农村治理研究论文

关键词：多元共治;农村治理;治理能力一、构建多元共治的农村治理体系是时代之需自从党的第十九大提出乡村振兴战略以来，我国农村发展迅速。但是伴随着城市化进程的推进，农村的地缘关系逐步淡化，农村生活呈现碎片化的特点，农村治理难度加大。下面是小编整理的《农村治理研究论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

农村治理研究论文 篇1：

基于社会资本理论的新农村治理对策研究

摘 要：社会资本与农村治理之间既相互促进又相互制约。目前我国农村治理问题的社会资本因素主要是消极社会资本的膨胀及积极社会资本的缺失。构建现代意义上的社会资本是促进农村善治的有效途径。文中基于政府及村民自治组织等社会资本主体提出了构建积极社会资本实现新农村和谐治理的对策，对社会主义新农村建设具有积极意义。

关键词：社会资本；新农村；政府；村民自治组织；和谐治理

Rural Governance of New Socialistic Countryside Based on Social Capital

LIU Jinming，CHEN Tong

（School of Management,Tianjin University,Tianjin 300072,China）

Key words：social capital；new countryside；government;autonomous organization of villagers;harmonious governance

近年来，社会资本理论被广泛地用来解释社会发展、政治稳定与经济增长，极富解释力和预测力，并成为制定政治、经济、社会政策的重要理论工具。越来越多的证据说明社会资本对增长经济、促进公平和缓解贫困等发展成果的积极作用。完善农村治理机制是我国社会主义新农村建设的重要内容。社会资本理论的出现，为研究农村治理提供了一个全新的视角。

一、社会资本与农村治理的内在关联性

最早将“社会资本”这一概念引入社会学领域的是法国社会学家皮埃尔·布迪厄。此后，经学者们不断发展，社会资本已成为一个重要的社会学概念。目前学界较为认同的则是罗伯特·帕特南的定义，即社会资本是社会组织的特征，如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会效率。社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。^[1]在他看来，一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有信任的社会更有效率，因为这种参与、信任和网络为社会生活增添了润滑剂，有利于协调和交流、提高声誉，也有利于解决集体行动的困境，并且能够积累和自我强化。显然，社会资本在这里已不再被视为某个人所拥有的资源，而被看成一个群体、社区、甚至整个社会所拥有的财富。

社会资本是一个以信任、互惠、规范为核心的由社会成员构成的有机团结网络机制。^[2]作为一种为促进共同利益而采取的集体行动的规范和网络，社会资本对于个人、组织之间的生产和合作乃至整个社会的繁荣和进步都具有重要意义。

农村治理，就是农村公共权威通过管理农村社区以增进社区公共利益的过程。^[3]维护农村社区的安定，增进村民的公共利益以及促进农村的公共事业，是农村治理的基本内容。从权力运行的向度讲，农村治理是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过遵从、合作、协商、确立及认同等方式实施对公共事务的管理，这既包括有权迫使村民服从正式制度和规则，也包括各种村民认同的非正式制度安排。治理注重权力配置与运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。治理的最终目标是实现善治——使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。要达到善治的理想目标，就需要政府与农民之间进行积极而富有成效的合作，合作成功的关键在于农民参与农村公共事务管理的权利。农村治理理论实质上是强调社会或政府与农民之间的相互协作关系。

从来源看，社会资本和农村治理都是由一定社会范围及物质生产条件下所形成的人与人关系中衍生而出，两者存在着天然的密切关系，实现不同社会主体之间的和谐是其共同目标。

社会资本作为建立在信任基础上的互惠性网络关系，与农村治理之间相互促进、相互补充。一方面，社会资本对于形成有效的、以基层民主为核心的农村治理不可或缺，是实现良好治理的必需条件。首先，良好社会资本的存在是构建农村治理模式的基本前提。只有农民普遍具有团结、合作和信任的公共精神，具有高度的主体、权利和参与意识，农民才能作为现代意义的公民，才能作为治理的主体参与到公共事务的管理上去。其次，社会资本存量的提高亦可以促使制度环境更加公平，加速基层政权的良性重构，促进农村良好治理和管理民主局面的实现。再次，农村居民参与的网络、组织可以加强农民自治性管理，有助于在参与网络内实现管理民主，把农民“组织起来”，帮助农民解决共性问题。同时这些网络又能为村民与政府及企业之间的沟通提供一个平台。第四，农村社会资本提升可以使合作能力不断加强、合作成本不断降低，有利于农村社会经济发展效率的提高，使农村治理赖以开展的生产性条件得到充分保障。最后，社会资本可以促进农民良性互动和自愿合作，其所倡导的互信与合作对于社会主义新农村的“乡风文明”建设有着特殊意义。另一方面，良好的农村治理能够促进社会资本的形成和发展。在社会自身发育较为缓慢的共同体中，体现治理理念和民主观念的制度、法律、政策等正式的规则对社会资本的形成起到催生和促进作用，并产生良性循环。^[4]在治理框架下，可以确保村民与其他农村社会主体的权利，建构平等参与的法理基础，有利于社会信任、合作和共识的普遍建立，促进社会资本的发展。良好治理能够为农民提供社会安全保障，进一步推动更高水平的信任和共识的建立。信任的加强能不断扩展合作空间，社会网络关系也可从封闭走向开放，有助于更高层次社会资本的形成。

