地方自治学说评析论文

摘要:村委会既是农民的代表又是乡镇政府的助理。对于村委会是否应以特定的方式独立于乡镇政府这一问题,研究者、农民、村干部及政府部门各持不同观点。应当看到,在当前条件下,村委会独立可能受到的限制大于或有价值。村委会改革的阶段性目标应该是保持角色兼容状态的同时致力于实现有效兼容,完全意义上的自治可视为作长期渐进式改革的最终结果。下面小编整理了一些《地方自治学说评析论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

地方自治学说评析论文 篇1：

巧用“比较”提升“素养”

“高考试题不仅有检测功能、选拔功能，更有引领作用。因为每一份试卷都饱含着命题团队全体成员的无数心血，其中既有对课改理念的渗透、对课程标准的领会，也有对考试大纲的识读、对教科书的理解，更有对中学历史教与学方向性的思考。”[1]因此，认真研究高考试题，悉心领会命题专家的设计意图，将有利于我们解决“学什么”“怎么学”“教什么”“怎么教”“为什么学”“为什么教”等基本教学问题。笔者通览2018年高考全国卷I，发现“比较类”试题占有较大比重，如“横向比较类”的第24、25、27、28题等，“纵向比较类”第31、34、35、41、45、47题等，共计83分，从赋分值看约占63.85%。

为什么命题专家如此青睐“比较类”试题？他们到底想向中学一线教师传递哪些信息？“比较”之于“史学”到底有何意义？它与“课标”“考纲”“教科书”之间到底是什么关系？作为中学历史教师，我们该如何组织此类教学呢？

一、理论探微

什么是“比较”？《辞海》解释为：“确定事物间相同点和相异点的方法。根据一定的标准把彼此有某种联系的事物加以对照，从而确定其相同与相异之点，便可以对事物作初步的分类。只有在对各个事物的内部矛盾的各个方面进行比较后，才能把握事物间的内在联系，认识事物的本质。”可见，比较方法普遍存在于各种形式的认知活动中。

历史研究中的比较思想与实践源远流长，中西皆然。在我国，“仲尼因鲁史策书成文，考其真伪”而订立《春秋》，其中就包含着对春秋战国时期各诸侯国历史的比较研究;古希腊历史学家希罗多德，也是通过对希腊、波斯的比较，写成了西方史学史上第一部较完备的史学著作《历史》。现代意义上的比较史学兴起于二战后，它是一种在明确的理论指导下，依照一定的规则，对各种历史现象进行历时性和共时性比较的研究方法。一般认为，法国著名历史学家马克·布洛赫（Marc Bloch，1886-1944）的比较史学的理论和实践，直接推动了当代西方比较史学的发展。布洛赫认为，对历史进行比较的目的在于揭示历史现象的“相似点和不同点，并在可能的范围内对这些相似点和不同点做出解释”。[2]一般认为，马氏是现代意义上的“比较史学”的开山鼻祖。

马克思指出：“要了解一个限定的历史时期，必须跳出它的局限，把它与其他历史时期相比较。”[3]恩格斯强调：“要对资产阶级经济学全面地进行这样的批判，只知道资本主义的产生、交换和分配的形式是不够的。对于发生在这些形式之前的或者在比较不发达的国家内和这些形式同时并存的那些形式，同样必须加以研究和比较，至少是概括地加以研究和比较。到目前为止，总的来说，只有马克思进行过这种研究和比较。”[4]列宁认为：“把马克思和恩格斯有关英美工人运动的言论，同有关德国工人运动的言论比较一下，是大有益处的。如果注意到在德国和英美两国资本主义处于不同发展阶段以及资产阶级在各该国全部政治生活中的统治形式各不相同这一事实，那么这种比较的意义就更加重大了。”[5]马克思主义经典作家也高度重视历史比较研究方法的运用。可见，比较确实是一种有效的、必不可少的历史学习与研究方法。

刘军甚至提出：“比较于史学是自然内在的，自然到呼吸于生命一樣。”“史学没有比较的确是无法想象的。比较于史学不是一种外在的方法，而是一种内在的必需。”[6]可见，“比较”原本就是“史学”的应有之义！

二、试题评析

“历史比较主要作为一种宏观历史研究方法，通过对不同空间、不同时间的历史现象（事物、概念、过程）进行比较研究、以求同求异，求常求变，从中寻求一般规律和特殊规律，以扩大和加深对于历史的认识。”[7]可见，历史比较可以分为两类：“横向比较”和“纵向比较”。横向比较，是基于历史“共时性”特征的比较，主要对比不同民族、地区的生活状况、历史进程等，发现它们之间的异同，得出对把握世界历史发展规律有价值的普遍性结论，进而为本民族、本地区的历史提供一个更为广阔的人类史背景，并为其未来的发展提供借鉴。纵向比较，是基于历史“历时性”特征的比较，主要对比同一个民族、地区在时间序列中的发展进程，发现其中变和不变的特质，从中总结出可以遵循的规律。

1.试题解析

例1：（2018·全国卷I·24）《墨子》中有关于“圆”“直线”“正方形”“倍”的定义，对杠杆原理、声音传播、小孔成像等也有论述，还有机械制造方面的记载。这反映出，《墨子》（  ）

