产能过剩财政税收论文

摘要：我国产能过剩由来已久，形成原因复杂。目前，中国经济正处于经济增速换档期、前期刺激政策消化期、结构转型阵痛期的“三期叠加”期，产能过剩也表现出特有的阶段性特征。今天小编给大家找来了《产能过剩财政税收论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

产能过剩财政税收论文 篇1：

我国的产能过剩对内对外调控战略分析

【摘要】我国产能过剩自上世纪90年代即产生，二十多来受全球性金融危机影响及国内经济发展中各种的矛盾外化作用，产能过剩不断升级，造成了资源的浪费，整个经济随时面临系统风险。我国政府在整治产能过剩问题过程中曾采用了多项措施，但是产能过剩仍旧是当前影响我国经济发展和结构调整的突出矛盾。针对愈来愈重的产能过剩问题，已经不能再以过激的货币政策和财政政策予以解决，因为我国产能过剩涉及的范围、影响程度已经体现出系统性、全面性、严重性等特点。如何建立化解产能过剩的有效机制，成为当前我国经济健康发展的关键点，本文从战略的角度阐述从深层次解决产能过剩的对策，试图通过内外的合力作用破解我国目前存在的严重产能过剩问题，促进经济的健康发展。

【关键词】产能过剩 产能利用率 一带一路 战略

一、产能过剩内涵揭示

提到产能过剩，有必要了解产生过剩的内在特点和外部表现。一般对产能过剩可理解为：在技术水平一定的情况下，专业的生产要素如固定资产、劳动力、原材料等投入为前提的最大产出超出了市场需求的量，导致沉没成本产生，从而形成物质形态的投资处于“过剩”状态。通常国际上对产能过剩衡量是针对生产能力而非生产结果的衡量，一般采用的指标以专业性较强的产业所采用的指标，如工业制造业中“设备利用率”指标。如果设备闲置时间长，设备在统计期内的实际使用时间占计划用时的比率低，“设备利用率”就低，若此指标超过一定合理的水平，意味着产能过剩出现。设备利用率也理解为产能利用率。世界发达国家根据设备利用率变化对产能评价给出的参照数据是：

数字显示说明市场经济下的产能闲置是正常的，一定比率的设备闲置具有调节库存的功能，更有利于维持较高程度的竞争。因为设备利用率过高，表明是超负荷运转，产能严重不足。产能过剩衡量标准为只的是设备利用率低于79%。

二、我国现阶段产能过剩情况分析

（一）我国产能过剩情况概括

自上世纪的90年代至今，在全球经济失衡长达二十多年的时间，我国成为跃居全球第二大经济体的同时，正是经历产能过剩形成并逐渐走向加剧的时期。上世纪的90年代我国的产能过剩主要是因新技术革命而形成的低端的制造业产能过剩。紧接着受全球IT、金融、房地产业大力发展的影响，我国的轻纺、重化和装备制造等产业发展迅速，同时快速增长的还有新兴战略性产业，后随着IT、房地产等泡沫的破灭，上述相关行业产能严重过剩。再后来的东南亚金融危机及21世纪全球金融危机再一次加剧了我国相关行业的产能过剩。

（二）全球金融危机以来我国产能过剩的表现特征

在开放经济条件下，受国际金融危机及国内渐进式改革影响，我国经济发展所体现的产能过剩现象愈来愈严重，近年来部分工钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等重化行业供过于求矛盾比较突出。2012年和2013上述行业产能利用率的统计数据均在正常值以下，最高的也只有75%。特别是为应对2008年暴发的全球经济危机，我国中央政府为刺激经济投放的四万亿资金更加重了多个行业的重复建设及过度投资，在资金的充分供给下，各行业采取了粗放型发展模式，产能过剩愈加突出，动态地分析其特征如下：

1.由传统行业的产能过剩向新兴行业扩展。我国最初的产能过剩主要发生在重化工业行业中的个别行业，主要以能源、原材料行业为主，而且体现的是低水平的“无效产能过剩”，但是随着一次重于一次的产能过剩，产能过剩的行业涉及的面越来越广泛，不仅包括传统行业，还包括新兴的一些产业。据工信部的统计，截止2013年，以钢铁、电解铝、船舶等传统行业产能利用率均低于国际合理水平，另外新兴行业中的风电设备、光伏等多个产业的产能过剩问题也十分突出，产能的利用率都在70%以下。数据说明我国的产能过剩已经从局部波及到绝大多数的行业。

2.由结构性的产能过剩向全面扩展。在对产能过剩行业分析中发现，部分行业的产能落后导致的有效产能低下。以钢铁行业为例，其生产的产品的附加值及技术含量低，满足不了社会对技术、质量高的产品需求，产生了低效甚至是无效产能，不足和过剩的产能并存，形成了产能过剩的结构性问题。随着科技进步及行业发展及结构调整，低水平产能过剩没得到明显缓解，高新技术产业产能过剩问题又暴露出来，产能过剩全面化升级。

3.由阶段性产能过剩向持续性发展。我国产能过剩问题虽然在不同行业表现特点不同，但通过对产能过剩的所有行业综合分析，不难发现产能过剩的阶段性特点。据中国金融四十人论坛关于“产能过剩“课题所统计的资料发现，第二次和第三次大规模的产能过剩较比第一次而言，产需失衡的时间明显延长，某一行业的增长速度与社会对其的需求之间已经不只是偶尔在某个阶段不平衡，而是失衡的频率越来越高，持续时间也越来越长，形成了持续性的产能过剩。

4.产能过剩的政府导向与市场机制作用界限越来越模糊。市场机制决定着行业的发展规模、速度，但是，在不成熟的市场经济下，市场机制是不灵敏的，各行业极有可能发展超速，最终导致供求的失衡。我国市场经济逐渐向纵深发展阶段，产能过剩更加严重，不能否认有部分市场主体逆市场规律发展的现象，但政府意图及政策导向下行业的盲目发展也是近年来过度产能过剩的原因。市场经济初期产能过剩形成的原因比较容易明确，市场经济发展到一定阶段，产能过剩原因却难以准确辨析。

三、产能过剩产生的原因及后果分析

（一）产能过剩形成的原因分析

从客观角度分析，我国的产能过剩是市场因素和非市场因素、国内和国外环境因素共同作用的结果。

1.国内市场因素导致产能过剩。在竞争激烈的市场经济下，因企业急于加入最初的利润争夺，对进入市场缺乏战略性判断，盲目的从众思想使企业迷失方向，本能的根据市场需求增加设备开工存量，然而对市场没有深入的分析研究和预测，在宽松的市场准入条件下挤进市场，因技术与综合能力与市场需求差距较大，其结果是低品质的产能迅速增加，在短期内造成资源闲置和浪费。如大上的钢铁、电解铝等行业就充分证明这一点。

2.国内非市场因素导致产能过剩。非市场因素主要指的是体制因素。我国经济体制改革是渐进式的，政治体制改革与经济体制改革却没能同步，要么政策约束力弱，要么政策运用过度，使产能过剩更多的缘于体制改革的滞后。

第一，政策的约束力差破坏了市场主体的公平竞争。在我国，水利、土地、煤电气等资源的价格垄断性强，不仅垄断型企业享有价格方面的优惠，同时配套地获得了监管部门和环保部门的软约束；生产要素价格的失真也使市场价格导向的市场准入与退出机制无法得到完善，政策性的产能过剩矛盾突出出来。

第二，政策运用过度制造了市场主体的不公平竞争。我国20世纪90年代中期推行市场经济以来，经济体制改革一直没有间断，但政治体制改革步子较迟缓。政府的隐型行政垄断力量依然对市场主体产生较大的影响。各级政府出于政绩和税收扩张的考虑，为实现短期的经济增长和税收收入增加，盲目批项目、扩张投资，抢夺资源，造成全国各地普遍的产能过剩。

第三，政府在项目投资中的主导作用干扰了市场主体对于市场的分析判断，使他们从紧跟市场转向盯住政府，市场衡量标准扭曲，市场主体忽视了产品技术的创新和产品质量的提高，只追求外延扩张式的经济增长模式，其结果必然加剧产能过剩。

