跨国污染司法对策论文

2022-04-20

[摘要]环境的全球性，以及经济发展的必要性，使得环境问题变得越来越突出，越来越国际化。跨界污染也日益成为当前环境问题中的一个重要方面。由于跨界污染涉及到多方甚至多国利益冲突，这就需要在国际法律框架下，以国家环境资源主权与不损害域外环境为基本原则，秉着国际合作的精神，公平合理地进行协商以解决纠纷，实现利益最大化目的。下面是小编精心推荐的《跨国污染司法对策论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

跨国污染司法对策论文篇1：

论跨国公司对华污染转移的法律规制

摘要：文章谈论了跨国公司对华污染转移的主要形式，并分析了跨国公司进行污染的原因，从法律角度提出了限制污染跨境转移的对策。

关键词：污染转移；外部原因；国内原因；解决对策

一、跨国公司对华污染转移的形式

跨国公司对华污染转移，从实施方式主要分为污染直接转移和间接转移两种形式。

（一）污染直接转移

环境污染直接转移指的是污染物直接转移（一般是指一方向另一方输出不符合一定环保标准的有害气体、有害废水、生产和生活垃圾、放射性废料等环境污染物的行为）和污染密集型产业转移。所谓污染密集型产业是指在生产过程中直接和间接产生危险废物的产业(这些废物通常符合1989年《巴塞尔公约》规定的定义和特征)，对人类、动植物生命的健康有害或者造成环境恶化，破坏生态环境，干扰其他合法使用者有效使用环境，如化工、塑料、陶瓷、造纸、橡胶、印染、制革等通常都属于污染密集型产业。污染密集型产业转移则是指在人为控制下，将污染密集型产业从一国转移到另一国境内生产以及随之出现的污染物和污染后果，即污染产业转移的全过程是在特定主体的有意识控制下进行的，转移污染是这些主体直接或间接追求的目的。^［1］

（二）污染间接转移

环境污染的间接转移要是以贸易形式出现的技术污染转移，主要包括以下三种形式，即加工贸易污染转移、一般贸易污染转移、技术污染转移。

加工贸易转移污染是指跨国公司就采用境外加工贸易的方式委托别国企业生产高污染产品（主要指由于产品过程中会造成污染环境比较严重，发达国家停止生产类似产品，转为从别国进口），这样既控制了价格，转嫁了污染，又得到了超额利润。

一般贸易转移污染主要是指制造个别于是也有部分跨国公司采用一般贸易的方式进口污染源产品，尽管跨国公司没有操纵价格，这种现象同样加重了原产地国的污染情况。

技术污染转移是指外资出资方式中可能产生的污染转移主要指跨国公司将在母国淘汰的严重污染环境且被禁止使用的产品、技术和设备通过投资方式转移到我国。

二、跨国公司对华污染转移的原因分析

（一）跨国公司对华污染转移的外部原因分析

1、污染物处理成本的差异

据统计，危险废物在非洲处置大约需40美元一吨，而在欧洲需要4-25倍的费用，在美国为12-36倍。目前，很多发达国家在处理危险废物方面的环保法规和标准都日益严格，而发达国家通过输出有害废物，可以节约大量的用于环境治理的资金，还会取得国际贸易利益。在美国，1吨有毒废物的处理费高达400美元以上，比70年代上涨了16倍。而在一在中国部分地区处于废物处理费用相对低廉，个别垃圾商为从中牟利，把大批有害废物越境转移到中国来。^［2］

据统计，仅英国每年以合法手续出口到中国的废弃塑料和纸板就有70万吨之多。欧洲“因佩尔咨询组织”进行的调查表明，欧洲每年向中国出口的垃圾制品中有20%是未经分类处理的垃圾，属于非法出口产品。①荷兰当局进行的调查则表明，实际比例可能高达70%左右。换言之，欧洲向中国出口的大部分垃圾制品都是真正的垃圾。

2、环保法规的差异

发达国家环境保护意识日益增强，环境保护法规标准严格，污染产业以及污染物的处置费用高昂，甚至部分产品由于环境原因，在发达国家已经被禁止销售和使用；而中国普遍存在环境保护意识差、环境保护标准低、环境保护法律缺乏、环境管理水平低的问题。决定跨国公司污染转移的主要动机就在于中国由于环保方面的法律不健全，制造污染或生产高污染产品的成本较低，投资风险相对较小。^［3