A.汇集了诸子百家的思想精华

B.形成了完整的科学体系

C.包含了劳动人民智慧的结晶

D.体现了贵族阶层的旨趣

解答本题必须要熟知春秋战国时期“百家争鸣”的基本概况，理解儒、墨、道、法等流派的主要思想主张，隐含了“比较”的要求，即通过横向比较得出墨家思想不同于其他流派的基本特征。春秋战国时期是我国历史上的重要社会转型期，思想文化高度繁荣，各家各派秉承“救世”“立国”的初衷纷纷著书立说，阐发自己的思想主张，各派因阶级立场、地域文化、思想家个人成长经历、师承关系等原因而异。《墨子》主要阐发墨家思想，不是“百家”“思想精华”的汇编，即使号称集诸子百家思想于一炉的“杂家”学派，也未能汇集百家之精华，故A项错误;因阶级和时代局限，这一时期“百家”各自为政，都未能形成“完整”“科学”的思想体系，故B项错误;C项符合墨家阶级身份即小生产者的立场，且材料中数学、物理学、机械制造等相关信息，源于底层民众社会生活经历，是其丰富社会生活实践经验的思想“结晶”，体现了唯物史观中“人民群众是历史的创造者”等基本观点，故C项正确;D项跨越流派界限，为孔子、老子等没落奴隶主贵族的思想特征，故D项不合题意。参考答案为C。

例2：（2018·全国卷I·41）阅读材料，完成下列要求。（25分）

中国基层社会治理历史悠久。改革开放以后，村民自治成为中国亿万农民的伟大创造。

材料一：宋代一些地方实行乡约制度，其功能主要是扬善惩恶，制定规约进行道德教化，并建立民间组织和相关的赏罚制度。明清时期，宣讲“圣谕”成为乡约最重要的内容。当时，由地方官吏广泛推行乡约制度，设立乡约组织，每月召集百姓宣讲、教化。康熙九年颁布了乡约组织必须宣讲的《上谕十六条》，内容包含“重农桑以足衣食”“训子弟以禁非为”等。

——据杨开道《中国乡约制度》等

材料二：清末，时人认为“地方自治者，为今世界立国之基础……于救亡之事，至为切要”。1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，地方自治大致按行政区划分城镇和乡两级，设立议事会为议决机关，议员由选民互选充任。

——据张海鹏主编《中国近代通史》

材料三：20世纪80年代后，村民自治迅速发展，到1997年底，全国共有91万个村民委员会的村干部由村民直接选举产生，大部分农村有90%以上的选民参加了选举。1998年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。

——据郭德宏等主编《中华人民共和国专题史稿》

（1）根据材料一并结合所学知识，概括宋代到明清时期乡约制度的变化，并说明乡约制度的积极作用。（12分）

（2）根据材料二并结合所学知识，简述清末城镇乡地方自治的历史背景。（9分）

（3）根据材料三并结合所学知识，说明村民自治的意义。（4分）

本题以“中国基层社会治理”为考查主题，取材于《中国乡约制度》《中国近代通史》《中华人民共和国专题史稿》等著述，梳理了历宋、明清、近代至改革开放以来我国地方管理中基层社会治理的演变历程：古代“乡约制度”、近代“城镇乡地方自治”和新时期“村民自治”的纵向发展脉络，凸显了历史发展的继承性、渐进性、交融性和时代性等基本特征，既用“小现象”即“具有中国特色的地方基层管理制度”，说明了“大问题”即“我国民主政治发展之路”，又隐含了对“新课标”中“唯物史观”“时空观念”“历史解释”“史料实证”和“家国情怀”等素养的考查，也从一定程度上关照了“乡村振兴战略”等社会热点问题。参考答案（略）

2.关联“素养”

从对第24题、第41题的解析中，我们可以清晰地看出：“比较”是提升“素养”的有效路径之一，具体来说：

第一，“横向比较”在强调“共时性”的同时必然关照“异域性”，“纵向比较”在凸显“历时性”的基础上关注“共域性”。可见，只要涉及到“比较”方法就必然需要深谙“时空观念”素养的基本规定性要素，明确历史学科和历史知识赖以依存的基本特质。

第二，通过对各种历史现象、人物和事件的比较研究，求同析异，透过现象看本质，进而揭示历史发展的普遍规律和特殊规律。马克思主义历史科学的根本任务，是要通过分析具体的历史过程、历史事件和历史人物，揭示人类历史运动的规律。这也正是我们践行“唯物史观”的具体要求。

第三，有助于突破狭隘的民族、地域和文化偏见，公正、客观地看待各地区、各民族的历史，以增加史学的现实感，从而认清国情。因为正是通过对各国历史的比较考察，我们才能清醒地认识到各国的长处和短处，进而培养我们的“家国情怀”素养。

第四，有助于我们转换历史思维的角度，开阔视野，学会从多种角度认识问题，促进新的思想观点的产生，得出符合自己认知水平和基于历史史实的“合理”结论，从而推动“历史解释”素养的升华。

第五，有助于促进“史”“论”的有机结合。在史学研究中，既不能片面强调理论，忽视史料;也不能片面强调史料，轻视理论。正确的做法是既要克服空洞的理论化的倾向，又要反对用对史料的分类、排比代替对历史规律的探索的倾向。当我们在掌握了大量可靠的史料的基础上，通过比较发现历史现象中的“相同点”和“不同点”，并对此进行解释时，就必然涉及许多理论问题。解释的过程就是一种更高层次上的比较过程，这个过程既需要我们掌握充分的史实，又需要我们具备相应的理论思维能力，兼具了“历史解释”和“史料实证”素养的培育功能。

总之，历史学科核心素养的培育是一个有机整体，“比较”涵盖了历史学科五大素养的具体所指，是中学一线教师践行新课标“素养”提升的重要路径之一。

三、教学示例

“比较”之于“史学”的重要性不言而喻，在“素养”炽热的当下更显突出。基于上文对“第24题”的解析，笔者以“儒、墨家思想”为例进行比较教学，按“横比”与“纵比”两个环节进行。其中，“横比”内容根据范文澜先生的《中国通史简编》[8]整理而得（见表1）

