市长治理城市分析论文

摘要：随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，各种新旧城市问题日益凸显，严重威胁着城市的持续、稳定发展。如城市治理和发展中存在着公平缺失、伤害弱势群体、市民收入分配拉大、城市管理者热衷于不切实际的“形象工程”和“官本位”等等。政府作为城市发展的主导者，这些问题无不与政府职能的转变有着密切的联系。城市现代化已经成为全球的未来发展方向。下面是小编精心推荐的《市长治理城市分析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

市长治理城市分析论文 篇1：

统筹发展和安全深入推进城市社会治理现代化

〔摘要〕统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。城市社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前在推进城市社会治理现代化过程中仍存在发展与安全不能统筹兼顾、治理体制机制不够完善、叠加经济增速放缓、外部输入风险加剧等问题，给城市社会治理带来前所未有的挑战。因此，统筹发展和安全，深入推进城市社会治理现代化，要从城市运行全生命周期、基层组织建设、法治思维、城市社区治理、公众参与、新技术手段运用、社会组织发展等层面健全完善城市社会治理风险防控体系，构筑城市社会治理共同体，营造安全有序的城市发展环境，使人民群众更有幸福感、安全感。

〔关键词〕发展；安全；城市社会治理；治理现代化

〔

安全发展事关民生福祉、社会稳定。当前在推进城市社会治理现代化的过程中，面临各种风险挑战，需要进一步统筹发展和安全，提高城市社会治理能力来有效应对各种风险挑战。要科学把握发展和安全的辩证关系，把统筹发展和安全作为推动城市高质量发展的重要保障。要从城市谋划布局、基层党组织建设、城市社区治理、公众参与、新技术手段运用、支持引导社会组织发展等层面构筑城市社会治理共同体，不断提高城市社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，不断提升市域层面的风险防控能力、资源整合能力、矛盾化解能力、信息处理能力，切实把统筹发展和安全贯穿于城市社会治理各方面和全过程，深入推进城市社会治理现代化，确保人民安居乐业、社会安定有序。

一、推进城市社会治理现代化需科学把握发展与安全之间的辩证关系

（一）统筹发展和安全是实现城市社会治理现代化的必然要求

发展是我们党执政兴国的第一要务，安全是实现中华民族伟大复兴和保证人民安居乐业的头等大事。对于城市社会治理来说，发展是城市社会治理现代化的实践过程，这一过程要面临各种安全方面的风险挑战，需要统筹发展和安全，提高城市社会治理能力来有效应对各种风险挑战。正如习近平总书记指出的，必须坚持统筹发展和安全，处理好发展和安全的关系，有效防范和应对可能影响现代化进程的系统性风险。因此，把发展和安全统筹起来，推动并实现发展和安全的相互促进、协调并进，在推进城市发展的过程中守牢安全的底线，实现城市安全发展，既是实现城市社会治理现代化的必然要求，也是我国在全面建设社会主义现代化过程中必须遵循的客观规律。

统筹发展和安全是中华民族在漫长的历史奋斗进程中积累沉淀的最根本的发展理念之一。在《易经》中这种理念就得到了充分的表达和阐释。如“作《易》者，其有忧患乎”，其中蕴含的以居安思危、趋吉避凶为核心的人文忧患意识，体现了中华民族的风险思维和生存智慧，也是中华文明得以不间断持续发展壮大的深厚根基和根本保障。近代以来，中华民族遭受“三座大山”的压迫，陷入千年未有的深重历史灾难和民族危机，面临亡国灭种的危险，中国的发展遭遇千年未有的困境。面对列强的欺凌压迫和执政当局的无能，中国共产党在中华民族生死存亡的关键时刻毅然担当起了民族复兴的历史重任，居安思危、自强不息、勇于担当，成功开辟了中国特色社会主义道路。从国内情况来看，我国已全面建成小康社会，踏上了全面建设社会主义现代化国家的新征程，比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标。虽然经济全球化遭遇逆流，但我国发展的重要战略机遇期依然存在。因此，我们要抢抓发展机遇，补齐发展短板，加快解决发展不平衡不充分的问题。从国际来看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂多变，不稳定性不确定性明显增加。一方面，我国高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，统筹国内国际两个大局，在与世界各国的交流互动中赢得统筹发展和安全的战略主动；另一方面，作为世界上最大的发展中国家，我国仍面临来自国内外的各种安全威胁，维护国家统一、领土完整和发展利益的任务愈发艰巨繁重。在这一特定历史背景下，深刻汲取中华民族数千年来居安思危、处变不惊的精神基因，深度激发党在领导革命、建设和改革中自我革命的忧患意识、與时俱进的优秀传统，在推进城市社会治理现代化的过程中把统筹发展和安全作为基本要素加以考量，这是实现城市社会治理现代化的必然要求，也是满足人民群众日益增长的美好生活的客观需要。

