农村基层治理方案

农村基层治理方案（精选6篇）

篇1：农村基层治理方案

农村基层宗教组织与农村治理研究

——以浙江为例

张永明

宗教是人类长期存在的历史现象, 在人类发展的历史过程中, 宗教对社会的发展既起到积极的作用, 又有消极的影响。在我国建设社会主义新农村的伟大实践中, 我们既不能忽视它的作用, 也不能扩大它的作用, 必须发挥宗教在社会治理中的积极作用, 克服消极影响, 促进社会主义新农村和谐、文明、民主发展。本课题分析浙江农村基层宗教组织在农村发挥作用和存在的问题, 提出农村基层宗教组织在农村治理中发挥作用的主要途径。【关键词】 基层宗教组织;农村治理;浙江

宗教是人类社会发展到一定历史阶段出现的一种文化现象, 属于社会意识形态。宗教组织就是由信教者所结成的、具有某种特定的宗教信仰与仪式, 并共同遵守一定的制度与规范的社会组织, 它是宗教得以在社会上存在的载体, 宗教仪式和宗教符号都是宗教组织的象征。乡村治理最初是由华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出来的。研究中心的著名学者贺雪峰认为:乡村治理是指如何对中国进行, 或中国乡村如何可以自主管理, 从而实现乡村社会的有序发展。俞可平认为:农村治理就是农村公共权威管理农村社区, 增进社区公共利益的过程。这里的公共权威既可以是官方的, 也可以是民间的, 或官方与民间机构的合作。党国英将乡村治理的定义为:乡村社会处理公共事务的传统制度, 包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序, 也包括政府制定、执行政策的能力及居民对这些制度的服从状况。??随着中国农村社会、经济结构的变迁, 农村治理结构也相应发生了重大的变化。

一、浙江农村基层宗教组织参与农村治理发挥的积极作用

我国是一个民族宗教比较复杂, 信教人数比较多的国家, 主要佛教、道教、基督教、伊斯兰教等。浙江省是宗教历史悠久、教徒人数众多、宗教活动比较活跃的省份, 据不完全统计, 浙江省信教群众人数约180万, 其中基督教信徒150 多万, 天主教信徒20万左右, 伊斯兰教信徒10000人左右,佛教僧尼约5500人, 道士、道姑约3500人, 佛教、道教信徒人数无法统计。

古今中外研究宗教的专家都比较一致地肯定宗教促进社会稳定有序, 在人与自然和谐相处的发展过程中起着积极的作用。从我们对浙江农村基层宗教的调查了解来看, 农村基层宗教组织在新农村建设中主要发挥以下几方面的作用:(一)在家庭和社会公德建设中发挥团结和睦的作用

宗教道德是宗教教义中的重要组成部分, 也是宗教中最容易被人接受, 有着广泛社会影响的部分。宗教道德中包含着许多社会公共道德准则的内容, 信教群众在精神文明建设, 特别是社会公德、家庭美德、职业道德建设中也作出了努力, 发挥了一定的作用。据调查, 宗教道德在解决一些家庭和社会纠纷中发挥积极的作用。如通过对如果您和邻居或者夫妻闹矛盾了通常找谁解决? 一题的问卷调查结果: 有589%的人表示自己解决, 同时也有847% 的人不愿意透露这一项信息, 也有1864%的人表示找宗教组织及相关负责人帮助解决。在现实生活中我们可以看到, 一般信教群众基本上都能遵守宗教的道德规范, 做到与人为善, 在处理邻里关系、婆媳关系等方面能互相谦让。据了解, 在五好家庭、双文明户中, 教徒家庭的比例比较高, 如宁波市就有1600多户信徒家庭被评为五好家庭、双文明户。由于宗教道德的约束, 信教群众中很少有偷盗、赌博、嫖娼、吸毒、斗殴等行为;在经济活动中, 也基本上能坚持诚信原则, 较少有假冒伪劣、坑蒙拐骗等行为。如1997年浙江省平阳市43000名基督教徒的犯罪率等于0% , 可以说在法制仍不健全的社会主义初级阶段宗教对法律还起着一定的补充作用。(二)在社会慈善和社会公益事业中发挥扶贫济困、慈悲救世的作用 在我国农村, 社会福利和社会保障制度还远未建立起来, 小农经济的脆弱性决定了单门独户的农民经不起天灾人祸的折腾, 一遇到这类情况就会束手无策, 于是不少宗教组织就担负起了目前社会体制无法全部承担的社会救助功能, 做一些扶贫济困的好事。为积极参与社会慈善事业, 浙江许多宗教组织在内部设立了基金会, 作为社会的慈善机构。1997年, 宁波市弘法慈善基金会在七塔寺成立;台州佛教协会慈善公德会至今已累计向全社会捐助善款500多万, 衣服等物资260万件, 价值超过3000万元;湖州嘉善县龙庄讲寺, 成立一个慈善机构志莲慈济会, 倡导每位会员每天节省1元, 用于支助需要帮助的人。该慈济会自2002年底成立以来, 共资助26585元。同时浙江农村基层宗教团体积极参与赈灾救灾支援灾区建设。四川汶川地震时, 各基层宗教组织积极捐款捐物, 仅平阳县佛教捐款达68万元。从2001年至今, 浙江基督教捐款达到1100万元, 而佛教从2003年至2008年中更是捐赠了6000 多万元。另外, 各宗教组织经常在当地开展各种公益类的活动, 参与社会助老助学, 支持社会建设。宁波市佛教界2000年9 月建成居士林, 为困难老人提供养老;乐清市道教协会向大荆市中心小学捐助200 万元。国家宗教局事务局消息,近5年来, 浙江省宗教界共为各类公益慈善事业捐款捐物达217 亿元, 得到了社会各界的广泛认可和好评。(三)在农村文化建设中发挥提高村民文化水平, 丰富农村精神生活的作用浙江农村的信教群众总的来看呈五多的特点, 教徒总量多, 妇女教徒多、文盲教徒多、病残教徒多。据统计, 浙江省宗教信徒中, 农村人口占82.46% , 女教徒63.44%, 年龄60 岁以上的34.95% , 文盲占20.25%。

针对农村教徒文化素质较低, 对宗教教义理解不够的情况, 一些宗教组织利用教堂办文化补习班, 专门为村民进行文化补习。如温州农村的基督组织为了能使信徒读懂圣经, 对当地村民尤其是妇女和老人开设 识字班。同时一些农村宗教组织为了扩大信教人数, 争取信教群众, 早在上世纪80 年代, 不少地方基督教开设少儿班。从开始时以替信徒们临时看管小孩为初衷的托儿班, 发展到现在系统地向学生们传授神学思想的神学班;有的基督徒甚至提出 信基督要从娃娃抓起的主张。识字班 和 少儿班 在一定程度上提高了村民和少儿的文化水平。浙江许多地方虽然经济发达, 但不少农村仍存在着三无现象, 即无文化站、无娱乐设施、无文体活动, 村民精神生活贫乏, 教堂成为人们活动唯一的公共场所。在教堂中, 人们能欢聚一堂, 谈天说地, 交流感情, 抒发郁闷, 宗教仪式洋溢着真诚祥和的氛围。这对于建设当地文化、社会的长期稳定具有重要的作用, 有力地补充了农村人文教育和思想道德建设的空白之处。(四)在农村经济建设中发挥推动民间信贷,促进经济发展的作用

对于宗教与经济发展的关系, 美国著名经济学家罗伯特巴罗说: 如果一种宗教能够在人的心理或性格上产生积极的作用, 使人们能够更加努力地工作, 提高劳动效率, 那么这种宗教是有利于经济发展的。这段话罗伯特 巴罗从理论上分析宗教对经济发展的作用。从浙江农村的具体情况, 宗教道德在推动民间信贷方面起着积极的作用, 促进农村经济的发展。由于农村经济规模小, 抗风险能力弱, 银行不太愿意贷款给村民, 所以村民发展经济, 大多数只能靠民间借贷, 但是, 在农村不少村民诚信度不高的情况下, 一些富裕的村民不敢随便贷款给其他村民。而信教民众由于受到教义教规的影响, 一般比较诚实守信, 教徒之间的借贷比较放心。所以在浙江农村, 教徒之间的借贷关系比较普遍。以温州的民间借贷为例, 民间借贷非常活跃,已成为地区性、经常性的普遍活动。据陈东升对瑞安市汉田村的调查, 114个样本中, 92% 的家庭创办企业时向亲戚、宗族、朋友借过钱, 84% 的家庭借过钱给别人。调查显示, 人们对宗教与经济的关系认识较为复杂, 因人而异。15.6%人认为宗教和经济没有什么关联, 388% 的人认为宗教和经济之间是促进的关系, 高达45.7% 的人说不清宗教和经济的关系。

二、浙江农村宗教组织在农村治理中存在的主要问题(一)宗教热削弱农村基层组织的影响力和凝聚力 人是群体性生活的动物, 人的活动依附于一定的社会组织。当宗教势力在农村的影响力还比较小的时候, 农民遇上难题, 首先依靠党和政府。随着宗教热在农村的兴起, 一部分农民在成为虔诚的宗教信徒之后, 这些人在需要帮助的时候首先想到的是教友和宗教组织, 开始从感情上和行动上疏远了党和政府。在温州农村存在着基层干部、甚至党员干部信教的情况, 而且此种情况还有上升的趋势。例如在XX 村的调研中, 村里的大部分干部都是宗教的虔诚信徒, 而且村委基本上不会干涉宗教事务, 甚至会大力促进宗教的发展。在浙江一些宗教力量过分强大的农村, 宗教组织要求信教群众必须听从他们的安排, 以至于基层组织无法有效地去贯彻和落实党的路线、方针、政策, 无法承担其对社会事务的管理和领导职责。宗教势力经常组织集会, 不断向群众灌输宗教信仰, 时间一长, 一些群众就对宗教笃信不疑。农村基层宗教狂热, 使个别党员干部也抛弃了无产阶级的世界观、人生观, 投身宗教组织。随着宗教力量在农村日益增强, 宗教势力不甘于只在民间发展, 开始逐渐向基层组织中进行渗透, 力图获取农村社会的实际控制权。浙江许多农村地区重新兴起修族谱、宗祠、寺庙的热潮, 许多农民皈依基督教、佛教等宗教组织, 宗教活动日益兴盛, 更有甚者, 不少党员也参与其中。