“纵比”主要通过对比分析儒、墨学说发展的基本概况设问：儒、墨同为“显学”，为何儒家能成为汉以后长期占统治地位的政治指导思想，而墨家却中途失传？

教师引导学生分析：墨家只看统一面，放弃斗争性，劝告两大敌对阶级在同一性上实行尚同兼爱，这种学说自然只是一些天真的幻想;儒家主张用礼来节制对人民的剥削，借以缓和阶级间的斗争性;主张仁民爱物，尚德缓刑，借以扩大阶级间的同一性。儒家学说较为接近对立统一的法则，更能适应社会现实的需要，而且兼收并蓄，宽容开放，善于吸纳各家各派的思想主张，如西汉“董学”、宋明“理学”等里程碑式的发展轨迹即为明证。

可见，中学历史教学中“比较”方法的适时运用，不仅能增进对教科书主干知识的理解，通透知识间的关系与发展轨迹，还能切实提升学生历史学科核心素養。

总之，基于高考试题“检测”“选拔”功能和“引领作用”的研究，是中学历史教师的“必修课”。据此，我们可以透过对试题中“课改理念”的关联（如何学会学习）、“课程标准”的领悟（试题素养立意），加深对“考纲”的识读（“中外关联”为“横比”，“贯通古今”为“纵比”）和“教材”的理解（“通史+专题”的编写体例），以便我们能在今后的教学过程中更加明确“学什么”“怎么学”“教什么”“怎么教”“为什么学”“为什么教”。2018年高考全国卷I所蕴含的“比较史学”思想与方法为我们打通“学”“教”“考”三大环节提供了切实的“引领作用”，因为无论是学生的“学”，教师的“教”，还是专家的“考”，都绕不开“比较”方法的灵活运用。可以说，“比较”是链接“学”“教”“考”的有力粘合剂，更是促成新课标中“素养”提升的有效路径之一，理应高度关注！

【注释】

[1]何成刚，张汉林，沈为慧：《专家解码：高分突破·历史》，西安：陕西师范大学出版总社有限公司，2013年，第1页。

[2]葛懋春，姜义华：《历史比较研究法》，济南：山东教育出版社，1986年，第104页。

[3]马克思：《十八世纪外交史内幕》，《马克思恩格斯全集》（第44卷），北京：人民出版社，1979年，第287页。

[4]恩格斯：《反杜林论》，《马克思恩格斯全集》（第3卷），北京：人民出版社，1979年，第190页。

[5]列宁：《列宁选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第693页。

[6]刘军：《比较史学杂谈》，《河南大学学报（社会科学版）》2004年第5期。

[7]杨超：《高校世界史教学中西比较教学法的创新与应用》，《继续教育研究》2011年第1期。

[8]范文澜：《中国通史简编（修订本）》（第一编），北京：人民出版社，1965年，第220-221页。

作者：盛刚

地方自治学说评析论文 篇2：

村委会独立于乡镇政府：或有的价值及可能的限制

摘要:村委会既是农民的代表又是乡镇政府的助理。对于村委会是否应以特定的方式独立于乡镇政府这一问题,研究者、农民、村干部及政府部门各持不同观点。应当看到,在当前条件下,村委会独立可能受到的限制大于或有价值。村委会改革的阶段性目标应该是保持角色兼容状态的同时致力于实现有效兼容,完全意义上的自治可视为作长期渐进式改革的最终结果。

关键词:村委会; 独立; 价值; 限制

2006年至今《村组法》一直处于修订状态,毋庸置疑,这将是近年来最引人瞩目的法律修改。村委会制度改革是《村组法》修改的一个重要内容,其中,是否应该透过特定的方式赋予村委会更大的独立是当前争论的焦点之一。

一、 村委会的独立需求:学术上的探索以及实践中的考察

对于村委会为什么要独立于乡镇政府这一问题,我们发现,置身于学术界的研究者以及身处实务界的农民、村干部和政府部门之间观点显著不同。

研究者主张村委会独立的原因不外乎有两方面。一方面是乡村关系处理中,村委会的过度行政化现象;另一方面是有人从国外地方自治理论出发,认为真正的自治理所当然应该摆脱约束,建立与国家权力抗衡的机制。

就村委会的过度行政化现象,研究者有基本共同的认识:即,并非行政机构的村委会过多执行行政任务,社区公益职能实施不力;村委会及村干部使用行政手法管理农村事务;村干部僭越村民会议的决策权,变村民自治为村干部自治等等。其后果便是使得村委会功能异化,蜕变为国家政权的延伸,其自我定位变成是乡政府领导下的“村政府”,完全违背了其创设的初衷。[1]

对于造成村委会职能行政化的原因,有人认为村委会的职能偏离是村干部的策略行为的结果;[2]有人认为是受基层政府“积极行政”行为的影响而出现的现象;[3]有人从历史的角度认为是基于传统行政体制的影响所致。[4]

为了克服村委会的“行政化”问题,一些人主张给予村委会完全独立法人人格。并指出,既然村民自治是一种非政权性质的社区基层民主,在其发展和完善过程中,就不能把它当作一级国家政权看待,不能让村委会嬗变为政权机构,也不能让村委会承担大量政权组织的任务。完善村民自治的首要目标,是要使村委会真正成为具有独立法人资格的社区自治组织,真正让村民依法自己管理自己,管理好同他们的利益直接相关的社会公共事务。[5]也有人指出,应给予实行自治的单位——村庄以法人人格。并假设:如果自治组织成为法人,则村委会作为自治机关将可以代表村民自治组织在法律范围内做独立意思表示,包括有权拒绝执行乡镇委托的不在法律规定范围内的事务,对于非法或非规定范围内或临时性的来自于县乡镇的各种税费摊派,村委会也有权拒绝,或提交村权力机关讨论。一方面,村民自治的法人地位使得村民自治组织的权利能力和行为能力臻于完整和有效行使;另一方面,也迫使乡镇政府养成依法行政的习惯。[6]