（二）统筹发展和安全是推动城市高质量发展的重要保障

要想在新发展阶段正确处理好发展和安全之间的辩证关系，那么在发展和安全两件大事上就必须坚持党的领导。在推动城市高质量发展的同时将影响发展的不安全因素考虑得更全面一些，做到下好先手棋，打好主动仗，从而在确保安全的同时，努力实现城市高质量发展，确保城市社会治理现代化的顺利推进。

一方面，发展是安全的基础。发展不好，安全也很难得到保障。发展过程中的矛盾和问题不仅体现在发展的质量上，而且与国家安全利益密切相关，并可能更加直接地引发出现实安全问题。因此，我们在注重发展质量的同时，必须注重与安全的统筹，坚持以切实转变经济发展方式倒逼企业转型升级来增强发展的活力和竞争力，坚持通过提升发展的质量和效益赢得发展的主动权，从而以自身发展的韧性和高质量应对来自国内外各种风险的挑战。

另一方面，安全是发展的基本保障。没有安全，发展就无从谈起。当前我国进入新发展阶段，城市发展的质量和效益明显提升，特别是受新冠肺炎疫情的影响，经济社会的发展速度趋缓，加之西方资本主义国家对我国高科技发展的打压等不利因素，导致当前和今后一个时期内各种社会矛盾和风险将明显增多，尤其是面对着种种非传统安全威胁，如果在城市社会治理过程中应对处置失误，就可能导致重大损失。这就需要我们树立底线思维，增强危机意识，把困难、风险和各种矛盾挑战考虑得更充分、更深入一些，分析得更透彻一些，坚持以系统观念固根基、扬优势、补短板、强弱项，从而以自身安全的自主性和可控性保障高质量发展的持续稳定展开〔1〕。

（三）切实把统筹发展和安全贯穿于城市社会治理各方面和全过程

在我国深入推进城市社会治理现代化过程中，发展和安全是密切相关、相辅相成的统一体，其时代内涵、性质、趋向具有必然的内在相关性和决定性。在新发展阶段，我国的城市安全已不仅仅是生存意义上的安全概念，而是城市更高质量发展意义上的安全概念。我国的城市发展也不仅仅是为了生存而发展，而是向着更高质量、更加全面、更可持续的方向发展的概念。这实际上就从总体上提出了我国城市“安全发展”的本质要求和基本逻辑问题，必须切实把统筹发展和安全贯穿于城市社会治理各方面和全过程。党中央对统筹发展和安全作出的一系列重大部署，为我们在推进城市社会治理现代化进程中统筹好发展和安全两件大事指明了方向。

首先，把握新发展阶段，突出城市安全发展的思维。危与机是并存的，危中有机，危可转机。因此，坚持把安全发展贯穿城市社会治理之中，必须搞清楚城市社会治理在新发展阶段呈现出来的新特征，用安全发展的思维来审视城市发展在新发展阶段所面临的新机遇新挑战，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强机遇意识和风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，勇于开顶风船、善于转危为机，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展〔2〕。