(二)宗教组织的活动影响农村村民自治的建设

村民自治是广大农民直接行使民主权利, 依法办理自己的事情, 实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。其核心内容是四个民主,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。全面推进村民自治, 也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。宗教组织活动对村民自治的影响主要表现在: 影响村民公民意识的形成。在农村如果宗教组织过于强大, 宗教意识过于强烈, 村民的 公民意识 就难以形成, 必然形成过于强烈的宗教认同, 使国家权力意志贯彻不能够顺畅。宗教组织的活动也影响农村的民主选举。在浙江宗教势力比较强大的农村,宗教组织对村民的民主选举产生很大的影响。李庄一名干部说:近年来农民纷纷信教, 教会聚会比干部还整齐, 教会对于政治事务, 如村委会的选举、乡人大选举是不能介入的, 但在村民自治选举中,往往以姓氏、宗族、宗派、财富等为形式组织起来的帮派势力越来越大, 在有些地方甚至操纵村民选举, 对村民自治造成严重影响。农村帮派意识增强导致农村内部利益冲突加剧, 农村内部团结受到削弱, 从而也对农村自治造成不良影响。(三)部分非法宗教组织扰乱社会秩序危害社会安全

在浙江农村, 大部分宗教组织是遵守国家法律的。但一些宗教组织, 特别是邪教组织打着宗教的外衣, 进行封建迷信和违法犯罪活动, 给社会秩序和社会安全带来不小的危害。如温州的呼喊派以温州苍南为基地向周边渗透;无固定教义的圆通派 常在农村做道场非法牟利, 收敛钱财。一些非法宗教组织散布谣言, 造谣惑众, 破坏社会稳定。1999年 实际神 邪教组织由杭州富阳、湖州、上海等地渗入嘉兴市, 在信教群众中大肆散布谣言, 四处宣扬末世论、地球爆炸论 等, 称 世界末日即将来临, 耶稣即将要降临, 审判世人, 大灾难马上来临, 对世界不要有盼望, 跟着实际神 才有企盼, 鼓吹信其教才能 免灾、保平安、升天堂 等谬论, 严重影响了社会稳定。随着对外开放的深入, 外来人员的增多, 国内外的一些异端邪教总是试图借助各种理由, 扩大影响,一些邪教组织同境外非法组织勾结, 危害国家安全。比如经济较发达的义乌市, 对外开放度高, 人员流动性强, 境外宗教势力的渗透较为突出。

(四)乱建寺观庙宇教堂, 给村民带来经济负担和管理困难

自中华人民共和国成立以来, 浙江区域信教群众城马鞍形发展曲线。改革开放后, 浙江农村宗教信教群众呈快速增长的势头, 但各种宗教数量增长不一。如义乌宗教原仅有佛教、基督教两大宗教,现发展到五大宗教, 还有一些外来宗教, 社会影响日益扩大, 信教群众人数从1990年近万人发展到2008年的3~ 4万人。从发展趋势看, 随着义乌市场经济的持续繁荣, 到义乌来经商创业的外来人员将日益增长, 同时信教群众也将随之增长, 这种趋势将不会改变。就浙江农村而言, 基督教发展最快, 佛教、道教次之, 天主教与伊斯兰教的发展与当地人口自然增长同步。信教人数剧增, 加上少数村干部对乱建寺庙认识模糊, 误认为这样有利于农村社会和家庭的稳定, 少数企业老板将自己致富归功于佛的保佑, 一段时间助长农村修寺建庙的热潮。1996年浙江全省专项治理的统计, 共有非法建造的寺观教堂、小庙小庵2万多处。宗教的狂热和乱建寺观庙宇, 给农村带来很大的危害, 直接增加群众负担, 建造小庵小庙动辄几十万, 甚至几百万至上千万, 这些费用大部分是由群众捐助和集资来的;同时也助长了封建迷信, 污染社会风气, 冲击合法的宗教活动场所, 妨碍了政府对宗教的依法管理。小庵、小庙的建造, 一不办理土地征用, 二不办理建房申请, 三不办理宗教活动场所审批手续,造成管理上的失控, 增加了宗教管理的难度。

三、发挥宗教组织在新农村建设中的积极作用,引导宗教与社会主义相适应

农村宗教问题是新农村建设无法回避、需要认真对待的问题, 积极引导宗教与社会主义相适应,是我们党从社会主义初级阶段这一基本国情出发制定的基本国策。纵观我国和世界宗教的历史, 可以发现一个共同的规律, 宗教要适应其所处的社会和时代, 才能存在和延续。我国是社会主义国家, 宗教是在社会主义条件下存在和活动的, 因此, 宗教必须和社会主义相适应。(一)正确认识宗教组织在社会主义新农村建设中的作用

农村基层宗教要与社会主义新农村建设相适应, 就要正确认识宗教在新农村建设中的作用, 既不能夸大, 也不能忽视;既要看到积极的作用, 也要看到消极的影响。宗教工作是党和政府的重要工作, 在全党全国工作大局中占据重要地位。江泽民同志指出: 民族宗教无小事, 全党都要充分认识民族问题的长期性、复杂性和重要性, 高度重视民族工作和宗教工作。充分认识宗教存在的长期性,就要避免宗教工作的短视症。宗教长期存在, 这是马克思主义宗教观的一个重要观点, 因此, 必须把宗教存在的长期性作为一个根本性问题来强调, 既要着眼于眼前, 又要着眼于长远, 坚持不懈地做好宗教工作。要正确认识宗教的特殊复杂性, 避免宗教工作的简单粗暴。宗教是一种复杂的社会现象,常常与一定的社的经济、政治、文化、民族问题交织在一起。有的干部在认识上有误区, 要么放任不管, 要么简单粗暴, 不愿管、不敢管、不会管;有的热衷于搞 宗教搭台、经济唱戏, 客观上助长了宗教热。宗教的复杂性, 要求我们在处理宗教问题时必须善于运用唯物辩证法, 善于区分两类不同性质的矛盾, 善于把宗教问题与其他社会问题严格区分开来, 正确而慎重地处理。要正确认识宗教的两面性, 避免放大宗教的积极作用, 忽视消极影响。目前在农村干部中更多的是从发挥宗教在构建和谐社会中的积极作用角度出发去认识、看待、分析宗教, 而对消极影响重视不够。2007年浙江省委党校对全省地市党校、社会主义学院的90 名干部进行问卷调查, 认为宗教的社会发展 起积极作用 和利多弊少 的达77.2%, 而认为 弊多利少或起消极作用 的只有17%。

(二)发挥宗教组织在新农村建设中社会关怀和社会服务功能

宗教在当代社会以社会关怀和社会服务为其主要的社会功能, 并在相关国家和地区的民政事务中发挥着积极的作用。社会关怀是从社会的角度给予的对人的关怀, 包括对人作为一种生物个体或生物种群的生理性关怀;对人作为一种精神实体的人文精神性关怀。在现代社会中, 资本、大工业、高度的竞争和社会流动所带来的高度不安全感也意味着 物 与社会 对人的高度的异化, 意味着人与人的疏离、生活意义的迷茫、精神方向的丧失, 在物质性的繁华和各种成就感的深处, 是心灵的孤独与漂泊。宗教的社会关怀主要体现为一种精神层面上的人生关怀。在人生遇到强大的自然力和社会的盲目力量面前的命运的思考, 对人的精神依托感的关怀、对本原性和终极性问题的思考的关怀等, 它体现宗教确实能够对一部分人群有精神抚慰、心理调适的作用, 能给人们的精神需求以虚幻的满足。宗教的社会服务, 也就是人们常说的 慈善事业。在过去的几十年, 我国政府一直承担巨大的社会福利责任, 并且投入了大量的社会资金、人力和物力,但随着我国老年化的日趋加剧, 有限的政府资源不能满足社会的种种社会福利慈善需要。在政府投入这个来源之外, 开辟更多的渠道来满足更多的社会福利缺口, 无疑是一个明智的选择。从国外经验看,多数发达国家和地区大多推行允许和鼓励教徒以及宗教团体积极参与社会福利的政策, 大量的福利由宗教团体来承担。如20世纪90年代的美国宗教团体一年用于慈善事业的就达500亿美元。宗教团体积极参与社会慈善和社会福利事业, 这在客观上减少了政府的负担, 满足了社会的需求, 也有助于小政府、大社会 的公民社会的形成。这既能有效地发挥教会社会慈善的功能和财力, 又能在不增加投入的情况下, 改善地方公共服务及社会慈善事业。在社会主义新农村建设中, 我们党要使宗教服务于社会主义社会, 应当在 积极引导宗教与社会主义社会相适应的总目标下, 着眼于社会主义对人的深层精神关怀, 以一种主动的态度将宗教的社会关怀作用纳入我们的社会关怀体系中, 发挥其化解社会矛盾、维护社会稳定和社会团结的积极作用。(三)既加强爱国宗教组织的建设, 又要坚持宗教组织不干涉农村事务的原则

