企业资产监管的行政事业论文

截至目前，国务院国资委共发布了19个规章和82件规范性文件，各地国资委共制订了1600多件地方规章和规范性文件。我国1093户省级国资委所出资企业中，已设立法律事务机构的企业有665户，已实行总法律顾问制度的企业有226户。在155户中央企业中，已设立企业法律事务机构的有147户，其中53户中央大型企业已实行总法律顾问制度的有47户。今天小编为大家推荐《企业资产监管的行政事业论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

企业资产监管的行政事业论文 篇1：

国有资产监管与国有产权改革

搞好国有产权改革一方面要发挥市场的作用，以体现公正透明和效率；另一方面要发挥出资人的作用，以维护所有者权益和规范运作。为此，要加强国有资产有效监管，在此基础上积极推进国有产权改革。

一、发挥国有资产监管机构的作用

深化国有资产管理体制改革，要进一步加强监管体系建设，这样才能实现对国有资产的有效监管。

1．加快机构建设，正确定位职能

现在，对于国资监管机构到底是以监管为主还是以经营为主，仍存有很大的争议。事实上，作为与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制，其监管机构内含这两方面职能，既要积极监管，又要有效经营，这才是完整履行国有资产出资人职能，也才是完全的出资人角色。因此，既不能把国资委作为单纯的监管机构，但也不能把国资委混同于一般的经营主体。出资人职能是监管和经营的有机结合，但这一结合不是把监管与经营集中在同一机构，而是通过合理分开、分层运作，国资委通过营造新的经营主体来实现经营目的，并通过中间层传导实现监管目标。

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出，要建立健全国有资产管理和监管体制，积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。国务院领导曾明确指出：改革国有资产管理体制，必须解决好两个问题：一是处理好国有资产管理机构和国有企业的关系，实行政企分开，所有者职能和经营者职能分开，国有资产管理机构不能直接干预企业生产经营活动；二是要处理好国有资产监督管理和有效经营的关系，促进国有资本的优化配置。国有资产监管与经营是一个有机的整体，经营是监管的基础，监管的目的是为了更有效的经营。作为国资监管机构的首要责任是经营国有资产，并在经营中增值，如果把国有资产监管机构仅仅定位于监管，就有可能导致向旧体制复归，重新陷入过去“管”企业的怪圈。国资委不能只当国有资产的“看守者”还要成为“运营者”，应当是经营和监管相结合。要积极探索基于经营的国有资产监管体制，使监管建立在有效经营的基础之上。这样才能跳出为“监管”而“监管”的误区，把监管的目标真正体现在国有资产经营绩效最大化。

2．构造经营主体，完善监管和经营体制

国资委作为国有资产专门的监管机构，负有监管与经营的职能。但是，作为监督管理者，不能亲自经营国有资产，必须选择或设立合适的经营机构。根据国有资产的不同类别和经营的不同方式，国有资产经营机构主要应为三类：第一类是授权经营机构，主要经营作为股权的国有资产和少数国家持股企业中作为债权的国有资产，由于授权经营机构要在企业中代表国家行使出资者的权利，必须是能够进行独立经济核算的国有独资性资本经营公司或投资公司，国资委与授权经营机构之间应是上下级关系。

第二类是根据国有资产经营的需要，在企业集团的基础上，经过改制改组改造，组建以重点企业为主体的国有资产经营公司，或行业性的国有资产经营公司，作为资产经营的主体。

第三类是委托经营机构，主要应是金融中介机构，可以是国家银行，也可以是非国有的其它金融机构，对国家非持股企业中以债权方式经营的国有资产应委托给这些机构经营，国资委与委托经营机构之间是市场委托关系。

3．理顺横向关系，正确界定国资委监管范围

首先，理顺横向监管关系，加强国有资产监管的规范运作。按国资委的“三定方案”和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国资委专门履行国有资产出资人职责；政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。但是，在实际运作过程中，国资委在履行“管资产、管人和管事”职责时面临职责交叉的问题。如在管人上，中央企业中有53户企业的“一把手”由组织部门考核任免；在管资产上，国有资产的收益管理面临与现行财政体制的协调；在管事上，国有资本新增投资的审批、企业重大投资决策权仍控制在行业主管部门。这些显然与国有资产管理体制改革的要求是相悖的。要按照政资分开、政企分开、政事分开的原则，进一步深化改革，建立规范有序、健康协调的监管关系。