需要注意的是，社会资本与农村治理之间也存在着部分相互制约的负相关关系。局限于某种范围内的社会资本会阻碍农村社区的有效治理，降低治理绩效。这种有碍农村社会治理的局部社会资本可称之为消极的社会资本。相对地，前述有利于社会治理的现代意义的社会资本则称之为积极的社会资本。中国农村社会的“差序格局”使得家庭或家族内部的社会资本程度很高，以外的社会资本则相对比较缺乏，从而形成两种层面上的道德标准——对各种公共权威承担的义务要弱于对亲属承担的义务。农村社会中错综复杂的关系网络严重影响着农村法定权威的产生，影响着农村权威对村务的管理过程，常常导致利益分配不公、正常秩序破坏和法定规则失效，社会资本的消极作用将不利于实现真正的善治，而不良的农村治理很可能造成农村社会资本进一步局限于更小范围内，使社会资本不断萎缩。

二、现阶段农村治理中社会资本的缺陷分析

现阶段，我国社会步入了转型的关键时期，部分农村治理问题逐渐凸现，主要表现在：法律、制度建设滞后，法治意识不强；村民自治程度不高，政府干预过多；绝大多数村民缺乏民主意识，缺乏参政热情和参政能力，对村民自治的态度相当消极；村民与法定公共权威之间缺乏有效的沟通协调机制，农村群体性事件时有发生。农村社会治理过程暴露出的问题在一定程度上是农村积极社会资本趋弱的结果。由于中国传统文化的特殊性，当前农村社会资本形态具有过渡性质，与治理所诉求的体现于公共精神、公民意识和民间组织等维度上的现代意义上的社会资本相比，存在许多不足。

传统意义上的社会资本所依托的社会关系本质上是血缘、地缘关系的扩展和延伸，很大程度上具有可继承性，纵向和局部密集特点十分显著，难以形成相互之间的认同和接纳。这无疑难以适应以遵从、合作、协商为主旨的现代治理框架。对人际关系过度强调的传统和个人在建构自己的社会资本时权力的广泛介入，不仅造成了制度的软化，而且为政治权力的全面扩张和渗透提供了机会，阻碍了社会的发展，使政治权力和人际关系俨然成了资源配置的主要力量。^[5]传统社会资本的消极功能正阻碍着农村治理的顺利实现。

随着知识、市场等现代意识的渗透，尤其是信息技术的迅速发展和广泛应用，农民传统的行为方式、思维模式、价值理念正发生巨大变化，原本单纯的社会交往方式和社会关系网络发生裂变，人与人之间的隔阂加深，现代农村社会资本危机加剧。转型期所特有的社会资本失范现象主要表现为网络关系淡化、道德水平滑坡、传统规范失效、互信水平降低、合作能力弱化等。

首先，社会关系网络淡化，自治能力下降。随着生产力水平提高、个人财富的增长，单个农民抵御风险的能力有所增强，而集体资源分配能力陡降甚至失效，动员能力大大减弱，社会网络逐步松懈。市场经济使农民身份发生了变化，人与人之间的关系不断调整、重组，彼此社会距离逐步拉大。生产力的发展促使原来的一些在地缘、血缘基础上的互助网络逐步解体，人们之间的网络正在疏松、断裂。^[6]随着社会转型的不断深入，农村单一的道德观念开始分化、重组，是非、善恶、美丑观模糊化，社会正义感淡化，道德水平有所下降。其次，互信水平下降，相互合作能力弱化，是农村社会资本流失的又一个侧面。农村原有的关于相互帮助合作的潜在规范，包括道德舆论约束，正逐渐失去效力。村民不再看重未来的长远收益，行为严重短期化，村民之间的交往非常讲究实利，亲人之间、邻里之间、村民之间的合作互助行为大大减少，社区的凝聚力有所降低，甚至关乎农业生产的基础设施合作亦是困难重重。

再次，农村权力道德腐败也起到推波助澜的作用，更加促使了人与人之间的不信任。基层民主已实行多年，许多农民仍然感觉不到民主的幸福感，选举结束后民主也就结束了。对于他们认真或不认真选出的“村官”，他们都基本不能制约和监督。权力关系出现倒置，村干部在缺乏制度建设和制度保障的前提下，办事随意程度很大，造成实质上的权力失控，作风不正的现象也比较普遍。村干部的“不作为、不能作为、乱作为”严重威胁到基层组织的影响力。同时，农村意识形态领域的形势不容乐观。不少地方封建迷信、邪教组织、西方思潮等有所抬头，这些势力所形成的消极社会资本对农村社会的健康发展有着很大的负面影响。

消极社会资本的膨胀及积极社会资本的衰落和缺失是一个危险的信号，不仅危及社会主义新农村的有效治理，而且危及到农村的繁荣和可持续发展。从我国农村目前情况看，向现代治理模式转变的过程，实质上是政府与农村社区之间的博弈以及政府内部和农村社区内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈过程。^[7]为引导博弈结果走向现代治理的积极方向，就需要为这两种博弈创造许多条件，现代意义上社会资本的构建则是根本。

三、构建积极社会资本、促进农村和谐治理的路径选择

鉴于我国农村社会的特殊性，实现社会资本与农村治理的良性互动，一条重要的途径就是大力构建现代意义上的积极社会资本。当前农村社会情况复杂，政府在社会资本构建中的作用十分重要。“国家不仅能够做一些积极的事情来创造社会资本，也能够通过阻止一些事情来减少社会资本储备的消耗。”^[8]从政府及村民自治组织角度看，构建应从两方面入手：一是转变政府职能，通过制度创新提升积极的社会资本，实现新型治理方式；二是对传统的社会资本存量进行改造，发掘传统社会资本的积极效用，促进传统社会资本进行创造性的转换。