加强爱国宗教组织建设, 发挥宗教组织在社会主义新农村的积极作用, 是做好农村宗教工作的重要环节, 中共中央[ 1991] 6号文件指出: 爱国宗教团体是党和政府团结、教育宗教界人士的桥梁。充分发挥宗教团体的作用, 是贯彻好宗教政策使宗教活动正常化的重要组织保证。加强爱国宗教组织建设, 关键是要培养一支热爱祖国、拥护党的领导和社会主义制度, 有宗教学识, 能联系信教群众的高素质的教职人员队伍。各级党委和政府要关心和支持宗教团体的建设, 切实为宗教团体解决办公场所、宗教院校的实际困难。同时, 宗教组织不能干预农村事务。从世界各国的实际情况看, 宗教组织不干预政事, 是宗教活动的基本准则。法国著名学者托克维尔1935年出版的论美国的民主一书中, 将美国人在新中国成立以来直到19 世纪的宗教观分析得淋漓尽致。他认为美国的宗教虽多, 但人们对国家事业和制度的看法却是一致的,宗教从来不参与社会管理, 但却被视为不可或缺的统治工具。宗教组织不能干预农村事务, 是由宗教组织的管理运作方式决定的。宗教的管理运作主要是凭借成员的信仰、博爱, 要求的是发自内心的虔诚和自愿服从, 宗教团体使其成员忠于职守的唯一手段仅仅是规劝、训诫和勉励。如果经过这些手段仍不能使违反者改邪归正, 那就没有别的办法可循, 只好将这种没有希望挽救的顽固者逐出教会。这是教会最大的、也是最后的一项权威。因而以宗教组织的方式管理社会, 那显然是管不了、管不好、管不下去的, 因为社会比教会复杂得多。宗教组织式的管理只能局限在部分人(教徒)的部分事务中, 如果将此推广到全社会, 对社会的全体成员的所有事务都进行灵魂介入, 就必然使社会走向专制。在美国的政治文化中, 人民习惯将政治事务与宗教非政府组织划分, 普遍不赞同神职人员参与政治选举, 也不太接受在教会中从事政治活动。从浙江省一些地方的调查情况来看, 基督教自觉远离政治, 绝大多数地方的基督教会与当地政府、社区、村委会都能保持较好的协洽关系, 而且能积极、主动地配合地方政府、社区、村委会完成各项任务。为防止个别宗教信徒参政, 避免出现宗教领袖政客化, 干预农村事务, 在农村党政干部选举中, 可明确规定信徒不得参与村支部书记及村主任的竞选。

(四)发挥宗教领袖在处理宗教事务中作用,避免用行政手段解决宗教与社会的冲突

宗教的群众性使宗教往往构成一种强大的社会力量, 处理得好, 可以对社会发展和稳定产生积极作用;处理得不好, 就会产生消极作用, 甚至产生很大的破坏作用。在农村社会发展过程中, 宗教一方面在促进农村稳定, 发挥社会慈善功能的作用,但另一方面, 我们也看到, 宗教组织与教民也存在与政府、社会发生冲突的可能性。教堂、信徒扩大宗教活动场所的要求与地方政府节约土地、限制宗教发展的政策会发生冲突;教堂、信徒扩大其社会公益活动范围的要求与政策限定之间可能不一致。比如农村教会为方便村民, 提出办幼儿园、小学等。面对这些可能产生的种种冲突, 政府部门要尽量避免用行政手段来解决, 要充分发挥宗教领袖的作用, 发挥宗教领袖的号召力和影响力。宗教领袖一般被称之为精神领袖, 在信教群众中具有很强的感召力和凝聚力, 往往会成为整个宗教共同体团结的核心, 凝聚和控制着众多的群众, 在群众的切身利益披上宗教的外衣出现时, 甚至可以调动广泛的社会力量。宗教领袖以其对信仰精神的深刻把握、对人类发展高屋建瓴的洞观, 以及以其独有的宗教睿智和人格魅力, 可以对广大信徒和人民群众形成强大的感染力和深远的影响。农村基层的宗教领袖在社会整合功能方面起着重大的作用, 在过去的历史中, 宗教领袖为消除矛盾、化解冲突已做出了种种努力。在中国历史与现实中, 不少宗教领袖都提倡一种普世之爱和人人共享之和平, 从其宗教教义及传统中阐发其对和平的追求。2000年8月, 联合国主持召开了宗教与精神领袖世界和平千年大会, 大会的主题便是 号召对话, 发挥宗教领袖在转化冲突中的作用, 朝向宽容与和解、结束贫穷的肆虐和环境的恶化。习仲勋特别强调做好对宗教领袖的统一战线工作, 重视发挥宗教领袖的作用, 民族事务复杂, 学问大得很。领袖人物的情况要摸清, 便于工作。

[注 释] [1] 孙雄: 浙江宗教状况及其对社会发展的影响, 中共浙江省委党校, 2001年第1期。

[2]《浙江宗教参与社会慈善事业》, 浙江宗教网, 2009 年11 月25日。[3]陈立旭、潘捷军等: 《乡村文明: 新农村文化建设 基于浙江实践的研究》, 科学出版社, 2009年版。

[4] 陈东升: 《村落家族文化对对韩田村汽摩配业影响》, 温州论坛, 2000年第4期。

[5]王卫平: 《宗教关怀在社会关怀体系中的地位与作用》, 理论与改革, 2003年第5期。

[6]江泽民: 《论民族工作》, 华文出版社, 1998年版, 第160页。[7]徐以骅、秦倩、范丽珠: 《宗教与美国社会》, 时事出版社,2008年版。[7][英]洛克: 《论宗教宽容》, 吴云贵译, 商务出版社, 1982年版,第11页。[8]《怀念习仲勋》, 中共党史出版社、中国文史出版社, 2005年版,第85页。

篇2：农村基层治理方案

摘要：农村集体经济发展模式的实践探索在中国农村从未停止。我国农村地域广阔，人口众多，村与村之间的经济基础、自然条件、传统习惯等千差万别，适合农村经济发展的模式也应多种多样。改革开放30年来，摸着石头过河，使南街村踏出了一条具有鲜明个性的建设社会主义新农村之路，成为名副其实的城乡结合的新型社区。他们前进的道路不是一帆风顺的，也经历了艰难曲折、不断创新的过程。南街村的经验告诉我们，随着发展的不同阶段，每个地区所采取的发展模式也应有所调整，使其与时俱进，不断适应生产力发展的新需要。农业是国民经济的基础，在新农村建设中，反思一下南街村的发展模式十分重要。关键词：南街村，基层自治，集体经济，农村发展

一、南街村的基本情况

南街村位于河南省临颍县城南隅珠高速公路。全村有回、汉两个民族面积1．78平方公里。紧靠1 07国道，西临京广铁路，东临京848户，3 1 80口人．1 000亩耕地，总面积1．78平方公里。

改革开放以来．南街村遵循党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，因地制宜．大力发展集体经济．走集体共同富裕道路，早在20世纪90年代产值就突破1亿元成为有名的“亿元村”，实现了物质和精神文明建设的飞速发展。

南街村是大家耳熟能详的全国十大名村，它是集体主义经济的代名词。在坚持集体主义的原则下，南街村几近实现了共同富裕，经济平稳发展，社会和谐，人们安居乐业。南街村成功的关键是实事求是，因地制宜，坚持集体主义。南街村是国家4A级景区，长期生活工作在南街村做出突出贡献的非南街村籍人士，被授予“荣誉村民”称号。南街村集团是南街村创建的集体经济实体，下属28个企业，产业涉及食品、饮料、酒类、印刷、包装、医药、工艺品雕刻、旅游等。

南街村坚持用毛泽东思想教育人，以雷锋精神鼓舞人，以革命歌曲激励人，提出了建设共产主义小社区的奋斗目标，强化了职工村民的集体主义精神，营造了浓厚的昂扬向上的集体主义氛围。全村党员干部、职工村民发扬“二百五”的“傻子”精神，坚持“外圆内方”的治村方略，人人敬业爱岗、乐于奉献。党务、村政、企管、教育、民兵、治安、工会、共青、妇联、计划生育等各项工作。这些均受到了党中央和省、市、县各级领导的高度称赞。

南街村获得了“全国先进基层党组织”、“全国模范村民委员会”、“全国文明村”、“中国十大名村”、“国家级生态村”、“全国优秀乡镇企业”等殊荣。南街村集团多次获得国家级、省市级荣誉称号：是中国食品工业质量效益奖企业、工业排头兵企业、中国食品工业百强企业、全国食品工业优秀龙头食品企业、省级农业产业化龙头企业、河南省百户规模优势企业、河南省重点服务企业、河南省科技企业和河南省民营科技企业50强等。“南街村”商标为国家驰名商标。

二、南街村发展模式解析

南街村模式的形成可以说是计划经济时代的产物，是社会环境和历史文化条件相结合的产物。它的特性是：在原有社队工业的基础上，结合当地资源面对外部大市场建立社区企业体系和社区企业制度，在工业集体推动下完成了农业集体化；在经济集体化基础上建构了特殊的分配体系和激励机制，形成了一套“共产主义”的意识形态，维系社区整合和社区企业发展。

