组织结构职能配置论文

2022-04-20

摘要：中小型第三方物流企业虽早已尝试过业务流程再造，但由于大多仅局限于局部作业流程，并且缺乏与之适应的组织结构、职能、机制等，造成流程再造的效率难以最大限度的发挥出来。本文从观念、组织结构、职能、机制和人员岗位设置等五个角度出发，探讨中小型第三方物流企业应如何再造这五个环节，使之匹配。今天小编为大家推荐《组织结构职能配置论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

组织结构职能配置论文篇1：

高校战略规划：是什么、做什么、谁来做？

[摘要]高校战略规划机构是大学发展的重要决策与咨询部门，其运行效能的好坏与部门自身的组织运作息息相关。本研究从组织管理理论的框架出发，对C9高校发展规划机构的组织结构、职能、人员组成进行调查研究，揭示了我国高校战略规划组织行为中存在的一些特征和问题。再通过与国外一流大学发展规划机构的比较，明晰了理念的差异和运作水平的差距，初步回答了高校战略规划应该是什么、做什么、由谁来做的问题。

[关键词]C9高校大学战略规划组织管理世界一流大学

发展规划机构是决策大学发展方向的核心支持部门，对于大学的长期发展至关重要。纵观国内关于高校发展规划的论文，大多研究高等院校如何通过发展规划迅速提升办学实力，对于高校发展规划系统自身的微观机制和特点却研究甚少。C9高校（2003年首批进入“958工程”的9所中国高校结成的联盟，简称“C9”）作为我国创建世界一流大学的先锋队和主力军，其发展规划不仅是高校自身的行为，也具有国家意志和政府导向。通过对于C9高校的发展规划机构与国外世界一流大学相关机构的比较研究，揭示其中存在的理念、组织结构、职能和人员的差异，对于我国大学战略规划研究的进一步规范化和加速创建世界一流大学的步伐都具有积极意义。

一、C9高校发展规划机构的组织管理学研究

1C9高校发展规划机构的组织结构

组织结构是指组织中的人员围绕组织的目标所构成的劳动分工与组合以及领导与协调关系，其具体表现为组织的部门设置和部门之间的职、责、权、利关系。斯坦福大学荣誉校长杰拉德·卡斯帕尔教授在2002年中外大学校长论坛上曾指出：“大学要想成为成功的竞争者，除了需要充裕的经费，更需要有孵育实现长远目标的治理结构，组织结构和治理运作的灵活性，也许是大学进行变革的唯一机会。”[1]组织管理是指通过建立组织结构、规定职务或职位、明确责权关系等，使组织中的成员互相协作配合以有效实现组织目标的过程。以组织管理理论为基础来研究高校发展规划系统，有助于我们更具体地分析高校发展规划部门中工作人员的行政职能、行政流程、组织结构、组织文化、管理体制以及与政治、经济和社会环境的关联等问题。对于高校发展规划机构而言，组织结构是其战略规划功能的物质基础，直接决定着机构自身的职能划分和内部运行机制。就C9高校而言，当前的发展规划部门的组织结构是如何构成的呢？

对九校组织结构及对各部门的任务、权力、责任以及工作协作关系的考察，可以发现高校发展规划机构组织结构的一些特点：第一，九校对于发展规划部门的属性定位有一定差异，如浙江大学是科研机构建制，中国科技大学是将高等教育研究所与发展规划处合署，而其他高校基本以行政机构进行设置，实质上没有凸显出发展规划机构的研究和决策支持功能。第二，组织结构主要分成学校战略规划、学科建设与评估、高等教育政策研究三条并行的“线”。九校发展规划机构组织结构的相同之处是：基本都配备有发展规划办公室、学科建设办公室和政策研究室，反映出高校战略发展规划机构的核心职能；但九校的发展规划机构部门的划分标准是多元的，如北京大学专门分出事业规划办公室和文物保护办公室，复旦大学将学术委员会秘书处设立在发展规划处。第三，各部门的职能分配存在交叉和片面化。原因可能在于组织领导者对工作内容的分析和分配不够清晰，同时各部门之间缺乏合作和协调机制。总之，C9高校发展规划机构的组织结构既有优点，但更多存在需要优化之处。

2C9高校发展规划机构的主要职能

研究高校发展规划职能，本质上是对高校发展规划机构的工作内容进行分析和模式化。笔者通过九校发展规划机构的职能介绍和发布的文本进行分析和编码，总结出九校发展规划机构的主要职能，归纳如下：

对九校发展规划机构的主要职能研究，发现存在以下问题：第一，发展规划职能缺少价值层面的规定，导致很多高校的发展规划机构在校内作用不突出，沦为学校机构中的配角，没能真正成为学校发展的“思想库”。第二，职能划分不规范，除了学校战略规划、学科建设与评估、高教政策研究三项核心职能外，部分学校将校园规划、学校资源管理、学校品牌传播等职能也交由发展规划机构管理，导致组织内权责不明，弱化了发展规划的核心职能。第三，职能存在“缺位”和“越位”、主要是职能不到位和方式不合理问题，比如发现很多高校的中长期发展规划和大学章程并非由发展规划部门主导完成。

3C9高校发展规划机构的人员

发展规划机构是决策大学发展方向的核心决策支持部门，对于大学的长期发展至关重要。人是规划的能动操作者，究竟谁在做规划，却少有人研究。本研究对于C9高校发展规划机构的人员组成、学历、年龄结构、专业背景等关键因素进行了挖掘。