其次，要正确界定国资委监管范围。目前，国资委的监管范围主要是经营性国有资产。行政事业性资产、金融性资产和资源性资产均未划入国资委的监管范围。即便是经营性国有资产（非金融类），如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产也不在其中。应当说，这一设计，既符合目前行政格局的实际，也有利于有效监管和经营国有资产。但是，在实际运作过程中，这种不完全监管的缺陷和矛盾越来越凸显出来。因为企业是各类资产的集合，其资产形态包括实物形态的资产、金融形态的资产和资源形态的资产。企业改革重组过程中大量发生的是与金融类资产和资源类资产相关联的产权流转与重组。因此，不可能只局限于单纯的经营性资产实现国有企业的重组改制与主辅分离。实际上，只限定在经营性资产这一范围既不利于国有资产的经营运作，也不利于对国有资产的有效监管。所以，要有效监管、经营国有资产，必须在改革中进一步进行体制规范，正确界定国资委监管范围，建立更加有利于国有资产流动重组的国资监管体制。

二、加强对国有资产的有效经营

建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制，重要的是要推进国有资产市场化的进程，实现对国有资产的有效经营。

1．国有资产市场化进程缓慢

当前，国有资产市场化进程比较缓慢，主要表现在：一是国有资产以国有企业为主要实现形式，其他多种实现形式发展滞后。这在客观上使国有资产固化于国有企业而难以流动，并且使国有资产监管主要以国有企业为对象来实现。

二是国有企业多数没有完成改制，据统计中央企业超过80%没有改制。既不能按现代企业制度来规范，也不能进入资本市场来组织运作。

三是国有资产进入市场的渠道狭窄，国有产权上市交易受到限制。

2．要重新明确国资监管与经营的对象

国资委的监管和经营的对象决不应当囿于国有企业和国有资产，而主要应当是国有资本。对此，十六届三中全会通过的《决定》已经明确规定：“国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责。”

其一，以国有企业为对象，往往受到企业形态的限制，因为国有企业是有特定内涵要求的，在现有的统计中是以国有独资和国有控股为准的。然而，现代企业趋向于股权高度分散化和社会化，国有企业股份制改革也必然要顺应这一趋势。因此，现代意义上的国有企业将随着股权多元化、社会化而成为极少数。以国有企业为对象则人为地限制了对国有资产的有效监管和经营。

其二，以国有资产为对象，也存在一个资产的形态化的问题，特别是对于实物资产，往往困惑于资产流失。

其三，以国有资本为对象，既符合现代资本的运动规律，也有利于国有资产的有效经营和监管。现代资本运动表现为高流动性、多形态化，并且以股份制为现代资本的基本组织形式。随着股权的高度社会化，现代企业资产结构高度混合化，不同所有制的资本同化为现代企业的资产。所以，企业的社会性质已不能局限于从原始资本意义上去认定，而要从社会资本的意义上去认定，即不能由所有制决定，而应当依据出资多少来决定，根据所出资情况来判断是独资、控股和参股企业，并相应确定其职责。从这个意义上说，企业的性质已不重要，重要的是资本。以国有资本为对象，才能真正着眼于有效经营来进行体制设计，并且在经营方式上可能会更灵活。

其四，从实践意义上来判定，对于需要以国有企业为主要实现形式的少数关键领域，国资委则主要以国有企业为对象，并且以监管为主；而在其他领域，国资委所应发挥作用的对象更应当是国有资本，或者说以经营国有资本为主。

3．推进国有资产市场化

完善社会主义市场经济体制要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用”，从而进一步加快经济市场化的进程。对国有资产管理体制改革而言，就是要推进国有资产的市场化，探索建立有效的国有资产经营体制和机制。要充分利用资本市场，包括证券市场和产权交易市场，积极有效地推进国有资产管理体制改革。

当前，国有资产市场化最具现实意义的，就是要推动国有资本进入资本市场。特别是要推动有条件的国有企业整体上市，通过资本市场既可广泛吸收社会资金、扩充企业实力、提高竞争力；更重要的是可以促进国有企业股权多元化，建立法人治理结构，实现规范发展。同时，通过资本市场的运作机制，使投资者能够有效地维护自己的权益，既可以作为股东代表“用手投票”，直接表达对企业的意见；又可以在股票市场上，通过“用脚投票”来自由选择。国有企业只有在资本市场上才能真实地面对市场，国有资本增值还是贬值才具有真实意义。可以肯定地讲，国有资本不能在资本市场公平地接受“用脚投票”的选择，国有资产管理体制改革就不可能真正到位。

4．健全国有产权交易市场

建立产权交易市场是国有产权改革的重要举措，为推进国有产权重组和国有资本的经营与运作提供了广阔的平台，也是国有资产监管机构监管与经营的重要渠道。为了推进国有产权交易的市场化进程，国资委明确北京、上海、天津三地的产权交易机构为中央企业国有产权上市的专门机构。但现实的情况并不理想，从上海联交所上半年交易情况看，央企产权交易量相对较小，在联交所累计成交各类产权交易中，国有产权（国有独资、控股和参股）的产权交易合计仅占交易总量的50.2%。其中央企仅占国有产权交易量的0.9%，占上海联交所交易量的0.45%。这说明国有产权改革的市场化力度还十分有限，国有产权改革仍在体制内循环、习惯于暗箱操作。对此，要按照《企业国有产权转让管理暂行办法》进一步规范，凡转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化的，依照规定的程序，在指定的产权交易机构中公开披露产权转让信息，广泛征集受让方。否则，就很难避免产权交易中的各种不规范行为。