1、以农促工，以工扶农，实现农业产业化 农业是当前农村经济的基础，如何稳步高效地发展农业是解决整个农村经济问题的关键。目前，我国大多数农村采用的是以家庭为单位的联产承包责任制的经营方式。这种方式曾经极大地调动了农民的积极性，促成了农业的第一次飞跃，然而在农村经济发展到新的阶段、新的形式下，这种方式在某些地区(尤其是平原地区)已不再适应农业的发展。其主要弊端在于：(1)一家一户的经营，土地分散(据全国262个村庄的抽样调查，平均每户承包面积0．55hm2，分为9．7块)，这样不利于农业的规模化，也阻碍了土地的合理利用”l。(2)每家每户农机设施的重复配置造成了浪费，提高了农业的生产成本，形成增产不增收的局面。(3)长期以来形成的小农意识强烈，阻碍着高效农业和精细农业的发展。(4)农户处于无组织的分散状态，掌握市场信息较难，而且大多数农户素质较抵，市场意识和经济实力弱，缺乏自我保护能力，抗风险能力差。

南街村在发展中通过农业的规模化经营较好地解决了农业中存在的上述问题。1985年之后，该村将分到的土地在群众自愿的基础上逐步收归集体，实行集体统一规模经营。该村从规划土地人手，建立集体农场，下设“五队～站”(农机队、积肥队、水利队、蔬菜队、大田管理专业队和良种科研站)，队与队之间由集体调配管理，既分工合作又相互独立，合理调配着农业生产中的每一个环节。采取农业规模经营的另一优势是大量减少了从事农业生产的人口。南街村现有67hnl2耕地，但只有70多人从事生产任务，仅占从事工农业生产总人数的1％，这不但提高了生产效率．而且解放了农业生产劳动力，促进了农业生产人口的转变，有利于产业结构的优化和升级。南街村为了促进农业的发展，以雄厚的经济基础为依托，采取了以工扶农，以工导农的原则。该村连续从工业积累中抽出420多万元资金，投资于农田基本建设，打机井、搞喷灌、上大型机械，改善生产件，增强抗御自然灾害的能力，使农业生产从耕种到收割全部实现机械化，促进了农业的高效发展。同时，南街村也注重科技在农业中的作用，走高科技的农业发展之路。针对土地日益减少和当今现代化农业的发展趋势，该村开发了“高科技农业区”，建设了六座占地面积1800 m2的6连栋Pc板温室和15座占地面积23240的3连栋EM210型双层气膜温室，生产优质的蔬菜、经济林木、花卉等。此外，该村还采用先进的技术如无土栽培、有机栽培、水培等生产绿色农产品和无公害食品。农业由粗放型转变为集约型和精确型②。

2、发展品牌企业，实现生产规模化

南街村地处平原，无山无矿无森林，但附近盛产小麦、玉米、大豆等农产品，村办企业充利用当地资源，以农副产品加工为主导产业，组建龙头企业，主导产业的发展又带动了相关配套产业的发展，形成良性循环，实现农业产业化经营。骨干企业方便面厂、食品厂的发展，带动了面粉厂的发展，目前南街集团拥有三个面粉厂。南街生产的产品包装用纸箱，是由村里第一、第二包装厂生产；每年需要价值约1．5亿元人民币的塑料包装，精制礼品盒，是村里合资企业“耐可达彩色印刷有限公司”、“河南彬海胶印制品有限公司”生产。企业每年需要近500万元的花椒汤料，又带动了花椒种植业。为充分利用方便面厂，食品厂，面粉厂的下脚料和副产品，村里又建立了饲料厂，生产的混合饲料提供给养鸡厂，养猪厂，养鱼场，其产品既满足生产又满足生活需要。原材料产品，半成品需要运输，又带动了交通运输业的发展。随南街企业规模的扩大，知名度的提高，来参观、考察、经商的人也越来越多，又带动了商业、饮食等服务行业的发展。1995年又建立了南德宾馆，在南街，围绕农业办工业，围绕龙头上配套，农工贸一体化，产供销一条龙，种养加齐发展的产业化经营格局已经形成③。

3、“外圆内方”的南街村经济管理模式 南街村头有一条大标语：“依靠外圆闯商海，严守内方治南街”。南街村对外实行市场经济，开放搞活，对内实行计划经济，严格管理。“外圆内方”是南街村在经济建设中坚守的原则。所谓“外圆”，是为了求发展适应社会大气候，在市场经济往来中采取一定的灵活变通措施，如请客送礼拉关系等等。凭着这个“圆”，他们把日本人“圆”到南街村来了。为了吸引日资，南街村不惜重金为日本投资商建了一座日本风格的豪华别墅，内有小舞厅、卡拉OK厅、健身房、酒吧间。在南街村禁止打麻将，但这座小别墅是允许打麻将的“小特区”。南街村甚至花3万多元为他们购置了电脑控制的高级麻将桌，在他们人手不够时，三大班子领导还轮流陪他们打几圈，使他们高兴，以优越的工作环境、生活环境、投资环境吸引外商。仅这一家外商，短短3年时间里就先后与南街村合资兴建了彩印厂、胶印厂、麦恩食品厂和拉面厂4个企业。

所谓“内方”，是指严格的内部管理，规规矩矩方方正正，要求党员干部、职工群众廉洁自律一尘不染。用南街人的话来说，就是“一丝不苟干南街事，一尘不染做南街人”。上至党委成员，下至业务员，在业务往来社会交往中收到的礼品、好处费、回扣款一律上交村集体。南街村还不断开展各种思想教育活动，如讲故事活动、共产主义小社区建设大讨论活动、整风活动“五献一留”(五献一留：忠心献给祖国，爱心献给社会，关心献给别人，奉献献给企业，孝心献给老人，信心留给自己。)活动等等，都包含着教育干部群众严守“内方”的内容，使人们严格律己，更加主动积极地投身于社区建设事业④。

4、加强精神文明建设，树立集体主义思想

南街村高度重视精神文明建设，他们认为，“富裕不等予幸福，幸福包括富裕。”要全面发震，就不能一手硬、一手软，必须在经济发展的同时，在精神文明建设上狠下功夫。他们在精神文明建设上有明确的思路，就是坚持用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代袭”重要思想和科学发展观的先进文化和特色文化教育人，对全村干群强化公心教育。为使这项工作寓有成效和特色，村党委设立了宣教办和文明办，专门负责思想教育和精神文明建设工作，强化教育管理，不断提升广大干群的思想素质和文明素养。

为进一步做好宣传教育工作，村党委建立了报社、电视台，作为宣传群众、鼓舞群众工具的同时，也开辟了向被套宣传南街村的窗口。村党委还重视职工村民的业余文化生活，成立丁艺术团、戏校、女子军乐队、职工娱乐中心中心等，文化活动开展的非富多彩、有声有色。为加强精神文明建设，村团委成立了200多个学雷锋活幼小组，活跃在全村各个角落。他们经常利用业余时闻，打扫公共卫生等。《南街村报》长期开设“文明花”专专栏，大力宣传涌现出来的好人好事，形成了良好的氛围；妇联会每年都要开展吸纳进评比活动，一许多“好夫妻”、“好婆媳”、“五好文明家庭”等相继涌现；企业经常开展“最佳职工”、“先进班组”和“企业标兵”等评选活动；党受干部和业务人员经常上交业务往来的礼品礼金等。多年来，南街村共为抗洪救灾、抗震救灾等社会捐款达2000多万元。整个南街村形成了人人爱集体、个个讲奉献的文明新风。南街村经济发展、人心思齐、文化繁荣、村风文明，形成了一幅新农村的新景象⑤。

5、建立严格的村内制度，保障和谐发展

南街村村民过着平等而稳定生活的南街村的现状值得关注。南街村的体制是在严格的规章制度基础上建立起来的。南街村可称为“村的宪法”的规章制 度。这一制度分思想、工作、生活三方面，共有23条，违反者将受到处罚。村里还有定期从思想、纪律、卫生等十个方面检查各家庭执行规章制度情况的制度。根据检查结果，只要有一个方面不合格，部分福利就得自费。据村民说：“满分的家庭很少，大多数家庭都是总有某个方面不合格。” 福利是村民生活的基础，村当局在这方面掌握着大权。村民不得不乖乖地服从村当局及各项规定。南街村用非同一般的做法，保证了所有人都能过上一定水平的生活。从这点说实现了“和谐社会”的目标。

三、南街村发展模式的潜在危机

从2004年下半年到2005年上半年，南街村在连续7年销售收入逐年翻番的高速增长之后，进入了经济困难时期。2005年，南街村集团的销售收入急跌至10亿元，和1997年的巅峰数据16亿元相差极大。这些数据都暴露出南街村模式存在的不足，面临着一些潜在危机。

1、单一的集体经济体制并非完美无缺

南街村实行的集体经济的体制是区域性群众共同占有生产资料的一种公有制形式，劳动群众在生产与交换过程中实行合作经营，使生产、管理集中进行，资源统一配置。就包容性发展的要求而言，一个健全的、可持续的经济体系需要多种所有制形式协调共生，更重要的是，包容性发展从根本上强调人的自由发展。而单一的集体经济体制的固有弊端不仅会阻碍资源的合理流动，抑制劳动力的自由发展，而且会影响整个经济体的效率和创新。南街村有着“共产主义小社区”的美誉，“共产主义”要求“每个人自由而全面的发展”，而单一的集体经济体制为个体提供的发展环境是“不自由也不全面”的。从宏观角度出发，单一集体经济体制的管理体系缺乏层次的独立性。南街村以王宏斌为核心的“三大班子”对南街村的各项事务全面管理，为了维持这种幅度过大、层次过少的管理体系运转就要增加管理成本和行政成本，这会造成巨大的资源非生产性浪费。从微观角度出发，单一的集体经济体制缺乏竞争和激励机制，因而造成生产效率和人力资源利用效率低下。南街村实施集中计划下的生产模式，劳动者在既定框架内从事生产经营活动，机械工作代替了自主创新，这种隐形的人力资源抑制作用也会严重影响南街村整个经济体的活力。

