城市管理综合治理论文

2022-04-17

随着新型城镇化的深入推进，大量外来人口涌入城市，越来越多的农民变成了市民。然而，由于城市公共服务供给能力跟不上城镇化的步伐，导致违法建设、乱设摊点等现象层出不穷，由此带来的城市管理问题日益突出，成为现代城市面临的顽症和难点。从治理体系现代化的要求来看，现有城市管理存在碎片化的状态，使得城市管理效果不尽如人意，需要统筹考虑予以整合。下面是小编精心推荐的《城市管理综合治理论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

城市管理综合治理论文篇1：

现代治理视阈下的地方人大行使预算草案修正权探析

一、引言

构建和推行地方人大行使预算草案修正权模式，改变各级人民代表大会对政府预算草案“一次性表决”“一揽子通过”等现象，对提升人大预算审批实效，推进财政预算走向法治化、规范化、民主化，规范公共权力运行，助推国家治理现代化等，意义深远。近年来，预算修正权在我国学界已有较为成熟的理论基础，浙江温岭市镇两级人大提供了较丰富的预算修正议案实践案例，这对健全公共财政决策机制和政府预算权力的有效监督，提高公共财政支出的公平性和有效性，减少政府公权力寻租等现象，实现依法治国和依法理财，起到了积极作用。

预算修正议案（Bills of Amending Budget），是指人大代表在人民代表大会会议期间，依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的，对政府预算草案进行修改和完善的议事原案，包括对预算草案进行增减、删除、新增等。预算修正权（Budget Amendment Authority），是指具有预算审批权的代议机关，对行政机关编制的预算草案进行修改，或者对预算项目资金额度进行调整的权力，它是一项核心的财政权力。根据2014年新修订的预算法第五章第四十四条“县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查”等，第四十五条“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”等条款规定，这已将预算草案广泛听取意见的“预审查”和人大常委会“初步审查”明确纳入法定审查程序。因此，本文的预算修正范畴，既包括对人民代表大会期间进入审议程序的预算草案的修正，也包括对进入“预审查”“初步审查”程序的预算草案的修编。预算修正制度，是指针对预算修正权的行使，对预算草案进行修改而规定的一系列做法、制度和规范。人大常委会组成人员、人大代表在全过程预算审查监督中，对财政资源配置发挥作用，使预算编制和审查的民意基础更为坚实。

二、浙江温岭预算草案修正模式的构建与思考

自2005年开始，浙江省温岭市人大将民主恳谈机制与人大制度相结合，推行参与式预算改革。经过持续10年的探索和完善，目前该市已初步形成了较为健全的全口径预决算审查监督体系，预算审查形式涵盖部门预算民主恳谈、部门预算和重点项目进代表联络站征询恳谈、重点项目初审听证会、人大常委会对部门预算初审和票决制、人大常委会对政府性重大投资项目逐项票决制、人代会部门预算专题审议、部门预算大会票决制、“四本账”预算逐本审查表决制、预算修正议案票决制等。

（一）市级预算草案修正议案票决制

2015年3月，温岭市第十五届人民代表大会第四次会议首次试行预算修正议案票决制度。本次会议共收到代表10人以上联名提出的预算修正议案9件，内容涉及太湖水库清淤、白龙潭水库净水厂及管线建设、礁山港渔用码头建设、礁山港环境综合整治、主城区公共厕所建设、环保空气质量自动监测站建设、环保污染源在线监控、城乡交通治堵、污水处理费收入等方面。经市政府办公会议、计划预算审查委员会审议等，综合考虑议案依据和建议合理性、民生性等，大会主席团决定将林于法代表领衔的《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》提交全体代表票决，其他8件改作预算审议意见。经出席会议的363名人大代表无记名投票表决，最终以346票赞成、8票反对、9票弃权，票决通过了《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》。大会决定在其他支出科目交通治堵项目增加支出预算500万元，重点用于交通治堵严管区域、严管路段整治、停车设施建设、公交优先、新建咪表车位等。为保持预算收支平衡，在其他支出科目行政事业单位养老并轨准备金项目减少预算500万元。这是全国县级市首个顺利通过的预算修正议案，对深化我国地方财政预算改革具有里程碑式意义。