至于国际方面的因素在第一个问题中已经进行了分析，即国际金融危机也制约了输出渠道对过剩产能的消化。

（二）产能过剩的后果分析

一个国家一旦出现产能过剩则意味着经济失衡。长期的经济失衡将会对经济、政治等多方面产生不利影响。一方面，产能过剩是多数单个企业盲目投资扩张，追求短期利润的结果。众多市场主体在不计后果的开发资源，再以低质量、低技术并以生态环境的破坏为代价的追求产能增长，结果必然是资源的巨大浪费。第二方面，产能过剩亦引发系统性的金融风险。因为产能增长一般要借助于银行的融资支持实现，产能过剩的损失也会转嫁于银行，使前期的银行贷款无法收回而引发金融危机。再一方面，产能过剩是设备的闲置、人员闲置，持续下去就是失业。失业增多易产生社会的不安定因素，破坏了整个社会的和谐。

除上述影响外，在开放的经济社会中，产能过剩国极易以降低产品价格方式取得在国际市场上的优势地位，从而引起不必要的国际争端。

四、产能过剩的调控战略

经济体出现的短期产能过剩一般会在市场机制的作用下被经济体消化吸收，既使有政策的约束也不会产生后遗症，但长期的产能过剩则很难完全在市场机制的作用下根除，所以我国的长期产能过剩问题需要内外战略所产生的合力解决。

（一）对外战略

实施“一带一路”战略构想，引导过剩产能对外转移。2013年9月，习总书记提出了“一带一路”战略构想，在国内外备受关注。“一带一路”作为我国国际区域合作发展战略，不仅可以应对美国TPP、TTIP对我国对外贸易所构成的威胁，也全方位构建了我国对外开放的新格局。籍此战略，可以以我国传统制造业的强大生产供给能力向印度、印尼、哈萨克斯坦等国家提供相应的制造业及相关产业所需要的资金、技术经验、产品等，轻松实现过剩产能的转移，同时还可以发挥我国在全球经济中的带动与引领作用。另外还可以与“一带一路”所涉及的非洲国家建立跨国的产业垂直分工合作体系，以我国设备和技术的比较优势提高我国技术、设备和高端耐用消费品在非洲国家的出口地位，通过国际战略合作化解我国的产能过剩。

（二）对内战略

一是实施市场化战略。首先建立我国生产要素市场的定价机制，实现资源利用的最大效用；其次按照市场优胜劣汰规律优化产能，形成产能落后，产品质量低下、产能消耗大的企业退市的畅通渠道。这需要靠政府制定相关的标准，维护市场公平的竞争环境，并通过有效的监管提高产能的有效性。在产能严重过剩时，也可以通过政府以行政方式强制淘汰落后产能，加快过剩产能的淘汰速度。二是实施降温战略。为过热的经济发展降温，政府要制定绿色GDP标准，保证在制度完善、结构平衡、管理科学基础上的经济增长。三是实施自主创新战略。要以科技创新前提升质量，引领产业方向；以重组兼并、产业融合方式化解产能过剩；以加大科技投入支持具有战略性的新兴产业的发展。四是实施有效的政绩考核战略。在全面推进政治体制改革基础上重新确定对地方政府考核的指标体系，将节能、环保、安全等指标与地方经济增长联系起来考核政府政绩，消除并化解体制性的产能过剩。

参考文献

[1]苗长兴.化解产能过剩的途径和措施[J].《新金融评论》，2015年（1）.

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[5]袁捷敏.产能和产能利用率新测算方法及其应用研究[D].东北财经大学，2013年（6）.

作者：李春

产能过剩财政税收论文 篇2：

我国产能过剩的阶段性特征及化解对策

摘要：我国产能过剩由来已久，形成原因复杂。目前，中国经济正处于经济增速换档期、前期刺激政策消化期、结构转型阵痛期的“三期叠加”期，产能过剩也表现出特有的阶段性特征。消化过剩产能，要坚持市场导向原则，让市场在资源配置中起决定性作用；政府的作用在于搞好宏观调控，为企业提供前瞻性的产业指导政策；消化过剩产能要从需求端和供给侧同时着手，需求端去库存、转化产能，供给侧调结构、创新技术和产品。利用市场竞争机制淘汰落后产能面临一定的社会风险，必须解决好社会保障问题，解决下岗失业职工的后顾之忧。

关键词：产能过剩；阶段性特征；市场机制；宏观调控

至2015年底，中国PPI已连续40多个月处于负增长状态，中国经济正处于经济增速换档期、前期刺激政策消化期、结构转型阵痛期的“三期叠加”期。能否去杠杆、消化过剩产能，对实现结构升级、减少转型阵痛至关重要。我国产能过剩由来已久，原因多样，解决之策非一蹴而就。去杠杆和消化过剩产能存在一定的内在矛盾，如果不能实现结构转型，不能在转型中消化过剩产能，中国经济难以走出紧缩的泥沼。因此，解读我国产能过剩的阶段性特征，寻求解决对策，具有十分重要的意义。

一、我国产能过剩的现状

一般认为，产能利用率在80%左右较为合理，低于75%为严重过剩。自1995年我国供需基本平衡以后，市场逐步呈饱和状态，产能利用率开始下降，虽然中间有起伏，但总体上呈下降趋势。2012年，我国产能利用率为77.2%，以后呈逐年下降趋势（卢锋，2014）。到2015年，我国工业的总体产能利用率只有72%左右，部分行业产能利用率只有70%左右，有些行业甚至低于60%。国际货币基金组织测算的数据，远低于我国政府公布的数据，根据国际货币基金组织2012年公布的数据，2011年我国综合产能利用率仅为60%。我国产能过剩主要在钢铁、煤炭、铝治炼、水泥、平板玻璃、电解铝、房地产等传统行业，同时，光伏、风电设备等新兴产业也都出现了不同程度的产能过剩。工信部公布的2013年数据显示，在24个工业行业中，有22个行业存在严重的产能过剩。有专家研究测算，我国传统制造业产能过剩约43%左（魏杰，2015）。分行业来看，2014年，中国钢铁产能利用率仅为71.9%，电解铝产能利用率仅为71%，水泥产能利用率不到70%，平板玻璃产能利用率不到63%，船舶工业产能利用率60%左右。2013年光伏产能利用率为57%，风机产能利用率为67%。

产能过剩与结构性矛盾，已经成为经济生活中急需解决的问题，过低的产能利用率，也成为政府及全社会关注的重点。国家发改委2009年9月发布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，国务院2010年4月发出《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》等一系列举措，都彰显出对产能过剩问题的关注。2014年3月15日，李克强总理在政府工作报告中提出，要“积极化解部分行业产能严重过剩矛盾”。2014年5月，工信部下达了2014年淘汰落后和过剩产能的具体任务。2015年11月12日，中央财经领导小组召开中央财经领导小组第十一次会议，研究经济结构性改革和城市工作。习近平主持会议并讲话，提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”2015年12月中央经济工作会议提出，结构性改革的关键是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务”。说明，实现经济转型，在扩大内需、提高群众生活水平的同时，如何从供给侧调整结构、提供有效供给，成为新的重点。供给侧的问题可以分为存量和增量，解决过剩产能首先要解决存量问题，其次在增量中不再出现新的问题。

二、我国产能过剩的阶段性特征

我国的产能过剩不仅仅是市场竞争导致的周期性过剩，它有着历史的、市场的、行政的各种成因，其表现也较为复杂，不同于一般的产能过剩，表现出转型期特征。

（一）传统行业过剩与新兴产业过剩并存

不单单是传统行业产能长期过剩，缺乏核心技术的新兴产业，目前也出现严重过剩。就传统产业来说，轻工业领域主要体现在“结构性产能过剩”上，即市场竞争导致的周期性过剩，而重化工业主要体现在“体制性产能过剩”上，即行政体制干预微观经济导致的过剩。部分新兴产业则二者皆有。目前，在各相关行业协会调查的39个行业中，有21个行业产能利用率低于75%，属于严重过剩。作为新兴产业的光伏等行业产能利用率不足60%。