2、封闭式“工资+ 供给”的社会福利模式隐忧重重

南街村实行的是“工资+ 供给”的福利制度，绝大部分生活资料靠集体免费供给[2]。1992年，南街村提出“生产资料和生活资料全部公有”的建村目标。王宏斌说：“要使南街村富到个人没有一分钱存款。”[3] 在改革开放初期，南街村的福利模式确实很好地满足了村民的基本生活需求，但是，随着经济社会发展和人们生活需求变化，这种福利模式的隐忧会凸显。

首先，封闭式的“工资+ 供给”模式难以满足人们不断发展的个性化生活需求，生活水平很难真正提升。这种福利模式仅限于南街村这一行政区域，并且这种模式供给的福利产品相对于人们的个性化生活需求显得单一。其次，长期的福利供给会造成“福利依赖”的负向激励，严重影响经济效率。低工资使村民努力工作的积极性无法被激发，福利的长期性使村民外出打工赚取高工资的机会成本在时间因素的作用下被扩大了。再次，排他性的福利供给有悖于包容性发展的“主体全民性、机会的公平性、成果共享性”原则。集体福利的排他性体现在资格限制上：村名资格和村民遵守“村民公约”的良好表现。这就将外来打工者基本排除在享受集体福利之外，外工参与了南街村的价值创造过程却不能分享经济发展带来的好处。显然，这种排他性模式因“村民资格”产生了起点不平等，在发展过程中机会也不会均等，这就必然导致成果不可共享。

3、“能人政治”治理结构亦有“不能”之处 “能人政治”模式强调能人在乡村治理中的权威作用。在南街村，王宏斌集村中大权于一身，既担任村党组织的一把手，又担任村集体经济组织的负责人。但是，这种模式存在监督机制缺失、制度性欠缺等内在缺陷。更重要的是，这种模式对群众在乡村治理过程中的积极作用重视不够，在充分激发村民的民主意识方面，“能人政治”结构的包容性略显不足。首先，“能人政治”模式缺乏必要的决策监督和权力制衡机制，容易造成决策失误和滋生腐败现象。由于能人掌控的权力和资源高度集中，以至于村级公共权力组织甚至国家法律有时都无法对其产生有力约束，因而村级治理能否公平、顺利的运作很大程度都依赖于能人的自我道德约束[5]。但乡村能人毕竟也有认知水平的局限性和趋利动机，这无疑会增大决策失误和腐败的风险。其次，“能人政治”模式缺乏制度性，这会对社会产生难以预期的影响。这种模式以能人的主观意志为转移，乡村的治理方针会随着能人的主观意志的改变而改变。如果能人找不到与其治理思路相协调的继任者，那么这种先前的治理模式可能因此中断，造成乡村治理的非连续性，而政治层面的动荡必然对社会的各方面发展产生难以预期的影响⑦。

四、南街村发展给当代中国农村发展的启示

1、新农村的发展模式需要政府加以引导。

建设社会主义新农村尚是新鲜的事物，借鉴其它地方的成功经验十分重要。政府要搞试点、树典型、加以正确引导，当初是南街村人就是通过学习刘庄经验，兴办工厂，提高了农民的生活水平。当今我国新农村发展模式，有国外、国内很多经验可以借鉴，关键是要结合当地实际。我国目前已经涌现出一大批新农村示范点，有的很成功，应该组织大家进行观摩、学习，在学习中要注意结合实际，切忌生搬硬套。

2、新农村的发展模式需要不断改革、不断创新。现在我国的经济和社会背景已不同于改革开放初期，今后农村依靠发展小工业逐渐积累集体资本的模式难以模仿，如何发展集体经济、合作经济、非农产业需要模式创新、制度创新。为解决吃饭问题，从发展乡镇企业起家的社会主义新农村，在参与国际合作与竞争中要不断发展完善，并实现转型升级。政府在总结农村城镇化进程中的成功经验和模式基础上。应尽快完善村镇建设必要的法律及规章制度，建立必要的研究与管理机构，认真解决村镇建设存在的矛盾与问题，确定符合实际的城镇化标准，进一步理清发展思路，制订切合实际的发展农村城镇建设的有力措施，全面推进城镇化进程⑥。

3、南街村的具体经验学习

南街村经济模式实质上是以农村规模经济为主的发展模式。适度发展规模经济在我国农村与农业发展中具有重要作用。(1)适度发展规模经济可以完善农村双层经营管理体制。在对待“统分结合，双层经营”的问题上，“统”与“分”是不可分割的，“统”是为了发挥集体的优越性，“分”是为了调动农户的积极性，两者必须相互结合、相互依存、相互补充．才能完善双层经营体制。(2)社会主义市场经济发展要求适度发展规模经济。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，它把农民推向市场，把生产经营推向社会。而以家庭为单位的分散经营形不成规模，缺乏对市场的应变能力。在规模经济模式中，集体便充当了农户与市场的“桥梁”作用，使单个独立的农户以集体为依托参与市场经济活动，提高农户在市场中抗风险的能力，保护农户的利益。(3)农业产业化的要求适度发展规模经济。农业产业化的内涵之一便是农业的规模经营，这就要求规模经济把分散的农户组织起来，形成一个整体，壮大生产经营主体，增强在市场中竞争力”(4)适度发展规模经济可推动农村的城镇化。目前，农村城镇化的问题在于规模经济势力弱，无力投资城镇的基础建设。规模经济的发展可以为城镇化提供资金，另外，它还有利于从区域发展的全局出发，统一规划、因地制宜，改变乡村工业的分散情况，扩大企业规模，提高农村的经济聚集度，实现经济的规模和聚集效益。同时，规模经济有助于转换农村剩余劳动力，促使农业人口向非农业人口转变，从而推动农村城镇化进程。(5)适度发展规模经济有利于以工补农，担负起改造农业的重任，巩固农业的基础地位并促进高效农业的发展。(6)适度发展规模经济可以增强农村社会化服务的范围，促进社会公共福利的发展，实现共同富裕。南街村的经验告诉我们，由于全国各地具体情况不一样，在对待农村经济发展问题上一定要坚持因地制宜的原则，经营方式不可能生搬硬套或搞一刀切，而且，在发展的不同阶段，每个地区所采取的发展模式也应有所调整，使其与时俱进，不断适应生产力发展的新需要。

参考文献：

篇3：农村基层治理方案

一、当前农村基层治理的主要模式及现实困境——“乡政村治”

20世纪80年代人民公社体制废除后, 国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”, 即在县以下的乡一级建立乡政府, 实行乡镇行政管理, 乡镇以下实行村民自治, 设立村民委员会, 以村规民约、村民意愿为后盾。这一治理结构存在多年, 发挥了一定作用, 但随着乡村社会的转型, 其内在困境与矛盾日益显现, 突出表现为公共服务供给不足、社会有序度下降、不和谐因素增加, 使乡村基层治理陷入了一定的治理困境。

(一) 县乡村治理结构失衡, 乡镇政府陷入治理困境

法律规定, 乡镇是国家基层政权之所在, 可事实上在“乡政村治”的治理结构中并未能有效发挥其政权的治理效能, 原因在于乡镇在机构设置、权力配置和责任承担等方面存在着不对称, 事实上已经成为县级政府的派出机构, 没有多少独立的决策权。与此同时, 在村民自治的背景下, 乡镇政府作为国家基层行政体系, 又必须履行“乡政”的职能, 这种权责不对等的现状在很大程度上导致了乡镇治理的无序化与低效化, 出现角色迷失、公信力下降、服务效能低下等诸多弊病。

(二) 乡镇政府行政资源配置失衡, 乡村公共服务供给不足

目前, 乡镇政府行政资源配置失衡主要指三个方面:一是乡镇政府组织结构失调。主要表现在乡镇政府的机构设置和人员配备上。近年来, 各地陆续开展了“精简人员、撤乡并镇”的行政机构改革, 但似乎没有收到预期的效果 (张晓山, 2006) , 冗员问题没有真正解决。二是乡镇公务员素质偏低。三是乡镇财务负担普遍沉重。据报道, 我国2/3的乡镇财政债务负担沉重, 有的乡镇债务负担相当本年财政收入的70%。乡村农业税的全面取消, 加上“财权层层上收, 事权层层下移”形成的体制错位, 造成乡镇政府事权与财权相分离。一方面直接导致乡村的基础设施建设、基础教育普及、医疗卫生保障、农村文化建设等公共服务的供给普遍不足;另一方面导致乡镇公务人员对乡村社会服务的态度消极, 使得乡镇服务功能进一步弱化。

(三) 村民自治机制失范, 农民利益诉求渠道不畅

村民自治作为一种理念性的制度设计, 在实际操作过程中却遭遇到种种的困境, 集中体现为“乡政村治”格局中各治理主体之间合作精神的缺失, 包括乡政与村治的冲突、农村基层党组织与村民自治组织的冲突等。由于村民自治机制的失范, 作为农民利益惯常诉求渠道的村委会, 也难以及时回应广大农民群众的利益诉求, 乡村社会的话语较难反映到国家基层政治中, 民意无法实现下情上达。正是因为常规的利益表达渠道不畅, 导致农民公共事务参与方式畸变, 要么不闻不问, 表现出极度冷漠的态度, 要么选择非制度方式, 发泄不满, 由此进一步加剧了乡村治理的困境。