另外一些研究者分析,独立是任何形式自治的应有含义。社会自治权(包括村民的自治权)之所以正当,其伦理基础在于自己具有决定自治事务的权利,是真正体现民主制度的要求和反映。[7]在国外,地方自治是近代宪政的有机组成部分。是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。[8]也正是立足于个人与政府之间的利益对抗的假设,所以,国外研究者在考察地方与中央关系的过程中,通常认为两者在权责以及利益分配上呈反比例关系,并由此而催生了地方自治组织极力扩大自治范围的需求。个人被假定为是自己利益的最佳维护者,结社是最重要的自由,自治组织的独立性是保证其在特定区域内成员自治权得以正常行使的最基本要素。作为调节中央以及地方关系的工具,法律在各国自治中起着非同凡响的作用,这是国外自治立法一般较为完善、政府与自治组织界线较为清晰的原因。有学者指出,我国村民自治理应建立如国外地方自治般的真正意义上的自治。

以上是理论研究者主张村委会独立的理由。但是,应该看到,在实务界,包括农民、村干部以及政府部门本身少有类似建议。

从农民的角度看,尽管法律上规定基层政府与村委会之间是指导以及被指导关系,但有调查显示,当前有53.5%的村民认为乡村关系是领导与被领导的关系。这应当说是比较真实地反映了当前乡村关系的实际状况。[9]我们就此问题在湖北一些农村进行过访谈,结果发现,农民对村委会是否独立于政府的问题普遍不感兴趣。除了印象中认为政府与村委会是上下级关系之外,绝大多数农民认为村干部也是“官”,和政府本质上没有两样。农民极少有村委会独立于政府的意念,绝大多数交谈者并不能清楚了解村委会独立意味着什么。对他们而言,关键的是有没有好处;村委会维护谁的利益;解决了什么问题;以及在任何情况下,村委会会不会联合乡镇政府“鱼肉乡民”。可见,就村委会独立问题,农民的态度是非常功利的,尽管功利不是农民主要或者唯一的品质。

对村干部来讲,他们的独立需求是模棱两可的。有一种观点认为,村干部的身份并未被纳入国家行政系统,这使他们在市场经济的冲击下,同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时,首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处,而非是全体村民的利益。[10]这种境地也使村干部在实施职能时采取策略行为。策略行为的基本原则是在规则与资源等结构性要素允许的范围内最大限度地实现自身利益。[11]在这一过程中,村委会就有可能逐渐蜕变为一股“在农民中产生但又自居于农民之上并且日益同农民脱离的力量”。如果这种观点具有一定的合理性,那么,村委会的独立与否很显然和村干部所追求的利益有关,如若依附政府能够获得更多权威以及好处,不管法律如何规定,村委会都不会有独立的倾向。如果独立于政府可能获得好处较多,村委会的取向则会相反。在实践中,前一种情况的可能性较大,因此,村干部可能从内心上讲就没有独立于政府的需求。

如果村委会作为具有独立利益社团的假说不成立,而单纯是一个民选组织的话,它是否就会有明显的独立需求呢?我们认为,这是很难判断的。因为,村委会并不是一个单纯的民选组织。尽管,与其他选举一样,村委会选举的整体目标是“为了获得有能力而且负责任的管理人”。[12]但是,不容否认的事实是,村干部所谓的“能力”,在客观上不仅仅是要求村委会带领村民搞自治的,还包括与政府沟通、“想政府所想,做政府所做”,至少不包括带领村民与政府对抗的能力。所谓的“负责任”是双向的责任,即同时对政府负责及选民负责。按《村组法》的规定,村民对村干部依法享有的罢免权;而实践中,政府对村干部有考核权、评价权,这是实质上的罢免权,因此,从利害关系上看,村委会将更加关注政府的需求。

最后,作为实践主体之一的政府及其部门希望村委会或者村民自治完全独立于其行政权力之外吗?答案显然是否定的。最主要原因有两方面。一方面,农村作为乡镇政府管辖范围内的地域,两者存在管理及被管理关系。对乡镇政府而言,村以及村委会显然不能成为“不下王权”的“独立王国”。另一方面,为了提高行政效益,理论上,对公民或者社会团体设定更多义务是任何行政机构的需求。即使这样可能对公民或者社会团体的自治权利构成限制,但是,存在于政府和相对人之间的非平等关系对政府是有利的。因为非平等关系可以产生命令,“命令比观点更适合于潜在的接受者。一个命令的适切性取决于这个命令对谁做出,取决于发布命令的权威的权力范围”,而“观点的适切性完全取决于它的内容”,[13]因此,村委会对政府的依附性越高,行政管理效益可能越好,行政成本越低。

二、 村委会独立的意义:或有的价值与可能的限制

从以上分析看来,在多方主体中,村委会独立或者不独立很大程度上是一个工具化、手段化的问题,也是在不同利益需求下产生的不同立场。那么,如何考量现阶段村委会独立或有的价值和可能受到的限制呢?假如要以任何方式独立于政府或者尽量减少政府的干预的话,其意义是建立一股与政府抗衡的社会权力吗?毋庸置疑,在我国国情中,这是不可能,也是不可行的。国家实施村民自治的目的,以其说是在于分权或者是建立与中央政府抗衡的机制,不如说是在于配合整体的发展战略;村民自治本质上不但追求社会民主化价值,还兼有国家治理价值。价值的双重化决定了村委会角色的兼容性,而且也为兼容状态的存续奠定基础。

在我们看来,村委会与政府之间的关系是独立还是依赖;村民自治在中国是兴旺还是衰败,也许不完全受制于政府权力,但至少将会与国家在农村权力的特质和数量有重要的联系。而这种权力的特质和数量是由国家的需求决定的。

不难发现,现时正在农村进行的新农村建设和城镇化建设体现了国家权力在农村趋于密集化的倾向。以新农村建设为例,在管理层面,党和政府不断出台新政策以引导建设进程,如《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2006),《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(2005),《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2004),《关于村庄整治工作的指导意见》(2005),《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(2007),《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(2008)等,都大力推动新农村建设进程。