1.法理基础和制度保障。宪法第二条规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表受人民委托，行使预算修正权等各种权利，这是实现管理财政经济、社会事务的一种形式。地方组织法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，讨论、决定本行政区域内的经济等工作的重大事项等职权。代表法第三条规定，代表享有出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和对其他议题发表意见；依法联名提出议案等权利。新预算法提出强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度等。2011年12月，温岭市人大常委会出台的《温岭市市级预算审查监督办法》第十九条规定，在市人民代表大会举行会议的议案截止时间前，人大代表10人以上联名可以就预算草案及部门预算草案提出修正议案。预算草案及部门预算草案修正议案应当有案由、案据和方案。案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行。如提出增加支出的，应当同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。预算草案及部门预算草案修正议案经主席团会议同意后，提请大会全体会议表决。表决之前，人大代表可以围绕预算草案及部门预算草案修正议案展开辩论。表决通过后，市人民政府应当按照决议修改预算草案及部门预算草案。2015年3月，经温岭市人大各代表小组、主任会议、人大常委会、市委常委会、各代表团等多方反复讨论研究，《温岭市第十五届人民代表大会第四次会议预算修正议案处理办法》（下称《处理办法》）、《溫岭市第十五届人民代表大会第四次会议票决预算修正议案和部门预算办法》分别在市十五届人大四次会议预备会议、第二次全体会议上获得通过。这为代表依法行使预算修正权提供了有效的“制度保障”。

2.预算修正议案的基本要求和处理流程。预算修正议案处理办法共十七条，对提出预算修正议案的目的、法律依据、遵循原则、具体内容要求、处理流程等作了明确详细规定。代表提出预算修正议案，应当符合法律、法规的有关规定，遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、确保重点、收支平衡的原则，优先保障民生项目。预算修正议案应当符合由代表10名以上联名向市人民代表大会提出；内容属于市人民代表大会预算审查职权范围内的事项；要求列入市人民代表大会会议议程的事项等条件。预算修正议案提出的事项包括增加预算收入或减少预算支出；增加预算支出或减少预算收入；否决单项预算。预算修正议案提出时，应当同时提出其他对应项目的变动，以保持预算平衡。预算修正议案应当有案由、案据和方案。案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当切实可行。

代表10名以上联名向大会提出的预算修正议案，大会秘书处及时进行整理、分类和分析，对不符合预算修正议案基本要求的退回代表，由代表决定修改后提出或撤回。大会秘书处将预算修正议案提交市政府办公会议等进行专题研究、计划预算审查委员会审查。秘书处向大会主席团提出预算修正议案处理意见的报告，大会主席团根据大会秘书处的报告，决定预算修正议案是否列入本次大会议程。大会主席团决定列入本次大会议程的预算修正议案，由大会主席团提交各代表团审议后，提请大会全体会议表决。列入大会议程的预算修正议案，在交付表决前，提议案人要求撤回的，经大会主席团同意，对该项预算修正议案的审议即行终止。

3.表决方式和结果运用。预算修正议案表决采用无记名投票方式，参加全体会议的代表超过全体代表的半数，始得进行表决。预算修正议案以得全体代表的过半数赞成票为通过。预算修正议案表决通过后，政府应当按照通过的预算修正议案修改相关预算草案。大会主席团决定不列入本次大会议程的预算修正议案，转作预算审议意见处理，在部门预算修编中得以体现。比如，根据代表提出《关于要求建设温岭主城区公共厕所的预算修正议案》意见，市住房和城乡建设规划局基本建设项目支出新增城区公共厕所建设项目经费100万元；根据代表提出《关于增加太湖水库清淤工程500萬元的预算修正议案》，市水利局优化“饮用水源保护经费”项目。其中调整水库生态绿化100万元到太湖水库应急处置绿藻工艺改造80万元、水库护栏建设20万元。

（二）镇级预算修正议案的实践

镇级预算修正议案在温岭具有较为成熟的实践基础。自该市新河镇于2006年在全国率先实行预算修正议案制度以来，截至2015年，该市各镇共提出预算修正议案119件，列入大会表决的预算修正议案57件，其中49件获得表决通过，预算调整资金达3338万元。比如新河镇在2006年，共收到预算修正议案2件，将2件预算修正议案“把计生四项手术费及外出调查经费从100万元减少到50万元，增加对农村村庄整治50万元”议案、“从预备费中划拨50万元到垃圾清运经费”议案提交人代会表决，并获得通过。比如，泽国镇2014年提出预算修正议案6件，列入大会票决2件。“关于调增‘城市管理综合治理’项目支出100万元、削减‘百亩坦矿山开采’项目支出100万元的议案”，83票赞成，16票反对，1票弃权，获得通过；“关于调增‘全镇村级河道疏浚’项目支出100万元、削减‘相对薄弱村建设扶持资金’项目支出100万元的议案”则因为65票反对、4票弃权、31票赞成未获通过。