(四) 乡村公共决策参与机制积弊, 农民及乡村民间组织制度化参与空间狭小

公共决策机制对公共决策的绩效起着关键性的作用。目前, 乡村治理中的公共决策机制多数还是采用基层政府集权的方式, 缺乏农民及民间组织等社会力量的广泛参与, 决策过程缺少民主机制, 权力运行缺少双向的互动。由于民众被排斥在乡村公共决策之外, 基层政府在决策时也就缺少真实、有效的需求信息, 容易造成决策的随意性较强, 盲目性较大, 这直接影响着决策制定的科学性。

(五) 有效制度供给不足

一是监督制度不够完善。监督机制有体制内监督和体制外监督两种, 从体制内监督看, 乡镇人大是乡村基层最高权力机构, 代表当地人民行使监督本级政府的职责, 但现实中乡镇人大监督功能常处于“沉默状态”;从体制外监督看, 农民、社会团体以及舆论监督力量更是有限。因此, 对于乡镇政府的某些越权行为, 难以形成有效的监督。二是政绩考核制度不够健全。在当前的考核体系下, 乡镇干部的工资福利、事业升迁等都取决于完成上级政府下达的任务, 乡镇政府自然把完成任务和满足上级的偏好作为其最优选择, 逐渐丧失了为农民负责的观念和服务的动力。

综上所述, 当前的乡村治理中还存在着一系列的矛盾与问题, 原因何在?实质的原因在于乡村社会参与的主体性、能动性未能有效发挥, 而乡镇政府角色不清, 效能不高, 正是因为缺少明确的激励与约束机制, 多元治理主体之间难以实现良性互动, 无法形成合力, 直接反映为乡镇政府与农民之间的一种非合作状态, 甚至对抗冲突。

二、新时期农村基层治理的优化模式——“合作共治”

合作共治, 就是在公共场域内, 通过治理主体的结构优化, 实现包括乡镇政府、乡村自组织以及农民等多元利益主体在民主与法治基础上的对话协商, 协调互动, 在公共事务管理过程中达成共识, 形成相互监督与制约机制, 实现公共利益最大化。可以说, 合作共治既脱胎于乡政村治, 又扬长补短, 优化了基层治理的权力结构和治理主体结构:一方面使国家意志能有效地渗入到乡村社会, 重塑政府在乡村社会的权威, 达成国家在乡村社会治理的良好绩效;另一方面又使乡村社会充满活力, 自主发展, 并能有效地监督制约国家权力, 实现国家与乡村社会的良性互动。

三、基于“合作共治”模式的乡村基层治理举措

(一) 改善乡村公共行政环境, 加强合作共治政治牵引

民主的政治环境是基层治理优化转型成功不可缺少的客观条件和政治平台。乡村公共行政环境的改善应侧重于两个方面:一是县市政府治理空间的让渡, 要合理分权, 实行职能下放, 还政于民。只有还政于民, 才能使国家不再是凌驾于社会之上的集权机构, 实现其社会回归。二是乡镇政府要加强自身的民主与法制建设, 规范行政行为, 营造优质高效的政务环境。例如, 建立“政务超市”, 使各类审批事项实现“一窗式受理、一站式办结、一条龙服务。”为农民群众提供优质、高效、便捷的服务。

(二) 建立乡镇政府行政资源配置的规范机制, 增强基层政府服务能力

一是要理顺县市政府与乡镇政府的管理体制, 明确界定两者在合作治理中的职能, 尤其要赋予乡镇政府相应的行政权力 (事权、财权) , 改变其“无权、无钱、难办事”的现实困境。二是要加强乡镇政府的组织结构建设, 因事设岗, 根据社会的需求来决定机构和人员的规模。三是要提高乡镇公务员的素质, 加强基层行政人员队伍建设。四是要健全财政体制, 加大县市财政转移支付的反哺力度。要遵循“事权财权相匹配”、“费随事转”的原则, 加大财政转移支付力度并使之制度化, 为基层治理提供财力支持, 保障合作共治体制的良性运转。

(三) 加强乡村社会自身能力建设, 承接政府转移的社会管理和公共服务职能

乡村社会力量的培育是实现合作共治的基础, 因为如果没有健全的乡村社会组织和高素质的农民, 政府即便还权于社会, 也会因乡村社会力量能力薄弱而导致机制运转不良。

第一, 强化乡村社会组织的服务能力。乡村社会组织包括各种农民自组织、经济合作组织、农民协会等, 就其组织形态而言, 多数处于一种松散的状态。因此, 要使乡村社会组织承接起政府转移的社会管理和公共服务职能, 需要加强能力建设, 包括完善组织内部管理制度, 明确组织成员之间的权利、义务关系, 加强乡村社会组织之间的交流, 增强互补与合作, 使乡村组织之间构成一个有机的网络服务体系。同时, 为规避农村社会组织在发展进程中出现附属行政化倾向, 乡镇政府要真正做到“引导不领导, 帮扶不干预”, 让自组织的发展成为乡村社会能力提升的骨干力量。

第二, 发展乡村专业经济合作组织, 激活农村经济活力。基层治理的根本目的和宗旨是建设社会主义新农村, 构建和谐社会和小康社会。反过来, 和谐社会和小康社会的建设也能促进农村基层治理的良性前进。农民富足后会对政治权力更加珍视, 对乡村合作共治会投入更多的热情。

第三, 培育具有现代精神的农民, 为乡村治理提供智力依托。探索多元办学机制, 拓宽农民的学习渠道。例如, 整合农村各种教育资源, 发展职业教育和成人教育, 培育农民的现代文明和公共精神;此外, 还要对农民进行普法教育, 引导农民以理性合法的方式表达利益诉求, 使农民能够在法治的基础上, 与基层政府实现良性互动。

(四) 构建民主透明的公共决策机制, 畅通农民利益诉求渠道

第一, 推行“乡务公开”。要以方便农民群体为原则, 将公示地点选择在农民群众经常活动的地方, 如市场、农村商店、村委会办公场所等, 公开内容包括政府要做什么, 提供什么, 农民如何参与, 通过哪些具体程序, 是怎么规定的, 等等。

第二, 让农民群众积极参与公共决策, 进行民意表达。有研究者指出, 农民非制度化参与的主要原因在于“个人无法找到协商机制和利益维护机制”, 因此畅通农民利益表达渠道已成为实现乡村和谐治理的关键。公共事务的决策过程要有村民听证, 听证主体 (乡村社会各利益群体) 间必须进行直面沟通, 相互交流, 并按照“依据、信息和决定三公开”的原则, 将听证结果同公共决策一同公开, 这样, 既把公共决策变成一个集思广益的过程, 又体现公共决策的透明化, 也能使农民更好的监督政府行为。

(五) 重构理性约束激励制度, 为合作共治保驾护航

1、完善治理主体间的约束与激励制度。

从两方面着手:一是强化乡镇人大监督机制, 加强乡镇人大监督的法律程序建设。二是要重构乡村社会监督制度, 赋予广大农民群众的行政监督权力, 实现群众监督的制度化, 通过完善举报、奖惩等制度来畅通乡村社会力量的监督渠道。

2、重构乡村治理绩效评估制度。

在政府与社会合作互动的新农村建设环境之下, 对乡村治理绩效的考核不应以单纯的经济增长作为绩效评判的唯一标准, 而是集公共服务质量, 生态环境保护, 社会秩序维护等为一体的综合评价体系, 不仅涉及经济层面, 而且还涵盖农民主体权益、乡村社会发展和文化进步等多个层面。

参考文献

[1]、俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架[J].南京社会科学, 2001 (9) .

[2]、张晓山.简析中国乡村治理结构的改革[J].管理世界, 2005 (5) .

[3]、吴光芸.多中心治理:新农村的治理模式[J].调研世界, 2007 (10) .

[4]、赵树凯.新农村建设呼唤新的治理[J].中国发展观察, 2006 (3) .

篇4：农村基层治理方案

要推进国家治理体系和治理能力现代化，农村基层治理是国家治理体系的基石。在《村治之变：中国基层治理南海启示》一书中，作者以中国治理体系和治理能力现代化为背景，以广东省佛山市南海区为样本，对南海农村基层的“政经分离”、集体经济转型改制等，作了全面的考察和深入分析。

我国农村是自治的、封闭的、基层的集体组织，其组织方式和产权界定一直都很模糊，导致在工业化、城镇化、市场化过程中，农村集体利益和农民个人利益最容易受损、受侵，这反过来也严重影响了农村的发展。

应该说，在我国城乡二元结构最初设计和实践过程中，存在巨大的城乡“剪刀差”：因为农村只是作为城市的附属物，主要为城市发展轻重工业提供农业和农产品的支持，但其集体组织、人力资源和土地资源等得以保全，整体上对农村还是有保护作用的，基本能满足自给自足的小农经济状态。

以家庭联产承包责任制为代表的改革，解放了农村劳动力，使劳动力和土地等生产要素组合发生了一些变化，但只解决了农民吃饱饭的问题，没有解决农民吃好饭的问题。随着城市和社会各领域的改革相应启动，工业化的快速发展，农民进城务工的步伐加快，反过来造成了农村集体组织的松散，有些甚至崩溃，没有组织的农民成为“散兵游勇”。

城乡土地管理的分治是另一个变量：由于城市国有土地有偿使用制度的出台及中央与地方分税制的实施，城市国有土地和农村集体土地的收益存在巨大差异：集体土地产权不明，必须转为国有用地才能进入市场交易，无形中给农村带来了巨大损失。很多农村宅基地的集体所有性质，也使得农民财产权无法兑现。