3、污染处罚标准的差异

污染环境在西方发达国家属于非常严重的后果，西方政府处罚力度也是及其严格的，罚款金额动辄以千万美元计算。据新华社报道，美国主要电力企业——美国电力公司8日和该国司法部门达成和解协议，同意接受46亿美元罚金，从而了结对其长达数年的环境污染联邦诉讼。1999年，美国9个州、相关环保组织以及美国环保局联合把美国电力公司告上法庭。理由是该公司对火电厂进行再建改造时，没有按照美国《洁净空气法》的要求安装污染控制设备，致使其排放物形成酸雨，对自由女神像等美国标志性建筑以及纽约上州的阿迪朗达克山地造成无可挽回的污染损害。在1989年，埃克森美孚石油公司曾因污染环境被处罚35亿美元。而国内涉及环境保护的法律比如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》关于污染处罚的标准一般是 “二万元以上二十万元以下罚款”,而且还是针对情节比较严重的污染行为，《水污染防治法》修改草案将处罚最高限额由以前的20万元升至100万元，提高了4倍。低标准环保处罚与动不动就需数百万元以上的环保设备投入，跨国公司基于利润最大化的考虑，转移污染项目到中国就可以理解了。

（二）跨国公司对华污染转移的国内原因分析

1、国内环保监管制度不健全

中国由于在改革开放初期经济发展水平低，国家希望吸引更多的外资发展经济，而对外资带来的污染问题常常忽略。加上部分地方政府担心严格监管会影响跨国公司投资，对其违法排污行为不敢依法监管和处罚，环保监察和执法力度相对较弱，在客观上纵容了某些跨国公司的非法排污行为。而发达国家一般都制定了严格的环境保护监管制度，以瑞典环境保护为例，瑞典在1990年成立了环境保护部，环境保护部下设国家环境保护局和国家化学药品局两个机构。瑞典全国国土地面积44万平方公里，人口700万。但到2000年，瑞典21个省级政府，289个区（地方）政府都有专门的环保工作部门；环保部有工作人员160人，国家环保局和化学药品管理局共有630人，省级环保部门有700多人，地方环保卫生委员会共有1500多人。为了保证环保法律的执行，瑞典在全国5个区域设立了环保法庭，同时还设立了国家环保最高法庭，专门审理环保案件，并鼓励公众参与环境保护。

2、地方政府招商过多的盲目性

在过去三十年内，国内各地区为了吸引外资进入纷纷出台各种投资优惠政策，地方政府彼此之间争夺外资尤其是大的跨国公司投资的竞争愈演愈烈。但各地区间在外商投资优惠政策上的盲目攀比，造成“追高逐低”现象，即吸引外资是以牺牲地方环境和劳工利益所换。

三、跨国公司对华污染转移的解决对策

（一）修改外资准入领域的法律

经过改革开放后30年的快速发展，我国已经积累了巨额外汇储备，内资企业已经具有相当强大的实力和国际竞争力。由于过去盲目引进外资忽略国内环境的保护。造成污染密集型产业如化工、塑料、陶瓷、造纸、橡胶、印染、制革等大量进入，严重污染了环境，阻碍了国内经济快速、高效、均衡、可持续和谐发展。对于《中华人民共和国投资法》的立法工作，建议如下：

1、改变《中华人民共和国投资法》的立法宗旨

我们原来出台涉外投资法的宗旨主要在于“促进外商投资，保护外商投资权益”。新投资法的立法宗旨应该改为“促进国民经济快速、高效、均衡、可持续和谐发展，保护环境，保护弱势群体利益，促进中小企业发展，增加国内就业，增强中国本土跨国企业和骨干企业的国际竞争力”。

2、整合目前现有的涉外投资法律

我国目前涉外投资的法律有《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》等，我们在立法过程中，可以将这四部法律整合到新的《中华人民共和国投资法》内。

3、设立投资项目准入分类制度

设立投资项目准入制度并不等同于设立投资壁垒，限制外商投资流向已经成为发展中国家普遍采取的做法，限制外商投资流向目的在保护环境，保护民族产业，引导外资投向东道国最需要的地方，更好地促进东道国经济的发展。2006年，全球外国直接投资流入量已经连续第三年增长，但与此同时，各国政府对外资采取的限制性措施也在持续增多。2000-2006年，各国政府实施的限制外资政策数目依次为3项、14项、12项、24项、36项、41项和37项，占当年世界各国新发布外资政策总数的比例依次为2%、6.8%、4.9%、9.9%、13.3%、20.0%和20.1%，而这项比例在1992-1999年间最低为0，最高为14.0%（超过10%的只有1996年和1997年）。②对于投资项目准入分类的制定，我们可以借鉴印尼新投资法《Law of the republic of Indonesia number 25 of 2007 regarding Investment》的经验，建议对可造成环境污染的行业设限，限制或禁止高污染、高能耗、的外资项目进入，具体如下：