（二）产能过剩与低消费水平并存

中国早已成为世界生产大国、出口大国、贸易大国，但不是消费大国。20世纪90年代以来，世界各国平均消费率（居民消费率与政府消费率之和）稳定在73-79%，一些发展中国家的消费率也达到了65-70%。2003-2008年，高收入国家居民消费率为62.3%，中等收入国家居民消费率为58.5%，低收入国家居民消费率为69%，世界平均水平为61.5%，而中国同期仅为41.7%。根据2011年有关数据，我国人均消费不到美国的5%（毛中根，洪涛，2011）。2015年中国消费率才首次突破50%。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁用中国过去60多年的数据实证分析发现，大概65%左右的消费量对经济长期增长是有利的，但中国现在的消费率只有50%左右。这充分说明，我国的产品并不是真的多了，而是消费不够。因此，优化产品结构，扩大内需，改善群众生活仍是化解过剩产能的一个重要方面。

（三）过剩的结构性特征明显

尽管传统产业产能过剩，但是高端产能仍然缺乏。2014年，虽然我国钢铁行业产能严重过剩，但仍然进口钢材1443万吨，比2013年增长了2.5%。产能过剩与技术研发不足并存。我国的出口产品以加工贸易为主，然而，我国出口企业中拥有自主品牌的不到20%，自主品牌出口占出口总额的比重低于10%（马凯，2009）。虽然我国许多行业存在产能过剩问题，但如石油、芯片、高性能机床、精密仪器仪表、高档汽车及其配件、精细化工等却是产能不足。没有自主技术的产品，很容易在竞争中被淘汰，加剧了结构性过剩的程度。因此化解产能过剩，除了从需求端解决问题，如何从供给侧解决问题，优化产品结构，实现技术创新，更值得关注。

（四）产能过剩与多重约束并存，化解过剩产能困难较大

我国经济要化解过剩产能，实现结构转型，不仅面临着经济发展水平不高、科学技术水平不高、竞争力不强带来的种种约束，而且，面临着资源约束、环境约束、市场约束，人口红利消失、中等收入陷阱等。国内市场与国际环境都不容乐观，化解过剩产能面临前所未有的困难。

三、产能过剩的原因分析

我国目前阶段的产能过剩不仅是市场运行中的周期性过剩，有着更为深层的原因。主要包括市场机制不健全、竞争不充分，政府行政干预过多，结构性调整难到位，等等。

（一）市场因素：市场机制和市场体系不健全

市场竞争导致的周期性过剩，在一些行业肯定是存在的，但我国目前最主要的产能过剩问题，不是市场竞争带来的结果，相反，是来自市场体系的不健全和竞争不充分。我国20世纪80年代开始从计划经济向市场经济转型，市场经济体制处于建立和完善过程中，全国统一有序的市场并未完全形成。虽然商品市场已相当发达，但要素市场、资本市场尚待完善。金融资源、资源性产品、人力资源的配置并未完全市场化，导致了竞争的不充分。国有企业的垄断和地方政府保护主义是两大干拢市场正常运行的因素。国有企业利用其垄断优势，使民营企业面对玻璃门、天花板，在市场饱和的情况下，地方政府也会保住国有企业，让民营企业淘汰出局。我国在很多行业还是以国有企业为主，国有企业有不同于民营企业的行为方式，在市场行情好时，国有企业增加投资，扩大产能，但在市场行情不好时，它也不会因亏损而缩减产能。国有企业越是做大做强，越能保住其落后产能，其越是落后，就越寻求地方政府保护。国有僵尸企业占用大量资源，在过剩中继续扩大产能，阻碍结构优化和升级。国有企业甚至利用其垄断优势和地方保护，在淘汰落后产过程能中兼并重组，扩大产能，搞得风生水起。

（二）体制因素

1.GDP导向与行政干预

基于体制惯性，政府的经济效益（GDP取向）与社会效益（社会稳定）需要，导致了政府对微观经济的过度干预。

过去的计划经济及多年来的GDP导向，形成了体制惯性，政府习惯了对经济领域的直接干预。地方政府为发展本地区经济，扩大税基，增加地方财政收入，展开了激烈的经济竞争，采取各种手段招商引资，发展园区经济，刺激房地产业发展。有些地区低地价甚至零地价招商引资，也有以资源要素吸引投资者的，如内蒙就曾对在当地投资超过40亿元的企业，每20亿元配备1亿吨煤炭开采权。地方政府不管市场是否饱和，只要能搞到项目，能增加GDP和就业，就会招商引资，抢占市场。甚至可能利用本地财力，扶持企业，试图在市场饱和的情况下，挤垮别的企业，占得一席之地。可以说，近些年，土地财政及政府对房地产市场的积极态度，是造成钢铁、水泥、平板玻璃等行业产能过剩的重要原因，也就是学者所称的体制性原因。

同时，为了增加财政收入，地方政府不惜亲自出马，插手企业事务。我们的政府不是有限政府，财政也不是公共财政。政府有无限的权力，有许多部门都有决策权和财权，有专项资金，都有自己的一套说法和做法，自个觉得哪个产业或产品重要，就可以出台一个政策，扶持其发展。因为一届政府也就几年，只有政绩考核制度，没有责任追究制度，政府官员不需要去了解市场信息，也不需要对项目进行论证，对投入的资金也无需承担责任，甚至某一个市长或县长，觉得自己的一亩三分地里，有可以上马的产业或产品，就可以大量拨款投资，以出政绩。各种专项资金、创新项目满天飞，这些项目或产品并不一定符合市场需要，造成了极大浪费。企业可以以各种名义通过各种关系向政府申请补贴和优惠政策，最后，政府支持的项目和企业发展起来了，生产的不是市场需要的产品，没有市场竞争力，而那些有市场竞争力的产品和企业可能因为得不到资金和生产要素支持，被淘汰了。这样，造成了资源的浪费和生产的低效率，也造成了产能过剩。

地方政府通过国有企业获得财政收入，尤其是过去很长一段时间，国有企业可以为地方政府及政府官员提供各种有形的、隐形的支出和福利。到了紧缩期，地方政府不惜一切代价保住国有企业，也就是保住了自己的小金库。在市场饱和情况下，政府采取的是不让新的企业进入，限制竞争。实际上是限制了市场竞争，保护了落后产能。有政府保护，企业也就躺在政府身上吃大锅饭，不思进取。把时间和精力用在争取政策方面，而不是推进技术创新和改进产品结构。

2.政府调控方式和手段问题

一是宏观调控方式问题。多年来，我国的宏观调控政策总是一放就热，一收就死，根源就在于没有遵循市场规律，而是采取行政强制手段，如过热时就限产、拉闸限电、暂停新项目审批等手段。每当经济处于下行期，中国政府就会试图通过积极的财政政策投资拉动，以度过经济紧缩期。众所周知，新形成的产能如果没有市场需求，会形成进一步的过剩。如果把资金投入铁公基等基础设施，也可能形成投资与消费的失衡。如2012年以来，我国基础设施建设部门成为投资增速最快的部门，由其带动的产业，如钢铁、水泥等成为产能过剩突出的行业。2008年全球金融危机后，为刺激经济复苏，我国迅速出台了纺织业、钢铁业、汽车业、船舶业、装备制造业、电子信息产业、轻工业、石化业、物流业、有色金属业等十大行业振兴规划。4万亿投资计划及地方配套资金，形成了巨大的投资热潮。投资热潮过去后，产能过剩问题更显严重。