（一）实施制度创新，实现农村新型治理方式

构建现代意义的农村社会资本，政府是关键。首先，要通过法律、制度、机构的建立与健全以及政府工作人员作风的改进，全面塑造和提升政府形象，实现基层政府职能转变，以服务者和引导者的身份做好教育、医疗、就业等基本保障工作，从而形成更加有效的村民自治环境。其次，把广大村民参政纳人治理目标，构建基层政府与农村社会的新型合作关系是实行农村治理的重要内容。农民只有直接参与农村社会的管理，才能更关心政治、增强对政治的信赖感，才能深刻理解并积极构建社会资本。政府应该充分发挥其教育功能，提高农民的政治参与意识，培养新农民的公民精神，进一步完善村民自治制度，实现农村社会民主化管理，这是时代的要求，也是新农村基层民主发展的必然趋势。^[9]在实践中，政府应加强农村的民主训练，采取由点及面的方式逐步推进村民参与农村公共事务管理，创新规章制度促使农村管理透明化、民主化。最后，社会规范和体制是重要的社会资本，政府是社会规范的主要制定者和执行者，也是社会体制的构建者和维护者。作为领导者，政府要以自身诚信为基础，加强农村社会信任机制的建设，营造良好的诚信环境，逐步建设农村社会的诚信体系。

培育和发展农村“第三部门”是构建农村社会资本，促进和谐治理的一个重要着力点。从现实看，我国农村“第三部门”主要指民间合作组织。发展农村民间组织，有利于拓宽农民利益表达渠道，提升政府与农民、农民与农民之间的合作空间及合作绩效。^[10]毕竟，减少强制，增加合作，是改善农村治理的实质所在。培育和发展“第三部门”，首先要加强法制建设，对农村“第三部门”做出明确的法律规定，引导和规范“第三部门”的发展，并为其存在和生长提供稳定、充足的空间，从而强化自主自律意识和民主法制精神，形成符合社会主义市场经济要求的社会资本。其次，对“第三部门”逐步建立宽松有效的管理方式，大力鼓励支持各种形式的农村经济合作组织的发展。

对于村民自治组织，在农村治理中应引入“法治”原则，增强干部和村民的法治意识，坚持依法治理村务。同时，应注意加大制度创新的力度，从制度规范的角度对农村治理结构进行重组，合理规范农村基层组织尤其是村委会和党支部的权限划分，形成新型的治理方式。浙江新昌县董村的乡村典章制度^[11]就是一个例证。值得注意的是，农村社区精英是合作的核心和行动的中坚，充当了农村社会资本的发生核心。村民自治组织，甚至基层政府，应该有计划、有步骤地组织对农村社区精英的培训，开阔思路，激发其参与农村公共事务管理的积极性，鼓励其担任村里的公共领导权威，引导其自发地为农村社区良好治理做出贡献，这是实现农村善治的关键所在。

（二）改造传统社会资本，促进农村和谐治理

在农村公共事务管理和农村社会生活方式、文化价值理念等方面寻求改变，加速形成适应现代化发展要求的新农村文化，是改造传统社会资本存量、提升农村社会资本的有效方法。建构社会资本是一项宏大的系统工程，需要政府、村民自治组织、第三部门、农民自身共同努力。首先政府应利用教育和媒体等手段大力增加社会规范、现代价值观念的供给，教育和引导人们理解和运用信任、公正、合作、博爱等理念。农村传统道德中有很多优秀文化对维持社会秩序，建立和谐农村具有重要的意义，理应挖掘成为构建社会主义新农村社会资本的一部分。其次，通过政府供给、民间组织及市场运作等方式进行先进文化的多元建设，为农民提供一种信任、平等、合作、和谐的文化空气。另外，农民自身素质的提高是构成个体社会资本的重要元素，是实现农村良好治理的根本条件。尝试组织新农民培训活动，以提高农民素质为导向，充分尊重农民，帮助农民扩大与外界的交流，鼓励其解放思想，采取开放的态度，有意识地适应、接受和学习外界先进思想、新鲜事物和新的行为方式；同时应破除陋习恶俗，倡导民主法治，鼓励劳动致富，营造互助友爱的氛围，增强村民之间的信任感，加强农村凝聚力和向心力。建设农村文化学习、娱乐设施，组织形式多样的文化活动，并使某些活动经常化和制度化，丰富农民的业余精神生活，不失为可操作的途径之一。

参考文献：

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［11］ 孙建军.乡村典章：社会主义新农村治理模式的新探索——对董村典章的个案分析［J］.资料通讯，2006（10）：12-17.