（1）禁止外资类行业主要包括小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目。

（2）限制外资类行业主要包括食品、饮料、日化、电力、钢铁、有色金属、建材、炼油等。

4、提高环保标准

由于跨国公司往往利用中国的低环保标准向中国转移污染，在《中华人民共和国投资法》的环境标准制定上，我们可以这样规定“关于国外投资的环境标准原则上以中国现行标准为准；如国外投资方的母国标准高于中国现行标准，应不低于投资方母国标准；如果投资方为境外离岸公司，投资方所执行环保标准以目前已实施的国际最高环境标准为准。”。关于环境标准的认定，尽管根据世界贸易组织“国民待遇原则”，外国投资者、跨国公司在东道国投资的企业应该享受国民待遇，但世贸组织的国民待遇原则不是在可持续发展条件下制定的，目前已越来越受到可持续发展理论、战略和实践的挑战，世贸组织也在考虑重新定义国民待遇问题。^［2］

(二) 修改国内环保领域的法律

1、增加污染处罚标准

国内已经出台的涉及环境保护的法律已有《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》。关于污染处罚的标准一般是 “二万元以上二十万元以下罚款”,而且还是针对情节比较严重的污染行为。建议污染处罚的标准修改为“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期建设配套设施，可以处二百万元以上二亿元以下罚款，对于污染情节特别严重的行为，不设罚款上限，环保执法部门有权根据污染造成损失大小决定罚款数量，原则上不应低于污染造成的损失”。

2、强化地方政府的环保责任

根据国家产业政策要求，对于一些小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目，由所在地的市、县人民政府责令关闭。但污染源所在地的政府出于地方GDP的考虑，有意拖延关闭不符合国家产业政策的污染项目。这就需要在相关环保立法中规定地方政府的环保职责和相应处罚措施，对于危害重大的污染事件，依法追求污染源所在地政府主管领导的刑事责任。建议将《中华人民共和国刑法》第六章第六节第三百三十八条“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污

染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”建议修改如下“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的直接责任人、企业主管领导和所在县市主管领导，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

3、完善环保部门的执法体系建设

目前我国环保部门面临的就是处罚权利有限和环保执法队伍力量比较薄弱。国内环保部门能执行的罚款数额有限：对于污染企业，县一级环保部门一次处罚最高为1万元，市一级最高罚5万元，省一级最高也仅罚20万元，这样有些过时的处罚手段很难再对企业形成威慑。中国环保部门仅有正式人员4万人、2000个机构，有的基层部门甚至连检测仪器都没有，却要“对付”全国23万家达标企业和几百万家乡镇企业，实在是力不从心。这就需要政府一方面通过立法加大环保部门的执法权限，一方面加快环保部门的力量建设。

注释：

① 数据引用见《进口洋垃圾：暴利背后的道德沦丧》，http://www.sina.com.cn ，2007年02月05日13:51,“中国质量万里行”

②相关报告见联合国贸发会议和商务部投资促进局等机构2007年10月16日在北京发布了《2007年世界投资报告》

参考文献：

［1］陈彬钟筱红：《外资准入中的污染转移及其控制》，《国际经贸探索》, 2007年第4期

［2］沈绿野肖田：《在WTO框架下对我国面临的跨境污染输出问题的法律思考》，“我的论文网”，http://www.gzu521.com/paper/article/sociology/200607/18536.htm

［3］李培良：《绿色壁垒对国际投资法的影响》，《经济师》2004年04期

（作者通讯地址：重庆邮电大学法学院 400065）

作者：段媚媚

跨国污染司法对策论文篇2：

处理跨界污染纠纷过程中应遵循的原则

[关键词]跨界污染；纠纷：原则

环境的相通性和一体性，使得环境问题不再局限于一个地区、一个国家，不再仅仅是某一范围内的局部问题。相反，一个地区、一个国家的环境问题关系到多方的利益均衡，不再是一个国家独自决定就能做出相应对策的简单问题。随着大气污染、水污染、核污染以及船舶油轮泄露污染事件的增多，跨界污染成为大家不能避而不谈的亟待解决的问题。

1974年11月14日，经济合作与发展组织理事会通过的《有关跨界污染的原则的建议》中提出：污染，是人类直接或间接将物质或能量引入环境而造成的有害后果，可能危害人类健康，损害生物资源和生态系统，减损环境优美，妨碍环境的其他正当用途。经济合作与发展组织在1977年通过的《关于实施越界污染的参与和非歧视平等权利制度的理事会建议》。该“建议”对越界污染下了一下具有经典性的定义：“越界污染意为：其物理来源属于、全部或者部分位于一个国家的国家管辖区域，但在另一个国家的国家管辖区域发生影响的任何故意或者肥故意的污染”，指其物理来源属于、全部或者部分位于一国家的国家管辖区域，但在另一个国家的国家管辖区域发生影响的任何故意或者非故意的污染”。1979年《远程跨界空气污染公约》规定，跨界污染是指污染源完全处于一国管辖或一国管辖地区内对另一国管辖的地区产生有害的影响，并在相隔距离使一般情况下不可能区分其来源为个别污染源或污染源群。1982年国际法协会通过的《适用于跨国界污染的国际法规则》规定：“跨国界污染指污染的全部或局部的物质来源系在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的后果。”