仅在2006年一年,从国家政策到重要会议的召开,再到地方各级政府采取的举措,无不彰显出国家聚焦农村的决心。例如2006年1月1日国家取消农业税后,紧接着2月21日中央“一号文件”中,高调重申建设社会主义新农村的重要意义。2月14日,胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上,作了扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设的发言,要求全党同志和全国上下要团结一心、扎实工作,真正使建设社会主义新农村成为惠及广大农民群众的民心工程。9月1日至2日国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议,温家宝提出推进农村改革为新农村建设提供体制保障。国务院各部委亦纷纷从具体问题出发,出台新农村建设政策。2006年全国有27个省区市已经编制、正在编制或计划编制新农村建设规划,还有的省明确了以县(市)为主编制新农村建设规划;26个省区市确定了新农村建设的试点方案。各地还有专门组织,诸如“新农村建设领导小组”,“城镇化建设领导小组”等组织农村建设,可谓应有俱有。农村现代化建设的过程是农村逐步纳入国家一体化的过程。我们认为,这种一体化的安排可以看成是在市场经济导向下,政府在农村新的、理性的“计划主义”。

在农村实施发展计划的过程中,村委会不仅要带领村民进行一定范围的自治,还必然有义务辅助政府实施相应的任务,因此,不管是否具有法人资格,村委会不可能不接受政府的指导,辅助性行政的职能也是不可能取消的。这样,村委会事实上已经很难有独立于政府的理由,又或者说,村委会完全独立于政府并不符合国家整体发展的需要,也不利于农村实现现代化。

三、 结论:关于村委会改革的几点思考

那么,应该如何考虑村委会改革中的独立性是增强、保持还是减弱的问题?

首先,与国外地方自治不同,在村民自治中,村委会和政府之间的关系是非对抗的。村民自治是为弥补国家在农村的管理不足而产生。在治理系统中,自治与国家治理之间是协作关系。从这个角度上看,即使法律规定村委会是一个群众自治组织,研究者也常常以法律上的规定来衡量实践中出现的种种有悖于法条描述的现象,进而提出村委会应该与政府划清界线的构想,但是事实上,村委会的角色是兼容的,而且也应该是兼容的。

其次,因为角色的兼容性,村委会不可能不行政化。村民自治在我国是“背靠政府,面相农民”的自治。实际中,村委会既不是法律文本上规定的自治组织,同时也不是行政机构,但它是基于国家需要而产生的法律组织,代替政府行使部分权力。于是,行使一部分行政权力的村委会就不可能不行政化。村委会独立,无论是通过赋予村委会法人资格还是不再履行辅助行政职能,都将破坏国家整体治理系统。尤其在当前环境中,国家整合发展日益明显,村委会完全独立于政府不但在相当长的一段时间内难以实现;即使我们以立法的形式强制割断基层政府与村委会的种种关系,以农村、农民的自身情况以及我国的法治程度,完全由村民自治未必就不会出现“治理失灵”。

再次,在村委会不可能不行政化的前提下,抑制过度的行政化是必要的。如何衡量村委会的行政化是否适度呢?我们认为,最基本的标准是以法律为依据,规范政府指导权的外延,明确乡村各自职责。目前,这方面的规范是有待完善的。原《村组法(试行)》第3条规定:“乡、镇、民族乡的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、镇、民族乡的人民政府开展工作。”正式立法时,虽然针对实际工作中出现的乡镇政府众多侵权现象,加了一句“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”但在实际工作中,由于法律对乡镇如何指导、村委会如何协助规定的不明确,“依法属于村民自治范围内的事项”也不具体。[14]所以,我们认为,今后改革的一个主要议程是制定《乡村关系法》,确定基层政府与村委会之间的权利义务关系。

最后,在继续辅助政府实施行政职能的同时,应力图实现村委会双重角色的有效兼容。其中,较有效的路径是构建合理的村委会职能体系。而村委会职能构建合理化首先考虑“减负”问题。

我们统计,现行法律中,为村委会设定职能的法律文件有71个,所规定的村委会的职能一共有113项。从数量上看,设定职能的法律在框架上是辉煌的,职能规模是巨大的。从内容上看,村委会除了不具备外交职能之外,政治、经济、文化甚至军事方面的职能都具备,如,协调与附近军事组织的关系、积极配合军事组织的工作等。但事实上,村委会并非是无所不能的强大组织,村委会的职能设计很大程度上反映了国家对村民自治的无限需求和村委会有限资力之间的矛盾。今后,立法上,一方面可以考虑将以上职能体系中,乡镇政府自己可以实施、无需借村委会之手实施的内容取消;另一方面,将村委会其他职能中根本无法实施的、不适合实施的、不必要实施的也清除掉,以使职能体系逐步“瘦身”。为此,现时要做的工作是:甄别村委会所承担的辅助性行政职能中,哪些应该取消,哪些应该保留,哪些应进行限制及如何限制;还要甄别村委会其他职能中哪些无法实施,哪些不必要实施。

参考文献:

[1]飞花.略论村民自治团体的异化[EB/OL].中国选举与治理网,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=17395.

[2][11]孙津,许昀.村干部的策略行为与村委会的职能偏离[EB/OL].村民自治网,http://www.chinarural.org/newsinfo.asp?Newsid=22754.

[3]李金昌.还村委会以“维持会”的本来面目[EB/OL].中国乡村发现网,http://www.zgxcfx.com/Article_Show.asp?ArticleID=463.

