个人账户养老保险政策管理论文

提要：加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于落实相关主体的缴费责任。本次评估只选择了4个绩效指标：覆盖率、缴费费率、基本养老金的替代率、人均累计结余相对水平。评估结论：西藏与新疆的费率过高，属于费率有特殊政策地区。下面是小编整理的《个人账户养老保险政策管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

个人账户养老保险政策管理论文 篇1：

马务村农村养老保险调查报告

【摘要】2010年，农村养老保险政策在全国开始实施，经过一次次的发展和调整，现如今，农村养老保险政策发挥越来越重要的作用，成为农民老年生活的重要保障。作为较早实施的一批，马务村农村养老保险已发展成越来越成熟的体制，但在实施过程中仍存在些许问题，有许多地方还有待改善。

【关键词】农村 养老 改革 问题

一、调查地点概况

马务村，隶属于陕西省西安市长安区高桥乡，处于西安市和咸阳市的交界处，全村人口2000人左右，农民主要以种田、种植大棚蔬菜、经营食品厂和外出打工等为主要经济来源，人均年收入约为13300元。村内设有多家食品厂，如李媛食品厂、培培麻花厂、康鹏食品厂等，这些不仅带动了本村内居民的收入水平，也为外村的居民提供就业岗位。

二、调查过程

此次调查主要是通过走访农民家里进行访问以及上网查询方式等进行调查。首先通过走访农民家里和他们进行交谈，初步了解农民落实農村养老保险政策的基本情况，调查期间刚好遇到村民缴纳2016年养老金费用的时候，于是通过查看缴费清册和听取他们间谈话进一步了解到农村养老保险的实施现况；其次，通过上网，进入陕西省城乡居民社会养老保险网上查询系统，进入个人账户查看具体信息。

三、调查背景与目的

2009年政府制定新型农村养老保险政策，2010年10月1日这一政策在全国开始实施。接此通知，高桥街办也自即日起开始实施这一政策。自此至今，这一政策已在這块土地实施七年之久。作为较早实施农村养老保险的一批，高桥街办见证了它一步步的发展，直至现如今越来越成熟的体制。所以，为了探究农村养老保险政策具体的实施现状，为此对马务村农村养老保险进行进一步调查。

四、调查结果与分析

在调查中发现，农村养老保险在马务村已基本做到完全落实，覆盖面达到100%，由此可见这一政策在这块土地已经得到大力推广和普遍得到人们的接受。在对这一政策实施期间展开具体调查时发现，这一政策自实施以来进行了数次改革，其中最主要体现在养老金的领取金额上，人们领取的金额越来越多，这也使得农民的老年生活得到越来越有力的保障。另外，农民对于农村养老保险政策也发生了观念上的转变，对于它也从刚开始的陌生和犹豫变成现如今的熟悉和欣然接受，这不仅体现在参加农村养老保险的人数，更是体现在人们缴费的积极性。纵观农民养老保险在马务村的实施状况，可以看出经过时间的洗礼，这一政策取得一步步的发展直至越来越成熟，为农民给予越来越多的福利，成为农民在进入老年生活的保障。

在此次调查中，主要从资金筹集的来源、养老金的领取情况、人们对于农村养老保险政策的看法以及农村养老保险政策在实施过程中存在的问题展开。

（一）资金筹集

目前马务村农村养老保险资金筹集由个人缴纳和财政补贴两种部分组成。

1.个人缴纳。个人缴纳分为100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元等12个档次。其养老金缴纳金额采取自愿方式，参保人员可根据经济承受能力自主选择缴费档次，领取金额和缴纳金额成正相关关系，即个人缴纳越多养老金的领取也就越多。但基于农民的收入较低和农村养老保险的实施正处于发展前期等情况，所以在调查中发现个人缴纳100元的居多，占到总缴费人口的98.2%，而其他的1.8%也都是在1000以下。

2.财政补贴。个人缴费100元的国家补贴30元，个人缴纳200元的国家补助35元等依次上加，即每提高一个档次，在原基础上增加5元。在财政补贴中，主要由三部分组成：省财政补助、市财政补助、县财政补助。因为大部分农民个人缴费100元，所以主要对个人缴纳100元的财政补贴作了进一步调查，发现在30元补助中，省财政补助15元，市财政补助7.5元，县财政补助7.5元。

（二）养老金领取

年满60周岁的，符合条件的农民可每月领取养老金。但养老金的领取金额依据个人缴纳的金额和年龄，并且随着社会的发展领取的金额也一直在调整中。对于自实施政策开始的年满60周岁的农民是第一批领取养老金的群体，他们没有缴纳养老金而直接享受效益，在他们身上见证了农民养老保险的前期发展和进步。自实施的第一年，由于各种不完善，养老金的发放数额较低，满60周岁的领取80元，满70周岁的领取130元等依次上加。到2014年进行一次改革，在原基础上加50元。2015年又进行了一次改革，在2014年的基础上增加10%，至今仍实施该政策。