由以上定义可知，跨界污染是位于一个国家管辖范围内的污染源对另外其他国家的管辖地区造成了负面的影响和不利后果。这就涉及到多个国家的利益冲突问题，那么在处理该污染纠纷的时候如果处理不好就很容易使该环境问题上升为政治问题甚至诉诸武力解决。在和平与发展成为当代主流的情况下，如何解决好环境问题引发的各国利益问题成为世界各国关注的焦点。

那么在处理跨界污染时我们应秉承什么样的原则以使最有效的解决环境问题，最大化各国利益，最小化各国矛盾呢?事实上，国际环境法通行的基本原则都可以应用在跨界污染上，但是其含义却又些许不同。

首先是国家环境资源主权与不损害域外环境原则。这表现为两个方面：第一就是一个国家利用其自然资源的权利不受外来干涉，其主权应受到尊重，有权根据本国情况决定自己的环境政策和战略，有权根据本国的需要合理开发、利用和保护其环境资源，对于本国管辖范围内的环境保护问题具有最高的处理权和对外独立性；但另一方面，该国在实施有利于本国的政策和措施时，不应损害别国的利益，该国在行使其主权权利的同时，应尊重他国的主权权利，两者是同样绝对的，不能偏颇。一方不能以环境资源主权原则为借口损害他国的利益，使他国的主权得不到体现。因此在处理跨界污染问题时，应以国家环境资源主权与不损害域外环境原则为指导性的原则，不应倡导“哈蒙主义”，即绝对的国家主权。要知道，绝对的国家环境资源主权是建立在对别国主权的践踏之上，是滥用主权的一种表现。因此，在处理跨界污染问题时，应充分尊重各国主权，在各国主权利益都得到充分体现的基础上，再进一步讨论具体的利益问题。1972年联合国第一次人类环境会议上通过的《人类环境宣言》也体现了这一原则。第21条规定“依照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害。”

其次是公平原则。公平原则渗透到国际问题的方方面面，它不仅是对国家环境资源主权与不损害域外环境原则的承认，也是对该原则的进一步诠释。在跨界污染中理所当然也应体现公平原则，只有在公平的基础上才有解决污染问题的进一步可能。只有公平的享受权利，公平的分担责任，公平的承担义务才能圆满地解决问题。在跨界污染纠纷中，可具体采用以下原则：

(1)污染方负担原则。这是国际环境法中一个黄金原则，充分体现了责任承担的公平内涵。谁污染谁治理，谁污染谁负责，是符合国际习惯和善良风俗的。1972年《联合国人类浩劫宣言》第22条规定：“各国应进行合作以进一步发展有关他们管辖或控制之内的活动对他们管辖以外的环境和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国家法。”《里约宣言》第16条也规定：“国家政府应该尽力促进环境成本的内部化和促进经济手段的运用，在原则上考虑污染方承担污染成本的方法，关注公共利益，避免国际贸易和投资的扭曲。”因此在处理跨界污染问题上污染方负担原则也当仁不让的成为一个重要原则。以此来解决污染方之间的责任分配问题，促进纠纷的公平合理解决。

(2)不歧视原则。该原则的目标是为了使污染起源国以外的实际或潜在的受害者能与污染起源国国内的受害者享受同等的行政或法律程序。也即1974年经济合作与发展组织通过的《有关跨界污染的原则的建议》内容所体现的精神。不能对跨界污染方适用更加苛刻的规定以伸张其自认为的“正义”。应平等地对待跨界污染方，不加歧视、不加区别地同其他污染方适用相应的环境质量目标和标准，适用相同的规定和程序处理好纠纷。虽然“不歧视原则”应该主要适用于跨界损害已经实际发生的场合，但在损害预防阶段，该原则表现为本国和外国的潜在受害者都可以平等参与为预防损害而举行的活动，例如为了审查某污染性活动的环境影响而举行的调查或听证会议，为争取终止损害或赔偿而采取的法律行动。

(3)平等申诉权原则。亚历山大·基斯教授在其著作《国际环境法》申详细论述过非本国居民平等诉诸救济原则。他认为，如果一国管辖范围内或控制下的活动损害或可能损害另一国的环境，该另一国受影响或可能受影响的居民应能够诉诸环境损害产生国家的行政和司法程序，条件应与其本国居民一样。这是一个保证程序上平等的原则。该原则可以进一步扩展为，在发生了跨界污染的情况下，当事各方，包括污染方与受污染方之间，以及受污染方之间，都有平等申诉的权利，平等地参与一国的司法或行政程序。同时，他国的受污染方应与污染起源国国内的其他受污染方享有相同的申诉权，且他们在申诉过程中行使权利的内容应相同。这是处理跨界污染纠纷中的平等对待各方权益的表现。只有保证程序上的公平与平等，才有可能实现结果的平等。