作者：柳锦铭　陈　通

农村治理研究论文 篇2：

多元共治下的农村治理能力研究

关键词：多元共治;农村治理;治理能力

一、构建多元共治的农村治理体系是时代之需

自从党的第十九大提出乡村振兴战略以来，我国农村发展迅速。但是伴随着城市化进程的推进，农村的地缘关系逐步淡化，农村生活呈现碎片化的特点，农村治理难度加大。顺应时代的呼唤，多元共治的乡村治理模式应运而生，由点到面、多元共治的乡村治理格局初见成效，各方力量参与性也有所增强。但是，当前我国农村社会问题和不同主体之间的矛盾凸显，政府尚未完全转变大包大揽的角色，自治组织发育不充分，民众参与性不强。这些问题形成了社会治理能力和治理体系现代化的短板，不仅束缚了农村的社会发展，而且影响了整个国家的现代化进程。

二、构建多元共治社会治理体系困难重重

（一）历史发展的烙印

文化是导致农村思想观念落后的主要原因。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。随着文化强国战略的深入，城乡一体化建设体系的推进，中国农村的面貌得到了极大的改善，物质财富逐渐丰富，但是在这个过程中忽视了农村的文化建设，导致农村村民的思想观念滞后。虽然政府对于农村的文化建设力度也在逐步倾斜，但是和长期以来的文化缺乏相比是远远不够的。此外，农村居民思想中根深蒂固的文化漠视导致了农村文化建设困难重重。这种文化的缺失和文化建设的不足，体现到基层社会治理中就是村民缺乏参与意识、“搭便车”行为明显，阻碍了农村治理体系建设的步伐。除了文化以外，传统思想的束缚也是影响村民思想观念的原因。中国的农业发展具有悠久的历史，如，乡土公共性逐渐消失，长期以来在历史长河中形成的安土重迁、不愿改变的思维导致思想观念具有滞后性。政府在长期以来形成的管理惯性让滞后性在社会治理层面充分显露。村民不愿改变依靠政府来处理村内大小事务的常态，难以形成治理合力。

（二）党和政府职能缺位

基层党组织在社会治理中充分发挥战斗堡垒的作用，凝聚思想共识，调动各方积极性，让多元力量积极参与基层社会治理。离开基层党组织的领导谈社会治理，就像无源之水、无本之木。目前，我国的农村基层党组织的客观实际严重导致其作用发挥不明显。一方面，随着市场经济的发展，各类企业中农村基层党组织的数量虽然逐渐增多，但是传统村落中的党组织的覆盖面依然不足。另一方面，在乡村振兴的背景下，因为经济指标的可量化性，部分党员干部狠抓经济，用单一的经济指标应对政绩考核。

长期以来，政府一直是基层社会治理的唯一主体。但是农村治理问题复杂，一味地依靠政府来处理各项事务，不仅对于政府人力、财力是一种考验，而且严重影响了社会治理效能，影响社会自治组织的发展，削弱村民参与意识。科恩认为：“不论什么情况，必须要有持续性的参与，自治才会持续进行。”虽然协同治理、多元共治逐渐形成社会共识，但是，村民对政府的依赖和政府压力型体制下的政绩观，导致政府迟迟不能转变自身角色，居民和政府的这种缺乏持续性参与的社会治理，也必将影响整个社会治理体系的构建。

（三）社会自治组织不健全

农村自治组织是连接村民和政府的重要桥梁。目前，我国农村基层社会组织发展尚处于初级阶段。首先，社会自治组织并非完全独立于政府之外，带有明显的行政色彩。这就让自治组织的功能发挥受到限制，不仅不能公平、公正的处理问题，而且还会模糊同政府的界限，导致权责不清。其次，农村自治组织成员的选举方式尚不成熟，成员通过关系网来处理村内事务，严重阻碍了民主发展的进程。杨华把社会治理事务的性质分为嵌入型和脱嵌型，而嵌入型事务的关键就是正确处理好治理主体与农民的关系。这种通过熟人网络的自治方式在一定程度上已经背离了自治组织的初衷。最后，农村自治组织的经费缺乏问题是制约其发展的重要原因。无论自治组织以何种身份出现在村民身边，要保持一个机构的有效运转就必须有经费的支持，但是村民自治组织的经费大多来源于自发赞助，很多组织没有经费支持，没有利益的支撑，单单依靠村民的参与热情是不具备长效性的。

三、探索农村基层社会治理新路径

（一）加强党政建设

基层党组织居于农村多元共治的领导地位，缺乏党的领导，多元共治无从谈起。在我国的广大农村地区，首先应该增强党组织自身活力，不少基层党组织没有发挥领导带头作用，难免存在脱离群众的现象。这就需要建立一个置于民主之下的长效监督机制，并且坚定不移地持续推进，不断改进工作作风。在城乡一体化建设、乡村振兴等战略背景下，不断增强基层党组织在每一户村民中的领导力。优化基层党组织结构，提升干部自身素质，既可以通过发掘当地的种植、养殖、经营等方面的本土专家，也可以依托大學生村官、三下乡等措施吸纳人才。建立完善的职业流通渠道，提升干部的工作积极性。基层政府应该及时转变角色定位，将自身定位于农村经济建设和社会治理的引导者和监督者，在行使职能中坚持不缺位、也不越位，以此促进基层政府与广大村民在基层治理中的有效互动。从自上而下的单向管理模式转变为同自下而上相结合的双向互动模式，依托自治组织、专业人士、志愿者等互动中介，形成社会发展的良性循环。在这种模式下，政府的权力也应该适当下放，赋予更多主体权力。这种简政放权具体体现为充分发扬民主，提高民众决策型治理发言权。在促进多元主体参与基层社会治理的过程中，如果权责不对等，不仅会影响参与积极陛，而且会降低治理效能。