在调查中发现，农民对于农村养老保险政策非常称赞，拍手叫好。实践证明，这一政策的制定是集时代之所需，集农民之所需。现如今，老龄化的趋势越来越明显，独生子女的趋势一直持升，许多家庭存在“4+2+1”组合模式，即一对夫妇既要赡养上面4位老人，又要养育下一辈，这无疑使得家庭经济负担增重，随之产生各种各样的社会问题，而农村养老保险政策可以通过作为保障农民老年生活的基本方式缓解这一问题。其次，农民属于社会中的弱势群体，基本没有固定的工作单位，并且由于收入水平较低从而储蓄也较少，所以在年老、身体条件不再支持工作的条件下就不会享受到领取退休金来保障老年生活，而只能靠传统意义上的“养儿防老“这种方式来保障老年生活。而农村养老保险政策打破了这一传统观念，使农民老年有了固定的养老费，从而不再单靠子女养老，这不仅缓解农村重男轻女的偏见，更是使农民做到老有所养。

然而这一政策的实施过程中也存在许多问题有待改善，主要体现在以下几个方面：

1.缴费方面，农民的意识还在进一步转换。因为这一政策实施时间还太短，而农民完全接受还需一个过程。在调查中发现，早期的一批缴费人中，缴纳最低养老金金额也就是个人缴纳100元的占到98.2%，难于保障农民的老年生活。当进一步询问其原因时，大多数农民表示说不太清楚，只是因为缴纳100元的人多，所以他们选择随大流，而这也在他们的认可范围之内。改变这一现象就需要通过政府有关部门继续做好农村养老保险政策的推广，加强宣传力度，引导农民对养老保险进行购买。

2.资金筹资能力弱，筹集结构不够完整。目前农村养老保险资金主要来源于三个方面：一是财政补贴，二是农村集体经济补助，三是农民个人缴费。在调查中发现，马务村农村养老保险结构并不完整，只有个人缴费和国家财政补贴两部分组成，而缺少集体经济补助，这相当于少一部分的养老资金筹集金额；另一方面，因为农村地区自身经济情况限制，农民收入水平普遍偏低，这直接决定农民对于金钱有着较为严格的支出，使得个人缴费普遍偏低，农村养老保险资金筹集较为困难。因此，在国家财政补贴较少，农村集体经济给予补助又难以落实的条件下，农民收入水平低、收入增长缓慢更加大了农村养老保险资金筹集难度。所以这就需要大力发展该农村经济，打造特色产业，如近几年国家也加大力度通过补助激励农民发展绿色大棚蔬菜，以此促进农民的收入水平，从而改善该村的经济情况。除此，生产食品也是该村发展的另一条特色发展之路，应鼓励发展民间企业带动农村经济的发展。该村经济发展起来，不仅补缺集体经济补助的空余，减轻农民的负担，更是使得农民的钱袋子鼓起来，使得农民有了更多的闲置资金，以此完善农村养老基金结构和资金筹集能力，从而使农村养老保险政策实现其真正价值。

3.内部管理不够公开公明。当访问农民对养老金管理方面了解多少时，大多数农民表示并不太清楚，而且他们也不知道通过什么渠道了解到，这都直接反映出该内部机构管理不够公开公明。解决这一问题，就需要政府在以后内部管理这方面，应尽可能做到公开公明，让农民获得了解该途径，从而也可以让政府和人民相互监督，提高政府办事效率，由此让人民对政府更加信任。

4.缴费方式不够方便快捷。在调查中发现马务村农村养老保险的缴费方式只有现场缴费，农民需到指定地点、时间进行统一缴费，这对于农民来说就受到各种条件的限制，显得极为不便。改变这一现象，就需要政府借助网络平台，建立网上缴费窗口，使农民可以不用受太多限制通过网上缴费窗口进行个人缴费，这不仅使得农民缴费方式更加方便快捷，更是在一定程度上节约人员的成本。

参考文献

[1]刘曼琴.浅谈我国新型农村养老保险[J].乡镇经济.2008.5.