(4)利益均衡原则。该原则是指在污染损害发生后承担责任时，应

把各方采取的行动、实施的措施、做出的努力考虑在内以使各方利益平衡。具体来说应考虑以下因素：如污染方在事故发生以后，是否已采取了防范措施，是否履行了通知义务，及时的通知了受损害者以防止损害扩大；同时还应考虑到污染方的具体的经济承受能力以确保赔偿金额在可接受的范围之内。就责任分担问题要尽可能做到“利益平衡”，既能使受害方得到补偿，又不致于给损害者造成太大的经济损失，使其国计民生得以维待。由此可以看出，在发生跨界污染损害后，应充分考虑到污染方与受影响者已经做出的控制或减轻损害的努力。对于受影响者可采取措施减轻损害而没采取导致损害扩大的范围内应减轻甚至免除损害者的责任而由受影响者承担。不应由污染方承担所有的损害责任。同样，受影响者为采取控制措施而支出的费用也应考虑在赔偿范围内。该原则不仅有利于跨界污染损害后，各方积极主动地采取措施防治污染，进行充分地合作，也有利于平衡各当事方利益，最大化地体现人道主义精神。

第三是国际合作原则。国际合作原则同样是国际环境法中的一项基本原则，是指在国际环境保护活动中，国与国之间，无论是发达国家还是发展中国家，国际社会与政府间国际组织、非政府组织都应一秉善意，依照国际法在环境、经济、社会、文化和科学技术等各个方面，全面合作，履行其应尽的国际义务。在跨界污染已经造成既定损害的情况下，争论当初行为的该与不该已经没有任何意义。当事各方应着力考虑的问题是如何解决污染问题，如何分配责任尽快地投入实施治理，如何能尽快地恢复或补偿造成的损害以便当事各方步入正常的发展轨道。这一切问题的解决就需要当事各方的通力合作。双方在达成协商一致的情况下，更合理更实际的制定出可行计划，以平衡各方利益。

1、通知原则。该原则既可以用于跨界污染发生前也可以用于跨界污染发生后。就跨界污染发生前来说，就要求污染方应将可能造成污染的项目和计划的相关信息提供给可能受到该污染的各方，以使该国家做好充分的准备预防工作。否则，该有污染影响的项目和计划不能付诸实际行动。而就跨界污染发生后来说，就是指污染方应及时将污染信息以及具体的有关污染的其他信息详细及时地通知受污染方，以便他们充分了解污染情况，并及时地采取相关措施控制污染，防止污染扩大。在污染造成无可挽回的损失之前进行及时的处理。相反，污染方不能对跨界污染的相关情况进行隐瞒以逃避责任。这样做的后果不仅会导致污染的无限扩大，也会因国际合作的缺乏不利于污染的控制和损害的减轻，也会导致不必要的大量自然资源和社会资源的浪费。只有污染方将污染信息及时充分地提供给受影响者，才能使各方做好充分科学的准备来正确地处理跨界污染带来一些列负面后果。

2、协商原则。该原则就要求纠纷各方应从实际出发，在睦邻友好的最佳精神指导下根据事实情况来分配具体的责任。该原则有利于争端各方了解环境纠纷真相，增进相互间信任，缓和气氛，互谅互让，解决争端。该原则不仅可以避免争端各方对簿公堂的尴尬，不使各方关系陷入过度紧张，还可以比较及时全面合理地就该污染纠纷的有关事宜进行协商，充分考虑到各方利益，寻求利益最大化。

在实际的纠纷解决过程中，各原则并不是独立的，而是相互贯通，相互依赖的。在尊重国家主权的基础上，公平合理的协商解决问题。这样才能体现出当今国际社会要求的合作精神。

没有永远的敌人，只有永远的利益。为了各自的利益，世界各国总会在许多方面产生摩擦和冲突。当涉及到多个国家时，纠纷的解决就变得复杂起来，必须确立一定的原则进行指导。但是不管遵守什么原则。均应以公平合理为解决方式，以最大化实现各国的利益为宗旨。

作者：刘凤同

跨国污染司法对策论文篇3：

从康菲漏油事件透视我国的海洋环境保护问题

摘要：2011年6月，美国康菲石油公司在我国渤海湾的作业平台发生石油泄漏事故，造成大范围海洋污染及巨大经济损失。对这一事件的处理，暴露出我国存在着海洋环境保护意识淡薄、海洋环境保护法律不完善、处罚力度不够、政府监管机制缺失、执法效率低下等诸多问题。美国政府应对墨西哥湾漏油事件时所采取的策略、做法值得我国借鉴。