对九校发展规划部门的人员构成的研究发现：第一，我国高校现有的发展规划处规模一般偏小，15人以上的规划机构很少。人员过少就很难完成好数据统计与分析、政策分析、决策咨询和规划制定等诸多繁重的任务。C9高校规划部门中人数最多的为浙江大学（18人）、清华大学（15人）和上海交通大学（13人），最少的为南京大学和中国科技大学（均为7人），规模一定程度上能够反映高校战略规划机构在本校内的受重视程度。第二，从九校发展规划机构负责人的学历来看，基本都具有博士学位和高级职称，发展规划机构负责人良好的学术训练和职业声望有助于工作的领导和开展。第三，从负责人的学科背景来看，管理学最多（4人），经济、法学、教育学各1人，还有两位为理工科背景，反映出九校发展规划机构整体上正在走向专业化。

二、国外高校战略规划机构的建设与启示

为借鉴世界一流大学战略规划机构建设的先进经验，本文选择了10所国外高校（以美国为主）作为研究的范本。与中国高校略有不同，美国高校的战略规划职能一般包含在院校研究或财政预算机构中，因此我们重点考察了它们是如何行使战略规划职能的。

1国外战略规划机构的定位与组织设置

战略规划机构在大学组织中的定位可以从两个方面来分析：一是战略规划机构在大学组织结构中的位置；二是战略规划机构的组织设置。蔡国春（2004）根据加拿大管理学者明兹伯格在《结构五因素——设计有效的组织》一书中提出的框架，院校研究机构及其人员应属于大学组织中的“技术结构”或“支持机构”的一部分[2]。而国外高校的院校研究机构一般根据学校的规模、任务以及校长的愿望等因素来设置。沃克温把美国院校研究机构归纳为“个体手工艺人模式”、“专门小组模式”、“科层专业模式”、“丰富且复杂模式”四种形态[3]，其中“科层专业模式”是最有效的研究模型，它代表一种更加正式的院校研究组织。

高校中战略规划工作受主管部门的影响很大。对战略规划研究者来说，最常见的情形是向主管学术的官员，例如教务长或学术副校长报告，而一些办公室名称或个人工作描述出现“规划”一词的研究室则是直接向校长报告工作。由于战略规划机构直接向校长或副校长负责，因此他们在开展工作时能够很好地得到其他部门的支持。

由表4可以看出，上述10所大学的规划机构中有2所是直接向校长负责的，有3所大学的规划机构由常务副校长管理，另有5所大学的规划机构由分管规划、财务、预算和管理的副校长管理。这也就意味着战略规划机构是作为大学一个重要的职能部门而存在的，它既是大学的基本数据搜集和分析中心，又是大学的决策咨询与审议中心，同时也是基于校本研究的院校研究中心，因而是大学发展的核心支持部门。

2国外战略规划机构的职责范围

美国高等教育管理专家杰夫瑞·A·塞伯特（1991）认为，院校研究的职能分为“基本职能”和“高级职能”两个方面，基本职能是收集、处理和分析，高级职能是项目评估、论证和规划[4]；美国乔治·凯勒（2005）在《大学战略规划》著作中提出：要根据传统与价值观、学术与财政的优缺点、领导能力、环境挑战与趋势、市场认识与发展方向、竞争形势与机遇等六大要素的分析结果来制定大学的发展战略[5]。

从表5可以看出，虽然各大学规划机构的具体职能有所不同，但都紧密结合学校的实际状况开展工作，职责和功能主要包括：制定发展规划、进行数据统计与分析、承担大学预算任务、参与资源配置与管理、开展调查研究与政策分析、实施院系评估工作等。

3国外战略规划机构的人员组成与素质要求

如表5所示，10所大学的规划机构人员基本都在15人以上，最多的达到32人，只有两个机构少于10人。组织对于人员的职能分工十分清晰，除主任、副主任和助理等行政管理人员外，还配备有专业的信息搜集和分析人员、大数据库管理人员、项目统筹人员等。通过人力资源的优化配置，战略规划机构能够高效地完成各项任务，为学校提供高质量的决策咨询服务。

另一方面，国外一流大学的战略规划机构非常重视人员的综合素质和不同学科人员的搭配。美国学者Sarah B.（1999）的数据统计显示，美国高校院校研究机构的工作人员约50%具有博士学位，专业背景呈现多样化趋势，教育领域学位约占40%，社会科学领域（包括人文和艺术学科）学位的占30%，具有理工科和财务领域教育背景的人数也占到10～15%[6]。

三、优化我国高校发展规划机构的政策建议

1组织结构规范化

组织机构规范化的前提是明确高校发展规划部门的属性和定位。组织结构是大学确立工作流程、部门划分及功能职责等最基本的依据，管理学的基本观点认为，管理者设计必须正确考虑6个关键因素：内容专业化、部门化、命令链、职能跨度、集权与分权、标准化。

我国高校发展规划机构的组织结构规范化，就是要从制度上使其真正成为学校发展的重要参谋部门，从人员配备上做到规划、研究、政策分析的三位一体。具体来讲：第一，在部门性质上，它是综合性部门而非功能性部门，应该面向学校发展中的重大事项开展工作；第二，在工作方法上，应该以立足于信息收集、广泛调研基础上的研究性工作为主体；第三，在工作联系上，应该强调内外兼顾，以外部联络为主，积极联结与学校发展密切相关的外部战略性资源；第四，在管理模式上，应该以任务导向为主体，在履行日常职责的基础上，侧重于工作结果而非过程；第五，在成果输出上，应该强调出思路、出模式、出影响、出人才。

2组织职能清晰化

要想提高高校战略规划机构的效率，必须要把需要完成的复杂工作分解成独立的、可操作的作业项目，将部门职能系统化与清晰化。

从功能定位上来讲，高校发展规划机构应该承担三项主要职能：（1）高等教育政策的研究中心；（2）学校发展规划的决策支持平台；（3）学科评估与建设的咨询单位。只有把这三项核心职能抓牢抓实，才能使发展规划机构真正成为大学发展的思想库和智囊团。随着高等教育的发展，高校发展规划机构又衍生出许多新的职能，如“2014年亚洲高等教育规划会议（HEPA）”涉及的分议题就包括大学的管理与伦理、规划的持续性、大学领导与变革管理、大学教学发展的新方向（如MOOC）、大学的国际化、异地分校、大学联盟、整体规划和预算、高等教育排行榜、校园规划等[7]。