1.制度保障。温岭市共有11个镇、5个街道，其中泽国镇为浙江省小城市培育试点镇。截至目前，共有10个镇出台了相关的预算审查监督制度，对提出预算修正议案的制度实现了有效突破。

2.镇级预算审议的时间设置。镇级预算处于我国政府预算体系末梢，与基层代表和群众利益密切相关，做好镇级预算审查监督非常重要。在做实做好人代会前镇级预算民主恳谈基础上，温岭各镇人代会专门安排用于预算审议的时间呈现逐年增加趋势，预算专题审议时间均超过半天，有效改变了预算审查上重程序轻实质的问题，对完善预算编制权配置、增强预算审查刚性、转变政府和公众理念、提升预算决策科学性等意义重大。

3.镇级预算修正议案提出和票决程序。新河镇第十六届人民代表大会第二次会议通过《新河镇预算审查监督试行办法》，第十三条规定，在镇人民代表大会举行会议的议案截止时间前，镇人大代表五人以上联名，可以向大会主席团提出预算修正议案。预算修正议案必须对所提议的案由、案据和具体方案作出说明，具体包括削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。第十四条规定，对代表提交的预算修正议案，大会主席团应召开会议，并作如下处理：相近议案合并；符合条件的议案成立，决定是否列入大会议程；不符合议案的，转书面意见处理。第十五条规定，对于交付表决的预算草案，有修正议案的，先表决修正议案，再就交付表决的预算草案进行表决。修正议案表决之前，人大代表可以围绕预算修正议案开展辩论。修正议案通过的，镇人民政府应当按照决议修改预算。泽国镇人大在预算草案的审议中，分别采取分组审议、大会集中审议和专题询问等形式，让代表充分发表意见。在围绕预算修正议案开展大会集中辩论环节，鼓励代表们充分陈述理由，发表正反两方面意见，设置辩论程序使人代会成为代表和政府之间、代表和代表之间理性博弈的舞台，代表理性表决财政预算草案。

三、各地预算修正权行使管窥和困境分析

（一）国内实施预算修正制度的分析

我国各地人大在预算修正权方面，进行了积极有效地探索。据不完全统计，十多个省市人大有关于预算修正权的相关规定。如河北省、山西省、湖北省、云南省、海南省、广东省、深圳市、福建省厦门市、上海市闵行区、浙江省温岭市均有预算审查监督条例等规定，提及预算修正议案安排或者预算修正案提出的主体、要件、程序及法律效力等。

比如，2001年广东省出台《广东省预算审批监督条例》，较为具体地规定了预算修正权。2003年，广东省人代会期间，广州代表团部分代表据此提出预算修正议案，要求将基本医疗保险纳入省级政府性基金预算，作为社会保险基金之一；主席团经过审查，认为不属于省级预算职权范畴，结果没有提交大会表决。2008年，上海闵行区出台《闵行区人民代表大会关于预算修正案的试行办法》，规定了代表行使预算修正权的原则和流程。但是，2010年《关于调整组织部门900万干部学历教育支出的预算修正案》，由于案据不充分，没有列入大会进行表决；2011年也没有列入大会表决；2012年提出2个预算修正案，其中《关于调整会议、课题等六项预算项目的修正案》得以通过，将2012年党政机关会议、课题、调研、评估、咨询、培训等六项费用的总削减幅度定在5%，调减下来用于预备费，最后实际压缩六项费用预算185.5万元。

（二）国外行使预算修正权管窥

纵观全球，有些国外议会对政府预算的修正权具有效力，实现对政府预算的调整和修编。美国1976年实施双重的预算案提出权制度，政府、国会都拥有提出预算案和预算修正案的权力，美国的立法机关可以就总统提交的预算案进行完全修正。英国等国家对预算修正权有限制性要求，明确对议会行使预算修正权进行规定，减少支出或者取消某些税收或关税。

（三）我国地方人大行使预算修正权的困境分析

探究我国地方人大预算修正权虚置或尚未有效行使的原因，有以下各种原因：

1.预算草案修正权的顶层设计仍待强化。现行法律对预算草案修正权行使的规定过于原则和模糊，新修订的预算法只是基于中国的国情和中国配套改革的渐进，采取有限修改的原则追求有限目标，虽然在第四十四条、四十五条对初审的时间、具体方式、步骤和顺序等作了规定和明确，但是对预算草案修正权缺乏具体的程序性设置。

