计的发展。

一、政府绩效审计研究现状

（一）绩效审计起源 绩效审计出现于20世纪40年代中期。1948年，美国人阿瑟·肯特在美国《内部审计师》杂志上发表了“经营审计”一文，文中第一次提出了“绩效审计” 的概念。自此，绩效审计在世界各国开始迅速发展。而最早有关绩效审计的论著则当属美国管理咨询师威廉·伦纳德于1962年撰写的《管理审计》（William P.Leonard，1962） 。在此之后，也相继出现一些有关政府绩效审计方面的文章和专著。我国对政府绩效审计的理论探索始于1982年。据不完全统计，从1982年至2002年在国内比较权威的审计期刊上发表的有关绩效审计的文章共有164篇，当然也有相关专著出现。国内较早的绩效审计论著是1992年吕文基撰写的《经济效益审计教程》。2002年深圳政府绩效审计试点探索的成功及2003年刮向全国的“审计风暴”使得政府绩效审计在2003年至今更加成为审计理论界和实务界关注的焦点。根据中国期刊全文数据库检索资料显示，2003年至今，以“政府绩效审计”作为关键词对政府绩效审计进行模糊检索，可检索出相关文章476篇，期间还有很多相关课题的研究成果和专著出现，最著名的专著当属2006年10月经济管理出版社出版的由陈宋生执笔的《政府绩效审计》一书。该书以制度变迁理论与经验证据分析世界各国政府绩效审计的变迁，并分析了中国政府审计对绩效审计的探索，调查审计人员对中国为何未能及时开展、应开展原因何在及如何开展绩效审计的认识。在分析的基础上，该书就中国政府应如何开展绩效审计提出相应建议。与以前研究相比，该专著相对系统。

（二）绩效审计研究 国内外对于绩效审计的研究在绩效审计的名称、内容等方面存在分歧。就绩效审计的名称而言，国内外学者提法有二十多种，国外有学者提出过综合审计、效率审计、效果性审计、制度审计、经营审计、“3E”审计、业务审计、业绩审计、管理业绩审计、货币价值审计等，我国有学者提出经济审计、经营管理审计、管理效益审计、社会效益审计、经济责任审计等。名称上的混乱容易给人造成误导，不仅不利于理论与实际的结合，而且阻碍理论研究的进一步深入，迫切需要统一称谓为“绩效审计”。就政府绩效审计的内容而言，大多数西方国家的学者认为其审计内容为“3E”审计，即资源使用的经济性、效率性及效果性。代表性的国家如美国、英国、瑞典等。1989年，加拿大的丹尼斯·普瑞斯波尔提出，政府部门除了对3E进行审计外，还应审查对自然资源的有效利用和对生态保护的维护情况，同时还应审查政府项目及政府活动所产生的利润分配与再分配的不公平及对社会秩序稳定的影响。这就是环保性审计（Environment Audits）和公平性审计（Equity Audits）。在英国，审计署虽然没有明确提出绩效审计包括环保方面的内容，但是在各类审计报告中都把它当作专门的问题列示出来。因此，环保性审计已成了绩效审计的重点内容之一。但对于公平性审计，目前世界各国几乎没有开展，这或许与社会效益难以评价有关。我国的绩效审计应涵盖哪些内容，目前还存在着争议，但较具代表性的有“二分法”与“三分法”。如李敦嘉（1996）认为，政府绩效审计可以分为行政事业单位的绩效审计和公共工程的效益审计；陈守德（2000）等认为，绩效审计应包括盈利性支出部分（基建投资、重点建设项目投资及国有企业使用效果审计等）和非盈利性支出部分（行政收支、公共工程收支和各种基金的收支）。2002年，石爱中等指出，“3E”审计表明了我国政府绩效审计的内涵和内容，其他（如“二分法”与“三分法”）均应视为“3E”审计的具体表现形式。由于目前我国政府绩效审计并不成熟，正处于探索阶段，因此笔者认为，我国政府绩效审计应主要考虑经济性、效率性、效果性三个方面，必要时考虑环保性。