高校发展规划机构的职能清晰化，就是既要巩固传统核心职能，又要面向高等教育与大学发展开发纳入新的职能。要从研究机构逐步过渡到执行机构与监督机构，加强数据分析，在预算与资源配置方面发表意见，强化院系评估、规划监控与落实功能。

3组织人员专业化

目前，我国战略规划机构的工作人员存在着研究方法训练不过硬，定量研究不足，质性研究不当，研究范式不规范等问题。人员的数量和素质不足将直接影响到高校战略规划工作的正常开展。

要建立一支能够胜任大学发展规划工作的“专业化”队伍，除了高学历和丰富的工作经验外，高校战略规划人员还需要具有深厚的高等教育理论功底、专业的大数据分析能力、团队交流合作的能力、发现并识别问题的敏锐性，并充分了解本校的历史文化和管理特殊性，从而有效地参与大学的核心决策。

为保证我国高校发展规划机构的高效运转，必须加强队伍建设。第一，加快规划机构工作人员的职业化、专业化步伐，吸引高学历、具有开放思维和国际视野的研究和管理人员从事发展规划工作。第二，注意高校发展规划工作人员的学科背景，经济学、管理学、法学、统计学方面的专业人员必不可少，也要注意吸纳高等教育管理学科的科班研究人员。第三，高校发展规划工作人员需要加以合理配置，除了管理人员与科研人员之外，还应配备专业的数据分析师、数据库管理人员等。

参考文献：

[1]教育部中外大学校长论坛领导小组中外大学校长论坛[M]北京：高等教育出版社，2002：70

[2]蔡国春美国院校研究的性质和功能及借鉴[D] 南京：南京师范大学，2004.

[3]刘献君院校研究[M] 北京：高等教育出版社，2008：99.

[4]Seybert Jeffery AThe Role of Institutional Research in College Management[J]School Organization，1991，11（2）：231-239

[5]乔治·凯勒.大学战略与规划：美国高等教育管理革命[m]别敦荣译.青岛：中国海洋大学出版社，2005： 204-213.

[6]Sarah B.Lindquist： A Profile of Institutional Research from AIR National Membership Surveys.New directions of Institutional Research， No.104， 1999， 43.

[7]2014年亚洲高等教育规划会议在北京大学举行[J]中国高教研究，2014，04：2.

（责任编辑：袁海军）

作者：李威查自力

组织结构职能配置论文篇2：

中小型ＴＰＬ企业“五环节”再造

摘要：中小型第三方物流企业虽早已尝试过业务流程再造，但由于大多仅局限于局部作业流程，并且缺乏与之适应的组织结构、职能、机制等，造成流程再造的效率难以最大限度的发挥出来。本文从观念、组织结构、职能、机制和人员岗位设置等五个角度出发，探讨中小型第三方物流企业应如何再造这五个环节，使之匹配。

关键词：观念再造组织结构再造职能再造机制再造人员岗位再造

0 引言

近年来，有不少中小型TPL企业尝试了业务流程再造，大多仅对一些问题较严重的局部环节进行了流程整合，但单一的局部的再造难以发挥流程再造的效率。该类企业应该在业务流程改造后，坚持“以顾客满意为导向，以客户委托的货物为载体，以作业流程为中心”，在观念、组织结构、职能、机制和人员岗位设定上同步跟上业务流程再造的步伐。

1 观念再造

观念再造是流程再造的根本思想保证。“观念先行”是企业一切变革的客观要求，只有首先树立正确的观念，才有可能做正确的事。因此，如果要进行BPR，企业内所有人员都必须树立“变革”观念。

1.1 确定建立流程导向型企业突破部门职能分工的严格界限，按照企业特定的目标和任务，把全部流程当作整体，将有关部门管理职能进行集成和组合。按流程管理要求设置组织和岗位，充分考虑流程的需要，该增的增，该减的减，该多配力量的多配，一切按满足对资源配置合理化要求。

1.2 选择流程化的管理模式在设置和调整组织机构时，首先要满足企业流程再造的需要。流程化的管理就是对企业投入的人、财、物等资源要素进行合理的组合，按照经营全过程组成管理总流程和各子流程，提供满足市场需求的服务。

1.3 强调全流程绩效表现用全流程绩效表现取代个别部门或个别活动的绩效，实行全过程，连续性的管理和服务。

1.4 流程关系的顺序服从由于流程化管理的各项活动环环相扣，各种部门或岗位的管理活动都是流程的一部分，需要流程内的成员相互合作和配合，为确保流程管理的顺畅与高效，必须打破常规的级别服从观念，确立流程关系的顺序服从观念。

2 组织结构与职能再造

企业组织机构再造是流程再造的组织保证。第三方物流企业可以采用混合式的组织结构形态；在组织整体成眠，则采用科层式组织结构形态，对组织行动统一协调和规划。

2.1 决策管理层该层次由战略分析人员、组织协调人员和业务精英组成。主要工作内容：一是对第三方物流组织的发展进行战略性思考，制定企业方针政策，并实施；二是指导和协调职能支撑层和任务团队层工作；三是据任务，分配物流资源；四是据公司运行，结合反馈，对任务团队层进行绩效评估。

2.2 职能支撑层该层次包括财务管理、人事管理、后勤管理等基本职能部门，其主要职责是为第三方物流企业的高效运作提供必要的基础保障。

2.3 任务团队层任务团队直接面向组织任务，主要由流程规划团队、组织资源实体和任务有效集成。其中，任务是该层次形成的核心，任务完成即该团队解散。职责是接受决策管理层的任务信息，利用可支配的组织资源信息，规划任务实现流程，并将规划的流程与物流实体资源构成任务实现团队，全面负责任务生命周期的全过程。