关键词：康菲漏油事件；海洋环境污染；海洋环境保护

引言

中国海洋石油总公司与美国康菲石油公司合作开发的渤海湾蓬莱19-3号油田B平台、C平台于2011年6月4日发生重大漏油事故（简称“康菲漏油事件”）。在超过半年的时间内，渤海被污染的海域从最初的16平方公里蔓延到超过6200平方公里。受此影响，渤海或许再也找不回昔日深邃的清澈。康菲作为作业方，将溢油事件造成的严重污染事故瞒报近一个月， 2011年9月1日，在国家海洋局责令康菲“三停”（停注、停钻、停产）后仍然有油花溢出。康菲一而再再而三懈怠敷衍，在信息披露上遮遮掩掩，在事故处理上弄虚作假，无视环境破坏的傲慢态度让中国公众怒不可遏。事故发生以来，渤海湾沿岸上百家水产养殖户遭受的损失超过十亿元，当索赔事宜提上议程，渔民们却发现困难重重。不仅存在取证、定损、开销等各种困难，法律和行政方面的阻力也较为明显。康菲漏油事件暴露出我国在海洋环境保护方面存在诸多问题。

一、康菲漏油事件暴露出我国在海洋环境保护方面的问题

1.海洋环境保护意识淡薄。我国长期存在“重陆轻海”的思想，公民海洋保护意识薄弱，环保维权意识普遍不高。在此次康菲漏油事件中，除了直接损失惨重的个体养殖户外，几乎所有附近的渔业公司为了公司业绩而集体声称“没有受到影响”，完全将环保之事至于经济效益之下，对维权索赔闭口不谈。改革开放以来我国引入大量实力雄厚的外资并给予其“超国民待遇”，但由于我们对这些跨国公司监管不到位，当出现问题时，面对强势的跨国公司，各级政府部门往往都推诿避让，疏于执法。从政府到公民，片面追求经济利益，对环境维权态度淡漠，使得康菲漏油事件持续很长时间而没有得到及时控制。

2.海洋环境保护法律不完善，处罚力度不够。《中华人民共和国侵权责任法》规定：污染环境侵权适用举证责任倒置原则。[1]据此，康菲漏油事件发生后，康菲应就是否给渔民造成损失而自证清白，但是需由我国确定污染造成损失的程度。尽管国家海洋局在2007年发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，2008年国家农业部制定了国家标准《渔业污染事故经济损失计算方法》，但这些标准存在诸多模糊地带，所以，如何确定污染范围、如何具体量化和评估损失、索赔多少却并非易事。

我国《海洋环境保护法》于1982年颁布，其中第85条规定：违法进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款。这是我国法律条例中所规定的最重的处罚。这样的法律规定明显太过陈旧，对污染损害责任者没什么威慑力，与墨西哥湾漏油事件中英国石油公司（以下简称BP）赔付的400亿美元相比，实在不值一提。海洋环境污染损害责任者的违规成本太低，这是造成海洋环境污染问题的一个重要原因。

3. 政府监管机制缺失，执法效率低下。渤海湾漏油事件前后持续半年多时间，受害方维权进程缓慢，暴露出我国政府部门工作效率低下、监管不力及执法不力。根据《海洋环境保护法》第90条规定：造成海洋环境污染损害的责任者，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在这次事件中，国家海洋局北海分局是直接管辖单位，应代表国家依据相关法律法规，向事故责任方提出索赔诉讼。但是据了解，国家海洋局接到康菲石油公司的事故报告后并没有及时披露漏油信息。官方说法是想先了解情况，是否堵漏，漏油现状如何，需等确认具体污染程度后再发布信息，在这个过程中污染面积越来越大，许多水产养殖户并不清楚大量鱼苗参苗的死亡是与海底漏油有关，依然继续投放，最终致使养殖户总损失超过10亿元。[2]

此外，漏油事件所造成的我国海洋生态食物链污染最终会影响到我国的食品安全，这涉及卫生、质量监督和工商等部门的主要职责，由这些部门提起诉讼当然更为合适，但是这些部门也是缄口不提。原因就在于目前我国海洋管理呈现出“九龙治水”的局面，管理者包括海洋、渔业、环境保护、国土资源、农业部、交通运输等多个部门，其间缺乏协调合作，监管效率低下，没有落到实处。一旦发生污染事件很容易出现相互扯皮推诿的局面。

二、美国墨西哥湾漏油事件的处理经验

2010年4月21日，美国墨西哥湾发生重大漏油事件，成为美国历史上最严重的一次石油泄漏事故，引起世人高度关注。美国凭借其完善的法律制度对英国石油公司展开了刑事和民事司法调查，最终使其赔偿超过400亿美元，英国石油公司付出巨大代价。