二是产业政策中的审批制度弊端。在我国，越是政府要求审批的行业，产能过剩越是突出，如钢铁、水泥等。倒是市场化的行业，问题不大。如服装、家电等早就市场化，遵循市场规律，市场不断对其进行微调，过剩产能在短期内被市场淘汰。审批制下，政府的干预行为，使企业失去了对市场的正确判断，也使企业形成了对政府的依赖。具体来说，审批制可能导致以下问题，一是中央政府进行宏观调控，但地方政府为了本地利益，可能搞“上有政策下有对策”。在上下级政府的不断搏弈中，产能不是缩小了，而是扩大了。江苏铁本事件，是最典型的例子。铁本是一家有实力的民营企业，2002年该企业想扩大规模，但当时钢铁项目前属于国家重点调控的产业项目，投资规模较大需要发改委审批，但地方政府为了鼓励企业发展，把它拆分成22个项目，由地方政府审批，办理了相关手续。地方政府还以低地价为其提供了巨额补贴。这是最后被发现了，也有许多没有被发现的类似事件，偷偷地在扩张产能。二是审批主要针对规模较大的投资项目，可能导致规模较大的项目审批中被压下来了，控制住了，但小规模的企业没有控制住，低水平、小规模的企业发展了，出现了调控中的小钢铁、小水泥、小煤窑遍地开花。

不仅在进入方面实行审批制，在产业退出方面，政府也是采取行政措施，干预企业行为，而不是引导市场淘汰过剩产能。2009年12月，中央经济工作会议提出“坚决管住过剩行业新上项目”。2010年4月，国务院颁布的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》明确指出重点行业淘汰落后产能的具体目标任务以及重点工作的详细分工睛况。2010年8月，工信部向社会公布了18个工业行业涉及2087个企业的淘汰落后产能企业名单。在控制产能方面，政府下令拉闸限电，甚至把指标下达到具体企业等措施，强制企业减少生产，而不是让市场选择产品和厂家。这种一刀切的做法，让企业在扩张产能时有恃无恐，不顾后果。只要眼下有利可图，就可以想办法上项目，继续生产，因为将来限产，不由市场决定，全凭政府一句话，只要努力去争取，就不一定被淘汰。

3.产业政策导向问题

中国的产业政策始于20世纪80年代，就过去实施的产业政策来其说，主要目的在于扶持某一产业或限制某一产业，所以，它以政府干预市场、替代市场、限制竞争为基本特征。中央政府制定产业政策，可能会由于对市场信息掌握不全面或估计不足，造成产品过剩。如一些出口产业和光伏产业、电动汽车等等。地方政府可能会因为GDP快速增长或地方利益等原因，过度扶持某一产业发展。有时甚至明知这一产业处于过剩或即将过剩，也会鼓励或扶持当地企业投入。这些盲目上马的企业为的是眼前利益，当然不会理会投入产出效果，也不会考虑将来有没有市场。产业政策支持的一些新项目，一旦不能获得市场认可，或市场竞争激烈，往往都要被淘汰，而且会被很陕淘汰。如果遇上与外国企业竞争激烈，就会成为扶不起的阿斗，总需要政府的支持，自己难以做大做强。这样，产能过剩和经不起市场检验的问题就更为突出。政府为了有自己稳定的经济来源，对国有企业肯定是要扶持的，甚至产能过剩各方还要苦苦支撑。一些大企业出现经营困难，政府会不惜代价，支持其发展。企业大到“不能倒”（政府怕它倒，企业自己也不想倒），船大又“难调头”，产能过剩就在所难免了。

不合理不科学的产业补贴政策和税收优惠，也是造成产能过剩的原因之一，这在我国的出口企业和战略性新兴产业表现尤其突出。我国中央政府对光伏产业的补贴曾高达70%，使企业有利可图，哪怕是没有竞争力，也能生存下去，由此形成了光伏产业投资热潮。正是由于中央政府有如此高的补贴，各地也把光伏产业作为重点扶持产业。江苏无锡、常州、苏州等多个城市政府纷纷以支持高科技企业为名，推进光伏产业发展，给光伏企业各种补贴。正是因为政府的补贴与投入，让企业家们失去了市场判断力，忽视了市场竞争风险，导致某些行业盲目发展，出现产能过剩。最后结果是激烈竞争，价格暴跌，部分企业亏损倒闭。

（三）历史因素

我国在计划经济向市场经济转型过程中，由于一段时间内产品短缺，供给不足，一些行业存在暴利，吸引了过多的资本。实行市场经济后，我国经济快速发展，根据国家统计局资料，到1996年，除棕榈油以外，我国的产品基本都达到了供求平衡或供过于求的水平。改革开放初期，面临短缺经济，企业想的是如何多生产，加速发展，成为一种习惯，一旦遇到市场竞争，就手足无措。在供需基本平衡以后，市场竞争日益激烈，由于技术水平和管理水平不高，市场适应能力不强，企业转向和产品结构升级十分困难。庞大的国有企业大而不能倒，肩负着创造ODP的重任和地方稳定功能，在负债中继续经营。过剩产能没有及时消化和转化，而是不断积累，成为历史包袱。沿海地区兴起的民营企业，在20世纪80-90年代，我国出口加工对经济发展作出了巨大贡献，但2008年全球金融危机后，对外出口遇到了各种困难，面临土地、劳动力、资源价格上涨压力。在技术水平难以提高的情况下，产品出口受阻，产能消化困难。

（四）外部竞争压力

中国虽然是个制造大国，但我国的制造业并不具有竞争优势，我国过去都是打的低价牌，搞的是价格竞争，在技术上、质量上远远比不上先进发达国家。“马桶盖”效应可见一斑。一个简单的“马桶盖”都要纷纷跑去日本购买，可见，国民对中国产品的不信任。在中国人心中有一种外国产品好的定势思维，这种思维缘于长期以来的产品劣质性。中国消费者自己都认为中国只能造低端低质的产品，有钱人跑到国外消费，或热衷于购买进口商品中国产品要打开国际市场困难可想而知。2008年全球金融危机后，各国提出制造业振兴计划，中国产品受到国外消费市场低迷影响及国际市场挤压，2014年中国制造业的增加值增长率26.23%，分别低于美国、日本、德国的22.99、22.12和11.69个百分点。发达国家的振兴计划，使其从“工业化”到“去工业化”再到“再工业化”，“再工业化”实质上是一种产业升级，其对象是能够支撑经济快速增长的高端支柱产业，“再工业化”的目的在于强化与后发国家争夺全球生产要素支配权和财富分配权。中国的低端制造业无利可图，高端制造业受到来自先进发达国家的挤压，产业转型升级压力巨大。

四、化解过剩产能的两难与对策

（一）化解过剩产能面临两难

产能过剩，结构僵化，竞争力难以提升。僵尸企业占用过多资源，影响经济效率，蕴藏巨大风险，但化解产能，企业退出市场，又蕴藏着社会风险。目前阶段，化解过剩产能面临两难。

1.僵尸企业巨额贷款，蕴藏着巨大的金融风险

长期以来，金融资源向大型企业倾斜，扶持了大量僵尸企业。企业大到不能倒，一直以来，国有企业规模庞大，在政府庇护下生存，金融资源向国企倾斜，当企业效益不好时，政府都会鼓励银行给其贷款，提供支持，慢慢地变成了银行依靠企业生存，因为企业倒闭了，银行的资金无法收回，哪怕企业借新债还旧债，也要让企业生存下去，否则，贷出去的资金会血本无归。日积月累，僵尸企业越做越大。这些企业靠着政府和银行过日子，不思进取，在技术上没有新的突破，在产品上没有新的提升，成为产能过剩的主推手。一些城市通过融资平台，搞土地财政，借了巨额债务，大搞开发园区和基建投资，生产的产品并没有多少技术含量。造成了巨大的资源浪费，用掉了土地、用掉了资金，但没有创造应有的效益，也没有真正的创新。因为他们不是靠竞争在市场中立足，而是靠政策优惠，靠政府扶持。在将来的竞争中何去何从，是一个很大的问题。一些在地方政府优惠政策鼓励下发展起来的新兴产业，目前已出现过剩，但地方政府为了抢占战略性新兴产业先机，纷纷鼓励企业进入，不管其技术水平如何，也不管其是否有市场竞争力，出现了各地区结构雷同。目前，银行逐步企业化，讲究经济效益，将来企业不可能再在政府庇护下借款和运作，银行不可能为他们源源不断注入资金，新形势下，市场将“在资源配置中起决定性作用”，加上经济全球与化与日益开放的国际市场，过剩产能迟早要面临市场经济的洗礼。这些问题很可能在某一时刻突然暴发。