二、政府绩效审计的理论基础

（ 一 ）政府绩效审计产生和发展的社会基础——公共受托责任 “审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展” 。这在学术界已经达成了共识。政府绩效审计作为政府审计的一个分支也不例外，它的产生和发展也离不开受托经济责任。而贯穿于政府领域的受托经济责任是一种公共受托责任。1985年，最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中，对公共受托经济责任作出定义，认为公共受托经济责任是受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任。由此可见，公共受托责任存在于一种委托代理关系之中。在这种关系中，至少存在委托人和受托人两个方面，委托人是公共资源或财产的所有者即人民，受托人是公共资源或财产的管理和使用者即政府。在该关系中，委托人授予受托人管理和运营公共经济资源的权力，并要求受托人管好、用好该资源，受托人接受委托人的授权并承担起履行相应责任的义务。当今社会，国家是人民的国家，国家权力最终属于人民。但是人民不可能全部亲自参与管理国家的具体事务，而是将这种公共权力交给政府来行使，这样在公众和政府之间就出现了委托代理关系。在该委托代理关系中，作为受托方的政府对公共资源仅具有管理权和使用权而并无所有权，因此公共资源使用有效与否并不会对政府管理者或经营者自身经济利益造成直接影响，因此，他们极有可能不负责地管理和使用公共资源，甚至可能滥用权力，侵占公共资源，这无疑会造成公共资源的直接和间接损失，这是委托代理问题可能带来的损失。因此，当公共受托责任关系确立后，委托代理问题的存在客观上要求委托者对受托经营者所负经济责任的履行情况进行审查评价以促使他们最大限度地履行公共受托责任。这样，政府绩效审计便应运而生。

（ 二 ）政府绩效审计产生和发展的行政学理论基础——新公共管理理论 20世纪70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。为此，西方国家在实践中很快兴起了 “新公共管理”的政府管理模式。新公共管理理论是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的，是政府绩效审计兴起的理论基础。它以现代经济学为理论基础，主张引入市场机制和私营部门的管理技术和手段，以市场为导向进行政府行政管理，强调政府绩效，通过重视消费者、鼓励竞争等方式重塑政府形象，是政府针对现实问题所采取的一系列政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机，提高政府的效能和合法性。在追求节约、效率的同时更关注质量，强调以结果为本的“讲究效果的政府”。新公共管理理论所提倡的政府为民众服务、对民众负责的思想和进行绩效管理的做法，为政府绩效审计提供了理论基础和实施的可行性。

三、我国政府绩效审计的发展演变

（ 一 ）政府绩效审计思想萌芽阶段（20世纪80年代初至本世纪初） 20世纪80年代初，随着中华人民共和国审计署的诞生，欧风东渐，绩效审计开始走进中国。1983年成立了中华人民共和国审计署，在成立之初，其对绩效的注重就有所体现。1991年，在全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计（由于我国对于绩效审计并无统一说法，有称为效益审计的，所以文中所引用文献若为效益审计，与本文所述绩效审计并无区别，下不赘述）方面延伸”。这是我国政府部门首次提出绩效审计的概念。自20世纪90年代初开始，我国一些专家学者开始从经济效益审计的角度展开对绩效审计的理论研究。他们进行了一系列积极的探索并取得了可喜的成果，主要有吕文基（1992）、李风鸣等（1993）、李敦嘉（1996）、王光远（1996）、陈思维等（1997）、竹德操等（1997）、陈守德（2000）、赵玉华等（2000）、邢俊芳等（2001）撰写的专著。这一时期，我国审计理论界对绩效审计的研究颇多，主要形成了绩效审计概念、绩效审计内容、绩效审计种类、绩效审计标准及绩效审计方法等一系列的研究成果。需要提出的是，1998年中国审计学会将绩效审计（经济效益审计）确定为重点研究课题，由北京市、上海市、重庆市和四川省审计学会牵头组织讨论这个课题，并在南京举办了绩效审计（经济效益审计）学术研讨会，取得了一些积极的成果。上述这些努力及其成果都有力地推动了我国政府绩效审计的理论研究。与此研究相呼应，20世纪90年代中期兴起的党政领导干部经济责任审计和专项资金审计在一定程度上体现出了政府绩效审计的思想。总之，在该阶段，政府绩效审计形成了一系列理论研究成果。但是，需要指出的是，针对政府绩效审计的理论研究是零散的，不系统的，是政府绩效审计思想的萌芽。这一系列研究成果有待实践的检验，有待随着实践的开展而不断丰富和完善。