作者：薛紫倩

个人账户养老保险政策管理论文 篇2：

中国各地城镇职工基本养老保险政策绩效评估

提 要：

加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于落实相关主体的缴费责任。本次评估只选择了4个绩效指标：覆盖率、缴费费率、基本养老金的替代率、人均累计结余相对水平。评估结论：西藏与新疆的费率过高，属于费率有特殊政策地区。如果其他地区也规定与西藏和新疆一样的费率，则其他地区的企业难以承担，也不利于不同省市企业公平竞争，因此，西藏与新疆的职工基本养老保险政策不值得推广。山西、青海、四川、广西与甘肃，属于先进地区。国家要表彰先进地区及其有关单位，总结先进地区与先进单位的经验并加以推广。
一、引言

（一）评估背景

1.三大群体（城镇企业职工、机关事业单位职工与农民工）的基本养老保险制度已经由各自割离走向了统一。1997年7月颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该文件规定，我国企业职工基本养老保险采取部分积累制。从2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第二条规定，本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系。这说明农民工基本养老保险模式与城镇企业职工基本养老保险模式相同，都是部分积累制。2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该《决定》从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，与企业职工基本养老保险一样采取部分积累制。笔者把机关单位、事业单位、企业单位基本养老保险制度，统称职工基本养老保险制度。职工基本养老保险制度，不仅覆盖城镇职工，而且覆盖农民工。

2.国家越来越重视职工基本养老保险绩效评估。2008年国务院明确由监察部牵头负责政府绩效管理工作。2011年3月，经国务院批准，建立了由监察部牵头，中央组织部、财政部等部门为成员的政府部门绩效管理工作部际联席会议制度。2011年6月，经国务院批准，选择了8个地区与6个中央部委开展政府绩效管理试点。2014年8月22日，李克强总理在国务院常务会议上提出：“我们过去评价政府工作做得好与不好、是否落实到位，往往通过主管部门自我检查、自我评价。这就造成了自拉自唱，自己给自己唱赞歌，和群众的实际感受往往有较大差距。”他要求有关部门要逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力。到目前为止，已有一些地区政府开展了职工基本养老保險绩效评估工作。职工基本养老保险作为公共政策，强化其绩效评估是大势所趋。

（二）评估意义

1.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于落实相关主体的缴费责任。基本养老保险要保障基本养老金的发放，而且要达到保障基本生活水平的要求。因此，不能放任各统筹地区擅自降低用人单位与职工个人缴费的费率，也不能放任用人单位擅自不按缴费基数的规定缴费。否则，保障离退休老人基本生活的目标难以实现。

2.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于提高结存资金的投资收益率。结存资金的投资产品组合不同，投资收益率也不同；投资期限结构不同，投资收益率也不相同。任凭职工基本养老保险累计结存资金放在银行里存活期，就等于放任其贬值。放任养命钱贬值，从某种意义上讲，就是不作为，甚至是渎职。坚持养老保险的收益性原则，就要激励有关管理部门高度重视基金的投资运营效率问题。

3.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于保障基金的安全。投资运营过程中有风险，管理过程中也存在挪用、贪污、受贿的风险。加强对基金管理的绩效评估，可以防范基金管理中的各种风险。

4.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于强化个人账户的资金积累。为了应对人口老龄化问题，国务院很早就未雨绸缪，对职工基本养老保险采取了社会统筹与个人账户相结合的模式，并曾经一度要求各地区做实个人账户。尽管现在中央不再要求各地区做实个人账户，但不能放弃个人账户积累。笔者认为，由于个人账户空账规模巨大，未必能做实全部的个人账户，但也要激励各统筹地区提高个人账户的积累率，确保这项政策可持续实施。

5.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于基金管理部门改进工作作风。一项惠民政策能否得到老百姓的大力支持与高度认可，不仅仅取决于获得的经济利益多少，还与有关部门工作人员服务态度好坏及工作效率的高低有密切关系。
二、选择绩效指标与设置指标权重

（一）选择绩效指标

从理论上说，职工基本养老保险政策绩效评估指标包括基金管理的主要环节指标：筹资指标、投资运营指标、个人账户指标、支付待遇指标、经办便利性指标与基金管理部门工作作风指标，这些是一级指标。这样评估就像对待某门课程考试一样，试卷考题要尽量覆盖该课程教材的各个章节知识点，以便全面考察考生掌握知识点的情况。理论研究出来的合理方案可为实务工作完善方案指明方向，但理论研究出来的方案在实施中往往受到很多条件限制，现实未必能满足这些条件。由于有关部门没有收集与统计有关数据，或者有些指标需要基于调查才能获取数据，而没有开展这方面的调查，无法完全按照理论上的评估方法评估。兹将无法获取数据与需要调查才能获取数据的指标忽略掉，但力求体现关键环节。选择评估指标的具体情况如下。