（二）培育基层自治组织

首先，需要培育多样化的自治组织，通过角色扮演的专业化提升基层治理能力。各种自治组织有效运行的关键就是一定的经费支持，一方面，政府可以设立专项经费支持，同时通过清单制度明确每一笔资金的去向。另一方面，利用当地农村的优势申请各种赞助，如，通过给企业提供团建场地等寻求一定的资金支持。相应的也应该利用多元主体相互制约，加强资金流动监管。当自治组织被赋予一定的资金支持以后，不仅会提高村民的参与热情，也提高了解决简单村务事件的效率。虽然农村自治组织的出现在一定程度上重塑了基层治理体系的构架，为提升治理效能奠定了基础，但无论是我国的国情，还是多元共治的探索正处在初级阶段的基本事实，都不允许自治组织完全脱离政府的控制。所以，普遍来说我国农村的社会组织都具有一定的行政化色彩，正是因为如此，自治组织的发展才应该厘清和政府的权责边界。一方面要积极落实政府的各项政策，另一方面对于村内能自己解决的事就自己解决。基层自治组织是村民直接接触到的协调矛盾、化解危机的组织，所以，自治组织对提升农民参与积极性、促进多方利益的平衡有重要的责任。

（三）重塑文化建设新方式

农村的文化建设一直是制约其发展的短板，文化建设的过程中还应该建立一个客观的文化评估标准，让文化输入更加有力。农村文化素养难以提升的症结是长期文化缺失所形成的文化漠视，甚至文化抵触，所以，不能一味地进行文化输入，而是要改变村民对文化的认识，强化文化对农民生活的作用，让他们切实感受文化所带来的益处。首先，可以优化文化输入方式，通过不同村落的喜好采取不同的方式进行文化输入，如，失独或孤寡老人最需要的就是陪伴，可以通过定期聚集起来学习文化的方式，也可以通过积分制换取礼物的方式促进村民的文化学习，让他们切实感受文化所带来的益处，让文化融入他们的生活。其次，文化输入的载体也是影响村民接受文化的重要方式，农村的互联网发展迅速，抖音、快手等软件在农村的影响力越来越大，可以借助这种人们喜闻乐见的方式传播文化，培养共同的治理意识，政府和自治组织就可以积极发挥引导作用，培育村民参与意识。最后，可以依托当地重要的文化资源，对乡村文化解释和重构，取其精华，去其糟粕，让现代乡村文化更加适应社会发展的需求，逐渐扎牢现存文化的根基。只有这样，才能逐步改变村民心中根深蒂固的观念，唤醒社会治理的激情。

（四）挖掘参与新动力

在农村基层治理中，构建动力驱动机制是关键。动力驱动机制可以由三个层次构成，三个层次互为补充，第一个层次是利益驱动机制，这是促进村民积极参与村内事务的重要保证，这里所指的利益并非全是物质的利益，可以是权威、声望、荣誉等。同时必须注意不同主体之间的利益协调问题，一方面是整体利益和个人利益的协调，政府可以通过宣传、出台政策的方式保证集体利益的实现，增强主体之间的互信、互助意识。另一方面是不同主体之间利益的协调，基于平等协商的共识，各方共同发力进行社会治理，应避免社会资源的优势所产生的利益压制。第二个层次是情感驅动机制，情感驱动机制的核心是来源于村民心中的共情思想，虽然地缘关系逐渐淡化，但是情感的根是不会断的，唤起传统乡土文化中的邻里思想，将村落作为自己的“大家”，以“小家”的情怀投身于“大家”的事务管理。第三个层次是政令驱动机制。这一层次是对前两个层次的重要补充，也是促进不同主体参与治理的强制手段。在社会治理的初级阶段，这一机制的作用发挥应稍强，政令驱动即发挥政府的作用，做好制度结构规划和行为主体引导的工作，促进良洼的公共服务机制建设。同时可以联合自治组织适当制定搭便车行为的惩处办法，如，通报批评等。同时加强多元主体之间协同治理的监管力度，增强主体的长效治理能力。通过三个层次的相互补充，挖掘多元主体参与新动力。

作者：查浩然

农村治理研究论文 篇3：

农村治理主体结构分析优化研究

摘 要：农村治理主体结构优化是为了解决农村外生发展动力与内生发展动力的融合問题，尤其是内生发展动力问题。多年来农村治理主体结构一直处于内生动力不足和外生动力过剩的失衡状态：行政化主体治理作用日益强化和扩大、农民自治主体治理作用趋于弱化和萎缩、社会化主体治理短缺和缺位，严重制约了农村经济社会健康发展。通过农村治理主体结构优化，构建分工协作、合作共赢、共建共享的发展治理体系，助推美丽乡村建设。

关键词：农村治理 主体组织 治理分析 结构优化

一、农村治理主体结构现状分析

农村治理主体按照组织性质划分，主要有公共管理与服务组织、经济组织、社会组织。公共管理与服务组织主要包括村支部、村委会、村监事会、村民小组，经济组织主要是指农村集体经济合作组织、农村各种种植、养殖等专业合作社，社会组织主要是指农村各种社会协会、理事会和宗亲、邻里、朋友圈子。理论上讲，只有经济组织和社会组织协作、制约公共管理与服务组织治理，公共管理与服务组织引导、规范经济合作组织和社会组织治理行为，相互分工、协作配合，才能保持农村公共管理与服务权力和村民自治权的平衡发展。然而，现实并非如此。