2.削减产能可能带来社会风险

一些传统产业较多和资源型企业较多的地区，长期“一业独大”，产能过剩严重，在经济下行压力下，出现了企业倒闭、财政收入锐减的情况，企业减薪裁员势在必行，职工失业，生活困难。如东北地区，原来主要靠煤、油等行业支撑，现在煤炭过剩、油价大跌，企业亏损严重，财政十分困难，有些地方工资都发不出来。群众生活困难，就业成了问题，积聚了巨大的社会风险。当前，经济体制改革到了攻坚阶段，中央政府下决心发挥市场机制作用，让市场来配置生产要素，这就会触动一些僵尸企业和地方政府的根本利益，企业失去了政府保护的路径依赖，原有格局被打破，没有竞争力的企业最终被市场淘汰。破产倒闭、下岗失业成为一大社会问题。

“保增长，稳就业”与化解过剩产能的矛盾，与日俱增。如何化解这一难题，需要我们坚持按市场经济规律办事，让市场淘汰落后产能；同时改革宏观调控方式，完善各种保障措施，引导企业按市场规律要求发展生产，优化结构。

（二）化解过剩产能应坚持的原则

1.深化经济体制改革，坚持市场配置资源的决定性作用

由于市场失灵、政府宏观调控缺乏科学性等多方面原因，往往在控制产能的过程中保护了落后产能，所以，在未来稳增长、调结构的过程中，一定要建立健全市场机制，按市场规律来办事，真正实现要素市场化、主体平等化、定价市场化，让市场机制淘汰落后产能，形成新的市场结构。政府产业政策要以科学的信息统计为前提，为企业提供有效的产业信息指导，而不是实行审批制和强制停产。政府要把精力放在制定科学的长远的发展规划、建立明确的行业标准、规范等，为企业发展提供公平竞争的法律制度环境。

2.化解过剩产能要靠竞争驱动和创新驱动

让市场机制充分起作用，要消除行政垄断和地方保护主义。让企业对自己的行为负责，而不是依赖政府保护。政府过多保护，带来的就是企业不思进取，把心思花在取J晚政府上，而不是技术进步与产品创新上。所以，无论是国有企业的行政垄断，还是地方政府的保护主义，都要让位于市场选择。政府的各种补贴要与企业效益挂钩，与技术进步挂钩，或者把补贴放在需求端，让消费者选择企业和产品，鼓励企业根据市场需求来创新产品和改进技术。2015年5月国务院发布了《中国制造2025》的战略规划。提出“以创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的基本方针，旨在通过三个10年的“三步走”战略，力争在新中国成立100周年之际，中国进入制造业强国行列。为我们提供了制造业发展的方向和路径。只有创新驱动，绿色发展，才能生产出市场需要的产品，兼顾经济发展与资源节约、环境友好。

（三）化解过剩产能的具体措施

化解过剩产能涉及到三方主体。即政府、企业、员工，所以，我们可以从三个方面来探讨。

1.政府：短期内抑制产能扩张，长期内要厘清政府与市场边界，创新宏观调控思路和方式，形成真正由市场调节的经济体系，由市场淘汰过剩产能。

基于产能过剩的严重性及历史因素，短期借助政府力量抑制产能是必要的，但市场经济体制要求正确界定政府与市场的关系，厘清政府与市场边界。从长期来看，要依靠市场机制淘汰落后产能，政府要从三个方面入手，规范自己的行为。一是尽快结束土地财政，理性调控房地产业发展和适度招商引资。二是不再插手微观经济，让市场竞争引导企业发展，实现优胜劣汰。三是改革审批制和补贴制度的弊端，实施科学的产业政策。基于信息化和大数据时代的产业政策和宏观指导，必须有科学依据，政府要把更多精力放在搜集信息和分析数据，提供发展方向。产业政策引导，从倾斜式产业政策向功能性产业政策转变，弥补市场机制不足。党的十八届三中全会《决定》提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标权重。”考评体系的新变化，对地方政府的发展理念和方式提出了新要求。新的体制为我们抑制产能过剩、优化经济结构打下了基础。2015年在央经济工作会议提出“把促投资稳增长摆到突出重要位置”，这让社会有太多想象空间，今后中央投资如何引导社会投资，着实值得深入研究。应当吸取以住教训，遵循市场规律，不应把财政资金投入经济建设项目，而是要按照公共财政要求，用财政资金解决民生问题，投入公共领域，引导社会资金流向，不再在刺激政策下产生过剩产能。从调整结构、提高效率的角度来说，要把富余的财政资金用于三个方面，一是对科学技术研究的投入，为经济发展提供动力；二是把财政资金用于社会保障，减轻企业负担，尤其是为下岗失业职工提供基本保障；三是进行结构性减税，支持新兴产业和创新型企业发展。四是政府营造企业公平竞争环境，制定环境保护、能耗、质量、安全等标准和规范，用金融政策（差别利率）、财政政策、税收引导（如环境税、碳税等）淘汰落后产能。

2.企业：化解过剩产能，需求端与供给侧兼顾。

从需求端去库存。短期内，对内，拉动内需去库存，仍然不失为消化过剩产能的一大举措，提高居民消费水平也有较大空间。中国经济多年来依靠投资拉动，投资多，消费少，中国的家庭消费率2015达到50%，离世界平均水平尚远，世界上大多数国家占到60%以上。已经生产出来的产品，要去库存；闲置的产能，要靠消化产能和转化产能，企业一方面要走出去，转化产能，产品销出去与企业走出去，开拓海外市场与增加海外投资，尤其是在“一带一路”战略部署下，企业要利用与周边国家及地区合作的优势与机遇，充分利用外部资源，化解过剩产能。

去库存、消化产能，只是一个方面，更重要的是，要在增量中减少同类问题的出现，在动态发展中控制过剩产能。因此，企业要适应居民提高消费水平和质量的要求，创新产品，提升产业结构和优化产品结构，实现中国制造向中国智造转型。中国要提高生产技术水平，必须提高科研产品转化率，提高产品技术含量。就专利产业化率来说，中国目前仅有5%左右，而发达国家则超过了80%。所以，中国智造大有潜力，问题在于如何建立起激励机制，让企业把精力放在创新产品和优化结构上。

3.员工：解决结构调整中的就业问题。

解决产能过剩问题，无疑会遇到就业结构调整和职工失业问题。受产能过剩、经济下行影响，其企业破产倒闭难以避免，有些地方财政已十分困难，甚至发不出工资，目前，东北作为老工业基地，情况就十分严峻。如何在结构调整的同时，解决就业问题，不影响群众生活？一是社会保障措施要到位。尽快建立和完善全国统一的社会保障系统，让企业职工不因企业倒闭而生活无着落。二是培养合格的劳动者。对下岗失业职工进行再培训，使之获得一技之长，能再次就业。三是大力发展服务业，转移现有劳动力。2015年中国服务业占GDP比重49.5%，创历史最高水平。但这一水平比发达国家70%的水平低20个百分点，比发展中国家低10个百分点。所以，中国的服务业发展还有相当大的空间。发展服务业，在结构调整的同时，可以吸纳更多的劳动力就业。

责任编辑：叶民英

作者：詹花秀

产能过剩财政税收论文 篇3：

正确认识和积极化解产能过剩行业的风险

我国的产能过剩问题随着经济增长的放缓，显得更加突出，不仅使企业的经营效益出现大幅下降，也困扰着银行的信贷资产质量。如何来认识产能过剩，如何防范和化解产能过剩行业引发的信贷风险，支持经济实现有质量、有效益、可持续发展，已成为中国银行业亟待解决的一个重要问题。