2.预算信息不对称问题难以有效突破。政府部门编制预算草案，掌握着大量的各级财政预算政策、部门每年预算实际执行情况等信息，在预算编制中具有明显的信息和专业优势。而代议机关存在信息不对称，介入预算深度不及政府部门，代表很少参与预算调研，提出的预算修正意见针对性往往不够强等问题。很多代表缺乏培训和“实战操练”，在较短的人代会期间，难以对政府预算表格进行综合比对，有的代表看不懂预算报告，且缺少查阅预算执行情况的信息平台，短期内难以适应提出预算修正议案的技术性要求。

3.预算权配置的困境制约与平衡问题。预算权的配置涉及政府和人大、人大和执政党之间的财权分配问题。从以往各地实际操作层面来分析，预算权配置基本上被政府控制，行政权处于主导地位，人大某种程度上处在“劣势”位置。人民代表大会制度是我国根本政治制度，各级人民代表大会承担着审查和批准本级预算和预算执行报告等职权，但实际操作与宪法法律的规定存在脱节现象，具有一定的“形式化”。地方人大在行使预算审批权方面存在重程序、轻实质问题，对预算进行实质性监督和修正的积极性有待提高。此外，各级人大面对行政机关提交审议的预算文本，基本以编制好的预算方案为准，整体否决预算草案在我国当前制度环境下不很现实，人大不同意预算如何是好，法律法规没有作出后续处理的指导性规定。比如河北省饶阳县、湖南省沅陵县、湖南省麻阳县等曾出现否决或“搁置”政府预算草案的尴尬局面。

4.人大自身能力建设不足的制约。审查预算草案既要了解上级有关政策，又要具备一定的经济、会计、预算、工程等知识，由于许多代表缺乏审查的专业知识，看不懂财政预算报表，成为考验履职能力的一大难题。另外，人大缺乏专门的辅助机构，制度上也没有明确允许人大借助社会力量参与审查。同时，预算草案修正议案的提出具有一定的技术难度，在提出增加支出的同时，也要提出削减支出，还涉及财政收支科目，有些代表顾虑修正议案不够专业，干脆就不提。在我国较多的地方，人代会期间预算审议时间过短，有的地方人大审议预算草案只有一两个小时甚至更少，与浙江温岭、上海闵行、广州等國内预算改革先行区及国外议会花费大量时间进行预算审议相距甚大。此外，由于受习惯思维影响，代表在以往人代会期间，举举手表决预算就通过了，但现在可以提出预算修正议案，代表一时思想转不过，这需多年的民主实践和操练，才能彻底扭转思想“惯性”。我国各县级市人大普遍尚未独立设立预算工委，在预算审查监督、为代表提供预算信息服务等方面存在人员力量不足等问题。

四、地方人大行使预算修正权的意义和作用

预算修正权作为代议机关监督行政机构和公共资金的重要权力，这是落实宪法和法律赋予人民代表大会重要职权的需要，是深化预算改革的需要，也是回应人大代表和公众多年呼声、促进政府提高预算编制科学性和合理性的需要。多数学者认为，既然人大享有对预算的审查、批准、调整和监督权，预算草案修正权应是人大预算权力的题中之义。

一是贯彻落实党的决策部署的需要。人大实行预算修正权，与党领导下人大预算监督体系具有制度相容性，有利于实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。地方政府预算编制指导思想和指导原则，一般根据党委确定的重大战略、决策部署而定，各部门预算也是按照本级党委、政府确定的发展目标、年度重点工作而定。人大代表对具体部门的预算草案进行深挖细查，通过逐条逐项进行审议提出具体的预算审议意见，对不合理的预算项目和资金安排进行修正，将偏离党委决策、宏观战略方向的预算否决，并提出预算修正议案，实质上是落实党的领导和决策权，有利于提高党的执政能力。

二是财政资源合理化配置的需要。根据美国学者尼斯坎南官僚预算最大化理论，每一个行政官僚都是追求个人效用最大化的“理性的经济官僚”，追求效用最大化的官僚们的目标就是追求自己预算最大化。政府部门在追求公共利益的同时，不同程度存在追求部门预算最大化倾向。为避免公共资源浪费或低效使用，代议机关受人民委托，通过正确行使预算修正权、审批权、监督权，全面规范财政资源、预算权的合理配置，有效抑制行政部门的“机会主义”或“本位主义”等行为。