（一）村党支部办理党务分析

村党支部在农村组织中处于核心地位的领导体制是维系国家与乡村社会政治联系的中心线，是共产党执政权在农村社会的贯彻和延伸。村党支部有权利向上级党组织反映不同意见，但必须无条件执行上级党组织的决议；通过组织选拔、培养、任命村党支部主要成员；通过宣传教育、思想意识灌输，提高村党支部党性观念，确保与上级党委保持高度一致。乡镇党委对村党支部的全面领导，目的是保证党对乡村社会的领导权，通过发挥村党支部作用，促进农村经济社会进步。乡镇党委在村设立党支部，保障对村级组织的工作进行领导，对村级有关重大原则问题进行讨论并作出决定，保证乡镇党委的决议、命令在农村得到有效执行。村党支部作为执政治理基本单元，其权力来源和合法性基础是由上级党委授权的。因此，村党支部换届选举要全面体现和贯彻乡镇党委的决议。农村党员发展由村党支部推荐至乡镇党委把关、审核、确定为预备党员后，报县委组织部备案批准，一年后由乡镇党委表决办理转正手续并报县委组织部备案批准。同样，农村党员的警告、记过、开除等处分也是以乡镇党委为中心，按照党务程序办理。这样，村党支部成员的升迁、罢免等党务“掌握”在乡镇党委手中。因此，乡（镇）村党组织的这种关系、制度安排使村党支部具有科层制的准行政化组织功能。

（二）村委会协助执行政务分析

根据《村民委员会组织法》第五条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会虽然是群众性自治组织，但实际上却担负着政务执行与集体经济组织管理的任务，执行政务、集体经济组织管理的职权，需要政府的政策、法规等作为依靠。因此，村民直接接受村委会的管理，村委会也时常以政务的名义行使职权，村民时刻感受到政务管理无处不在。

（三）村务治理主体结构关系分析

一是关于村党支部与村监委会的关系分析。《村民委员会组织法》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，主任和委员由各村党组织或村委会提出候选人员名单后，经村民代表会议和党员代表会议共同选举产生，报乡镇党委批准，接受乡镇纪委和村党组织的双重领导。”列席村“两委”会议，并向村民会议和村民代表会议负责，原则上主任由现任村支部副书记或委员担任，现任村支书和村委会主任不得担任，其余人员均不得为村“两委”干部及其直系亲属。作为新的制度设计，监督的内容、权限和程序等没有具体规范，由村“两委”成员兼任村监委会主任或成员，变成了自己监督自己，造成监督失效、形同虚设。二是关于村委会与村民会议和村民代表大会的关系分析。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会由村民选举产生，对村民负责并报告工作情况；村民是村民委员会的被委托人，村民有权监督村民委员会的工作，有权依法罢免村民委员会的成员；村民大会和村民代表会议是村民自治的决策机构，村委会是村民自治的执行机构。法律法规关于村民自治权、村民会议、村民代表会议的内容没有具体规定，但对村委会职权却有直接、具体的规定，村民会议和村民代表会议规定由村委会主任或副主任主持召开，这样，村民自治权就限定在村委会的职权管理范围之内而被虚化。三是关于村委会与村集体经济组织的关系分析。村民是村民自治的主体，只有具有独立的人格，才能独立地行使自治权。《村民委员会组织法》规定，集体财产所有权由村民委员会代表全体村民行使，财产集体所有权是以整体所有的形式，所有者缺位，它不是村民的法人组织。村委会掌握着村集体的财产分配权与处置权，村民作为集体经济的成员，与村集体经济有人身依附关系，并接受村委会的制约与管理，村民自治权行使也被虚化。村委会是村民选举产生的服务机构，实际上却成了村民依附的领导管理组织。

（四）村民小组治理村务分析

《村民委员会组织法》第十条规定：“村民委员会按照村民居住状况分设若干村民小组。”由此，村民小组作为村委会的下设组织而不是独立的社会组织。村民小组是村民长期生活、生产最基本的集体经济组织、自治组织，由原来人民公社体制中“三级所有，队为基础”的生产队转体而来，人民公社解体后，集体经济的最主要资产——土地，仍以村民小组为单位进行配置，由村民小组掌管，而不是村委会，集体经济活动也是以村民小组为单位进行设置的。《河南村民组织法实施办法》第二十三条规定，村民小组职能运行机制参照村委会机制，村民小组应召开村民会议，协商、规划处理组务、公开组务、接受村民监督。由此可以引申在村民小组设立村民组务公开小组，监督、检查组务公开情况。公开一般采用张榜公布的形式，也可以采用向村民小组会议报告等形式予以公开，公开内容涉及财务和费用事项。村民小组是以家庭为基本单元，以血缘、地缘为本位而形成不同的利益圈子，依靠圈子关系维护着组内秩序。圈子之间不仅相互联系、相互交叉、相互渗透，而且相互制约、相互促进，从而衍生出复杂的圈子关系，维系着村民自治秩序。所以说，村民小组不是可有可无的组织，而是经济独立的自治组织。

二、农村治理主体结构存在突出问题

目前，由于党务、政务、村务法律规章不完善，及其相互利益的复杂交错性，致使党务、政务、村务因利益不一致而导致乡村治理目标不明确、职能错位、权力运行机制不畅等问题，突出表现在三个方面：