2.4 资源供给层资源供给层是物流活动的实体保障。第三方物流组织的资源呈地区性分布，为了将这些资源整合调度，可在每个区域对应设置一个资源管理部门。其职责是维护区域内物流资源的建设和管理。该层接受第三方物流决策管理层的统一指挥和控制。

3 机制再造

机制再造则是通过将企业的决策机制、内部管理机制、动力机制和人事机制等方面的重构，来改善企业的管理和结构，使其能更好的运作，改善自身的管理和经营。

3.1 决策机制面对激烈的市场竞争，企业能否生存和发展，都依赖于高效、科学的决策机制。主要把握三个方面：一是必须调整权力结构，减少管理层次，尤其处理好高层决策权的范围、职责，避免多头领导、指挥；二是将决策权限明确化，并进行决策权力的适当授权；三是决策的执行系统和反馈程序性必须高效，对决策执行情况与决策效果进行及时的追踪和反馈。

3.2 内部管理机制根据第三方物流企业发展要求，及时、果断地进行业务创新、流程再造和组织职能调整，将以传统物流服务为主的发展路径逐步转向新的物流增值服务为主要方向，在组织功能上要突出第三方物流的组织机构和职能设计，以组织任务为触发器，强化任务团队层。

3.3 动力机制企业构建动力机制可以从两方面入手，一方面强化激励机制，以有利的物质奖励和精神表彰等方式，褒奖优良行为，通过正强化促使该种行为或类似行为再次出现，甚至多次出现；另一方面完善约束机制，并严格执行，通过负强化使该种行为或类似行为难以再次出现。

3.4 人事机制第三方物流企业要提供高质量的服务，需要高素质的员工队伍。一方面要对各个工作岗位进行分析，确定所需的学历和工作经历，对在岗的员工进行培训，提高其工作技能和工作效率，并建立考评激励机制。另一方面引进、招聘、培训新进的员工，补充、调整或充实各个工作岗位，形成员工队伍结构不断优化的用工机制。

4 人员岗位再造

建立以流程为主导、职能为辅助、团队为组织活动单元的第三方物流企业，需要打破传统的职能隔阂，促成物流、信息流在水平方向和垂直方向的顺畅流动，根据业务有序活动的各个关键环节来配备人员、分配工作。

4.1 高层管理团队高管团队是企业的领导者，主要负责企业发展的战略性思考，设置与调整职能服务中心和业务流程体系的工作范围，向职能服务中心和业务流程体系中的工作团队提供知识性指导和整合性协调。

4.2 职能服务团队职能服务团队是由各种专业职能小组组成，接受高层团队的领导，根据需要为核心流程团队提供专门或综合的服务。经过流程再造的组织，其职能部门的工作在很大程度上将由审查、监督、控制转变为指导、帮助和支持核心流程的工作，更多地发挥服务的功能。

4.3 核心流程团队流程团队打破企业传统的分工形式，把具有共同目标、不同结构、能力的人员从原有的职能部门中抽出来，组成一个较稳定的流程小组。各个流程型团队都是针对某一项流程而存在的。团队的成员是具有各种技能的“多面手”，采用柔性工作模式。

4.4 资源供给团队资源供给团队是为核心流程团队的定单提供物流资源支持。高层管理团队对整个组织的物流资源进行整体地把握，根据核心业务流程的定单信息制定出企业可供支配的物流资源信息，后传递到核心业务流程团队。核心业务流程团队全权负责定单的实现。

5 结束语

在随机抽取两家中小型第三方物流企业进入深入调研后，进一步了解企业流程运作状况，以流程规范为中心，从观念、组织结构、职能、机制和人员配备五个环节进行全过程设计。下一步笔者将与被调研的物流企业一起共同探讨再造流程应用进行可行性分析。

参考文献:

[1]段余君.危机中物流企业服务项目新探.中国商贸[J].2009.(5)：56.

[2]马永刚，刘晓明.物流企业动力机制的构建和优化.商场现代化[J].2008.(2)：142-143.

[3]晏湘涛，张志勇，匡兴华，梁笑丹.第三方物流组织结构层次模型.武汉理工大学学报(交通科学与工程版)[J].2007.08(4)：584-487.

[4]牛静，杨从杰.业务流程再造中的流程型组织建设二阶段模式.商场现代化[J].2006.(3)：64-66.

作者：段余君

组织结构职能配置论文篇3：

“放管服”背景下地方审计组织方式创新的审思

摘要：为适应国家治理现代化发展，地方审计组织方式创新势在必行。而贯彻落实“放管服”改革方略对于推进地方审计组织方式创新具有重要意义，具体体现为在简政放权中实现审计的独立性和多元性、在放管结合中强调审计的统一性和权威性、在优化服务中促进审计的全面性和精准性。然而，现行地方审计组织方式在组织结构、职能转型、协同能力和民主参与等方面存在的困境严重制约了地方审计改革持续深入发展。因此，要紧扣“放管服”改革主题和内涵，从结构调整、优化职能、民主参与、技术更新等方面切实推进地方审计组织方式创新，以更好地服务于国家治理现代化进程。

关键词：“放管服”；审计组织方式；国家治理；国家审计

Review on the Innovation of Local Audit Organization Under the Reform of Administration，Regulation and Services

LU Bin

Key words：the reform of administration；regulation and services；audit organization； national governance；national audit

一、引言

地方審计组织方式是地方审计机关为达成审计目标，有效组织实施审计监督工作的行为和方式。“它主要包含审计组织结构方式和审计工作组织方式两个方面”[1]，前者体现为地方审计机关内部的组织职能架构方式和层级结构，后者则体现为审计工作过程中的具体运行手段和方法，二者相互关联、相辅相成。伴随国家治理体系和治理能力现代化进程的深入推进，社会对审计广度、力度和深度的要求越来越高。作为国家治理体系中的一项基础性制度安排，财政资金运用到哪里，审计就应当跟进到哪里，实现审计全覆盖。为此，如何完善地方审计组织方式，加快审计监督的改革创新步伐，进一步提升审计工作质量和效率，就成为地方审计机关亟待解决的现实问题。目前有关审计组织方式的学术研究主要集中于以下几个方面：