三、推进国有企业产权多元化

在经过不同阶段的改革以后，国有企业产权单一的状况有了明显的改变，多元产权结构初步形成并起到积极的作用。但是，目前国有企业产权结构不合理问题仍比较突出，建立一个合理的产权结构仍是当前国有企业改革的重要任务。

（一）国有企业产权结构不合理问题仍比较突出

从国有企业改革的总体上看，国有企业的股份制改革取得了积极的进展。截至2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业中，有2514家通过多种形式改制成为多元持股的公司制企业，改制面接近60％。国有企业通过股份制改革推动了国有资本的流动重组，放大了国有资本的功能，增强了国有经济的控制力、影响力和带动力；促进了公司治理结构的建立和企业经营机制的转换，推动了现代企业制度的建设；提高了企业融资能力，促进了企业做强做大；形成了一批具有较强竞争力的国有大型股份制企业，实现了国有经济与其他所有制经济的更好结合。同时，也应当看到，国有产权改革仍相对滞后，国有企业产权结构不合理的问题仍很突出。

一是多数国有大型企业还没有实现产权多元化。建立国有企业合理的产权结构，首要的是在企业股份制改革的基础上形成多元持股。在这方面，国有中小企业基本上已经改革到位。而多数国有大型企业既没有完成改制任务，也没有实现投资主体多元化。如国务院国有资产监管管理委员会所监管的189户中央企业中，只有22户企业完成了改制，其中只有8户企业实现了投资主体多元化。可见，国有产权多元化改革的任务还相当重。

二是在已经改制并实现多元持股的国有企业中，国有股所占比例仍然很高。股权多元化和分散化是现代企业产权结构演变的重要趋势和特点。现代企业甚至包括一些家族式企业，股权不仅多元化而且高度分散化。所谓分散化通常是指最大股东的持股比例不超过5%。如日本的松下公司，其松下家族持有的股份由过去的超过60%，改变为现在的不到5%。不仅是在竞争领域股权多元化和分散化，就是部分特殊垄断行业，也同样存在股权多元化和分散化。如诺基亚、西门子、英国移动等信息与通信企业，最大股东的持股比例也不超过5%。美国IBM公司，有3000多亿美元的资产，共有3万亿股，最大的股东仅占总股权的0.3%左右，而且股东的数量、每个股东持股的多少，每天都在变化。相反，我国在实行股份制改革的国有企业中，国有股一股独大的现象比较普遍，比较严重。包括部分上市公司也同样如此。据统计，2002年上市公司中，第一大股东股权比例在30%以上的占全部上市公司的69.56%，第一大股东股权比例在50%以上的公司占39.45%。股权过于集中不可能真正做到投资主体多元化，由于国有股比重过大导致股权不平等而失去有效制衡。

三是国有企业产权多元化过程中存在多种不规范行为，既淡化了产权多元化的实际效果，也加大了产权多元化的风险。其一是虚拟的多元化。有的国有企业利用国有资本或国有资本收益，在体制外注册了若干不同类型企业，与原来企业形成交叉持股，表面上看企业产权已经多元化，但实际上仍然是国有资本在内部循环，不是真正意义上的产权多元化，也很难起到产权多元化的效果。其二是均分的多元化。有的国有企业在改制过程中，把国有产权大体均分到企业全体员工，形成全员持股。这种多元化不仅没有解决国有企业产权单一的问题，而且还造成新的“大锅饭”，失去产权多元化的实际意义。其三是关联式多元化。一些国有企业通过关联交易形成投资主体多元化。如近年来，各地一批国有及国有控股电力企业进行职工持股的改革，电力系统职工投资新建发电企业，形成了多元股东结构。但在实际运作过程中，也存在一些问题。如违规实施国有电力企业职工持股改制；企业改制未经中介机构进行财务审计，国有资产未经评估或未通过公开竞价方式出售；国有电力企业的利润向电力系统职工投资的企业转移等。这就使产权多元化走向偏差。其四，资产流失的多元化。一些地方、一些企业尝试用管理层收购或经营者持股的做法，来解决多元持股的问题。但由于操作不规范，存在资产价值低估、少数人控制和变相流失的问题：有的自卖自买，暗箱操作；有的以国有产权或实物资产作为其融资的担保，将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业；有的损害投资人和企业职工的合法权益等，引发一些不稳定因素。