管理体制也出现了问题：在工业化、城镇化的冲击下，由于传统农村管理体制的种种弊端，如党组织、自治组织和集体经济组织“三位一体”、“政经不分”、“村社不分”等，既不利于基层党建开展，又不利于健全农村自治体系，还阻碍了农村经济发展，使得城乡收入差距越来越大，城乡公共服务不均等越来越突出。

总之，“有组无织，有产无权”，是我国农村基层治理最大的难点。南海抓住这两个关键点作为基层治理的双轮驱动，在农村组织管理中启动“政经分离”。

譬如，党组织一把手和村（居）委会成员，不能担任经（济）联社社长一职；党组织领导成员由全体党员选举产生，村委会主任由具有选民资格的村民选举产生。自治组织、经济组织各司其职，党组织居中统领，协同共治。

而在农村产权界定中，南海则以农村股份合作制为突破口，明确农村实行土地三权（所有权、承包权和经营权）分离；以搭建农村产权管理交易监管为平台，确保农村集体资产不流失，集体收益保值增值；在实践过程中，又通过股权固化、市场化改造等进一步理顺产权关系，确保集体经济收益最大化，农民利益最大化。

农村传统的治理惯性根深蒂固，改造非一日之功。作为珠三角我国改革开放的前沿阵地，南海农村的变化与改革一直走在前列，其成败得失对于我国其他地区有重要的借鉴意义。（支点杂志2015年5月刊）

篇5：农村基层治理方案

随着我国经济社会的快速发展，城镇化和工业化加速，城乡一体化进程不断推进，城乡利益格局也不断调整，广大农村经济社会发生了巨大变化。土地成为越来越重要的农业生产资料，家庭经营性收入占农民收入的46%，农民对于土地承包经营权的关注前所未有；财产性收入在农民总收入中的比重上升，农民对事关切身利益的宅基地使用权、集体收益分配权等经济权益更加重视；随着农村集体经济实力的壮大，农民要求村务公开、透明，参与村集体事务决策的呼声也渐高。

强化农村基层党组织建设是乡村治理的首要一环，构建新型村级治理机制的总体要求是：加强党的领导、巩固党的执政基础，以保障群众主体地位为核心，以建立村民议事会制度为突破，积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、集体资产经营管理机制，拓宽民主参与渠道，保障农民民主权利，强化权力监

督约束，着力构建党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

在改革开放的浪潮下，普遍的农村都无法以时俱进，在思想上，制度上都普遍存在问题,尤其在村级组织换届中暴露出了诸多问题，部分群众强烈反映本村上届班子财务不公开、管理不民主、处事不公正等，多次上访集访。究其原因，主要有以下几个方面：

一是干部群众沟通不畅。一些村干部在事关群众切身利益的公益事业发展、惠民政策落实上，向群众宣传沟通不够，“替民做主”。一方面部分群众对村务工作不知晓、不理解、不支持，另一方面不少干部被误解、受委屈，一些村因此干群感情生疏、情绪对立。

二是村务工作监督不力。个别村干部存在“家长制”作风，凭主观意志、人情关系办事。涉及群众切身利益的事项，不召开党员、群众会议，不按照制度程序办事，不听取群众意见，村务管理缺乏有力有效的监督。有的村几年不做账，不公开账务，即使公开也是一笔糊涂账、“坨坨帐”，低保户评选不公开、不透明，“关系保”、“人情保”时有发生，因而群众对村级组织、村干部评价不高。

三是少数群众大局意识不强。当前农村兴办公益事业，既要靠国家的优惠政策支持、引导，更要靠群众自力更生、自主筹资筹劳。但少数有承担能力的群众大局意识、公民意识不强，推诿扯皮，只愿享受权利，不愿承担义务，导致农村发展不快，村级债务增大，干部与群众、群众与群众不和谐因素增多。

治本治根创新基层治理机制克服上述问题，在于全面推行“一会五报告四评议”制度，通过加强村务监督、规范村务管理、深化村民自治，促进了干群关系融洽、社会和谐和加快发展推进社会主义新农村建设。

“一会”即召开全村党员及村民代表联席会。联席会由村支两委负责召集，每季度召开一次，分五个步骤进行：一是会前公示，提前3-5天在村务公开栏公示会议时间、地点、主要议题、两委报告等主要内容。二是征求意见，两委干部、参会党员、村民代表就公示的议题内容和党员群众关心的热点问题向其他群众广泛征求意见。三是两委报告，村支两委在联席会上从五个方面向参会人员做全面的工作报告，即“五报告”。四是评议讨论，参会人员根据两委报告的内容，从四个层面进行评议和讨论，即“四评议”。五是形成决议。两委干部现场梳理评议讨论的结果，引导参会人员就是否通过两委报告、村干部工作绩效评价、兴办公益事业、村民自治管理等村内大事进行表决，并形成会议决议。决议经参会人员半数以上通过方为有效，对村干部、全体党员和村民均具有约束力。凡涉及需提请村民大会讨论决定的事项要依法召开村民会议讨论决定。

“五报告”即两委干部在联席会上必须报告五个方面的情况。一是报告计划生育、退耕还林、农村低保、农业政策性保险等政策法规的执行情况。二是报告公益事业的进展、资金筹集使用、质量监督管理等情况。三是报告村级财务收支情况。村级财务除每月公示外，每季度还要在联席会上向全体党员及村民代表做全面公开。四是报告上次联席会决议的落实情况。五是报告党员群众关心的其它问题的解决落实情况。

“四评议”即从四个层面进行相互评议。一是党员群众评议干部。主要是针对干部所做工作报告及平时工作实绩进行公开评议，提出意见和建议。二是干部评议党员群众。主要对党员群众参与本村的各项工作和效果进行评议。三是群众之间开展评议。以先进示范带动后进，让群众教育群众，真正让少数不支持工作、不履行义务的群众认识并改正自身存在的问题。四是干部之间开展评议。让班子成员找准自身存在的问题及症结，有的放矢进行改正，提升自身素质，提高工作效率。

在完善上述的村级管理制度的同时，提高村民的参政议政的意识。从各方面着手宣传村民主人翁精神知识，普及每个村名都有选举权的义务和被选举权的权利，从而使村民自主参加村里工作，真正形成村集体村家庭的氛围。

三、新机制下预期能取得的成效

一是加大监督力度，规范了村务管理。各村的工作思路、工作措施、工作途径，通过召开联席会，群众心中有数了，对不合理的工作安排，群众当即提出修改意见，村上的各项工作得到了群众更有效、更有力的监督，确保村务管理公开透明、公平公正。各村按照联席会上群众的要求，结合本村的实际，普遍推行了办公日制度、集体办公制度，确定每旬3天为办公日，村三职干部均到村活动室集体办公，受理群众诉求，方便群众办事。通过改革财务管理制度，实行每月到乡做账和每季度在联席会上公开账务，消除了群众疑问，重塑了干部良好形象，提高了干部威信。

二是深化村民自治，凝聚了发展合力。村务管理新制度的推行，扩大了基层民主，拓展了群众自我教育自我管理的途径，增强了群众的主体意识，提高了群众自我管理村级事务的能力，群众支持村务工作、履行应尽义务的积极性、主动性极大提高，凝聚了发展合力，促进了各项工作，且加快了发展步伐，改变了落后面貌

三是化解矛盾解决问题，促进了社会和谐。“一会五报告四评议”通过党员、群众、干部间的互评活动，化解了干群、党群间的矛盾，促进干群、党群和谐，干部形象得到进一步提升，群众对干部的信任进一步增强，同时也提高了村民自主参政议政的意识，体现了当家做主的主人翁精神。

篇6：农村基层治理方案

研究

“四位一体”村民自治新模式是以村党支部为领导核心、村民代表议事会作为决策机构、老党员参事会作为参谋机构，新农村建设理事会作为执行机构、村务监督委员会作为监督机构的新型村级治理组织构架。2013年以来，xx镇以xx村为试点，进而在全镇25个村全面实行“四位一体”村民自治新模式，并取得良好成效。为进一步总结提升“四位一体”村民自治的能力水平，本课题结合工作实际，在深入基层调研、广泛听取意见的基础上形成本报告。

一、创建新型村级治理新模式的实践探索

（一）“四位一体”村民自治新模式的主要做法

1、村代表议事。成立村民代表议事会，作为决策机构，进行民主提议、科学议事。议事会承担政策宣传、民意收集、上传下达、沟通联系、参政议政、参与决策等职责。议事内容主要包括经济发展、规划建设、公益事业、社会稳定等方面，凡涉及阶段性发展规划、重大财务支出、工程项目建设、土地出让及其他经济社会发展的重大事务和涉及本村群众和集体利益的重大事项，都必须提交村民代表会议进行商议、决策。议事会实行“半月谈”制度，原则上每半个月召开一次会议，及时研究商议村民反映比较集中的事项，提出解决问题的办法和措施，形成“议案”，报村党支部“备案”，经审核同意后提交村民代表会议决定。

2、老党员参事。建立老党员参事会，作为参谋机构，进行民主协商、科学参事。参事会成员由年满55周岁以上、德高望重、参政议事能力较强的非村民代表的老党员组成。参事会在两个方面发挥作用。一方面，发挥“智囊团队”作用。专门设立村民说事场所，定期不定期组织群众“说事”，安排老党员值班“听事”，把村民反映比较集中的事项提交村民代表议事会审议，同时对一段时期内的村情动态进行梳理汇总，并提出意见建议，供村党支部参考，提高村党支部决策的科学性和工作的有效性。另一方面，发挥“延伸手臂”作用。根据老党员的性格、特长等条件进行设岗定责，充分利用老党员的经验优势、政治优势和威望优势，引导老党员在矛盾纠纷化解、乡贤交友拓展、婚育新风倡导、协调党群关系、项目用地征迁等方面发挥积极引导作用，使老党员“有职有责，有岗有位，有位有为”。