如何认识产能过剩

经济发展方式的转型必然伴随着产业（行业）结构的调整，产业（行业）结构的调整必然带来银行的信贷结构调整。在过去的10多年里，中国经济依托基础设施的巨大投资，以及在加入WTO后的进出口快速增长，使中国的钢铁、化工、有色金属、煤炭、水泥建材、工程机械等行业得到了难得的发展机遇，形成了巨大的生产能力，也给投资者带来了可观的回报。但近年来受美国次贷危机、欧债危机等因素影响而引发的全球经济衰退，直接影响到了中国的出口。为应对危机，国家采取了一系列宏观调控措施，来抑制投资过热问题，力求对已经失衡的投资导向型经济结构进行校正。在内外诸多因素的影响下，我国目前这种投资型产能已使得一些行业的运行状况十分严峻，部分行业产能过剩问题进一步突显。钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备以及造船、电解铝、有色金属、光伏、航运、汽车、纺织、造纸、白色家电、工程机械等很多行业的产能都呈现出明显过剩或有过剩迹象。欧美等国家通常用产能或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标，认为79%～83%之間的产能利用率为正常值，超过95%被认为产能不足，产能利用率低于79%，则说明可能存在产能过剩的现象。美国商务部最新公布的2012年11月美国整体产能利用率为78.4%。据我国相关行业协会估算，2011年我国的粗钢产能利用率为80.46%、水泥的产能利用率为78%、电解铝的产能利用率为70%、平板玻璃的产能利用率为75%、焦炭为73.79%、风电设备为59%，光伏制造为50%、多晶硅为43.79%。2012年预计产能利用率会普遍低于上年。

所谓产能过剩是指在一定的技术条件下，某一产品或某类产品的生产能力超过了实际的有效需求量，即供大于求的失衡。一定条件下的供给能力，能否满足一定时空条件下的有效需求，即有支付能力的需求，是评价产能是否过剩的主要依据。这个有支付能力的需求，包括消费性需求和生产性需求，呈动态变化。部分潜在的有效需求在一定条件下会转变为现实的有效需求；同样部分现实的有效需求在一定条件下，也会转变为潜在的有效需求。所以供求平衡是相对的，需求可以拉动或促进供给增加，供给也可以引导需求、扩大需求、创造需求。

在市场经济条件下，价格是反映供求的关键指标，是调节产能的关键因素。在供不应求的情况下，价格就会上涨，部分有效需求就会被抑制，使有支付能力的现实需求减少；或在供大于求的情况下，价格就会下降，部分潜在的需求就会转变为现实的有效需求，来达到供求平衡。如果价格持续上升，那就说明这个或这类产品的供给不足，产能不够。反之，价格持续下降，那么就说明产品的供给过大或有其它替代品，产能可能过剩了。在经济上行时通常表现为市场价格不断上涨，产能会随着价格上涨而快速扩大。而经济下行时，需求就会下降，价格下跌，当市场价格降到成本之下，发生了行业性亏损，就是产能过剩了。但已经扩大了的产能却不能随即相应缩小，部分产能只会被闲置。

供给和需求的平衡还与竞争直接相关，影响供求的价格是竞争的结果。在计划经济条件下，投资主体只有一个，没有竞争，当然也就没有真正的市场价格或只有被扭曲的价格。主要表现为生产效率低下，市场产品严重短缺，供不应求，反映出产能严重不足。在市场经济条件下，投资主体多元化，产能扩大了，产品丰富了，竞争成为了常态。只有产能扩大了才能增加供给，才有竞争的基础，没有大于需求的供给就不可能有真正的竞争。

一定程度的产能过剩是市场经济环境下的必然现象，部分产能闲置是市场经济效率的表现，也是优胜劣汰的竞争结果。只有通过竞争使部分产能闲置、淘汰，才会有进步，才会有效率。竞争越激烈的行业，进步就越快，效率也越高。只要投资是理性的，要求是有回报的，那么如有新的投资进入就说明这个领域仍有盈利的空间，说明产能并没有实质性的过剩。任何技术进步、产品创新不仅要投入成本（资本），更需要有动力和压力。竞争既是压力，也是动力，它使人们看到了市场，看到了机遇。竞争使技术工艺得到改进，资源利用效率得到提高，生产成本得到降低，产品品质和服务质量得到提升，可以带来社会资源的节约和环境的友好。可见一定程度的产能过剩是市场竞争的必要条件，通过竞争可以促使生产者改进技术，创新产品。但过度依赖投资拉动的经济增长，不断地扩大生产规模，必然导致一些行业，尤其是基础原材料行业的生产规模过度膨胀。一旦投资减少，需求就会急剧下降，这些已形成的产能则只能被闲置。

产能过剩既是风险，更是淘汰落后产能的机遇。随着技术的进步，不断淘汰一些落后产能，是社会进步的表现。那些最先被闲置的设备或产能，大都是一些技术工艺相对落后、运行成本相对较高、工效相对低的设备或产能，也是最应当被淘汰、废弃的设备或产能。当市场需求较大时，这些设备或产能也会被开足马力投入生产，尽管能耗高、污染大，成本高，只要还能给企业带来效益，企业就不会轻易主动淘汰。当市场需求减少，或有效率更高的设备投入运行，或竞争加剧时，这些老旧设备或产能才会被闲置、淘汰。

短缺会形成暴利，暴利又会导致过度投资，过度投资就会带来供大于求，最终形成产能过剩。不仅传统行业是这样，就是一些资本有机构成高的新兴行业，如造船、液晶、光伏等行业，也都经历了这样一个过程，现在都出现了较大范围的产能过剩，设备闲置。如果银行融资过多集中在这些行业，就会出现较大的风险压力。

提出产能过剩的目的是要告诉人们某一行业或领域的生产能力已经达到一定程度了，再增加投资时要注意过剩的风险了，这作为投资风险提示是必要的。但要摒弃计划经济的思维方式，对产能是否过剩，应当主要由市场机制来调节，尽量少用或不用行政的办法。以往的实际情况往往是有关部门越是说某行业或领域产能过剩了，投资者对该行业或领域的投资热情就越高，因为限制越多说明其中的预期收益就会越大。如投资者对某些行业或领域的投资热情不减，就说明这里还是有盈利的空间，就不能说是这个行业或领域的产能过剩了，至多可以说有结构性过剩的问题。像钢铁、电解铝、水泥等基础原材料，只要成本能降下来，潜在的需求就会被不断地释放出来。

中国虽然是一个制造业大国，但还不是一个制造业强国，尤其是基础原材料还比较落后，还很不适应加工制造业的深度发展，很多基础原材料的品质不高，一些高端的基础材料还得依赖进口。例如受宏观经济的影响，钢铁、电解铝等出现了结构性的产能过剩，建筑用钢、铝的需求减少了，普通钢、铝的产能就过剩了，但一些设备制造、特殊工程建设等领域所需的钢材、铝材则并不过剩，有些还比较紧缺，需要进口。再如我国的光伏产业由于90%以上的需求都在境外，受到欧美经济不景气、贸易保护等因素的影响，出口受阻，国内市场还不太成熟，所以产能过剩。但即使像这样一个产能过剩的产业，现在仍有人愿意投资。因为新的技术和资源优势已经使光伏发电的单位兆瓦成本从1.8万元降低到1万元以下了，而原有的设备和技术将面临淘汰。

需要指出的是，通常说的“两高一剩”中的“两高”即高污染、高能耗，“一剩”即产能过剩，不是同一层面的问题，其性质完全不同。虽然“两高一剩”对经济运行和社会发展都会带来风险，但在政策上和容忍度上还是有区别的。对产能过剩行业中落后产能确实要加快淘汰，但对其中的优良企业仍应给予积极支持。对高污染高能耗企业则要严格限制，对污染严重的企业不论是什么理由，都应当加快淘汰，有些还要责令关停。

银行如何防范和化解产能过剩风险

银行既要严格把控住产能过剩而引发的融资风险，又要积极支持、帮助和促进产能过剩行业的經营转型和结构调整，包括向资源节约、环境友好的转型和技术工艺及产品升级换代的改造调整。这既是银行积极风险管理的基本内涵，也是防范金融风险最根本的措施。