（二）产权结构不合理的原因分析

国有企业产权结构不合理，有历史的成因，也有现实方面的问题，包括认识上的问题和实践上的问题。从认识上说，一是对国有企业产权多元化认识不到位，认为国有企业是否实现产权多元化并不是主要问题，甚至认为国有独资或国有绝对控股，更便于对国有企业的管理，有利于发挥国有企业的作用。二是对国有企业产权多元化仍心存疑虑，担心多元化会改变国有企业的性质，导致国有资产流失等。三是把“公有制为主体”简单地套用到国有企业产权改革当中，以公有制为主体成了“以国有产权为主体”。这样，国有股“一股独大”就成为堂而皇之的理由。四是把国有企业产权多元化过程理解为“国退民进”的过程，主张在资本混合的过程中，更大程度地缩小国有资本的比例，甚至实行私有化。

在实践上，一方面受到国有企业性质的限制，在现行国家统计中，对国有企业仍然是按独资或控股来认定的。国有资产监管和考核的主要对象也是针对着这个意义上的国有企业。这样，就带来改革操作上的一些困难，比如在产权多元化过程中，如果企业国有股比重下降到相对控股的程度，那么，这个企业就将不再作为“国有企业”来统计，客观上等于国有企业的性质发生了变化。这对于许多国有企业经营者来讲，是敢想而不敢为的。另一方面，多元化是有条件的，不是所有企业都能顺利地实现多元化，对相当一些比较困难的国有企业来说，多元化的成本相当之大。如何消化多元化带来的成本，这是国有企业所面对的最现实问题，也是一些国有企业经营者对产权多元化望而却步的主要原因。

（三）实现国有企业产权多元化的途径和方式

深化国有企业改革的重点就是推进国有企业的产权多元化，适应于现代企业制度要求，建立合理的产权结构。所谓合理的产权结构，一是产权主体是多元的而不能是单一的，就股份企业来说，股东至少在三个以上；二是在产权结构中各类产权是平等的，并依所占比重行使出资责任；三是企业的情况不同其产权结构应当是有所区别的，不能用一种模式去一统所有企业。例如，不是所有国有企业都一定要多元化，即使多元化其程度也是有差别的。

建立国有企业合理的产权结构，要重点解决这样几个问题：

第一，要进一步解决认识问题。当前，对国有产权改革存在不同的认识，甚至对国有产权改革提出一些置疑。对此，必须明确：一是产权改革是国有企业改革的关键环节，建立现代产权制度是国有企业改革的正确方向。二是国有产权改革取得了积极的成果，但也存在一些值得关注的问题。要从总体发展和整体格局来认识，不能放任自流，也不能因噎废食。三是国有产权改革仍没有到位，还要大力度地推进国有产权改革，但要进一步加强规范。四是国有企业产权多元化决非是要使国有资产私有化，而是进一步推进国有企业的公众化。五是国有产权和非国有产权不是对立的，两者可以共存于一个法人实体之内，相互作用，共同发展。

第二，要进一步落实各项政策。产权多元化是政策性和操作性很强的改革，对国有企业而言，多元化既包括对存量国有资产的产权分配，实现多元化；也包括以增量形式重新确定产权比例，建立多元产权结构。因此，必须使各项政策真正落实到位，这样才能保证国有企业产权多元化规范而又顺利地推进。党的十六届三中全会已经明确了国有产权改革的原则和方向，这就是要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。进一步贯彻落实十六届三中全会的要求，就是要结合国有企业的实际，制定切实可行的政策措施。国资委针对中央企业产权改革所提出的：鼓励国有企业引进战略投资者、鼓励有条件的企业到境外上市，鼓励民营资本参与国有企业改革，就具有明确的指导意义。要围绕这样的原则进一步细化具体政策，以有效地指导改革的实践。

第三，实行分类改革。我国国有企业分布领域广泛、类型比较复杂，建立合理的产权结构，实现投资主体多元化，首先要区别不同情况，进行分类改革。目前，从国资委所监管的189家中央企业情况看，其行业分布几乎涉及《国民经济行业分类》的所有类别。其中属于“关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域”的企业，只是相对少数，相当部分企业属于竞争领域。从国有企业的类型来看，既有按《企业法》注册的企业，中央企业中绝大多数是这种情况；也有按《公司法》注册的公司制企业，包括国有独资公司和国有控股公司。既有提供公共品和特殊产品的企业，也有提供市场一般性商品的企业；既有资产规模庞大、经营效果好的企业，也有资产规模较小、经营效果较差的企业。从改革的趋势上看，也面临着国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股的不同选择。企业的行业分布和类型不同，其产权结构和多元化的方式就有所不同，要根据企业的实际情况进行分类调整。对于国有相对控股和国有参股企业，要严格按现代企业制度来规范，更广泛地实行投资主体多元化，保持企业产权结构更加合理、更有活力；对少数保留国有独资或国有绝对控股的企业，也要结合国有资产管理体制改革，由多家国有投资公司或控股公司大体均衡地共同持股，避免一家说了算，以利于政企分开，持股者互相制约，形成较合理的治理结构。