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责任编辑梅瑞祥

作者：张丽琴　陈荣卓

地方自治学说评析论文 篇3：

公共服务评估指标体系研究：历史回顾与现实反思

摘要：为推动中国公共服务指标体系研究，运用文献分析和比较分析方法，对国内外评估指标体系研究进行回顾与评析，提出应重视指标体系研究方法论和逻辑框架的研讨；深化公共行政价值和政府职能合理定位的研究；拓展指标评估维度设计思路和创新指标选择工具；加强指标遴选及权重的研究，构建完整的指标研究体系。

关键词：公共服务评估；指标体系；方法研究

随着“服务型政府”建设的深入，强化政府绩效评估，提高政府公共服务能力已成为中国各级政府职能转变的重要内容。评估指标体系作为政府公共服务评估的前提和基础，也成为学界研究的热点问题。本文在回顾国外指标研究的基础上，对国内有代表性的公共服务评估指标体系加以简要评析，以期推动该领域研究在中国的发展。

一、西方公共服务评估指标体系研究回顾

20世纪70年代末，公共管理运动的兴起使绩效评估在政府公共管理实践中广泛应用，并成为监控政府行为，改进政府公共服务的重要治理工具。评估指标体系作为绩效评估的基础，成为公共管理研究中热点也是难点的问题。从历史演进的视角，西方政府绩效指标体系的研究与公共行政发展同步大体上经历了两次研究重心的调整。

第一个阶段，以效率为中心的评估指标研究阶段。20世纪初期，为了应对官僚政府运行的高成本、低产出，公共行政的主要目标在于“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”此时，建立在政治一行政二分基础上的官僚制模式只注重管理的技术理性，而缺乏对公共行政价值应有的关怀。公共行政“如果只强调行动的道德关注，纠缠于价值方面的是非纷争，并试图给出孰优孰劣的答案，就会忽视效率而无法获得有效率的行动。因此，在价值问题上理性必须保持沉默’，只有排除价值理性，才谈得上效率并防止效率损失”。由此，效率成为了“这一时期政府绩效评估的核心价值取向”，也成为绩效指标体系设计的基本原则。在“效率至上”的时代，尽管人们对政府绩效的认识不断深化，从“成本控制”即如何以较低成本来执行政府既定职能，到“产出衡量”即关注职能扩张背景下政府行政活动的产出量，再到“效益约束”即“使用现有资源所实际取得的结果与应取得的最大结果之间的比率”。总体上，20世纪60年代前西方政府公共服务绩效评估仍强调为“大政府”消肿，“效率”成为绩效评估指标体系的首要标准和原则。

第二阶段，以公共利益为中心的多元化评估指标研究阶段。20世纪60年代后期，传统公共行政模式引发的诸多弊端降低了资源配置效率，损害了公共利益，带来普遍性的管理危机、财政危机和信任危机。用布坎南(Jams Mcgill Buchanan)的话说：“凯恩斯学说60年代初达到顶点，到60年代后期美妙的音调也消失了。”在新公共行政运动的推动下，人们开始反思“效率崇拜”，“公平”开始引入公共服务评估及指标设计之中。“效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”

80年代以来，新公共管理运动特别是社群主义的兴起展开了对传统公共行政“工具理性”的深刻反思与批判。社群主义主张德性的“善”，强调公共利益的至上性，要求公共行政实现“价值返魅”。在此背景下，1991年，英国首相梅杰(John Major)发起了“公民宪章运动”，提出以顾客满意为导向，不断提高服务质量，以满足公民对公共服务的合法需求。1993年，美国克林顿(Willam Jefferson Clinton)总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准、提供顾客选择公共服务的资源和手段。由此，“质量优位”、“公众满意”、“服务导向”等理念在政府绩效管理和指标体系设计中凸显出来，指标设计“需要避免单独测量输入或输出，还应该强调结果、公民满意等等其他因素”，以“确保政府的目标在于公共利益的真正实现”。

伴随着绩效指标设计理论的成熟，西方公共服务评估指标体系研究成果日趋丰富化。其中有代表性的如英国地方自治绩效委员会根据公民宪章的精神，构建了280多个指标的地方自治绩效评估指标体系。美国俄勒冈州政府运用标杆管理法，建立了包括7个领域共158个指标的政府绩效评估指标体系。美国全国绩效评估委员会提出了一套涉及6个方面的政府绩效评估指标体系。美国政府会计标准委员会设计出一个“投入、产出、后果、效率与成本效益”的评估模型，对美国州与地方政府绩效评估提供了非常具体的技术性指导。美国坎贝尔研究所设计出包括财政管理指标、人事管理指标等五个基本维度的绩效评估指标模型。日本东京市政策报道室在全面深入调查基础上，筛选出包含99个指标的东京都政策评估指标体系。不仅如此，世界银行、联合国开发计划署也分别提出了与公共服务供给相关的评估指标体系。

纵观西方公共服务评估及其指标体系研究的发展，可以得出：首先，公共服务评估指标设计与政府绩效内涵的发展密切相关，理解政府绩效的内涵是指标设计的首要问题。从历史演进的视角，西方政府绩效内涵经历了从“成本”到“效率”、“效益”再到“公平”和“质量”的不断演进过程。当代政府绩效评估“4E”原则的提出，既是对政府绩效认识深化的结果，也为绩效指标选择提供了基本框架，成为绩效评估指标体系设计的基本价值取向。

其次，政府职能的合理定位是公共服务指标体系研究的出发点。当代西方诸多公共服务评估指标体系均以政府职能合理定位为前提。如美国俄勒冈州政府绩效评估体系、英国地方自治绩效评估体系、东京市政府政策评估体系等。指标体系设计应是价值理性与工具理性的有机统一。其中价值理性是指标设计的前提和基础。技术理性的实现必须以公共行政价值与政府行政职能的合理定位为前提，因此，公共价值和职能定位的研究是指标体系理性设计的关键。