一是聚焦于新时代中国特色社会主义审计组织改革研究。审计机关在新形势下面临前所未有的挑战，因而必须进一步提高政治站位[2]。通过深化审计组织改革，实现审计监督体系全面整合，审计人员全面融合，审计工作全面聚合，构建权威统一高效的审计监督体系[3]。改革审计组织方式，除了优化职能、完善规范、健全程序、更新技术等，加强党对审计工作的领导是关键[4]。这是落实全面从严治党要求的现实需要，也是健全党和国家监督体系的长久之计。二是国家治理视角下的审计组织改革研究。利用国家治理理论认识审计，并由此探究审计组织改革的路径成为当下学界研究的主流话语。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”[5]。因此，未来的审计组织改革应当进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理，形成全国审计“一盘棋”[6]。同时，国家治理要求公共权力以上下互动、相互协调的方式配置和运作，因而审计通过对公共资金使用的审查评价，能够给予公共权力以适当约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高[7]。三是通过案例分析展示地方审计组织创新成果，并获得改革启示。如深圳市坪山新区纪检、监察、审计“三合一”管理体制改革，是进一步完善我国监督体系的重要试验[8]；河南省审计厅推行“五个关联”改革实践，出台了提升审计人员大数据分析思维、完善数据中心系统建设、加大数据集中力度、加强对市县数据分析工作的指导、强化人才培养等措施和办法[9]；天津市审计局创新“制度+科技”模式，以流程化管理理念重构审计组织结构，以数字化理念构建“依法审计”新型岗位及制度体系，以全面绩效管理理念革新审计人力资源激励政策[10]，等等。四是审计组织改革对策研究。审计组织改革必须反映中国政治经济发展要求，契合国家审计建设的方向[11]。为此，加强党的领导、全面贯彻依法治国基本方略、增强审计独立性、实现审计监督全覆盖是其必要原则[12]。此外，协同结构建设[13]、协商民主机制[14]、现代云技术应用[15]等措施也是推进审计组织改革的重要举措。

综观现有研究，学者们已经对审计组织改革的议题进行了有力的论证，构建了较为坚实的理论基础，但依然存在拓展的空间。一方面，审计组织改革虽然是行政改革的重要组成部分，但现有研究多限于宏观理论视角下的学理性解读，对当下行政改革实践以及审计组织在其中的价值意义关照不足；另一方面，对审计组织改革的困境和对策缺乏充分认识与分析，难以为实践发展提出有效的政策建议。“放管服”改革是党的十八大以来全面深化改革的重大举措。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》作为落实“放管服”改革的重要政策，明确对审计机构职能和组织方式作出重大调整。因此，贯彻落实“放管服”改革是加快推进地方审计组织方式创新发展的重要途径，能促进地方审计组织结构优化、职能转变和方式更新，有效激发地方审计组织活力，增强审计工作服务国家治理的能力。因此，在借鉴现有研究的基础上，结合“放管服”改革实践，笔者深入研究了地方审计组织改革的意义、困境与对策。

二、“放管服”改革对地方审计组织方式创新的价值剖析

在党的十九大报告明确提出“改革审计管理体制”的总体要求下，审计领域的改革将要走向“深水区”，触碰深层次的体制、结构、权力等问题。创新地方审计组织方式作为其中的重要组成部分，是优化地方审计机构建设、全面贯彻落实改革审计管理体制总体要求的重要举措。2018年5月，习近平总书记在主持召开中央审计委员会第一次会议时强调指出：“要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”[16]“放管服”改革作为推进行政管理体制改革的“先手棋”和“当头炮”，明确了新形势下国家机构改革发展的总体思路和具体要求。“放”即“简政放权”，通过合理划分行政职权，上级政府及其职能部门下放部分权力，将政府该管的归政府、市场该管的归市场、社会该管的归社会，进一步扩大基层和社会的行动空间；“管”即“放管结合”，下放权力并不等于放任不管，而是通过制度建设、机制创新、技术更新等措施创新监管方式、加强监管职能，以实现宏观调控能力的提升；“服”即“优化服务”，积极践行为人民服务的宗旨，坚持从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，强化政府部门的公共服务能力，切实提升广大群众的获得感和幸福感。应当说，“放管服”改革的核心要义和现实要求为地方审计组织方式创新指明了发展方向——把简政放权作为改革创新的牛鼻子，把放管结合作为改革创新的保险栓，把优化服务作为改革创新的催化剂。因此，“放管服”改革对于推进地方审计组织方式创新、化解现行地方审计组织方式在适应国家治理现代化要求中的矛盾具有重要意义。

一是简政放权中的重心转移，实现审计独立性和多元性。简政放权是“放管服”改革的首要举措，其对于地方审计组织方式创新的意义可以从两个层面理解。一方面，从“简政”的角度看，精简地方审计工作中的行政事务、行政程序和行政干预，有助于保持审计监督的独立性。众所周知，“独立性是审计的灵魂，也是国家审计最本质的特征”[17]。为此，要通过“简政”改革，大幅度削减地方审计机关的行政事务，让各职能科室能够专注于审计业务；减少繁文缛节和审批程序，让审计人员从复杂的行政程序中跳脱出来；积极调整地方政府与地方审计机关间的关系，尤其是优化地方领导对审计机关的领导方式，以保证地方审计机关独立自主地行使审计权力、发挥监督作用。另一方面，从“放权”的角度看，国家治理中的审计事务愈发复杂多样，单一的政府审计方式已不具备解决复杂多样、变动不居的问题进而主导现代审计组织方式的绝对能力。通过“放权”改革，利用政府购买审计或建立公私合作审计的方式，将部分审计职能转移给市场组织或社会组织，积极引导多元主体参与地方审计工作。既能有效弥补单一政府审计方式的不足，也能进一步扩展地方审计的广度，实现地方审计的多元化发展。