（一）公共管理与服务组织强，经济、社会自治组织弱

公共组织管理与服务权力和村民的自治权处于一种不对等的失衡状态，它们之间的权力均衡状态并没有形成。一是村党支部与村民大会和村民代表大会关系定位模糊。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村党支部在村民自治组织中处于领导核心地位。而《村委会组织法》则规定：“村中大事应由村民通过村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。”村支部和村民大会两个决策组织一旦决策意见不一致，组织间的矛盾就来了。为了保持党的执政地位、领导核心不动摇，通常上级党政组织会通过不同手段、运用不同资源对农村进行干预，保证村党支部在农村社会的领导地位。由于没有具体的组织体系、详细的法律规定村民如何监督村党支部，村民自治组织归属于村党支部就具有了现实的可能性。“想要富，看支部”就通俗地表达了村党支部才是农村社会的核心和决策中心。二是村委会与村民会议和村民代表大会关系本末倒置。从权力定位上看，村民大会和村民代表大會是村民自治的决策、监督组织。从权力运行机制上看，村民会议和村民代表大会的决策权就“法定”授予村委会进行日常管理了，村委会主任也就变成了其“法人代表”，事实上村委会就成为拥有决策权、执行权、监督权三权合一的组织。从村民代表构成上看，村委会成员既是村委会成员，也可以是村民代表大会代表，再加上村委会在法律事实上已成为村民大会和村民代表大会的日常管理机构，这样的组织设置、管理规定必然导致权力集中、缺乏监督，村委会领导村民会议和村民代表大会也就成为必然结果。三是村委会与农村经济、社会组织关系不对等。村民自治组织不但包括村民会议和村民代表大会，而且也包括村民自主组建的经济、社会组织。现实中，村委会是公共管理组织、集体经济管理组织、村民自治组织三位一体化组织，掌握着农村的政治、经济、社会资源，农村其他组织发展如果得不到其认可或支持，必将失去发展空间和受到排挤。通常情况下，村委会成员或村支部成员都兼任着农村经济、社会组织的负责人，村委会又直接或间接成为这些组织的管理者，村民因集体经济对村委会有经济依附关系、因公共管理对村委会有遵守与服从管理关系，所以不能在经济上独立、政治上自主，加上缺乏自我组织的保障，村民自治权难免不遭受侵犯。

乡村权力配置是以村支书为核心向村“两委”其他成员辐射，存在信息过滤和屏蔽现象，其治理依据是村支书的“人治授权”，而不是依据规范的组织“授权”。因此，在缺乏外部约束的同时，内部约束也失位了，缺失制约村级权威的力量而导致村民自治权缺位。所以，不公正分配、公共资产私自处置、滥用权力等不良现象时有发生。

（二）维权难和监督难并存

因缺乏规范的自治章程及其常设组织机构，致使经济组织、社会组织自治权行使分散，当公共管理与服务组织侵蚀一个或一部分村民自治权利时，单个村民自治权面对强大的公共管理组织就无能为力了。然而，当公共权力侵犯到大部分或广大村民利益时，村民就会组织起来抵制，村民自治权利就能得到有效保护。目前，上访是保护其利益的最常见途径之一，但这种方式通常被认为是非理性的过激行为。经济组织、社会组织治理不但要对公共权力组织具有约束力，而且还需要得到上级组织的支持，才能行使村民自治权，维护村民利益。经济组织、社会组织治理急需国家公共权力的保护，村民自治权对村民权利的保护作用很有限。通常情况下，村民更倾向寻求一种公权力来保护自己的权益，而不是依靠村民自治组织。因此，如果不能对村“两委”权力进行制约，村民自治权就不能有效充分行使。当前，由于村民维权组织发展滞后，对公共管理组织制约力量弱，村民自治权不能得到有效保护。

（三）治理主体重人治、轻法治

农村社会是由不同宗族势力构成的熟人社会，宗族势力干预村公共事务主要体现在村“两委”班子的构成上，村“两委”班子的构成通常是宗族势力相互博弈、相互协商的结果。村“两委”负责人一般情况由农村宗族势力大姓把持，班子成员中也有其宗族成员，小姓一般只能担任副职。推选的宗族精英不仅要代表村公共组织进行公共管理，而且还要代表宗族利益执行公共事务，村务办理必然考虑宗族利益，村务落实上也就难免有失公平性。扶贫攻坚对贫困户、低保户、困难户精准识别上存在不公平现象，实际上就是宗族势力干预村务的典型事例。如果被推选出来的宗族代表不能有效代表宗族利益，也必将失去宗族支持而被落选。不同宗族因地缘、血缘、职缘关系而形成不同的利益圈子，当村民在生活、生产中遇到需要解决的公共事务或私人事务时，不是依据法规、政策规定的要求、标准和条件去办理，而首先想到的是通过圈子内的人去找寻“熟人”，这在一定程度上削弱了法治权威，强化了人治情义。

三、农村治理主体结构优化路径

从乡村关系、村“两委”关系及其与村民会议和村民代表大会的结构关系分析上看，村“两委”职权行使、目标任务完成具有行政管理属性，是村民自治的管理机构；村民会议和村民代表大会、村监委会由于财力匮乏、组织涣散、法规缺位、体制错位而被虚化，没有发挥出村民自治的真正功能。然而，从村民小组所具有的经济地位、法人资格和村民圈子关系上来看，村民小组才是真正的村民自治组织。