在现行的投融资体制下，每个产业的发展都离不开银行的融资，差异只是对银行融资需求的大小，期限的长短。如果对产能过剩行业简单化地采取一刀切的办法，不仅会对银行的业务发展带来很大的负面效应，而且还会对整个经济的协调发展带来很大影响。这对银行的风险识别能力和风险把控能力是一个很大的考验。所以银行既要避免过于谨慎而失去市场机会，又要防止因过于激进，对一些产能过剩行业融资过多而带来的潜在风险。

第一，银行要设置行业的融资限额，防范行业集中度风险。银行的行业融资限额就是对一个行业融资的最大风险承受额，是避免行业融资过度集中风险的重要举措。每个行业的发展都要受经济周期的影响，不论是传统产业还是新兴产业，都是整个经济运行的组成部分，都有一定的市场生存和发展空间。在发展的过程中，也都有潜在的风险，因此银行对其都应设定行业融资限额，不能顺其自然，更不能盲目投放。实行行业融资限额控制，就是要实行总量控制，即便是行业中最优的客户要增加融资，行业融资限额也不能随意突破。还要在总量限额内不断优化结构，好中选优，及早退出风险相对大、收益相对小的融资业务。但对每个行业的融资限额并不是平均设定的，而是要根据不同行业的特点和银行自身的风险偏好及发展战略来确定。由于每家银行的风险偏好不同、发展战略不同，融资投向的结构会有很大的差异。在整个经济呈上行时期，市场前景被人们普遍看好的情况下，能否对一些产能存在潜在过剩的行业采取谨慎的信贷政策，确定较审慎的行业融资限额，是银行稳健经营的具体表现，也是风险识别能力的主要体现。在这里要特别关注那些资本有机构成高，固定资本占比大，且具有很强专用性的基础材料行业，由于其受产能过剩的影响相对较大，调整的成本较高，一旦产能闲置就很难压缩或改作他用，因此银行对这些领域的融资更要有严格的行业限额控制。事实上，行业融资限额的确定，并不只是看其现实的产能是否过剩、是否有设备闲置，还要看产能的质量、效率等经济技术指标以及环境保护、技术进步、发展前景等相关情况及其影响程度。银行要避免产能过剩带来的风险，就是对产能不过剩的行业也不宜设定过大的行业融资限额。

第二，确定区别对待的信贷政策。银行要密切关注国家产业政策导向和行业发展动态，前瞻性地对部分存在投资较热、市场化程度较高、竞争较激烈的行业进行研究分析，全面了解行业风险状况，根据不同行业的产能发展情况，适时调整融资准入的标准和要求。银行既不能不顾某些行业产能过剩的风险，过度提供融资；也不能因这些行业产能过剩，就对该行业内所有企业都不给融资了。而是要通过对行业特性的经济、技术、市场需求、管理等指标的深度分析，来确定本行对不同行业的客户融资准入标准和风险管理要求，控制对过剩或潜在过剩行业的融资增长，提升对行业融资风险的识别、计量和控制能力。对产能过剩行业中的那些引领行业发展、技术先进、管理优秀的企业；或产品结构比较好能适销对路、技术工艺先进、节能环保、生产成本较低，仍能保持盈利增长的企业，都应成为银行融资支持的重点。对单纯扩大产能、不符合本行风险偏好和信贷布局要求的融资不予支持。尤其是因某些地方政府的GDP偏好，依赖地方政府直接推动的，一些缺乏资源、物流、成本等优势的，低水平简单复制同类技术工艺来扩大产能且投资又很大的项目，则要严格控制对其的融资。对技术工艺落后、生产成本高、资源消耗大、污染排放多的企业要坚决退出；对虽然技术工艺先进，但管理效率低下、市场竞争能力相对较弱的客户融资也要退出或不予新增融资。总之，面对复杂的经营环境，银行的信贷政策和融资策略是要选择自己最熟悉的行业予以融资支持，对不熟悉的行业或领域要谨慎，不宜贸然大量投放融资；对熟悉的行业也不是不加区别的全都支持，而是要在其中选择一批优秀的企业或有潜在发展优势的企业给予融资支持；对优秀或有优势的企业也还要注意融资总量和同业占比；对行业地位一般的企业要从严控制融资的过快增长，就是风险较低的业务也要严格控制融资总量。

第三，创新金融工具，帮助产能过剩行业兼并整合。现在的产能过剩行业，从总量上看，确实很大，但从个体上看，生产规模又偏小、行业集中度较低，生产经营成本高、效率低。这对银行来说，既是风险，又是机遇。银行应充分发挥其信息、资金、人才的优势，通过市场机制的作用来校正投资者的投资行为，积极帮助优势企业利用自身的或技术优势、或产品优势、或资源优势、或人才优势等，实施跨省区、跨境跨国、跨行业、跨所有制的兼并重组，把优的做强、把好的做大，提高行业的集中度，提升单体企业的市场竞争力。在这个过程中，银行不仅是融资的中介，更是信息的中介，以“商业银行+投资银行+其他金融资产服务”创新的金融工具和组合方式，积极帮助企业形成更有效率的组织架构和生产经营规模，淘汰落后产能。这样不仅可以有效调整不合理的产业结构，整合分散的产能，在降低生产成本的同时降低社会成本，还可以最大限度地减少因产能过剩而引发的恶性竞争，以及由此带来的企业破产、劳动就业等社会问题。

第四，帮助企业进行技术改造和经营转型。产能过剩与银行融资密切相关，稍有不慎就会出现融资风险。因此对产能过剩行业存量融资也不能简单处理，更何况其中还有不少发展的机遇和投资的价值，不宜消极退出、简单压缩。一是要对过剩产能行业进行分产品、分领域的结构细分，深入分析所采用的技术工艺、三废排放、能耗、产品的市场前景以及存货、产销率、市场价格等情况，密切关注经济波动、技术进步等因素可能带来的市场供求变化和对产能的影响。如目前产能过剩比较严重的钢铁、有色金属、水泥等行业，可以通过深度的市场需求结构分析，对产品进行细分，合理调整好产品结构。用同样的产能，同样的成本，生产出品质更好的产品、更多样化的产品，就会有市场需求；用同样的产能、同样的产品质量，有更低的生产成本，就会有市场空间。二是要加大对企业技术改造的融资支持力度。先进制造业是国家经济竞争力的核心，要重点帮助企业进行技术改造来改善工艺、提升品质，创立品牌，加快优化产品的结构，加大产品的创新和升级换代，提高中国产品在国际市场上的竞争力和占有率。三是要采取积极的策略，通过金融工具和手段，帮助企业从主要通过资源投入、数量扩张、价格竞争转向自主创新能力提高和产品品质改善上来；帮助企业整合资源，提高生产经营的效率，降低生产经营的成本，由传统的生产型为主向生产服务型转变，提高全产业链发展水平，形成規模化、集团化经营。四是要切实保障产能过剩及潜在过剩行业存量融资安全。对信贷风险突出的过剩行业则要抓紧梳理和排查，对存在经营下滑、存货增长、产能利用率降低等风险因素的企业，要纳入潜在风险客户管理，高度关注，并通过锁定还款来源、落实贷款抵质押等风险缓释措施来保全资产。

第五，借助银行的优势，帮助企业积极拓展销售市场。银行的风险管理不能就银行风险论银行风险，而应从企业、从客户的风险入手来进行风险管理。客户的风险，也就是银行的风险。在加快压缩和淘汰落后产能，调整和优化产业结构的同时，还应在引导和扩大市场需求上采取必要措施来化解产能过剩风险，使产能的供给与需求趋于平衡。银行防范和化解产能过剩的风险，除了前面讲的一些措施外，还应主动帮助客户进一步拓宽产品的市场销售渠道，疏通销售环节。如采取供应链金融的服务方式，把一些潜在的有效需求通过银行的金融服务转变为现实的有效需求，这也是银行积极风险管理的具体内容。如对风险可控，确有合理的实际用途，未来现金流充足的一些企业或个人，提供买方融资、应付款融资、国内信用证、银行承兑汇票、法人按揭贷款、个人经营或消费贷款等金融服务，来扩大或增加有效需求，使一些既有的产能得到充分利用，也使一些潜在的有效需求得以实现。