3、理事会理事。建立新农村建设理事会，作为执行机构，进行民主管理、科学理事。根据自然村的区域分布情况，成立若干个“新农村建设理事会”，由本自然村中德高望重、组织协调能力强、办事公道正派的党员、村民小组长、村民代表、致富能手、妇女骨干以及农村“五老”等组成，已参加议事会和参事会的村民小组长和老党员作为理事会的当然成员。各村党支部依托新农村建设理事会这一群众组织，整合吸收民间力量，壮大农村社会管理人员队伍。把村民代表议事会议研究确定的“议案”，特别是牵涉到村民切身利益的新农村建设重点、难点、热点项目交由理事会牵头实施。通过实行“村事村理”，发动群众做群众工作，化阻力为助力，有效调动广大村民服务服从发展大局、建设社会主义新农村的积极性和主动性，推动基础设施、村容整洁、项目规划、征地拆迁、产业培育等各项农村事业健康有序发展。

4、监委会监事。通过村民直选产生的村务监督委员会，作为监督机构，进行民主评议、科学监事。切实发挥村务监督委员会的职能作用，确保监委会独立行使监督权，对实施农村“五要”工程、落实计划生育政策、村级“三资”管理、党务村务公开等各项农村事务进行全方位、全过程的监督。凡是召开涉及村民群众利益的重大决策、重大开支的村务会议，监委会主任或成员都要列席。监委会明确分工，认真细致、客观公正地开展监督工作，重点对村级各项开支、集体土地征用征收、工程项目招投标等村务公开内容进行监督，及时发现存在的问题并督促纠正。建立重大事项“建档销号”制度，对村民代表议事会研究确定的事项及时建立档案，强化跟踪督促，做到办结一项销号一项，并通过公开栏、召开会议、个别反馈等形式及时公布监督结果，对村民的询问质疑作出解释说明。

（二）“四位一体”村民自治新模式的主要成效

从运行情况看，新型村级治理新模式愈来愈显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众的普遍认可。主要成效体现在如下几个方面：

1、村级党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。“四位一体”村民自治新模式，理顺了村支两委关系，促进了村党组织领导方式的转变。村党组织从事无巨细的直接管理中彻底解脱出来，充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，集中民智办民事，公信度、凝聚力显著提升。

2、村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村各项事务的具体参与者，改变了村级事务由村支两委几个人说了算的状况，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。

3、构建了化解农村矛盾的有效机制，农村社会更加和谐稳定。“四会”搭建起运用民主协商调解农村矛盾的制度性平台，许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难断的“家务事”，通过“四会”达成谅解和一致。

4、理顺了村级各种权力主体的关系，为村民自治搭建了可持久运作的制度框架。特别是在涉及到千家万户利益的农村产权制度改革过程中，出现大量依靠传统思维、传统力量和传统方式难以解决的矛盾。而“四位一体”村民自治新模式的出现，则为依靠群众智慧，平等协商、平和解决这些矛盾提供了机制平台。可以说，“四位一体”村民自治新模式，对农村产权制度改革起到了基础性、支撑性的作用。同时，在村级公共服务和社会管理改革中，村级公共服务资金如何处理使用，由村民议事会讨论来定，既保证了村级公共服务资金的合理性，更兼顾了资金使用的公平性，同时也强化了对资金使用的监督和管理。

二、构建“四位一体”村民自治新模式应该注意的几个问题

1、制度安排问题。十七届三中全会明确了村民会议、村民代表会议和村民议事三种民主决策实践形式，但是对“村民议事”并没有相应的制度性安排。从现行《组织法》的规定来看，除少数几项需召开村民(代表)会议议决外，村委会几乎可以代表全体村民行使所有自治权力。而“四位一体”新型村级治理机制将自治事务的日常决策权、监督权与执行权分离，将村委会定位为执行机构，这是对《组织法》的突破。从法律法规等制度层面构架起村民会议对其他村级自治组织授权的制度空间，是下一步需要强化的地方。

2、权力主体的边界确定及关系处理问题。改革后的村级组织，每个村有四套并存的机构，因此，合理界定这些机构的职能非常重要，既要避免交差重叠，又要避免职能不清。在实际操作中，议事会的权限如何确定是个难题。目前能确定的议事会的权力有议事权，以及一部分决策权。但目前的村级治理结构中，已经有三个决策机构：村民大会，这是法定的决策机构；村民代表大会，这也是法定的临时决策机构。现在又有了议事会，三者的权力如何划分？有专家认为，村民（代表）大会系村民自治基层治理最高决策机构的法律地位，不容削弱和改变。村民议事会、村务监督委员会、村委会，都是以此为基础，经授权、委托而产生和形成的村级基层自治机构或组织形式。因此，农村新型村级基层治理机制的进一步健全和规范，应当始终围绕加强和完善村民（代表）大会制度这一终极目标进行。

3、确保和加强党对村民自治的领导问题。在村民自治中，党支部的领导核心作用是由我国民主政治的性质决定的，也是由农村基层党组织的地位和作用决定的。《村民委员会组织法》第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。该条规定表明两点，党在农村的基层组织是实现村民自治的领导核心；其工作职责是，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。从制度变迁的类型学角度看，“村民自治无论何时都必须依赖执政党的推动”。党的领导是村民自治健康发展的政治保证，没有党的领导就不可能有真正意义上的村民自治。因此，如何将村党支部的领导作用落到实处就成为村民自治中亟待解决的重要问题。

4、“四会”成员的素质问题。目前，大部分“四会”成员是没有报酬的，许多基层干部和群众担心，“四会”成员的积极性会不断降低。另外，年龄偏大、文化程度偏低，也会影响办事的效率和质量。另外，受文化素质、认识偏差、家族利益的影响，有的成员在投票时可能表现出盲从性、随意性，影响结果的公正性。

5、村民议事会议定事项的效力问题。调查反映，村民议事会议定事项的效力问题是村级组织反映最为强烈的问题。如果议定事项执行不到位，就会直接影响议事会的权威性。由于《村民委员会组织法》未对村级自治组织决定事项的效力做出具体规定，因此村民议事会议定事项的效力，没有法律保障。但根据最高人民法院关于村民自治组织制定的村规民约，其效力等同于民事协议的规定。我们认为，村民（代表）大会委托村民议事会行使处分权的委托，可以视为合同法意义上的委托合同，而对全体村民产生约束力，从而在法律的具体适用中，明确议事会议定事项的效力，为农村新型村级治理机制的顺利实施，提供有效的司法保障。

6、经费保障问题。“四位一体”村民自治新模式牵涉一个成本问题，要有必要的经费保障，否则难以有效运转。工作经费如何筹措？议事会成员、村务监督委员会成员的报酬如何确定？都是值得研究的问题。

7、防止程序空转倾向的问题。有的同志认为，“四位一体”村民自治新模式有程序空转的倾向。目前我们虽然已经构建起了“四位一体”村民自治新模式基本框架，但实际的落实和执行情况却不容乐观，“四会”有的时候甚至沦为干部规避个人责任的一种工具。这种倾向值得警惕。

三、对构建“四位一体”村民自治新模式的建议

构建新型村级治理新模式的探索，对于巩固农村基层政权、促进农村社会和谐稳定、发展农村基层民主政治以及推动城乡统筹科学发展都具有十分重大的意义。下一步，要从如下几个方面努力：

1、深化“四位一体”村民自治新模式的规范化、制度化建设。一是坚持议事会成员村民小组直选和“结构席位制”、完善候选人初始提名、席位确定、选举程序等方面的办法。二是完善村民会议向村民代表会议、村民议事会授权的形式和办法；明晰村民议事会的权力边界及表现形式。三是统筹考虑决策民主化和决策科学化，通过加强培训、第三方介入等，在提高村民议事会决策的科学化水平上再下功夫。四是研究议事会持续运行的动力机制。五是探索完善促进农村各类经济社会组织广泛参与村民自治的制度机制。

2、加强农村党组织建设，实现党的领导与村民自治的有机统一。新型村级治理机制要得以良好运转并向纵深发展，加强党的领导是基本前提。党组织作为先进分子组成的组织，在乡村治理中发挥着政治整合的功能。这种功能在相当长时间都是必要的。问题在于如何发挥这种功能。随着村民自治制度的发展，农民民主自治素质的提高，党组织不可能再以超越于群众之上的权力组织这样的身份来进行治理，而需要将自己的领导核心地位建立在民意的基础之上，通过民主选举获得和证明自己的先进性，由此发挥作用。新型村级治理的议事会制度，今后很可能会朝着由村支部书记兼任议事会召集人发展为鼓励村支部书记竞选议事会召集人，党员竞选议事会成员的趋势发展。只有这样，才能既保证党组织对村民自治的有效领导，又促进村民自治的蓬勃发展。

3、放心、放手，培养自治的“草根”精神。尽管在“四会”的实行过程中，无论是自上而下的强力推行，还是对民间创造的肯定与推广，政府的作用必不可少。但问题的关键在于政府在帮助村民做好了前期的这一切准备工作之后，是否敢于放手让村民议事会成员自己行使议事、决策和监督的权利。“草根性”是自治组织的生命力所在。因此，政府应充分相信中国农民有自治的能力，能够自己办好自己的事情，在做好对议事会程序的规范和议事会制度的保障后退居幕后，让村民在议事会这一崭新的民主平台上充分演练，不失为是一种锻炼村民民主素质、保护村民自治积极性的明智之举。