优化农村治理主体组织结构是乡村治理的重要组织保障，从组织形态上看，建构了村党支部、村民委员会、村监委会和村经济合作社等多个组织并列的多元化组织结构。从组织发展及其配置来看，如何避免内耗，培育、整合农村组织资源，提高组织效能成为发展方向。就农村治理主体组织结构优化来看，从有利于农村社会和谐与发展出发，以实践为标准，对现有农村治理主体组织进行优化组合，培育内生性的社会、经济组织。党务以“把握大局、统领群众”为基本准则，保持其领导地位，实行思想、政治、组织、作风领导；政务以“效率、效能”为主要原则，推行“行政首长负责制”，在集中的情况下发扬民主；村务以民主法制为主要原则，推行“委员会负责制”，在民主的基础上发扬集中。

（一）优化配置乡镇政权组织资源，提高其组织效率

农村治理组织资源配置的突出特征是外控性，国家政权垄断着乡村组织的设立和发展，挤压着乡村组织内生发展空间，乡村组织的设立、发展要完全服务、服从于国家治理的要求。随着国家治理发展的需要，乡村组织随时面临被调整、被整合的情况，乡村内生性组织发展被严格设置在一定的许可范围内，需要国家治理组织的审批、管理和监督。

推进乡镇机构改革，实行“乡派”模式的行政委派制度，把村“两委”作为乡镇政府的派出办事机构，优化组合村“两委”组织资源，把行政体制和自治体制结合起来，建立乡（镇）村一体化的行政治理体制。这样既可以实现政党治理、国家治理、社会治理有效地统一起来，又有利于村民自治权的发展。目前，需要做好的迫切工作是进行乡村行政管理体制改革，加大农民再组织对乡村政务组织的制约力度，优化乡镇组织资源配置，提高其行政管理效率，使鄉村两级组织形成一个对农民负责的运行机制。

（二）支持、引导、帮助农民建立各类内生性自治组织

国家政权下沉到乡村社会，村“两委”行政化趋势日趋明显，农村组织发展外控显著，内生组织发展举步艰难。随着城镇化、工业化步伐加快，农民青壮劳力流失严重，农村已经成为人力资源匮乏地区，组织发展缺乏人才而停滞。这也成为当前农村治理组织资源低效配置的内在原因。农村治理主体组织资源低效配置的文化因子是小农思想，小农思想是农民在长期的生产、生活发展过程中在宗族、邻里圈子逐渐形成的。小农经济培育了农民精耕细作、自给自足、小富即安、精打细算、不善合作的文化性格，除了宗族、邻里之间交流合作外，很少对外进行交流合作，小农思想与合作共赢、共建共享共治的组织发展的理念相冲突，小农经济思想具有存在稳定性、发展滞后性，这也是农村治理主体内生组织资源配置低效的重要原因之一。

赋予农民组织资源，需要党政组织转变职能，变管理为服务，由以前的大包大揽转变到支持、引导、帮助农民建立各种自治组织。一是尽快制定相关法律和政策，尽快建立起各级村民代表委员会。继续发展和提升以村民小组为主的村民自治组织建设，培育和构建以村民小组为单位推选产生村民代表，组成村民代表委员会，真正代表村民利益，独立于村政务组织，参与农村组织公共管理和公共服务活动，制约和监督村政务、村务治理行为。二是培育和发展农村各类经济、社会合作组织。目前农村各类合作经济组织存在着规模小、覆盖面窄、缺乏吸引力和凝聚力等问题，不能发挥其联结村民与市场的中介作用。发展各类经济、社会合作组织主要是国家在相关政策法规上不完善，限制了农村新型经济、社会合作组织的发展。因此，党政组织要完善相关法律法规，支持、引导、帮助农民建立起各种新型经济、社会合作组织。

（三）创新农村的财产集体所有模式，实现村民经济上的自主权

经济体制决定组织发展，农村家庭联产承包责任制，分田单干极大地激发了农民生产热情，解放了农村劳动力，摆脱了对土地的人身束缚，农民处于相对自由、相对分散、相对独立的无组织状态，土地碎片化导致生产散乱化、农民原子化状态，这种只分不统的体制制约了农民、土地的再组织化发展。

构建村民集体财产所有权的实现模式，使村民独立地享有集体所有的财产权，成为村民自治主体。一是合理划分村组两级组织的土地所有权，按照尊重历史传统和现实的原则，民主评议公共土地的领域，村级组织只对村级公共土地拥有所有权，取消村级组织对承包土地所有权职能，保留土地行政管理职能，发挥其公共管理和公共服务职能，退出其集体经济职能，使村集体经济组织独立于村“两委”公共管理组织，实行承包土地村民小组所有，村民作为村集体经济组织成员，在集体经济组织内享有独立的财产权，作为主体参与村民自治。二是培育和发展乡村土地市场。确立村民小组为土地承包所有权的主体地位，按照土地管理办法的规定，对村民小组土地流转进行指导、规范，按照市场规则，在村域范围内进行流转，盘活乡村土地市场，把村民从土地中解放出来，形成有序、合理的土地“交易”市场。随着土地市场化（主要是使用权市场化），必将产生相当一部分内生性村民自治组织，如土地中介组织、土地股份合作组织等。按照土地市场法律、土地价格管理、土地资源评估、土地收益分配、土地中介等法规，搞好土地市场“交易”服务，强化土地法制观念，加强落实制度建设、查处和打击扰乱土地市场秩序的行为，治理整顿土地市场秩序，保证土地市场健康发展。

（作者系河南省社会科学院社会学所博士）

作者：梁信志