再次，指标设计方法和框架多样化。在绩效指标体系设计的初期，由于对政府绩效认知的局限性，“投入——产出”模型成为指标体系设计的基本思路和框架。80年代以来，伴随着公共服务理念的确立和企业管理理论的发展，新兴的管理工具如标杆管理、全面质量管理和平衡计分卡等不断引入到公共服务评估中，这不仅拓展了公共服务指标设计的路径，而且推动了政府绩效管理理论与实践的发展。

最后，指标选取注重定量与定性相结合。政府公共服务的复杂性和难以量化性要求定性指标的存在，但是指标设计若没有量的规定，将影响指标评估的客观性和准确性，因此，西方各国政府在指标体系设计中十分注重指标的量化特征。例如美国俄勒冈州政府就明确提出，到2010年，90％的俄勒冈人将

定期进行有氧锻炼，70％的儿童将免于龋齿；明尼苏达州明确提出用25年时间把婴儿死亡率下降到一定水平。上述研究进展体现了西方公共服务评估指标体系研究的基本思路和发展路径，对于反思和推进我国绩效评估指标体系的研究具有重要参考价值。

二、国内评估指标体系研究成果简析

20世纪80年代以来，经济体制的转型要求中国政府职能发生深刻调整，“效率导向”成为当时中国公共行政的基本出发点。与此相应，政府绩效评估也以“效率”为核心，而很少关注公共服务的供给效果和质量。然而，对“效率”的过度青睐引发了贫富差距加大、公共服务供求矛盾等一系列社会问题。90年代以来，服务型政府理念的提出要求公共行政价值回归，“公平”、“质量”、“服务”等理念的引入推动了政府职能转型，也有力地推进了国内公共服务评估指标体系的研究。笔者以“政府绩效评估指标”为主题对近5年在中国学术期刊网(简称CNKI)上发表的文献进行了模糊检索，据不完全统计，截止2008年10月国内该领域的文章共561篇，并呈逐年递增态势。近年来，国内不少学者在该领域进行了大量开拓性的研究，以下笔者将对部分代表性研究成果做简要分析。

中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法的基础上，提出了一套中国地方政府绩效评估指标体系。该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3项一级指标，11项二级指标和33项三级指标构成。该指标体系对全面系统地评估地方各级政府，特别是市县级政府的公共服务绩效提供了有益借鉴。该指标体系以政府职能合理定位为前提，注意到了绩效评估的“公众导向”特征，比如在指标设计中引入了公民满意度、企业满意度以及公民评议状况等指标，对于强化绩效评估的“公众导向”功能，实现执政为民理念的价值回归具有重要意义。然而，完整的绩效评估指标体系离不开指标权重的研究，由于缺乏对指标权重的科学设定，弱化了绩效评估中公众的影响力，使得指标评估体系的完整性、科学性受到质疑。另外，若要发挥绩效评估的导向作用，在指标选择中就必须考虑到各地经济社会发展水平的差异，比如该指标体系中引入人均GDP指标是否合适尚待研讨。若单纯以人均GDP的绝对值作为衡量指标，将难以客观反映欠发达地区政府公共服务绩效的改进状况，从而影响了绩效评估激励和导向功能的实现。

北京师范大学唐任伍教授等以“综合指标——分类指标——单项指标”为框架，围绕我国省级政府基本职能，构建了一套测度我国省级地方政府效率的评估指标体系。该指标体系由政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利等4个方面共47项指标组成。该指标体系均采用“硬指标”，对客观测度省级政府公共服务效率提供了理论支持，但良好的指标体系应具备定性和定量相结合的特征，若能适当增加部分“软指标”将会使该指标体系更趋于合理。另外，从公共价值角度看，政府效率不是“标量”而应是“矢量”，即政府公共服务应具有价值导向性。建构测度政府效率的指标体系的首要任务是明确公共行政的价值向度。公共服务效率的高低不仅依赖于公共服务投入与产出的比值，更取决于公共行政的价值导向，最终体现为公众满意。如果公共行政价值向度“错位”，即使以较小的投入取得更大的产出，也并不意味公共服务效率水平的提高。因此，深化指标价值向度的研究应成为指标体系研究的重要内容。

湘潭大学彭国甫教授借鉴平衡记分卡思想，构建了一套测度地方政府公共事业管理绩效的指标体系，包括业绩指标、成本指标、内部管理指标等3方面共33项指标，并采用层次分析法确定了该指标体系的权重。该指标体系以“成本—过程—产出”为基本框架，通过对指标的筛选、效度与信度的检验，保证了指标体系的科学性。该指标体系主要针对中国“地方政府”层次，考虑到我国地方政府间的差异性，不同层级政府绩效管理的目标和职能重心是非同一的，因此，能否有统一的“地方政府”绩效评估指标体系是需要研讨的问题。另外，前已述及，对部分指标的遴选如“专利申请量(件)”是否合适尚待研讨。能否选用相对量指标，减少环境、历史等外生变量对公共服务绩效评估客观性的影响，以更好地发挥绩效评估在地方政府公共服务能力提升中的导向作用。

浙江大学范柏乃教授依据地方政府绩效显现的6大领域，通过隶属度分析、相关性分析等方法，实证筛选出37项地方政府绩效评估指标。总体而言，该指标体系运用管理学、数学等多学科知识，通过对指标的逐次筛选，确保了指标体系的科学性和严谨性。该指标体系中内部评估的指标较多，考虑到政府运行的“暗箱操作”和指标获得困难等因素，很可能对绩效评估的可操作性产生一定影响。同时，该指标体系以地方政府职能的合理定位为前提，鉴于我国正处于社会转型的特殊阶段以及不同层级地方政府职能重心的差异性，再次证明，明确政府绩效评估价值导向，深化政府职能研究应成为今后指标体系设计中的重要研究领域。

除此，兰州大学中国地方政府绩效评估研究中心(2005)、厦门大学卓越教授(2006)、国家行政学院李军鹏教授(2003)等，选取不同绩效纬度对政府公共服务评估指标体系也进行了相应的研讨，上述研究有力地推进了该领域研究的深入。