第四，确立合理的股权结构。通过股权结构设置，防止和矫正国有股东的非正常行为，把企业目标集中于追求经济效益，是国有企业公司制改制要遵循的重要原则。经验表明，建立合理的股权结构就是要形成多元股东的有效制衡，一方面在股权比例上，少数大股东的持股比例不能大于其他股东的股权相加之和，避免少数大股东形成“超强控制”。如在至少有三家股东组成的公司中，两家小股东的股权之和必须大于大股东的股权比例，只有这样，才能真正形成股东之间既有共同利益又相互制衡的关系，在重大决策上才能真正发扬民主，避免一家说了算；另一方面，每一个大股东的行动都受到其他股东的制约，重大事项必须通过若干大股东达成协议，避免决策的随意性。国有企业要建立合理的产权结构，关键就在于股权结构要真正合理，不能长期是国有股一股独大。

当前，对于正在改制的企业，应当按现代企业制度要求来规范，其中对于改制为国有相对控股和参股的企业，应当尽可能地缩小国有股的比例，形成合理的股权结构。对于已经进行改制的企业，应当通过多种有效形式，加快减持国有股。在竞争性领域，要加大减持国有资本的力度。在自然垄断领域和公益事业领域，本着渐进的原则，不断减持国有资本的比重，以相对控股为目标。

作者：白津夫

企业资产监管的行政事业论文 篇2：

我国国有资产监管体系设置的探讨

截至目前，国务院国资委共发布了19个规章和82件规范性文件，各地国资委共制订了1600多件地方规章和规范性文件。我国1093户省级国资委所出资企业中，已设立法律事务机构的企业有665户，已实行总法律顾问制度的企业有226户。在155户中央企业中，已设立企业法律事务机构的有147户，其中53户中央大型企业已实行总法律顾问制度的有47户。但是，目前，我国国有资产法尚未出台，而且关于国有资产监管体系的设置尚有很大争议。

一、我国国有资产监管实践的进程与启示

关于我国国有资产监管实践的进程，有“六阶段”论和“四阶段”论。前者认为：第一阶段(1956—1978年)，中共十一届三中全会以前的改革探索。第二阶段(1979—1984年)，以放权让利为标志的改革阶段。第三阶段(1984—1988年)，两权分离、政企分开，实行承包经营责任制的改革。第四阶段(1988—1993年)，转换企业经营机制，全面试点改革阶段。第五阶段(1993—2002年)，深化产权制度改革，建立现代企业制度阶段，第六阶段(2002年11月以后)，监管体制全面创新，完善现代企业制度阶段。后者认为：第一阶段(1979—1984年)，全面改进计划经济条件下国有资产监管的实践。第二阶段(1985—1992年)，有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践。第三阶段(1993—2003年)，建立社会主义市场经济条件下国有资产监管的实践。第四阶段(2003年以后)，十六大确立的新国有资产监管体制的实践。对于每一个阶段的实践内容我们在此不再赘述。通过对实践进程的分析笔者发现：1、国有资产监管体系的完善是一个非常庞大的工程，涉及到的方方面面内容过多，各个阶段的经验实践效果并不明显，国有资产保值增值的压力很大，国有资产流失现象仍然严重，新的问题层出不穷，整个过程仍处于探索阶段。2、一个好的制度，如果执行不力，同样难以达到制定制度的目的。国有资产监管经验实践效果不明显与执行不力有关。3、国有资产监管的目的是为了国有资产更好地运营。国有资产保值增值的关键在于国有资产的营运。不能单纯地重视国有资产监管的建设而忽视国有资产整体经营能力和竞争能力的培养。4、由于目前我国市场经济体系尚不完善，各项配套制度和法规体系尚不健全，国有资产监管体制的建设自然是一个循序渐进的过程，是一个不断发现问题、解决问题和总结经验的过程。

二、西方国有资产监管的发展历程

世界各国均有一定数量的国有资产和国有企业，如何加强对国有资产的监管，是各国普遍关注和坚持探索的重要问题。由于市场经济的运行规律是不受国别限制的，西方发达国家在国有资产监管方面的很多经验是可以借鉴的。尽管不同国家由于政治经济体制不同、经济发展水平存在差异、历史文化背景和法律制度有别，在国有资产监管方面呈现出各自的特色，但强化法律在国有资产监管中的作用，实行国有资产监管的法治化，却是许多国家的基本做法。纵观一些国家国有资产法律监管的经验，以下五个方面的特征比较明显，一是完善的法律体系是国有资产监管法治化的前提：二是健全的管理体制是国有资产监管法治化的基础：三是清晰稳定的国家所有权政策是国有资产监管法治化的核心：四是完备的监督机制是国有资产监管法治化的保障，总体来看，许多国家非常重视议会的监督和审汁部门的监督机制：五是实行多元治理是国有资产监管法治化的重要举措。