（ 二 ）政府绩效审计试点探索阶段（本世纪初至审计署《2006至2010年审计工作发展规划》发布）由前文可知，政府绩效审计经历在思想萌芽阶段形成了初步的研究成果，这些成果迫切需要经过实践的检验而丰富和完善。另一方面，新形势下，国家建立高效、精干、廉洁的政府机构、提高财政支出绩效、有效利用有限资源的、政府审计自身发展等方面的需要使得政府绩效审计在实践上的探索变得同样迫切。在此背景下，政府绩效审计试点探索阶段开始逐步形成。需要说明的是，与以理论探索为主要特征的思想萌芽阶段不同，政府绩效审计试点探索阶段是以试点探索为主要特征的（当然也有理论方面的探索），且该阶段的实践探索多数颇有成效。这一阶段政府绩效审计的发展，主要体现在以深圳和青岛为试点代表的政府绩效审计的尝试探索。深圳是我国最早制定法规并开始实施绩效审计的城市。2001年，深圳市通过市人大立法出台了《深圳经济特区审计监督条例》。该条例规定：审计机关应当加强对本级各部门的绩效审计工作。审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年，深圳市审计局首次开展对市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况的绩效审计试点；2003年，深圳市审计局在试点的基础上，拓宽了审计领域，增加到对深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金、深圳市福利彩票公益金4个项目的绩效审计，得到了市委、市人大、市政府的高度重视，引起了社会的强烈反响；2004年，深圳市审计局的绩效审计项目增加到了8项。具体包括：深圳大学城、市城管局下属13家市政公园建设及管理情况、城市生活垃圾 无害化处理、市东胡医院建设、大沙河整治工程、市客货运场站建设及运营、市科技三项经费、市环保局部门预算，这是深圳市首次对部门预算进行绩效审计。中国审计学会、广东省审计厅分别在深圳召开了绩效审计研讨会和现场会，对深圳市开展绩效审计工作情况给予充分的肯定和高度评价，有关专家称之为中国绩效审计的开端。与此同时，国家审计署为推动政府绩效审计在我国的发展也在不断做出努力。2003年国家审计署发布《2003年至2007年审计工作发展规划》，明确提出，未来五年审计工作的主要任务之一就是“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。”这是审计署科学总结前20年审计工作发展规律做出的正确决策，意味着绩效审计将成为未来审计的主流。为推动政府绩效审计的发展，发挥政府审计在国家治理中的作用，李金华审计长在2003年全国审计理论研讨会上提出，我国目前提出和探索绩效审计的条件已经初步具备 。深圳市政府绩效审计的试点成功及国家审计署由财务审计为主转为财务审计与绩效审计并重的审计基调的设立，为政府绩效审计在我国的探索奠定了一定的基础。从尝试的情况看，部门预算执行情况审计、专项资金审计、政府投资项目审计、经济责任审计都可以在真实性的基础上，进一步作经济性、效率性和效果性的检查和评价，体现了政府绩效审计的特征。2003年、2004年是我国审计工作取得巨大成绩的两年，不仅查出了数百亿的违规资金、处理了千余名社会蛀虫，而且从经济性、效率性和效果性方面考察、揭露出我国体制上的诸多漏洞。2005年，在召开的全国审计工作会议上，李金华审计长专门总结了近些年对绩效审计的实践：“一是注重投资效益，加大了对政府重大投资项目的审计力度；二是关注财政专项资金使用效益，加大了对专项资金审计和审计调查力度；三是选择推荐，开展了专门的绩效评估。”为进一步贯彻《2003至2007年审计工作发展规划》， 2006年，审计署在审计项目的安排上，对于绩效审计有所侧重，绩效审计项目所占比重比往年有大幅度提高。在审计署统一组织的22个项目中，绩效审计项目有14个，占64%。绩效审计项目的工作量更是占到总工作量的81% 。绩效审计项目以促进提高财政资金管理水平和使用效益为目标，广泛关注资金的经济效益、社会效益和环境效益，重点揭露由于决策失误和管理不善造成的损失浪费问题，注重从体制、机制、制度层面分析原因，提出整改、完善的建议，政府绩效审计收效显著。以青岛市审计局尝试效益审计为例，该局本着“积极实践、稳步推进”的原则，坚持理论和实践同步，初步探索出一条与财务审计相结合的效益审计路子，取得初步成效。该局共开展专项效益审计项目18个，涉及经济责任、专项资金、政府投资、企业、政府部门绩效等多个审计领域。这些探索一方面从实践上检验并丰富了思想萌芽阶段形成的关于政府绩效审计的一系列理论研究成果，另一方面为政府绩效审计在我国的全面推进奠定了坚实的基础，政府绩效审计的试点探索成效显著。