筹资指标包括二级指标：覆盖率、缴费比例执行率、缴费基数规范率、财政补助比例。其中，缴费比例执行率、缴费基数执行率、财政补助执行率这三个指标没有统计数据，都需要调查才能获得。覆盖率作为筹资指标，需要用人单位就业人数与离退休人员数据等，笔者找不到严格意义上的职工基本养老保险覆盖率数据。而《中国劳动统计年鉴2017》有参加职工基本养老保险的人数数据，《中国统计年鉴2017》有各地区城镇人口（属于常住人口）数据。如果把覆盖率作为社会效益指标，可把参加职工基本养老保险的人数与常住城镇人口之比作为覆盖率。常住城镇人口涵盖城镇户籍的幼儿、青少年人口、中年人口、老年人口。在家庭中财产是共同所有或共同享用的，职工参加了基本养老保险，也会惠及其子女与父母等。职工基本养老金水平远远高于居民养老金水平，覆盖率（参加职工基本养老保险的人数与常住的城镇人口之比）越大，常住城镇人口的养老保障总体水平就越高。由于各地区人口年龄结构不完全相同，该覆盖率（参加职工基本养老保险的人数与常住的城镇人口之比）不能作为严格意义上筹资指标的二级指标，但在近似意义上可作为筹资指标的二级指标。缴费基数执行规范率需要调查才能获得，《中国劳动统计年鉴2017》没有各地区财政补助数据。

因此，本次绩效评估没有把缴费基数规范率、财政补助比例作为绩效评估指标。只把覆盖率、缴费费率作为绩效指标。

投资运营指标包含二级指标：投资收益率与投资合规率。《中国劳动统计年鉴2017》、《中国统计年鉴2017》与有关的统计公报，都没有各地区职工基本养老保险投资收益率与投资合规率的统计数据，如果某地区投资运营收益率高，则反映到职工基本养老金数额或累计结余的数额上。因此，本次评估没有把这两个指标作为绩效指标。

个人账户指标只包括一个二级指标：积累率指标。理论上，积累率为累计结存资金与个人账户记账额之比。我国职工基本养老保险采取个人账户与统筹账户相结合的制度。在制度转轨时，社保中人转轨之前的个人账户是空账。统筹账户已经挤占个人账户，累计结余资金完全可以视为个人账户的资金。各地区的参保人数不同，各地区的社会平均工资不同，不能以职工基本养老保险累计结存资金的绝对金额为指标，也不能以人均结余资金作为绩效指标，而要以人均累计结余相对水平（人均累计结余与本地区社会平均工资之比）作为绩效指标。

支付待遇指标包括二级指标：基本养老金平均替代率、及时足额发放率、赡养比。目前没有足额发放率统计数据，虽然可以通过计算获得赡养率数据，但赡养比与覆盖率有关联作用。同一地区，领取职工基本养老金的人数相同，参加职工基本养老保险缴费人数与领取职工基本养老金的人数之比越大，覆盖的劳动年龄人口越多，覆盖率越高。赡养比，既可以作为正向指标，又可以作为负向指标。考虑到使用了覆盖率作为绩效指标，因此，本次评估没有把及时足额发放率、赡养比作为绩效指标。

经办便利性指标包括二级指标：统筹层次、网络自助缴费普及率、通过银行卡方法经办养老金普及率、网络生存验证普及率。由于本次评估是以省级地区作为评估单位，而实际上全国范围内县市级统筹、地市级统筹、省级统筹并存，本次评估并非以统筹地区为单位。有关的统计年鉴缺乏网络自助缴费普及率、通过银行卡方法经办养老金普及率、网络生存验证普及率的统计数据。因此，本次评估没有把经办便利性作为评估指标。

基本管理部门工作作风指标包括二级指标：服务态度与工作效率。这也需要调查才能获得数据。因此，本次没有把基金管理部门工作作风作为绩效指标。

（二）設置绩效指标的权重

由上述可见，本次评估只选择了4个绩效指标：覆盖率、缴费费率，基本养老金的替代率、人均累计结余相对水平。由于缴费费率代表筹资指标，有利于基金制度的可持续发展，非常重要；基本养老金的替代率作为养老待遇指标，体现养老保障水平，与缴费费率一样非常重要。覆盖率作为社会效益指标，其所体现的我国人均累计结余规模很小。因此，设置这4个指标的权重分别为：覆盖率占15%、缴费费率占35%，基本养老金的替代率占35%、人均累计结余相对水平占15%。
三、收集和处理评估所需基础数据

（一）获取绩效指标数据的思路

第一，从统计年鉴查找出各省市数据：常住城镇人口、参加职工基本养老保险人数、参保缴费人数、离退休人数、基金收入、基金支出、累计结余，计算人均年保费收入、人均年养老待遇、人均累计结余。

第二，从统计年鉴中找出各省市数据：国有单位年末在岗职工人数、国有单位在岗职工年平均工资，城镇集体单位年末在岗职工人数、城镇集体单位在岗职工年平均工资，其他单位年末在岗职工人数、其他单位在岗职工年平均工资，计算这三类单位年平均工资，将其视为所在地区社会年平均工资。