三是保障代表依法履职的需要。按照宪法和相关法律规定，人大代表提出的预算修正议案从本质而言，属于议案的范畴，提出建议和议案是代表的一项基本权利。预算是监督权中的“牛鼻子”，允许设置预算修正议案程序，有效避免人代会预算表决“打包”模式和代表提建议意见的软约束问题，促进代表审议意见在预算修编中得到体现。对于议会来说最强大的权力是否决权，最重要的预算权实际上是预算修正权。

四是推进财政民主化进程的需要。根据财政民主主义理论，纳税人既有纳税义务，也有清楚知晓税收支出用途的权利，以及参与预算配置和监督纳税支出等权利。温岭市人大搭建预算预审和初审平台，社会公众、中介机构、经济部门、审计部门、纪检监察部门、新闻媒体等多元主体广泛参与。创设预算修正制度，代表在人民代表大会制度平台上开展理性、民主的辩论、博弈，成为激活现代社会治理、破解治理“沉疴”、尊重纳税人权利的“良方”。吸收民意的过程，实质是践行“主权在民”理念的体现，推进财政预算民主规范。

五是提升预算审批实效的需要。当前很多地方人大，采取预算草案综合审批、举手表决通过形式，难以起到实质性监督作用。“非此即彼”“捆绑式”预算审批表决制度设计，代表即使对某些预算项目存在异议，但缺乏选择余地。政府向代议机构提交的预算，大体较为合理，只是局部需要修改和完善，而没有必要对此进行全盘否决。预算修正议案就成为审批预算的“救济性”机制，既避免预算整体否决，又体现人大的实质性监督，增强人大预算审批的针对性和实效性。人大代表在人代会前参加多轮预算恳谈提出的建议意见未得到政府完全采纳时，在人代会上通过预算修正议案的方式得到调整。另一方面，推进预算项目得到有效落实。通过预算议案票决，政府难以落实的预算项目得到顺利推进。

五、地方人大推行预算草案修正权的路径设计和对策建议

我国的政治制度架构为行使预算修正权提供了较好的保障和基础。在贯彻落实“四个全面”战略部署的关键时期，探索行使预算草案修正权比行使人大预算否决权更具有可行性和价值意义，有利于预算决策更加科学民主。全国人大财经委副主任委员尹中卿认为，要尽快从法律层面廓清预算审批权范围，赋予人大对预算草案的修正权和调整权。同时，还可以探讨建立预算草案分项审批、单项表决和部门预算表决制度。

（一）加强顶层设计，逐步推行预算修正权

纵观全球各国，许多国家的法律都赋予立法机关批准、否决和修正后批准预算案的权力。当前，浙江温岭市人大及各镇人大作为可供借鉴的成功案例，亟需各地人大进行借鉴推广。以权力约束和规范权力，赋予立法机构预算修正权，是抑制和防止行政机构不合理预算要求的重要手段。在深化财政预算改革和地方人大预算权配置的顶层设计过程，建议在预算法相关实施细则中明确预算修正权及相关程序，真正破解“强理论弱实践”问题，切实提高人大预算审批效力。

（二）健全机构设置，提升预算审批的专业化水准

随着财政预算改革的全面深入，地方人大承担的预算审查任务逐步加重，特别是县级市要强化预算审查监督机构设置。如上海闵行区人大在设置财经工委基础上，还增设预算工委，担当起预算审查的主导角色，而浙江温岭市人大则增强财经工委力量等。在此基础上，建议设置预算工委办公室或审查室等机构，对专家智囊团如何有效介入决策、代表和社会公众如何有效参与等进行综合协调，提升预算审查监督的统筹协调能力。建议在预算改革的先行区或有条件的地方，探索部分审计系统专业人员划归人大试点，审计直接向人大负责，提升人大审查的专业化水平。充分发挥中介机构作用，通过购买服务等方式，建立专门的预算信息咨询机构，为代表和公众提供广泛、及时、有效的预算信息服务，避免预算修正议案的“碎片化”。

（三）加强代表培训，有效突破技术难题

当前，如何有效发挥代表作为预算审查监督的主体作用，加强培训是关键。代议机关、各级人大常委会相关工作委员会要为人大代表如何提出预算修正议案、熟悉会计科目、规范文本格式等，提供有效帮助和服务，解决预算修正议案的技术难题。与一般代表议案相比，预算修正议案的限制条件更为严格，在权限设计方面，人大的预算修正议案应采取适当限制原则，做到收支平衡，代表提出增加支出的预算修正议案，必須相应地提出增加收入或者减少其他支出的具体方案。近年来，温岭市人大常委会以培训为突破口，通过组建阳光预算宣讲小组到各镇（街道）辅导培训、邀请财政预算专家在人代会期间作预算知识培训、定期开展参与式预算工作理论研讨、集中高校科研院所接受系统预算培训、每年多层次的预算民主恳谈实践操练、创办参与式预算网等渠道，有效地提升了人大代表预算审查监督能力。建议地方人大对代表进行有效培训，提升预算审查监督能力。