二是放管结合中的行动规范，强调审计统一性和权威性。在“放管服”背景下，简政放权并不意味着“一简到底”“一放了之”，更不等同于“甩手不管”“自由放纵”。无论是依据国内现行相关法律规定，还是基于行政型审计管理体制现状，审计监督都是行政系统内部的专门监督机构，需要接受行政管理和组织监督。从实际审计效果看，合法合理的行政干预和管理对于促进地方审计事业的发展具有重要意义。一方面，创新行政管理形式能够强化组织监督力度，实现各级、各类审计组织统一目标、统一方案、统一程序、统一行动、统一责任，从而维系地方审计组织建设的统一性；另一方面，有效的行政管理过程不仅提供了审计组织运转必需的资源和服务，而且保证了审计组织及其人员的行为规范，从而在贯彻落实依法审计和依规审计的基础上提升审计的权威性。因此，在推进地方审计组织方式创新中，要做到“放”和“管”紧密结合、同步推进。

三是优化服务中的职能转型，促进审计的全面性和精準性。依据国家审计理论，“国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统”[18]。它不再拘囿于传统查账论和经济监督论所认为的审计的本质仅仅是一种财政收支监督和控制的工具，而是要通过审计组织功能扩展全面、精准地服务于国家治理现代化进程。这意味着国家审计的本质和功能都已经发生了重大变化。审计监督的这一时代变迁恰好与“放管服”背景下的优化服务改革要求相契合。在推进地方审计组织方式创新中落实优化服务，实际是强调审计职能转型：由单一的公共受托经济责任履行监督向包括维护国家经济安全、制约公共权力运行、加强反腐倡廉、推进民主法治、维护民生权益、推动深化改革等在内的多元职能扩展；由基于“投入-产出”结构优化的效率主义倾向向提升公共服务能力和水平、落实为人民服务宗旨的公平正义原则转变；由强制性的权力监管控制向刚柔相济的综合管理模式转型。基于地方审计组织职能的变化，审计监督不仅能够服务于国家治理的各个事务领域以彰显其全面性价值，而且能够更加精准地聚焦于公共权力运行和公共资源分配的核心领域，从而契合新时代国家治理现代化这一主题。

三、“放管服”背景下地方审计组织方式创新面临的现实困境

我国地方审计组织方式经过多年的建设与发展已经取得了进步与完善，为不断推进地方审计事业发展奠定了坚实基础。然而，面对国家治理体系和治理能力现代化建设的挑战，现行地方审计组织方式的确存在一些与国家治理发展需求不相适应之处。由此导致的诸多困境成为制约地方审计持续发展与深入改革的重要因素。

第一，地方审计组织结构僵化制约组织灵活性和适应性。审计机关作为政府组织体系中的重要组成部分，同样沿循了官僚组织结构。依据科层组织理论，官僚制建立在以层级式和金字塔形为整体特征与以高度分工和专业化为内在特性的组织基础之上。这种组织结构设计虽然有利于提升行政效率，能够在很大程度上满足工业化进程中对政府科学管理的需求，但它所形塑的命令组织体系和条块分割结构却使官僚组织陷入僵化的困境。地方审计机关以直线职能化管理模式建立了“由上而下”的命令组织结构，组织特征在整体上保留着十分显著的层级性和官僚主义色彩。在具体执行审计项目时，该组织结构往往限于层级秩序和繁文缛节而缺乏足够的灵活性和适应性，既不利于对审计全过程进行有效监控，也不利于对社会经济运行状况进行全方位监督。同样，在组织内部，地方审计机构各业务部门的划分基本按照专业和行业性质。以N市审计局为例，内设机构分为财政审计处、行政政法审计处、科教文审计处、农业农村审计处等18个专业职能科室，此外还包括办公室、综合处、法规与审理处3个综合协调科室。基于专业分工的组织建设虽然有助于提升组织专业化水平，但却将组织本身分割成许多小部门，呈现出碎片化趋向。特别是随着审计工作不断细化和复杂化，审计任务不仅极大地更新扩展，而且不再局限于某一行业领域，往往是多种行业或专业叠加的结果。因此，地方审计组织碎片化使其既疲于应付新任务的出现，也难以适应当下综合审计的发展需求。

第二，地方审计组织职能转型滞后拘囿审计功能发挥。针对审计职能转型的问题，虽然有《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（2015）等政策文件予以指导，但转型的效果并不理想。这突出体现在三个方面：一是审计职能去行政化困难。在行政型审计管理体制下，地方审计机关不仅要接受地方政府的行政领导，而且行政权全面介入审计机关的运行管理过程，尤其是对人事权、财政权、管理权的实际控制，直接导致了审计部门的官僚化和审计工作的行政化。例如在人事权上，目前地方各级审计机关的正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。即地方各级审计机关主要负责人的提名和任免一般都由同级政府决定；同样，对这些人员的考核、升迁等工作也由同级政府负责。虽然2015年施行的《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》提出了人事权上收的方案，由省级政府统一管理，但这一改革举措落地的效果并不理想。由此，审计行政化势必造成审计职能行使上的牵绊，难以遵照自身的工作要求和发展规律开展审计工作，只能依据行政部门的要求和标准来形塑审计行为。二是职能转移缓慢。利用市场或社会的力量来缓解政府审计的困境似乎已然达成了共识，但实践中由于受到审计管理体制、政府购买制度、官员个人认知等因素的限制，政府与社会和市场的合作机制尚未成熟。这就在很大程度上延迟了政府审计职能向市场或社会转移的进程，地方审计“力不从心”的窘境暂时还难以有效缓解。从笔者在J省N市、S市、X市的调研情况看，目前地方政府年度审计采购项目数量有限，且主要针对市场或社会主体的审计服务进行采购，如社会组织审计、某企业投资审计等，而针对政府经济活动或行政活动进行的审计项目依然主要由审计局承担。三是服务职能虚弱。主观因素是部分地方审计人员的服务意识不强，依然认为审计是通过权力来控制权力的一种工具，严重忽视了审计监督服务于国家治理的价值意涵；客观局限在于基层审计部门人员和资源都十分有限，完成上级分派的审计任务已经“捉襟见肘”，没有多余的精力开展更多的审计服务工作。