第三，从统计年鉴中找出各省市城镇人口（常住人口）。

第四，计算指标数据。以参加职工基本养老保险人数与常住城镇人口之比作为覆盖率，计算覆盖率。以人均年保费收入与地区社会平均工资之比作为缴费费率。以人均年养老待遇与地区社会平均工资之比作为基本养老金的替代率。以人均累计结余与地区社会平均工资之比作为人均累计结余相对水平。

（二）收集与处理参保人数与基金收支数据（表1）

（三）计算各省市社会平均工资（表2）

（四）计算绩效分值的指标数据（表3）






四、绩效分值的计算

（一）A统计口径的绩效分值的计算（表4）

（二）B统计口径的绩效分值的计算（表5）
五、评估关键指标数据排序与结果分值排序

（一）關键指标数据排序

表3虽然有覆盖率、缴费费率、基本养老金替代率、人均累计结余相对水平的数据，但没有排序。然而，这些指标涉及职工养老保险基金管理的主要环节，也是绩效计分的基础数据，为了让读者一目了然地了解各省市职工基本养老保险关键指标数据的排名情况，特进行排序。如果管理社会养老保险基金的部门工作人员看到排序，便可以发现成绩突出的工作环节和存在差距的工作环节，便于改进工作。关键指标数据具体的排序如下（表6）。

（二）绩效评估分数排序

为了让读者一目了然地了解各省市职工基本养老保险政策的绩效情况，把采用多种计算方法得出的绩效分进行排名。具体排序如下。

由表7的数据排序可以看出，（42）A统计口径绩效分排序与（44）A统计口径调整后绩效分排序完全相同；（46）B统计口径绩效分排序与（48）B统计口径调整后绩效分排序完全相同。有些地区绩效分数在A统计口径调整后绩效分排名中与在B统计口径调整后绩效分排名中，名次变化了，但变化的名次相差不大。

（46）B统计口径绩效分计算方法，比（42）A统计口径调整后绩效分计算方法更合理，（48）B统计口径调整后绩效分计算方法，更容易为各省市社会保险基金管理部门接受。从（48）的排序中可以看出，职工基本养老保险政策绩效排在前七名的是：第一名，西藏134.27分；第二名，新疆120.93分；第三名，山西97.76分；第四名，青海93.00分；第五名，四川92.87分；第六名，广西86.08分；第七名，甘肃85.67分。职工基本养老保险政策绩效排在后五名的是：贵州59.16分，海南59.33分，广东59.99分，江西62.63分，江苏63.32分。西藏和新疆的绩效分数远远超过100分，属于异常现象，可作为特殊政策地区。无论费率数据还是替代率数据，西藏和新疆都是职工基本养老保险政策的特殊地区，其他地区可视为一般地区。
六、改进职工基本养老保险基金管理的建议

（一）覆盖率排名后五名的地区：海南、西藏、贵州、甘肃、云南。覆盖率排名靠后的省市，要着力扩大职工基本养老保险覆盖面。

（二）缴费费率排名后五名的地区：广东、福建、北京、贵州、江苏。缴费费率排名靠后的省市，要按照国家政策要求的费率调整到位，并加大对用人单位缴费基数的审计力度。因为，即使政策规定的缴费费率不变，大量参保者以低于实际工资的缴费基数缴费，也会导致职工基本养老保险实际的缴费比例下降。

（三）基本养老金替代率排名后五名的地区：重庆、上海、江苏、江西、贵州。国家要鼓励发展补充养老保险（企业年金与机关事业单位职业年金）。基本养老金替代率排名靠后的地区，更要大力发展补充养老保险。

（四）人均累计结余相对水平排名后五名的地区：黑龙江、青海、天津、河北、陕西。人均累计结余相对水平排名靠后的地区，要大力改善投资环境，吸引企业投资，吸引人才参加经济建设。

（五）职工基本养老保险政策绩效排在前七名的是：第一名，西藏；第二名，新疆；第三名，山西；第四名，青海；第五名，四川；第六名，广西；第七名，甘肃。西藏和新疆的费率过高，属于特殊政策地区。如果其他地区也规定与西藏和新疆一样的费率，则其他地区的企业难以承担，也不利于不同省市企业公平竞争，因此，西藏和新疆的职工基本养老保险政策不值得推广。山西、青海、四川、广西和甘肃，属于先进地区，国家要表彰先进地区及其有关单位，总经先进地区与先进单位的经验并加以推广。

（六）加强职工基本养老保险基金投资运营部门的激励制度建设，确保结余基金保值增值。我国社会保险基金管理部门属于事业单位，其职工工资奖金都是由国家财政预算拨款，社会保险基金投资运营收益率高低几乎与社会保险基金管理部门职工的薪酬没有关系，而且投资运营还有风险。投资运营出现了风险，要承担责任；投资运营收益率高，职工也得不到奖励。这样的管理制度，无法实现职工基本养老保险基金保值增值。

参考文献

[1] 闫丽婷.地区统筹背景下城镇职工基本养老保险绩效分析-基于平衡积分卡[J]，法制与社会，2019-08.