（四）注重审查实效，健全预算修编反馈程序

按照契约论观点，政府预算是一份受社会公众委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供一揽子公共产品和服务的契约。代表和公众对预算草案提出意见后，有权知晓所提意见的采纳情况。有的地方人大对代表审议预算草案提出的意见，缺乏筛选和采纳机制，代表意见能否被采纳由政府来决定，不受代议机关左右，削弱了人大审议预算草案的实效和作用。近年来，温岭市人大建立了预算审议意见反馈落实机制，通过主任会议或常委会会议听取政府部门关于预算意见采纳、预算草案修编情况汇报，并要求政府部门将预算审议意见的答复函送至代表小组组长，转发给每一位人大代表，并通过温岭人大网、参与式预算网等媒体公开，进一步增强了代表和公众参与的广度和深度。在预算修正议案方面，如果主席团决定不列入大会议案的，改作预算审议意见处理，由政府部门予以适当吸收，这有效调动了代表提出预算修正议案的积极性。

（五）引入分项表决制度，强化全过程监督

新修订的预算法仍旧没有对预算被否定后如何启动重审程序作出规定，比较务实的做法就是设计分项审查的程序，即使否定了几项，也不至于带来太大的不好后果。温岭市人大在2015年人代会上，首次对“四本账”预算分本进行表决、首次对预算修正议案进行票决、第三年对四个部门预算分项进行票决，以上分本表决、分项修正、分项审查的制度和程序设置有力提升了预算审查实效。在健全全过程监督方面，要早编细编预算，提升预算的可读性，避免由于部门预算草案粗糙，带来人大审批预算“流于形式”的弊端。建议提早将预算草案发给人大代表，使预算的审阅、讨论时间前移，确保有足够时间调研、起草、提交预算修正议案，避免会期较短而匆忙审议的弊端。

（六）树立法治理念，推进预算法治化建设

法治预算是政府预算改革的核心与灵魂，施行预算修正制度可以推进公共财政收支管理在阳光下运行，防止公共资金滥用，促进国家治理机制健全。在预算审批后，人大代表在预算审议或者代表建议、议案中提出要增加某些项目资金，政府部门出于对人大代的尊重、办理代表建议需要，或许会额外安排预算资金，但是某种意义上却干扰了预算资金的执行，为执行新修订的预算法，实施全口径预算监督、破解预算“额外”增加等问题，施行预算修正制度迫在眉睫。此外，要强化责任追究，新预算法对违法预算约束行为的法律责任追究力度进一步加大，在地方人大监督过程中，要强化问责机制的落实，避免预算审批“形同虚设”。要规范预算公开制度，进一步扩大预算的公众参与度。

六、结语

现代国家治理的最终目的是通过政府、公众、社会等相互协调，促进资源有效配置，推动经济社会全面、协调、可持续发展，加强预算实质性审查监督是当前推进改革和治理的优选路径。行使预算修正权在地方人大预算审批过程中，具有较大的制度优势和现实意义，是看好政府“钱袋子”，行使好核心财政权力的重要途径。这是履行宪法和法律赋予的职责的需要，提高国家治理水平，有效破解了政府预算整体通过或整体否决的“两难困境”，也避免了长期以来预算“审而不改”的弊端。这将代议机关和行政机关进行有效妥协，体现代议机关的预算控制和主导权。总之，预算修正议案票决制对推进预算民主化、法治化、科学化意义重大，在优化预算权力配置、培育法治预算精神、构建多方联动的预算监督机制等方面发挥了积极的作用，也是地方人大最为重要、最为实在、最低成本的代表权力，在当前全面深化财政改革、全面推进依法治国背景下，具有重大的理论价值和实践意义。

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[12]曾军平：《预算修正权亟需严格制度规范》，载《上海财经大学学报》2008年第3期。

（作者单位：浙江省温岭市人大常委会）

作者：赵棠

城市管理综合治理论文篇2：

新型城镇化背景下的城市管理碎片化问题探析

一、城市管理碎片化的表现形式

所谓城市管理碎片化，指的是同级政府相关职能部门和上下级政府之间在执行、处理城市管理事务时存在的分割状态。从形式上来看，主要包括条与条之间存在壁垒，条与块之间缺乏有效沟通，具体表现在三个方面：