1.美国在处理墨西哥湾漏油事件时所遵循的法律依据。墨西哥湾漏油事件是一起发生在一国领域内的跨国环境侵权事件。不仅涉及到美国的环境，由于油污随着洋流移动还会影响到加拿大和墨西哥甚至南美洲一些国家的海域，而且作业方不只是英国石油公司，其参股的还有日本三井物业等多家跨国公司。在这种大规模的跨国环境污染案件中，对污染者的追索赔偿不只依据美国国内法体系，还参考了相关国际法。

在国内法层面上，对墨西哥湾漏油事件侵权诉讼中，美国《石油污染法》、《清洁水法》是主要裁判的依据。美国1990年的《石油污染法》扩大了石油污染的赔偿范围和标准：船舶（包括海上钻井平台）和相关设施负有责任的所有者、作业者和其他主体，应对漏油负责。该法广泛包含了各种受损害的客体，不仅要求英国石油公司对因环境破坏造成的企业和个人的财产损失、政府收入减少进行赔偿，还要求对额外的消防、安全和健康等公共服务费用进行赔偿，而恢复受损自然资源的费用则以修复费用计量而不是当前市价计量，同时允许受害人和相关团体依据其他制定法，向责任者索赔以及政府对责任人的刑事处罚。[3]此外，对于《石油污染法》中关于责任限额设定在7500万美元的这一条文，在其中的1004条第3款第1项的规定也有所补充：负责方的以下行为具有排除责任限额的效果：（1）重大过失或故意不当行为；（2）违反适用的联邦安全、构造或操作规则。据此，对于这一损失远远超出7500万美元的石油泄漏事故的索赔就有法可依。美国《清洁水法》311（33U.S.C.1321）条款也规定：“……发生石油泄漏事故的设施的所有者和运行者应承担严格责任……。”[4] 依照严格责任原则，受侵害方只需要证明侵害方的行为与自身受到的侵害有因果联系即可认定责任。根据此法，美国及当地民众作为受侵害方只需提供由于英国石油公司的错误行为，造成了漏油事件这样一个结果，就可以向英国石油公司索赔。这样才能更好地保护弱势受害民众的利益和防治环境污染。英国石油公司除了承担美国《石油污染法》、《清洁水法》等法律规定的强制责任外，还要面对众多的私人索赔以及特定行业或群体的集团诉讼。墨西哥湾漏油事件发生后，已有渔民、租船船长、承运人、饭店、度假村经营者及当地居民提起集体诉讼，要求赔偿其业务或生计损失。除了《石油污染法》和《清洁水法》，美国依据1980年《广泛环境反应、赔偿和责任法》中遵循“谁污染谁负担”的基本原则，实行“可追溯的、严格的和连带多方的”责任，由此所涉及的责任人不仅有污染制造者，还可能会牵扯到项目以往的所有者甚至母公司的经理及股东。[5]

在国际法层面上，美国依据《国际油污损害民事责任公约》的1984年和1992年议定书之规定：当某一事件在一个或若干个缔约国的领土包括领海中造成油污损害，或已在上述领土包括领海中采取了防止或减轻油污损害的预防措施时，索赔诉讼可在上述一个或若干个缔约国法院发起。还有1994《联合国海洋法公约》和1971年《建立油污损害赔偿国际基金公约》，都为采用诉讼手段解决石油污染事件提供了可靠的程序保障。尽管追究英国石油公司的环境刑事责任并不可能恢复已受破坏的环境或者减轻当地居民的痛苦及损失，但是我们可以看到这样处罚的力度与公正性，不仅给污染者一个沉痛的教训，也给世人一个警示。

2.美国政府的行政举措。历史上处理类似污染的实践表明，处理进程的缓慢使得受害者通过传统司法途径追索赔偿的努力不仅艰难，还往往陷入“迟来正义”的僵局，而行政力量与司法制度的结合将会使索赔行动更有效率。墨西哥湾漏油事件发生后10天，美国政府就确认英国石油公司为事故责任方，应承担一切清污工作和可能的花费。美国政府处理墨西哥湾漏油事件的行政举措包括：

第一，建立应急预案。事故发生后，美国迅速成立了由l6个联邦政府部门组成的漏油应急反应指挥中心“Restore The Gulf”，总体负责应对危机，并且每个州政府都建立了地区意外事故应急预案（简称ACP），这是对已有应急制度的进一步强化，该项预案在应对溢油事故中起了联系所有利益相关方的作用，在有效协调各方力量的同时及时按照当地情况迅速调配物资。[6]