[2] 潘姝敏.城镇职工养老保险政策绩效评估[J]，市场研究，2017-07-25.

[3] 于宁.中国基本养老保险基金支出绩效评价（2003-2015）[J]，社会科学，2017（02）.

[4] 上海社会科学院政府绩效评估中心.公共政策绩效评估理论与实践[M]，上海社会科学院出版社，2017-01，No：4.

[5] 上海社会科学院政府绩效评估中心.公共政策绩效评估理论与实践[M]，上海社会科学院出版社，2017-01，No：4.

（作者为上海政法学院社会保障研究中心执行主任）

作者：卢驰文

个人账户养老保险政策管理论文 篇3：

激辩养老保险顶层设计

截至2014年底，中国60岁以上老年人口2.12亿，占总人口15.5%，在人口老龄化高峰期，单一的现收现付制（以同一时期工作的一代人的缴费来支付退休的一代人的养老金）面临支付压力，养老制度不得不加快改革进程。

《财经》获悉，在财政部、人力资源和社会保障部等部委主导下，中国的养老制度改革总体方案正在酝酿。中共十八届三中全会提出：“建立更加公平可持续的社会保障制度，坚持社会统筹和个人账户相结合，完善个人账户制度”，明确了养老保险制度改革的方向。

虽然改革方向已经明确，但制度设计依然有较大分歧。

财政部倾向于在不改变现行“统账结合”的制度下，扩大个人账户规模，提高个人账户在养老待遇中的比重;人力资源和社会保障部则从增强制度共济性和改革成本角度，提出了不同意见，甚至主张缩小个人账户规模;国家发改委的态度尚不明朗。

养老保险改革何去何从，是更偏向商业激励还是共济性，抑或在基本养老保险之外引入补充支柱，事关国民福祉，各方面高度关注。
争议“大账户方案”

20世纪90年代初，国务院下发文件，正式确立了社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险模式，根据规定，企业缴纳职工工资的20%部分进入社会统筹账户，个人缴纳工资的8%进入个人账户。这种模式希望吸纳“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点，但在运行中，现收现付模式亏空巨大。

“现在的争論在两点上：一是要不要做实个人账户。二是要不要扩大个人账户规模。”中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧告诉《财经》记者，今年机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后，如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈。

中国社科院世界社保研究中心提出，将单位缴费（工资总额的20%）和个人缴费（工资收入的8%）全部纳入个人账户，实行零统筹、“全账户”的职工基本养老保险制度。养老金成为产权明晰的个人资产。

部分赞同的学者认为，此设计有利于减轻国家对养老的负担，同时对参保人也有激励作用。反对者认为，短期来看，这种养老制度设计减轻了政府负担，但是长期来看，政府负担加重。同时，“多缴多得”对参保人的激励过于理想，其作用也远未达到预期。
如果剔除了财政补贴以及个人账户资金  实际上全国的养老基金已经收不抵支。

第一个实施“全账户”养老方案的国家是拉脱维亚，2000年瑞典改进、实施了这一方案。瑞典采取名义账户制替代原先由国家财政负责（个人缴费率仅为1%）的基本养老金和雇主负责的补充养老金制度，名义账户制的资金来源于雇主与雇员共同缴纳，占工资收入的18.5%。

中国社科院世界社保研究中心建议实施“全账户”方案，这意味着要取消社会统筹，该政策建议得到了财政部门的认可，但部分社会保障学者认为，这违背了养老保险制度设计初衷，不应当过于主张商业保险的精算、激励原则。

财政部门官员认为，8%的养老个人账户在养老待遇中比重偏低，因而主张实行以个人账户为主体的养老保险制度，现行的28%缴费比例不变，扣除24%以后用于确保基本养老金当期发放，4%用于历史遗留问题解决。

上述主张遭到反对后，财政部门退而求其次，提出将28%的“全账户”方案改为个人账户为16%（单位和职工各缴8%），余下的用于社会统筹，即社会保障学术圈热议的“大账户方案”。知情人士介绍，上世纪90年代初养老保险体系设计时，就有人提出设计一个16%的个人账户，但最终未能成行。

宋晓梧反对实行“大账户方案”。他认为，这种制度设计将初次分配的差距，扩大到基本养老保险这一再分配领域，这与现阶段应提高基本社会保障的公平性、共济性相悖。

改革初期，中国城乡的基尼系数在0.2左右，上世纪八九十年代分配制度的改革重在打破平均主义，于是在基本养老保险制度中引入了个人账户，体现多缴多得的原则。1997年，全国统一为个人缴纳比例为工资总额的8%。