第三，地方审计组织协同能力不足难以整合多样资源。“一个理想的国家审计组织方式应该鼓励成员间通过横向联系提供共享信息，强化组织协调，并保持纵向控制与沟通。涵盖了跨部门沟通协作与审计力量整合的制度设计，应当是正式组织设计中最核心的要素。”[19]但在实践中，地方审计组织协同机制并不健全，使得组织整合内外监督力量、资源和权威等要素的能力不足，难以形成协调联动、共同监督的组织行动以提升自身的审计能力。

在地方审计组织内部，上下级审计结果共享渠道不畅、基于专业分工的业务科室划分、松散型的组织管理方式等不断暴露出组织碎片化的弊端。这无疑易导致组织内部各部门更多地关注自己分工领域的职责，而无暇关心组织的整体利益和目标实现，以致于常常发生重复审计、交叉审计、同时审计等现象，造成审计资源浪费。以X市审计局为例，依据其官方网站上公布的“内设机构及其工作职责清单”可以发现，固定资产投资审计处负责“组织审计市级投资和以市级投资为主的建设项目以及其他关系到国家利益和公共利益的重大公共工程项目”，而重大項目审计处同样负责“审计市级重大项目建设单位贯彻落实国家和省、市有关重大政策措施情况”。这意味着两个部门都有权对重大项目进行审计，从而出现“交叉审、重复审”的现象。同样，行政政法审计处、科教文审计处、资源环境审计处等部门都有权对相应的被审计单位的领导干部进行经济责任审计，而该局又专门设立了经济责任审计处，按规定对“市管领导干部及依法属于市审计局审计监督对象的其他单位主要负责人实施经济责任”。可见，权力划分不清、职责重复，导致内部协同无从开展。

而在地方审计组织外部，审计监督与纪检监察监督、司法监督、群众监督、媒体监督等其他监督形式在目标、职能、客体、内容、手段等方面上的差异增加了跨部门合作的困境。而诸如信息共享机制、激励机制、问责机制、对话机制等建设的滞后，则进一步影响了形成监督合力的步伐。同样以X市审计局为例，目前该局已经与市纪检监察部门建立起了密切的工作关系，在诸如扶贫审计、经济责任审计、重大项目和政策跟踪审计等方面取得了显著成效。不过，目前的协同过程缺乏必要的制度和程序基础，更多依赖于市委领导（主要是市委书记和纪委书记）的高位推动，不利于多元协同的稳定建立。

第四，地方审计组织自我封闭导致参与程度较低。根据公共受托责任，人民群众作为委托方，在将审计监督权委托给审计机关行使时，并不意味着是对审计权的放弃，而是始终具备参与审计的权利。因此，审计监督过程应当吸纳人民群众的广泛参与。然而，调研发现，当下地方审计组织中的群众参与程度始终较低。一是审计部门的技治主义倾向忽视了群众参与的作用。例如，N市审计局与南京审计大学建立起了密切的工作联系。审计局依托该校审计专业特色与优势，大量引入审计相关领域专家学者参与本局审计工作，同时也长期派遣本局工作人员赴该校学习交流，显著提升了本局审计能力水平和专业化水平。然而，审计监督的专业化特征给予了审计人员倚重专家系统和专业知识、忽视民主参与和公共协商的“正当理由”，殊不知这不仅严重削弱了审计决策的合法性，而且这一趋势将遭遇严重的“整体性危机”[20]。二是现有参与渠道不足或大多流于形式，人民群众实际上很难向审计部门反映情况或与审计人员面对面交流。例如部分地方审计部门网站上所设立的在线咨询、网络问政等栏目，时常无法正常打开，即使群众留言也得不到及时回应。三是审计信息公开不及时、不充分。虽然审计结果公告制度已经建立，但向社会公布过程中，部分单位“要么选择不公布，要么就对公布结果进行先期过滤，将一些涉及重大问题和地方利益的问题进行人为处理，只披露不痛不痒的问题，其他的都自然而然地列为政府机密”[21]。在各地审计局门户网站上以“审计结果公告”为关键词进行站内搜索，所得到的搜索结果往往十分有限。例如在X局网站上搜索近10年的审计结果公告，仅显示14条内容，其中2020年无、2019年1条、2018年2条、2017年1条。可见，政府信息公开的局限，使得民众难以深入了解相关审计活动，严重影响审计部门的透明度。

四、“放管服”背景下推进地方审计组织方式创新的路径选择

针对当下地方审计组织方式存在的困境，“放管服”改革所要求的简政放权、放管结合、优化服务等内容，为推进地方审计组织方式创新提供了必要的逻辑理路，也为地方审计工作更好服务于国家治理现代化进程指明方向。具体来说，“放管服”背景下推进地方审计组织方式创新的路径可以从结构调整、优化职能、民主参与、技术更新等方面予以建构。