国家需有配套的措施来有效化解产能过剩

目前所说的产能过剩或潜在过剩的领域大都是经济发展的基础行业，是实体经济的主体，是支撑经济发展的基础，无论是发展传统产业还是战略性新兴产业都离不开这些基础行业，限制了这些行业的发展也就限制了经济的发展。但对这些产能过剩或潜在过剩的行业，不加限制又会导致经济结构的失衡，导致经济运行效率的降低，会使经济陷入复杂的境地。

因此要解决产能过剩问题，国家必须要采取一系列积极的措施来综合治理，既不能简单地用行政命令，采取一刀切办法完全控死，也不能放手不管，任其发展。而是要在尊重市场规律的基础上，深化产业结构的战略性调整，利用市场机制来实现优胜劣汰，促进产业升级，实现有质量、有效益、可持续的发展。

首先，要慎提产能过剩。产能过不过剩是一个比较复杂的问题，本身也没有一个比较明确的量化定义。在市场经济环境下，部分行业的设备闲置、产品价格波动是一种正常现象，这既是竞争的结果，又是技术进步的客观现实。简单地采用行政手段界定和发布哪个产业的产能过剩，是很难解决产能过剩问题的，甚至还会加大产能过剩的程度。对产能问题要更多地采用市场机制来调节，过分强调控制产能过剩，并以此来限制新的投资者进入，就有保护落后、维护既得利益之嫌了。科学发展、保障就业不是不要竞争，只是要避免恶性竞争。竞争可以增强经济内生的活力、动力和压力，可以提高企业的市场开拓能力，提高对市场要素成本提高的适应能力，进而形成新的赢利空间。所以国家要慎提产能过剩，不能用传统的惯性思维方式和计划经济的办法来管理市场经济环境下的产能问题，应更多地运用市场机制，通过竞争来调节供求，平衡产能。

其次，取消具体项目的行政审批。政府的主要职责是定标准，定规划，做监测等，不宜参与具体项目的决策。只要投资者是理性的，就不会把资金投向没有收益的领域；只要投资者是多元的，就不会出现传统意义上的重复建设。只要有技术或成本等方面的潜在优势，就有投资的机遇，即使是一些竞争比较激烈的领域，新进入的投资者仍有可能成为行业新的领军者。至于投资者向哪些产业增加投资，应当由投资者自主决策。事实上，现在一些产能过剩行业中涉及产能的扩建新建也都是经过审批的，显然这种审批制也没能控制住产能过剩。甚至还在一定程度上加大了产能过剩，好不容易批了的项目，尽管预期的效益不好也是一定要上的。取消行政审批，不仅可以缓解产能过剩的问题，提高社会经济运行的效率，还可以铲除掉一些滋生腐败的土壤。取消项目的行政审批后，国家主要是根据产业规划和布局，在环境友好、资源节约等方面来确定不同行业的准入标准，来促进产业在工艺、技术、装备、管理等全面提升，培育出企业自身的核心竞争力，这比单个项目的审批要求更高。

第三，加大对产业信息发布的频率和范围。随着技术的进步和生产能力的增大，国家应通过定期公布产品的市场供求信息、各产业的单位生产成本、各类资源价格差异以及相关的政策等信息，来引导和调节市场供求。投资者可以根据国家公布的信息来自主决策。当前特别是要对市场竞争较激烈、产能过剩较明显的产品，加大需求的引导。国家还应通过披露行业的经济技术指标以及采用新技术、新工艺的情况，来促使产能过剩行业加快采用先进的技术工艺以淘汰落后产能，提升行业的整体品质，并使生产过程中排放的污染物质尽可能减少，资源能源消耗尽可能降低，实现低排放、零污染、低能耗，促进经济社会的良性发展。银行也能据此更多地了解各行业、各领域的市场信息，适时调整本行的行业信贷政策和风险限额，更好地防范行业信贷风险。

第四，明确产业政策，强化产业规划和布局，加大产业结构调整力度。既要通过市场调节和政策引导，加快淘汰落后产能，避免那些低端、落后的过剩产能向内地、向中西部区域转移，又要采取市場化的办法，把一些产业，尤其是一些能耗较高的产业转移到能源资源比较充足的区域，降低能源物流和生产成本。如高能耗的电解铝，在一些缺少能源资源的区域就不适合生产，不仅生产成本高，而且社会成本也高，资源使用的效率也低。可以把它引导到能源资源比较丰富的区域，如在新疆生产电解铝不仅可以大大降低能源的运输量，还可以充分利用进疆运力放空的问题，把原料运进去，又可以促进新疆等能源丰富区域的经济协调发展。同时把一些污染较大的产业转移到环境敏感度低的合适区域，但在这个过程中，要严格防止或避免一些高污染的项目向欠发达地区迁建复制。这样既便于采取措施，集中治理，降低治污成本，又可以通过综合利用，构建循环经济，提高污染治理的效率。

第五，建立严格的行业准入标准和强制退出机制。在进一步放开市场准入的同时，构建和完善严格的行业准入标准和破产退出机制，更充分发挥市场优胜劣汰作用，使进入与退出成为一个动态良性运转的过程，促进企业素质不断增强，市场竞争力不断提高。对现有产能要加快进行升级改造，尤其是那些资源消耗大、环境污染严重、技术工艺落后、单位生产成本高的落后产能要进一步加大淘汰力度，并要明确淘汰的时限。国家可以根据不同产业的发展情况，通过提高或降低准入标准来调节投资。对市场竞争越是激烈的行业，越要提高行业准入的标准，包括能耗、环境保护的标准，促使企业增加投入来提高技术工艺或进行技术改造。同时国家还应有严格的检查制度，并按现行的管理体制，将此列入地方政府业绩评价的内容，以避免各地方降低条件来吸引投资。银行可根据国家发布的产业准入标准来自行决策是否给予融资，这可大大提高银行审查审批项目融资的效率。

第六，要充分运用财政税收政策杠杆来调节产能。积极鼓励企业利用生物工程、信息技术、新能源技术、新材料技术等诸多领域的前沿技术、先进工艺来改造传统产业的项目、通过细分产品来扩大市场需求、创新升级或化解产能过剩的项目给予一定的财政支助补贴、税收减免等优惠政策，从而在解决产能过剩的问题中，通过调整改造，同步提升中国制造业的品质。对产能缺口较大，主要依赖进口的一些领域给予一定的财政补贴和税收减免，以鼓励其加快发展。对高能耗高污染的产能、对低效的落后产能要收取惩罚性税收，以此来调节、控制和淘汰落后产能。这比单纯用行政办法来控制，效果会更好。同时还可利用全球经济不景气的时机，通过税收政策，积极鼓励和支持企业“走出去”，把一些产能转移到潜在需求较大的国家和地区。

第七，进一步完善银行贷款的行业投向统计。现行的统计制度都是按大口径的行业归口来统计的，如把钢铁（生铁、粗钢、钢材）、电解铝等行业的压延加工等领域也都列入了钢铁、电解铝行业，都被统计为产能过剩行业。如银行对压延加工领域发放贷款，就会直接统计为对钢铁行业或电解铝行业的贷款。其实压延加工与所要控制的产能已经没有直接关系了，这种统计并没有真实反映出银行贷款的投向情况。当然这其中的某些产品产能也可能有过剩，这就要统计反映那些过剩产品的产能。再如一些大型企业集团都搞多种经营、综合经营，除了主业之外，都在发展非主营业务，有些非主营业务的规模已经相当大了，但所有的非主营业务经过并表后，也都被统计在主营业务的行业中了，如银行对非钢产业的融资也都被统计在钢铁行业中。因此建议国家有关部门进一步完善和细分统计，确保信息准确、完整。

（作者系中国工商银行首席风险官）

作者：魏国雄