三、国内评估指标体系研究现状的反思

20世纪90年代以来，我国公共服务评价指标体系的研究不断深化，特别是在评估指标原则、设计方法和指标遴选等方面都有重要进展。然而，总体讲，国内关于公共服务评价指标体系的研究仍十分薄弱，尚未形成完整的公共服务评估指标体系研究框架和思路，很多领域研究亟待深入。

(一)重视指标体系方法论研究。构建系统的指标研究体系和逻辑框架

方法论是“指处理问题的一般途径和路线，是人们用什么样的方式、方法来观察事物和处理问题”。任何理论研究都离不开方法论的指导。缺少方法论指导的研究是没有生命力的研究。伴随着绩效管理日益成为显学，很多学者都投入到绩效管理及指标体系的研究中来。尽管研究成果大量涌现，但研究成果十分零散，有代表性的系统的研究成果并不多，其关键在于缺乏一套科学的方法论指导公共服务评价指标体系研究，也没有形成一套公认的理论研究体系和框架。笔者认为，公共服务指标体系研究至少应包括三个层面的内容：一是方法论层面的研究。它主要关注于用科学的理念和方法指导指标体系的理论研究，如何建构指标体系设计的逻辑框架和结构问题；二是公共行政价值层面(价值理性)的研究。它主要关注于绩效评估的价值导向和政府职能的定位问题。公共服务绩效评估的目标是什么?公共行政价值取向是什么?以及公共行政价值如何体现在指标设计中等问题；三是指标设计方法(工具理性)的研究。它关注于如何运用数学的、统计学的还是管理学的工具确保指标选择的

科学性问题。当前，很多学者将指标体系研究“狭隘化”，将研究重心过多集中于工具层面的探讨，而忽视了对方法论和价值层面的研究。工具层面的研究固然重要，但这样的研究现状若不能及时调整，指标体系研究必将误入“技术理性”的歧途，从而限制了该领域的发展，指标体系的研究也难以实现新的突破。因此，从方法论研究入手，加强指标体系的基础性研究，形成科学合理的指标研究体系和逻辑框架，对于深化中国公共服务评价指标体系研究具有重要意义。

(二)强化公共行政价值研究，科学界定政府职能

公共行政价值取向和政府职能合理定位是政府公共服务评价指标研究的重要内容。从历史演进的视角，西方公共行政导向经历了由效率到效益再到公平、质量的转型。以公共利益为导向的公共行政价值的确立，是西方公共行政发展的必然选择，也成为公共服务评估指标设计的核心价值。当代中国正在经历前所未有的社会转型，公共行政的价值是什么?绩效评价的目标导向如何不仅决定中国政府改革的基本方向，也成为绩效评估和指标体系设计的关键。因此，强化公共行政价值研究，深入探讨价值理性与指标设计的关系问题，对于推进当代中国指标体系研究十分重要。另外，公共行政的价值导向最终体现于政府职能的范围及其行为方式上。尽管我国已明确将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”，然而，现实中不同层级政府在公共服务的导向、范围、内容、方式等方面存在明显差异，不同地区间如发达地区和欠发达地区地方政府的公共服务状况也差别较大，从而产生了一系列值得思考的问题：是否存在统一通用的指标体系以评价各级地方政府?如果有，那么怎样在通用指标中考虑地区间差异性，以保证指标设计的科学性?如果没有，那么绩效评价的导向功能该如何实现?上述问题值得学者们进行深入思考。

(三)加强指标评估维度研究，创新指标选择工具

在政府指标体系设计中，对价值理性的研究固然重要，但工具层面的研究不可忽视。评估维度和技术工具选择是指标体系研究中的重要组成部分，也是绩效评估价值理性能否实现的基础。当前，除部分学者以政府职能领域作为绩效维度切入点外，更多学者开始运用西方新兴的管理工具如平衡计分卡、ISO9001：2000作为绩效维度设计的切入点，如彭国甫(2004)、吴建南(2005)、李绥州(2008)等。企业管理工具的引入对于拓展评价指标维度的研究具有重要意义。然而，企业管理工具如ISO质量认证体系的引入是与企业产品特性、管理流程、组织文化的特定语境密切相关的。政府组织与企业组织毕竟是两种不同的组织类型，它们在不重要的方面是相似的，而在重要的方面则是完全不同的。因此，公共管理语境下企业管理工具引入的条件及适用性问题也是指标体系研究不可回避的重要问题。另外，从现有研究看，借鉴西方管理工具进行指标设计的较多，自我创新与发展的较少，如何将现代管理工具与中国实际相结合，开发适用于中国的评估维度及其研究工具应成为我国公共服务指标体系研究的重点。

(四)加强指标遴选及权重研究，构建完整的指标体系

具体指标选择的科学性和合理性决定着指标体系的适用性，它涉及到所选指标的覆盖面、覆盖程度、可操作和可衡量性等问题。因此，评价指标的遴选也是指标体系设计中非常关键的内容。一般而言，指标遴选是一个复杂的筛选过程，其往往要经过初筛、复筛等多道程序。现有指标体系设计中，很多指标体系在指标选择方面随意性较大，缺乏对指标的科学检验，因此，从科学角度，运用数学工具，加强对指标效度、信度、隶属度以及相关度的考察，应成为构建合理的公共服务评价指标体系中不可缺少的组成部分。另外，完整的指标体系不仅包括指标遴选，而且涉及指标权重的科学确定。指标权重是指标体系的重要组成部分，其科学性对绩效评估结果具有重要影响。现有指标体系研究中，注重指标筛选的较多，对指标权重进行研究的较少，因此，加强指标权重的研究也应成为今后公共服务评价指标体系研究中的重要内容。

责任编辑　陈萍

作者：郭　斌