第一，稳步调整审计组织结构，增强组织协同能力。在国家治理现代化进程中，面对复杂审计任务的挑战，传统的地方审计组织方式已然难以应对。在“放管服”改革背景下，地方审计组织方式改革关键在于进行组织结构调整。具体举措上应当从两个维度展开。一方面，在层级设置上，地方审计组织要做一些“加减法”，趋向于扁平化的组织设计。“加法”是指“合并同类项”，将职能相近或相同的政府部门进行整合，建立更大的职能部门；而“减法”则是在等级结构上，扩大行政机构的管理幅度，减少等级系统的中间层次，从而缩小顶层机构与基层机构的行政距离。另一方面，在协同结构上，应当提高对跨部门合作的重视。“政府审计组织结构协同是政府审计监督服务资源有效利用的组织保证。”[22]为此，地方审计组织要大力加强组织内部各职能部门的协同，加强审计组织与各级审计机关之间的联系，着力构建统一高效、整体联动、资源互通、成果互享的审计工作体系。地方审计委员会应当在此过程中发挥重要作用。

2018年3月，中国共产党中央委员会根据《深化党和国家机构改革方案》，决定组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构。紧跟中央审计委员会的建设步伐，地方审计委员会的建设工作也紧锣密鼓地开展起来，全国县级以上的党委组织纷纷建立相应级别的审计委员会。由于各地审计委员会大都刚刚组建，因而下一步的工作重点是不断完善地方审计委员会建设，切实发挥其领导地方审计工作的作用。一是明确地方审计委员会的职能，充分体现党对地方审计资源的统筹安排和协调各方的领导作用；二是设定工作重点，围绕本地区党委和政府的中心工作统筹部署审计工作；三是加强制度建设，尽快制定和出台工作章程、制度等，提升其法治化水平。与此同时，加强与纪检监察监督、司法监督、群众监督、媒体监督等其他监督部门的横向关系，践行党和国家监督体系建设的总体目标，进而促进多元主体的有机整合和集体行动，实现由“单打独斗”向“合作行动”、平面思维向立体思维、线性关系向非线性关系的转变，增强组织协同能力。

第二，加快优化审计职能，聚焦服务国家治理。国家审计作为国家治理体系中的免疫系统，既受到国家治理进程的影响，也同样服务于国家治理进程之中。“放管服”改革所包含的简政放权、放管结合、优化服务三个内在要求，实际上直指审计职能转型的核心主题。因此，在推进地方审计组织方式创新中，必须明确审计监督与审计服务的辩证关系。审计监督是审计服务的手段和方式；而审计服务则是审计监督的目的和方向，任何审计监督工作的出发点和落脚点都是为了更好地服务于国家治理进程。基于此，地方审计组织在持续发挥预防、揭示和抵御功能的基础上，需要加强和丰富服务国家治理的能力。例如，在建设性层面，应以组织改革和优化为目标，发挥出健全审计制度、完善组织体制、规范运行机制的功能作用，以提升地方审计组织工作效能，具体包括创设功能、抵御功能、沟通功能等；在政治性层面，“以政治价值塑造为主题，以国家利益与人民利益维护为核心，通过国家审计的旋风效应与风暴力度，展示国家政治制度内含的深层建构功能，进而带动整个社会的合法性再确认功能、公共价值再澄清功能、政治信任再建树功能”[23]。在具体实践中，地方审计组织应当持续发挥维护国家经济安全、制约公共权力运行、加强反腐倡廉、提高财政透明度、促进政府优化绩效、推进民主法治、维护民生权益、推动深化改革的作用，以切实推进服务型审计组织建设。

第三，积极引入全面参与，建设开放型审计组织。民主向来是政治文明进步的标志，它最具生命力的精神内核即是参与，“而审计与民主政治的发展有着密切的关系。民主是现代审计的实质，审计是民主政治的表现；民主是现代审计的目的，审计是现代民主的手段”[24]。“放管服”改革始终坚持以人民为中心，这意味着推进地方审计组织方式创新，不仅要为人民审计，也要依靠人民进行审计。因此，要将支持和鼓励多元主体积极参与地方审计工作过程作为重要的改革内容。首先，提升地方审计组织的公共理性，特别是强调审计权力的公共性和民众的主体性，明确广大民众与地方审计组织之间是委托与被委托的关系，以培育出与参与制度相适应的政治认识；其次，搭建参与平台，注重创建贴近群众、贴近实际的审计工作参与渠道，在保证审计过程独立性和专业化的基础上形成政民互动的有效机制；再者，通过政府购买或外包的方式，积极引入和利用社会审计力量，有效整合社会审计资源以提升地方审计的广度和深度；最后，加强制度建设，以制度的刚性保证多元主体参与的稳定性和有效性，消除制度外的影响。在地方审计组织方式创新中引入多元參与，其目的是推进地方审计组织由封闭型转变为开放型，努力构建公开审计、开门审计、互动审计的模式，保证审计结果正义与过程正义共同实现。

第四，大力应用新技术手段，探索审计工作新方式。随着信息技术的深度发展，尤其是大数据战略的推进，探索实践大数据审计方式，提升工作的全面性、技术性、精确性、及时性势在必行。国务院2014年发布的《关于加强审计工作的意见》明确提出，“加快推进审计信息化。探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大数据综合利用力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力”。2016年启动的“金审工程”三期项目即是通过建设“一个平台、二个中心、一个实验室、一个支撑系统”，初步形成适应国家治理发展变革需求的大数据审计体系。大数据审计组织方式创新应该以各类审计数据库为基础，以信息化管理平台为支撑，以信息共享机制为联结，以大数据分析技术为手段，“从决策、管理、作业和评估四个层次，形成以审计指挥中心为龙头、以大数据分析为核心、以审计核查为手段、以整改督查为落脚点的工作模式”[25]。为此，地方审计组织一要加大财政投入力度，大力引入新技术、新设备；二要成立专门的大数据审计部门或信息中心，专职负责开展大数据审计工作；三要培养和招纳信息技术人才，组建专业的大数据审计团队；四要完善相关法律制度，对审计活动相关方的权责予以明确界定，保障大数据审计组织方式的有效实施。

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