1.横向层面上，城市管理主体模糊与缺位。城市管理是以城市为对象的复杂管理行为，与城市规划、城市建设及城市运行等公共事务紧密相连。城市管理对象的多元化决定了城市管理工作需要各个相关职能部门的协作才能取得更好的效果，否则就会沦为“九龙治水”的局面。

城市管理制度诞生之初，就是为了解决城市管理中多头管理却都管不好的问题。然而，相对集中行政处罚权，实际操作里集中的只是责任和义务，并没有理顺相关部门之间的法律关系和法律地位。

迄今为止，在很多人眼中，城市管理的主体都是各级政府成立的专门的城市管理部门，城市管理工作与规划、建设相脱节，存在职能缺失的现象，相当程度上制约着城市管理政策执行。有些部门认为，城市管理只是城市管理部门一家的事情，持事不关己、多一事不如少一事的态度，站在旁边看热闹或者看笑话。比如说，对于违章建筑的管理，涉及到规划、建设等众多部门，但是由于规划和建设部门在违章建筑建设之初没有做好管控工作，待建成后交由城管部门去拆违，加大了工作的难度。狭隘的“小城管”观念制约了城市良善治理的实现，也使得城市管理部门疲于奔命，很大程度上成为了万金油，什么都能管一阵，什么都不能根治。

2.纵向层面上，城市管理体制不统一。城市管理是依托城市而存在的，所以，在省和国家的层面，并没有统一的城市管理职能部门，导致全国城市管理部门职能、职责、机构设置乃至名称都不统一。以人员编制为例，有的地方城管队员是参公事业编，有的地方是事业编制，五花八门。就算把目光放到一省、一市范围内，城市管理部门也存在千差万别。

另外，随着新型城镇化的发展，越来越多的农村地区变成了城市建成区，但是这些地区差异巨大，各个新城市化区域内部同质性强，导致整个城市管理的异质化程度越来越高，某一城市管理政策在某一区域管用，到了另外区域就不管用了，比如对于外来人口多的区域的管理与本地人口占主导的地区的管理就没有可比性。

再有，在城管执法过程中，各地对城管执法的尺度、方式规定不一，导致有的地方执法手段过于强硬引发冲突，另外一些地方则失之于软不能起到威慑作用。这种差异也带来了不同层级城市管理部门之间的冲突。由于城市管理工作是严重依赖区域特色和地方政府而发挥作用的，导致城市管理主管部门的权威相较公安等要弱得多，甚至会出现下一层级城市管理部门不服从上级城市管理部门管理的局面，典型如2006年的时候，深圳市城管局联动执法队在执法时被街道办城管执法队当街殴打、扒裤，凸显了城市管理部门内部管理层级和目标的不一致性。

3.城市管理跨界合作尚未形成。城市管理是城镇化进程中一个长期存在、复杂的社会问题，需要更多的治理主体长期、全面、有效的参与，跨界合作才能实现综合治理。联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理定义为：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。”然而，从协作的角度，各地的城市管理部门还没有完全学会同各类社会组织、企事业单位乃至普通市民合作，公民社会在城市管理中发挥的作用有限且不成体系。

从目前来看，仅有一些企业通过招投标的形式进入到了城市管理领域，大多都是以政府购买服务的形式存在的。各类社会组织、企事业单位乃至普通市民无法参与到城市管理政策制定、监督和评估方面来，加大了市民对于城市管理的不理解和不支持。前不久浙江余杭中泰垃圾焚烧厂事件很大程度上就是由于市民参与不足导致的。各地城市管理实践和教训表明，城市管理部門若与市民之间缺乏统一、有效的协作，仅靠政府，城市管理的成效势必大打折扣。

二、城市管理碎片化的成因

城市管理碎片化产生了许多消极影响，制约了城市正常有序的发展，因此需要对导致城市管理碎片化的原因进行分析，我们认为主要包括三点：

1.城市管理领域没有统一法律。城市管理自诞生以来就一直面临法律缺席的尴尬窘境。所以，城市管理的领导体制和城管部门的主体资格、职权、管理原则、强制措施以及与其他职能部门的关系都不太明确。而且，行政处罚权的相对集中，不可避免地带来了执法人员自由裁量余地过大的问题。两个方面叠加，导致城市管理既无可靠的法律“后盾”，又无明确的执法“边界”。