（ 三 ）政府绩效审计全面推进阶段（审计署《2006至2010年审计工作发展规划》发布至今）为进一步推进政府绩效审计在我国的发展，审计署在《2006至2010年审计工作发展规划》中提出，将“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持“两个并重”作为完成该项任务的保障。它标志着政府绩效审计已经成为今后审计工作的重点内容和发展方向，政府绩效审计进入了全面推进阶段。以浙江省开展的全部政府性资金审计（政府绩效审计的一种）为例。2006年，浙江省提出全部政府性资金审计思路。在2006年的市县长经济责任审计和财政上审下审计中，浙江省审计厅进行了以全部政府性资金为主线的审计试点，同年又在湖州市财政决算审计中进行了全部政府性资金绩效审计的试点。2006年下半年，省厅系统提出了2007年在全省审计机关全面推行全部政府性资金审计的要求，以强化全部政府性资金审计。适应该要求，2007年全部政府性资金审计尝试评价政府支出分别用于保吃饭、保运转、保稳定、打基础、促发展等支出配置比例及效益等情况，揭示了全部政府性资金配置、资金运营过程等存在的问题，为促进规范财政管理和预算分配秩序、提高财政资金的使用效益、促进党委政府重大经济方针政策的贯彻落实打下了良好的基础。通过近两年的实践和探索，浙江全省审计系统上下逐步统一了对全部政府性资金审计必要性的认识，进一步树立了以全部政府性资金为主线来深化审计的全新审计理念，取得了明显审计成果。2008年，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上作了题为“以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展”的讲话。刘家义审计长提出审计人员应时刻牢记审计工作的根本目的，紧紧围绕“民主、民生、改革、发展、法治、绩效”来开展工作。提出为实现审计工作的根本目的，审计工作应切实做到“六个高度自觉”。其中明确提出要在高度自觉地查处重大违法违规问题的同时，切实推进提高政府效能和财政绩效水平；要高度自觉地推进整改，规范管理，有效地推动问责机制的建立和责任追究制度的健全落实。还提出了“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的二十字审计工作方针，其中就“突出重点”这一工作方针作了重要阐述。指出突出重点是审计工作的基本方法，任何时候都应从当时、当地的实际出发，审计重点应具体到每一个地区和每一个专项审计上。他还指出，当前的财政工作存在着公共性不够高、管理不够规范、法制不够健全、绩效比较低、潜在风险比较大等问题。因此，财政审计应紧紧围绕“管理、改革、绩效”六个字来开展工作，推进财政体制改革，推进财政绩效预算的建立，推动问责机制的健全。总体来看，讲话全文强调了以科学发展观指导审计工作的思想。而开展政府绩效审计并将审计结果实行国际通行的公告制则可以满足人民的社会公共需求，真正体现以人为本的根本目的。充分体现了国家审计署领导人全面推进政府绩效审计的决心和行动。

*本文获2010河南省政府决策研究招标课题“党政领导干部经济责任审计发展问题研究”（项目编号：C277）和2009航空科学基金项目“基于EVA的航空武器装备制造企业资源利用绩效审计研究”（项目编号：2009ZG5500）的支持

参考文献：

［1］廖洪、陈波：《我国政府经济效益审计的发展历程、现状及改进对策》，《财会通讯（学术）》2006年第7期。

［2］刑俊芳等：《最新国外效益审计》，中国时代经济出版社2004年版。

［3］陈作习：《论我国政府绩效审计的内涵界定与目标定位》，《上海立信会计学院学报》2007年第1期。

［4］周荣:《“新公共管理”模式下的政府绩效审计》，《湖南税务高等专科学校学报》2007年第5期。

［5］William P.Leonard，The Management Audit， Prentice Hall Inc. 1962.

（编辑 聂慧丽）

作者：沈翠玲