经过30多年发展，中国的收入分配差距问题日益突出。中国城乡合计的基尼系数在十多年前就超过了0.4的国际警戒线，在宋晓梧看来，包括基本养老保险等在内的二次分配项目，应该不断缩小收入差距水平。

中国人民大学教授郑功成也认为，深化养老保险改革应以增强共济性为出发点。他一直主张缩小个人账户规模，甚至表示可以取消个人账户，为发展第二、第三支柱养老金留出空间。
从“做实”到“完善”

1987年，国务院颁发《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出对劳动合同制工人的退休养老保险实行社会统筹，所需资金由企业和工人共同缴纳，这成为中国养老保险制度的开端。后来，养老保险制度覆盖范围由城镇所有企业和职工，扩大到企业化管理的事业单位以及城镇个体劳动者。

1993年，中共十四届三中全会明确要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，次年进行试点。1995年3月，国务院再次下发通知，明确城镇职工基本养老保险的改革方向是社会统筹和个人账户相结合，但在通知附件中提出了“统账结合”的两种实施方案，供各地自行选择。

方案一是“小统筹大账户”，强调个人账户的激励作用;方案二是“大统筹小账户”，强调社会统筹的作用。中央的初衷是给地方以自行探索的权力，但后来各地的版本不一。

1997年，国务院下发养老保险制度改革历史上最重要的一份文件——《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出，在全国范围内建立统一的社会统筹和个人账户结合的养老保险制度，其中社会统筹采取现收现付制，个人账户采用积累制。

这种“统账结合”模式，希望吸纳“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点，但在运行中发生了变异。决策层想通过提高企业缴费率，即增加企业负担的方式来消化转制成本，但现实运转却事与愿违。

由于退休人员快速增加，再加上一部分企业经营状况不佳，企业逃费现象越来越严重，当期养老保险费出现大量不能足额征缴的状况。另有一些企业并不按照职工实际工资缴费，而是按照更低的社会平均工资缴纳养老保险金。

该政策“漏洞”使得企业减少了社保支出，导致大量养老保险征缴未能应收尽收，部分省份的当期退休人员养老金开始不能按时足额发放。由于两种账户名义上分离，实际上并未真正切分，于是，各地开始挪用个人账户基金用于发放当期退休人员的养老金，最终导致个人账户空账运行。

据人力资源和社会保障部的数据，2014年全国参加基本养老保险人数为8.42亿人，全年基本养老保险基金收入2.76万亿元，同比增11.7%;全年基本养老保险基金支出2.33万亿元，同比增17.7%。年末基本养老保险基金累计结存3.56万亿元。

如果剔除了财政补贴以及个人账户资金（2013年末个人账户的空账已达3.1万亿元），实际上全国的养老基金已经收不抵支。

要弥补“空账”，可以选择的方案有国有股划转、财政补贴，以及做实个人账户等措施。朱基曾主张做实个人账户。2001年，中央选择在养老金亏空较大的辽宁试点，并给予了大量的财力支持。2008年试点范围扩大到13个省份，实施难度越来越大，空账规模也越来越大。

中国各地的基础养老金统筹层级较低，很多省份尚未实现省级统筹。中国人民大学教授董克用认为，中国的养老保险制度实行的是现收现付制，即工作的一代缴费支付退休人员的养老金，这正是养老金支付压力的根源所在。

“从全世界范围来看，任何只依靠现收现付制的国家都遇到了问题，甚至现收现付的发明者德国也在这方面遇到问题，德国的解决办法是联邦财政补贴养老金，同时建立非现收现付制的第二支柱养老金。”董克用告诉《财经》记者，只依靠现收现付制不可持续，世界各国走向了多支柱养老这条路。

财政部部长楼继伟曾表示，早在辽宁试点两年后，他就发现个人账户实在难以做实。这是因为，一是养老金的代际成本无法化解，二是管理者面临道德风险。做实之后，若是选择像智利那样完全市场化的运行模式，管理的费用非常高，而且一旦有投资项目破产，政府必须为道德风险买单。

十八届三中全会修正了关于养老保险制度改革的表述，不再提做实个人账户，而将“做实”一词改为“完善”，这提供了新的政策选择空间。
“三支柱”体系尚待建设

“基本养老保险收不抵支问题将日益突出。”国务院发展研究中心研究员贡森告诉《财经》记者。从当期收支来看，企业基本养老保险可以维持平衡，机关事业单位基本养老保险已经收不抵支，改革迫在眉睫。

全国的企业单位平均3个职工供养1个退休人员，在职职工缴费比例为84%（每个人缴纳28%），平均替代率（职工基本养老保险平均待遇水平相当于在职人员平均缴费工资的比例）相当于职工工资的66%，所以，企业养老金的收支在全国整体是平衡的，个别省份不平衡。