2.政府部门之间相互隔离。导致城市管理碎片化的重要原因是政府各个部门之间的地盘意识。不同部门各自拥有独立的职能区域、政策空间以及在地盘内的裁判权，每个部门都有千方百计维护本部门利益的意识。在缺乏沟通的前提下，各个部门在合作时会有意识地保留实力或相互冲突，导致有利益的抢着干，无利益的没人干。城市管理工作烦乱复杂，是烫手山芋，各部门为了维护自身利益，更加容易倾向于不闻不问。

3.科层管理体制内在的冲突。行政机关的科层管理体制是以高度分工和专业化为标志的。过分强调分工和职能区别将不可避免地造成政策目标和手段的冲突。尤其是在上级城市管理部门和下级政府之间，由于双方的出发点和目标不一致，使得许多城市管理政策和措施无法得到实施。由于城管部门的人财物资源都依赖本级政府，所以在面对上级指导部门和本级政府的冲突时，下级城管部门会坚定地站在本级政府这边，容易导致上下城市管理部门之间的冲突。

三、城市管理碎片化的解决路径

十八届三中全会报告指出要“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法體制。”在应对城市管理碎片化的探索中，应以十八届三中全会精神为指导，推进整体性治理，有针对性地提出对策，进一步推进城市管理创新。

1.出台统一的城市管理法律法规。尽管一部统一的城管法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一的城管法，势必会凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法权责错位。城市管理是社会管理的重要内容，在加强和创新社会管理的新形势下，在推进依法治国方略的背景下，制定一部全国统一的《城市管理法》势在必行，宜早不宜迟。考虑到这需要一定的程序和时间，可以先期在省级层面出台城市管理地方法规，实现全省范围内的城市管理体制机制统一。

2.发挥城管委作用，实现职能重组。当下几乎所有城市都成立城管委，但是不同地区的城管委地位和作用并不一致，大多数有名无实，不能有效发挥作用。我们认为，作为跨部门的议事协调机构，打破城市管理碎片化局面需要创造性发挥城管委的作用。要以城管委为基础，以公共服务为对象，推进城市管理职能的横向整合。可行的方式是对城市管理事项进行分类，并根据分类在城管委下设置相应的专委会，每一个专委会对应一项城市管理事项，组成部门包括各个职能相关的机关，实行部门牵头负责制，牵头部门负责人兼任专委会主任并对城管委负责。专委会的主要职能是统筹整合资源、协调部门力量，解决某一类型的城市管理事项。实行这种方式，可以有效遏制不同行政机关之间的推诿扯皮现象，而且在专委会中各个行政机关之间是分工协作关系而不是利益冲突关系，有利于规避碎片化。

3.发挥数字城管作用，实现流程再造。以数字城管为主线重塑城市管理流程。一是对管理区域进行网格化划分，每个网格配备一定数量的城市管理队员进行巡视，发现问题后通过手持终端将图文信息向统一的数字城管平台进行报告，社会公众也可以通过下载相应的城市管理软件的方式进行举报。二是城市管理平台获得信息后，进行甄别、立案，并根据问题归属将信息发送至相应的部门和地区，并通过城管委专委会等途径督促解决。三是待问题处理结束后，处理单位将案卷批转回数字城管平台，由其对问题处理情况进行验查。整个流程，数字城管平台可以进行跟踪查询，且可以进行相应的事后评价。这样的流程克服了既有城市管理工作效率低下和没有监督回流的弊病，避免了信息获取滞后和层级流通不畅，促成了两级政府、三级管理主体之间的和谐互动。

4.推进城市管理部门与公民协作治理。城市管理要充分发挥市民的积极性和主动性，要从居民需求出发，以为民、便民、利民为原则，推进城市管理主体的多元化。一是要明确城市管理定位，合理划分政府职能，分清必须由政府提供的服务和可以由社会提供的服务，对于可以由社会提供的服务要通过政府购买、项目支持、资金引导等形式，鼓励社会组织和相关企业参与。二是大力整合服务资源和服务力量，对必须由政府提供的服务，要权责明确，流程清晰。三是要整合社会资源，鼓励和引导公民积极参与城市管理。充分调动社会各方参与城市管理的积极性，可以借助现代的传媒手段与市民互动，吸引市民了解城市管理工作，通过开发专用软件，让市民能够参与到城市管理工作，优化决策程序，让市民能对城市管理政策发表意见和建议。

（责任编辑：赵静）

作者：王生坤