第二，加强政府监管。在政府的督促下，不到两个月，英国石油公司设立了200亿美元的赔偿基金。事故发生当天，奥巴马政府就要求调查机构30天之内拿出事故调查报告。事故发生后，美国政府重建了联邦海底钻探监管体系，增加了监管预算与培训，并提高监管标准以跟得上近海钻探领域的技术进步。另外，政府组织技术专家编写图文并茂、通俗易懂的油污清理技术导则用以指导清污工作的有效进行，同时加强对环境的监控工作，为以后研究提供数据基础。[7]

第三，发动群众力量。美国民众有着强烈的环保意识，政府广泛调动了社会公众力量参与事故处理，如征集商业船只或雇佣当地居民驾驶自有渔船进行出海清污或者救灾货物运输工作等。

三、我国加强海洋环境保护的对策

美国政府在应对墨西哥湾漏油事件时所采取的策略、做法值得借鉴。我们必须在海洋环境保护方面加大力度。

1.增强海洋环境保护意识。政府作为海洋环保工作的领导者，需加强海洋管理的主动性，把海洋环境保护纳入重要的管理议程。各级政府要认识到海洋环境保护对促进可持续发展具有重要的战略性意义，利用自身的影响力，大力进行保护海洋环境的宣传教育，营造保护海洋环境的氛围，提高公众的海洋意识和海洋权益维护意识，使公众认识到 “海洋存亡，匹夫有责”。同时实施“海洋保护从娃娃抓起”工程，加强对青少年的海洋环保引导教育，确保海洋环境保护后继有人。要帮助企业转变固有的“牺牲环境换取经济利益”的观念，明确海洋环境是企业持续发展的依托，只有保护海洋才能更好地利用海洋。[8]

2.完善我国海洋环境保护法。我国的《海洋法》已经实施了近22年，在此期间，海洋环境污染事件层出不穷，污染问题越来越严重，表明旧的法律已经不能适应海洋环境保护的需求，亟需完善。第一，扩大环境污染法律范围并放宽诉讼条件。要允许政府、公众或其他利益相关者作为诉讼单位，并且允许受害区域居民提起集体诉讼，以最大限度地保障受害者的权益。第二，加大环境污染的处罚力度。（下转第95页）（上接第92页）古语有云：“告之以直而不改，必痛之而后畏。”可以借鉴美国《石油污染法》提高最高罚款金额，可以有条例补充特殊情形，罚款金额上不封顶。这样才能让潜在的海洋环境污染者有所忌惮。第三，要求海洋开发公司缴纳生态风险基金。政府需认识到海上作业活动的风险性，提前做好应对事故准备，如提出污染标准，要求海洋开发公司预先缴纳生态风险基金等。一旦事故发生，可以预先提取基金进行污染处理工作，以免酿成更大的损失。

3.加强海洋环境保护的日常监管。海洋生态环境监管工作必须做到事前控制，严加防范。由于海上作业具有高技术含量、高风险的特点，在海洋开发中政府相关部门的日常监管就显得尤为重要。要切实履行监管职责，加强对海上作业活动的约束及对企业行为的监督，提高风险应对能力。要调整我国目前的海洋管理体制，明确“九龙治水”中“九龙”各自的职责所在。要通过定期与不定期检查，实时控制海上作业情况。另外，可设立专门的海洋监管机构，加强国家对海洋管理的监控与指导。[9]

4.提高应对海洋环境污染事件的能力。建立海洋环境事故应急体系，包括解决此类事故的法律制度，抢救、协调机制，行政力量的运用，各种社会资源的调度等。同时加紧研发处理海洋环境污染的新技术和监管技术，以跟得上海洋作业活动的发展。[10]通过司法与行政力量的结合以提高污染事件的处理效率。

参考文献：

[1]王社坤,陈若英,王成.康菲漏油事件的法律追问[N].光明日报，2011-09-22.

[2]养殖户损失约13亿，康菲自称未收到索赔要求[EB/OL].新华网，2011-08-25.

[3]李志刚.墨西哥湾漏油事故各方赔偿责任划分分析及启示[J].国际石油经济，2010，(8).

[4]夏禹.从国际法的视角分析墨西哥湾漏油事件的司法解决途径[J].法与实践，2011，(2).

[5]靳婷.从英国石油公司墨西哥湾漏油事件看美国刑事责任的追究机制[J].中国检察官,2010，(12).

[6]刘亮，范会渠. 墨西哥湾漏油事件中溢油应对处理方案研究[J].中国造船，2011，(7).

[7]吴晓青.墨西哥湾漏油事故处理之鉴[J].证券市场周刊，2011，(11).

[8]李百齐.加强海洋管理，保护海洋环境[J].理论界，2007，(12).

[9]吴清.索赔康菲路何艰？[J]. 中国石油石化，2011，(18).

[10]赵静.墨西哥湾漏油事件引发的法律思考[J].商品与质量·理论研究，2010，(6).[责任编缉：孙巍]