在现行机关事业单位制度中，平均2.3个在职人员供养1个退休人员，前者缴纳工资收入的28%，合计缴纳64.4%，而机关退休人员替代率相当于90%左右，这两者之间存在相当大的缺口，导致足额缴纳难以保障。机关事业单位养老基金缺口的弥补方式，主要是财政补贴。

贡森认为，从终生存取的比例来看，无论是企业参保者还是机关事业单位的参保者，都在持续透支。一个参保者从20周岁开始缴费，即使到60周岁开始领取待遇，其缴费年限40年，而退休后的余命达20年，这就是说平均缴费两年养一年。按照这一供养比和精算平衡原则，企业退休人员要实现目前66%的替代率，在岗时缴费率应该是33%，但是历年费率只有28%。机关事业单位替代率接近90%，所需精算费率在45%，并轨规定的费率只有28%。贡森建议启动延迟退休，调低养老保障水平，确保基本养老保险的可持续发展。

实施上述这两项政策，面临的阻力极大。机关事业单位个人长期并不缴费，但退休后却享受较高的初始待遇及较大的调整幅度，导致与企业退休人员形成了中国养老“双轨制”。并轨以后，延迟退休年龄的主要障碍已经不复存在，但是人力资源和社会保障部动议多年，却一直未能真正推行。

再以降低保障水平为例，目前国内基本养老保险替代率分别是66%和90%，而经合组织成员国的平均水平为42%。为此有学者建议调低基本养老保险保障水平，社会保障目标应以60%为上限，其中作为底线保障的基本养老保险替代率可降至40%左右，其余20%为补充养老保险贡献。

“现在问题的焦点应当是我们继续实行单一的现收现付制，还是走支柱的养老金制度，现在很多表面争论掩盖了实质。”董克用说。多位受访的研究人员认为应调低基本养老保险保障水平，对基本养老保险制度“动刀”，从而为补充养老保险发展留出空间。

1991年，国务院就提出了基本养老保险、用人单位补充养老保险和个人储蓄型养老保险的“三支柱”保障体系，但是并未真正实行。

曾在美国任教的董克用，熟悉美国“三支柱”养老体系，他介绍说，第一支柱的公共养老金由雇主和雇员共同缴费，分别为雇员实际工资的6.25%，上有封顶线。第一支柱解决了退休人员的生存问题，退休以后领取的养老金多寡与缴费有关系，但是并不严格成正比。从替代率来说，富裕人员的替代率较低，贫困人员的替代率较高，这体现了养老保险的共济性。

第二支柱即职业年金，上世纪70年代末美国推出了企业雇员的401K计划、非营利组织雇员的403B计划，鼓励企业为员工建立第二支柱养老金，政府则给予税收优惠，通过参与资本市场运作实现保值增值，由于回报率较好，极大地减轻了第一支柱养老金的压力。在实际操作中，美国采取“国家立法，企业申请，员工自愿，专业运营”办法。

第三支柱是个人自愿储蓄。对于不设401K的企业，雇员可以从每月工资中扣除一部分投入养老公司中，该费用同样享受政府的税收优惠政策。

“三支柱”制度性地为美国老百姓存了一大笔钱，这也使得美国人不必为养老担忧。但是中国的实践并不理想。从1991年提出“三支柱”体系至今20多年过去，除了个别大型国有企业外，中小企业基本上均未开展企业年金。

贡森认为，造成这种现状的主要障碍有两个，一是基本养老保险费率很高，中小企业多为劳动密集型企业，原有的社保负担已很重，无法再在这一基础上加码;二是企业年金管理经办费用占中小企业保费的比重高，且是按户提取，对于中小企业来说也并不划算。

中国仿效美国的401K计划，设立企业年金，但是主要集中在部分央企，2009年企业年金缴费从企业成本中改为从利润中支出，这更加打击了企业建立企业年金的积极性。第三支柱的制度性文件一直未出台。

“我们应该抓住改革契机，把这三个支柱的地位、作用、制度、运行等问题认真理顺。”董克用认为，第一支柱的公共养老金可以圈定為目前的社会统筹部分，尽快实现国家层面统筹，缴费基于个人工资，而不是社会平均工资。

同时，建议把目前8%的个人账户真正分离出来，成立强制性的第二支柱养老金，人人均可享受。目前机关事业单位已经明确实施职业年金制度，如果企业不实施，又将出现养老待遇制度安排造成的不平等。同时成立专业的养老金公司，管理运营做实的养老金，同时推动第三支柱养老金建设。

更多受访研究人员对《财经》表示，“三支柱”养老体系设计的难点，仍在于第一支柱，即基本养老保险如何改革。长远来看，不改革、重构中国的养老保险体系，将会带来更大的风险。

作者：储楚