三、监管体系初步建立，国资监管机构定位不够明确，运行尚不够规范

一是国有资产的三级监管体系(中央、省和地市)已基本建立起来了，但是有些地市国有企业已经寥寥无几，组建国资监管机构无从运作：而有些县区国有资产规模庞大却无权组建国资监管机构，形成监管的“真空”。

二是国有资产监管与经营的“三层架构”(即监管层、营运层、经营层)或“二层架构”(有的将营运层划入经营层)，都没有真正建立起来，尤其是中间层“缺位”即营运主体缺位比较突出。按国有资产监管体制的总体设计，国资监管机构要在企业集团基础上建立中间层次来具体运营企业资产，包括授权经营模式、投资公司模式和资产经营公司模式。现在由于中间层次的建立相对滞后，使国有资产经营缺少真正的运营主体。现有的集团公司多是以行政隶属关系而不是资本纽带关系建立起来的，其子公司间业务没有梳理，研究、开发和营销机构没有融合，母公司只是简单的管理层，不仅增加了管理层次和管理费用，而且也很难避免对下属企业的过度干预。

三是国有资产监管体系没有理顺。国资监管机构如何正确定位是一个重大的问题，理论界要求国资委监督和管理分离的呼声越来越高，最终确立监管体制仍是一个难题。国有资产既存在出资人意义上的监管，又包括法律意义上的监管。出资人意义上的监管主要体现为以国资委为代表，专门行使出资人职责，具有唯一性。而法律意义上的监管，源于国有资产国家所有，由政府部门有限行使职能，包括市场监管、财务监督、行业监管、投资和规划管理等，涉及到发改委、财政、税收、工商、国土资源、审计等部门。黄勇(2007)认为，一方面，目前大量经营性国有资产仍分散在各个部门管理，没有纳入到集中统一的国有资产监管体系，一些政府公共管理部门仍在行使出资人的部分职责。另一方面，国资委作为出资人机构的一些职能没能真正落实。

四、对策与建议

关于监管机构体系设置，第一种观点认为，1、在全国人大内设立一个类似于预算委员会的专门委员会，称为国有资产委员会(以下称为“全国人大国资委”)，专司国有资产监管和所有权行使的法律、规则起草，以及相应的守法、合规的检查工作，行使国有资产“处置权”，决定利润的分配与使用。2、全国人大委托一个专门机构来执行国有资产的法律和规则，这个专门机构可称之为国有资产监督管理委员会(以下称为“国资监管委”)。该委员会是全国人大派出的事业性单位，由全国人大国资委负责监督，由国务院代管，作为国有资产出资人代表，实施国有资产所有权管理。国资监管委作为一个事业性机构，不具有行政权力，即它行使国有资产所有权不能依靠行政权力。为了彻底割断行政权力对企业国有资产(即经营性国有资产)市场运作的渗透，还必须规定国资监管委不具有直接经营国有资产的权利。实际上，国有资产监管机构不直接经营国有资产是国际通行的做法。3、国资监管委将部分股东权利授予国有资产经营公司(以下简称“国资公司”)，由国资公司完全按照商法和市场原则来经营国有资产。需要强调的是，授予国资公司的权力不是所有权，而是投资、融资权、一定

的资产处置权和资产收益使用权、选择管理者权(主要是向国资公司的全资和控股子公司通过委派董事控制其董事会，对于参股企业则仅仅是派出董事)。4、在国资监管委授权的基础上，国资公司与国有资产实体占用企业之间则完全按照市场规则运行，形成国有资产所有权行使的第四层委托一代理关系。这种观点实际上将现在的国资委一分为二：国资委和国资监管委，相应规则的制定、监督和所有权管理两者清楚地分开。同时将国资委的地位提高到政府之上，可以彻底改变受政府干预和指使的状况，更能有效发挥其监管作用。

第二种观点(李曙光，2007)建议：建立委托人、出资人、经营人、监管人和司法人五种角色，即由全国人大和各级人大以及政府作为委托人：由几个国资委(经营性资产国资委、金融国资委、资源性资产国资委、行政事业资产国资委等)作为出资人：由国有控股公司作为经营人：由独立的政府机构出任监管人：由司法部门履行司法管辖职能和司法救济的程序。处理好这五种角色的关系，五种职能相分离，就可以有效地避免国有资产流失，并实现国有资产的股东权益最大化。国资委的职责重点就是出资人，纯粹的出资人，干净的出资人，不履行其他职责，不履行监督的职责，不履行做婆婆的职责，不履行制定法规的职责。它所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。只负责国有资产的保值增值，负责股东权益的最大化。这种观点强调出资人代表是“纯粹的股东”，同时实现了将国有资产进行分类管理。我们认为人大作为终极委托人最为恰当，不应包括政府。

来自国资法起草专家的观点认为，应该建立一个i层次的监管体系：首先是委托人层次，由最高权力机构作为全民的代表充当国资管理的委托人，在全国人大设立国有资产委员会负责国资的占有、使用、分配、处分、转换等重大决策；第二层次是经营者层次，有一个或数个国有资产经营委员会负责国资的经营，其下设有具体的经营机构：第三个层次则是监管者层次，由一个独立的政府机构负责全部国资的监管，可以让监察部来承担。

针对上述国资法起草专家的观点，有的学者指出，现在的监察部可能担负不起这一职责来。原因在于，现有的对政府各部门及其领导的监察已经够监察部忙活了，再去监察庞大的国有资产，监察部极可能分身无术。另外，对国企和国资的监督涉及到复杂的专业知识，比如，对欺诈性交易、MB0中的不公平定价交易等引发的国资流失问题的监管，需要有相关的知识背景和人才，监察部也缺乏这方面的人才。于是有人建议把现在的国资委改造成一个独立的监管机构，类似银监会和保监会，可以叫国监会，专门监督国资，它既懂行又有经验。至于第二层次的国资经营部门，可以按照金融性国资、非金融性国资和行政性国资三块，成立三个国有资产经营委员会，作为控股公司，负责具体经营。国监会和国资经营委员会直接对全国人大负责。

综合上述观点，笔者认为有几点是较为明确的：一是监管体制中的出资人必须是纯粹的出资人，他只能履行作为所有者的权利和职责，不能享有代表国家同时履行与国有资产管理相关的公共职能，也不能同时享有规则制定和监督的职能。二是国有资产的监督机构的地位必须高于或至少不低于国有资产管理机构和国有资产出资人的地位。否则，监督只能流于形式，不可能发挥作用。三是国有资产的监督应该是有效的多元监督。比如企业内部监督、企业外部监督、财务监督、审计监督、媒体监督等等。

(作者单位：安阳工学院)

作者：王雍欣

企业资产监管的行政事业论文 篇3：

财务管理与资产监管工作契合下的模式构建

【摘 要】财务管理与资产监管工作间存在着一种契合态势。建立在这种契合态势下的模式，将在拓展财务管理功能的同时，增强单位的资产监管工作质量。这种模式在构建前需要在资产采购监管、资产使用监管等两个方面进行定位。然后，围绕着资产采购、资产使用和组织结构等三个环节进行措施构建。

【关键词】财务管理；资产监管；契合；模式构建

从传统视角来看，财务管理的关注对象似乎仅是资金，而无法针对资产监管有所作为。实则不然，作为资金的实物形态的资产，仍可以在资本循环公式所构建的逻辑下，纳入到财务管理的工作范畴。根据资本循环公式G—W—G`可知，作为价值层面的资金在时间维度上先后经历了采购、生产和销售环节。在这三个环节中，针对资产监管而言则主要存在于第一和第二个环节上，即关于资产的采购和使用方面。从中不难发现，财务管理与资产监管工作间存在着一种契合态势。建立在这种契合态势下的模式，将在拓展财务管理功能的同时，增强单位的资产监管工作质量。根据资产动态管理的阶段来看，还涉及到资产报废处置的问题。但结合本文所关注的焦点，故对于上述问题存而不论。

一、对资产监管工作的内容解构

在抛开资产报废处置问题存而不论的基础上，对资产监管工作的内容可解构为以下两个方面。

1.资产采购监管工作。无论是盈利性组织还是非盈利性组织，若要推动业务开展则需要发生资产采购活动。资产作为实物层面的资金，在采购过程中必然会面临高额的经费支出。从统筹配置的角度来看，若该资产的采购经费超出了单位预算，将影响到其它工作安排。一般而言，做出资产采购申请的业务部门，常聚焦于本部门的工作需要，而无视单位整体发展的要求。此时，单位内部因关系性影响力的存在，则出现了哪个部门负责人“有面子”则能獲得申请批准的现象。可见，这种摆脱了资金约束和存在着寻租行为的情况下，资产采购监管便自然流于形式了。

2.资产使用监管工作。资产采购完毕之后，便涉及到资产的使用问题了。不可否认，各单位都建立的有资产使用、维护、保管的规章制度，并也实施了部门负责人的绩效考核机制。然而，受到信息不对称现象的影响，上述制度安排在实际工作中却存在着诸多问题。诸如，资产使用效率和维护水平信息，因单位科层结构影响而难以被管理层做获知。这样一来，就可能激励单位基层部门人员实施机会主义行为，最普遍的则是公物私用。

二、解构基础上的二者契合模式定位

以上解构为我们提供了当前资产监管存在的不足，那么建立在二者契合态势下的模式将怎样应对上述不足呢。回答这一问题之前，还需要从以下两个方面进行模式定位。

1.针对资产采购监管的模式定位。尽管资产属于资金的实物形态，但单位做出资产采购决策时只看中它的使用价值。这就意味着，建立二者契合态势的前提在于满足业务的需要。根据这一价值判断，模式定位于：（1）资产监管的使用价值定位。首先应满足资产监管的使用价值定位，即根据单位业务发展需要来建立项目采购预算，预算的制定主要围绕着资产的造价来进行。（2）财务管理的资金约束定位。这里的定位则是从单位资产采购的整体视阈上来讲的，即需要根据单位在一个经济年度的总预算，通过财务管理的资金约束功能，实现资产采购结构上的优化。

2.针对资产使用监管的模式定位。资产在使用、维护、保管过程中，其监管职责主要由业务人员开展。上文也已提到，受科层结构和信息不对称的影响，单位管理层难以获得切确的监管效果。因此，这里的二者契合态势的模式定位于：（1）财务部门针对专项资产的使用开展跟踪考核；（2）财务部门与资产主管部门建立起联动机制，对资产归口部门的负责人进行业绩考核。

三、定位导向下的契合模式构建

根据以上所述并在定位导向下，二者契合模式的构建可从以下三个方面进行。（1）资产采购方面。针对资产采购中的使用价值位于第一考虑因素，因此需要业务部门根据业务开展需要，向单位管理层提交采购申请。申请书中应详细分析该资产对未来工作的意义和使用计划，并列出资产造价的明细表。单位管理层根据该申请书组织专家给予可行性论证；然后还要组织财务部门人员进行资金配置方面的测算，以免为影响到其它工作开展的经费安排。（2）资产使用方面。对资产使用方面的监管主要包括：使用频率、日常维护、常规保管等环节的内容。由于受资产使用专用性的影响，使得财务部门人员无法切实获得准确的信息。因此，在建立资产制度管理和人员考核的同时，还应成立由财务部门牵头、专业技术人员参与的监管小组，从而能通过不定期抽查和定期检查的方式，来督促业务部门有效开展资产使用管理工作。（3）组织结构方面。二者契合态势的优越性还在于，通过财务管理视角为单位资产监管提供优化建议，并全面提升资产的配置效率。正因如此，还需要对二者契合模式的组织结构进行讨论。一般而言，可以设立三级组织结构：以主管单位资产监管的党委为一级，以具体落实资产监管工作的财务部门、业务部门为第二级，以实际完成资产监管的班组为第三级，实施三级责任制。这样一来，就能在组织上保证二者契合模式的运作。综上所述，以上便是笔者对文章主题的讨论，诚然针对本文主题的讨论还可以从其它方面进行，但笔者仍在独特的视角下进行了有益的探讨。

四、实证资料

某省财政厅获悉，经过两年的建设，该省行政事业资产管理信息化平台已初步实现行政事业单位资产配置、使用、处置资产管理生命周期的动态监管，并实现统计报告、信息发布、工作交流等辅助功能。2011年以来，该省财政厅全面推广使用“省行政事业资产管理信息系统”，构建“财政部门-主管部门-事业单位”、“省-市-县”纵横贯通的资产管理信息网络平台。依托信息系统开展了全省行政事业单位国有资产统计汇总，全面摸清行政事业单位资产总量、种类及分布情况。2012年，经历数十次修改完善，按既定方案打造的集资产统计分析报告、管理业务网上办理、资产数据监测预警、资产信息渠道畅通等功能于一体的资产动态监管平台完成升级。目前，升级版系统目前已在试点单位测试运行，即将全面推广应用。同时，该省还顺利完成了“省级行政事业单位所属企业及文化企业资产管理信息系统”的研发、完善和测试，并正着力推进省级行政事业单位资产条形码管理。由此可见，上述动态管理模式和信息技术的应用，也可以使用在本文所探讨的资产监管环境中。不难看出，这样一来将增强二者契合模式下的工作效率。

五、小结

本文认为，建立在这种契合态势下的模式，将在拓展财务管理功能的同时，增强单位的资产监管工作质量。这种模式在构建前需要在资产采购监管、资产使用监管等两个方面进行定位。然后，围绕着资产采购、资产使用和组织结构等三个环节进行措施构建。具体包括：单位管理层根据该申请书组织专家给予可行性论证，然后还要组织财务部门人员进行资金配置方面的测算；成立由财务部门牵头、专业技术人员参与的监管小组，来督促业务部门有效开展资产使用管理工作；实施三级责任制。

参 考 文 献

[1]刘晓明.论加强行政事业单位国有资产管理的有效途径[J].当代经济.2012（1）

[2]陈妨.行政事业单位国有资产管理中的问题及加强对策[J].经济技术协作信息.2011（36）

[3]杨路.国库集中支付制度下事业单位财务管理的变革[J].财经界.2012（12）

作者：余四林 余兰