其次，贯彻新发展理念，坚持城市安全发展的原则。党的十八大以来，党以新发展理念来引导我国经济社会发展取得了巨大成就，在此基础上我国的国家治理现代化水平也迈上了一个新台阶，城市社会治理能力和水平也不断提升。党和国家始终坚持发展和安全并重，在深入研判国内国际环境深刻变化的基础上提出了总体国家安全观。坚持把安全发展贯穿城市社会治理的各领域和全过程，既要从老百姓最紧迫最关心最现实的问题上贯彻新发展理念，也要从推动城市高质量发展的风险意识上贯彻新发展理念，坚持在国家发展大局和城市发展阶段中找寻安全与发展的契合点，加强城市安全体系和应急能力建设，确保人民群众生命财产安全和社会大局稳定。

最后，构建新发展格局，筑牢城市安全发展三基。城市社会治理必须围绕构建新发展格局，把安全发展贯穿其中，以推动城市经济社会高质量发展为目标，坚持以人为本，问需于民、问计于民，加快城市社会治理从传统治理向大数据时代的精致化治理转型升级。统筹发展和安全，要以新发展格局引领城市社会治理的新成效，进而塑造我国城市安全发展的新优势新辉煌。

二、统筹发展和安全，推进城市社会治理现代化过程中面临的问题与挑战

（一）城市社会治理体制仍趋分散化

尽管在总体上建立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的城市社会治理体系〔3〕，但市、区层面的治理仍趋于分散化、碎片化，集成性有待加强。跨部门的协调机制不健全不完善，导致政府部门缺乏系统思维，常常出现资源重复配置现象，城市社会治理的整体成效还不明显。

（二）城市社会治理社会化程度有待提高

城市社会治理社会化程度不高，其表现之一就是社会组织在城市社会治理中的作用发挥不够充分。目前存在的社会组织，大多是行业性协会、社团和民办非营利性机构，大部分社会组织存在缺乏相应的人才、日常运行所需费用不足等情况，生存面临较大压力，未来预期不稳。这些社会组织多数集中在环境保护、文教体育和医疗卫生等方面，在治安防控、流动人口管理等方面发展不足，参与社会治理的深度和广度都非常有限。一些较为活跃的社会组织，有的具有浓厚的行政色彩，有的缺乏活动经费，有的工作结构不合理，在数量质量、运维管理、社会参与、人才队伍等方面都与城市社会治理的现实需求存在较大差距。

（三）城市社会治理层面存在信息数据共享不足

市域社会治理层面存在信息数据共享难问题，“一张网”格局尚未形成。尽管目前有些城市数据共享平台已比较完善，基本实现了政务服务“一网通办”，但从整体上来看仍然有待进一步深化完善，特别是在城市社会治理实践中，跨层级、跨部门、跨区域的数据共享依然存在诸多障碍和不足，信息碎片化的问题仍然不同程度地存在，信息孤岛问题依然比较突出，在城市社会治理实践层面尚未形成合力。目前，城市社会治理智能化建设整体性、系統性不强，统一的社会治理信息共享平台和信息互联互通数据汇集机制仍不完善，城市社会治理智能化水平亟待提高。同时，各职能部门之间的信息数据智能化共享不足，基层更难做到及时将相关数据实现共享，导致数据重复提交，效率低下。

（四）城市社会治理问题较为突出

城市社会治理与经济发展状况具有内在的关联性，经济增速的放缓将会引发失业、金融风险等诸多社会问题。当前，新冠肺炎疫情产生的影响、全球能源危机加剧、世界政治格局的演变等都对中国经济和全球经济带来巨大的冲击，“逆全球化”浪潮愈演愈烈。城市作为市民工作生活的载体，必然会受到世界经济环境的深刻变革和未来高度不确定性的影响。持续性经济下行压力向社会领域的传导效应有可能会引发部分人收入增长水平降低、社会财富分配差距拉大、社会矛盾易发多发、风险因素不断增多等问题，这都会使部分民众丧失对于发展的信心。在统筹发展和安全的大背景下，这些都将会对城市社会治理带来巨大挑战。

（五）城市社会治理外部输入性风险持续加大

近年来，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，围绕科技创新、产业发展、意识形态、病毒溯源、公共治理等议题，以美国为代表的西方发达国家逆全球化潮流而动，单边主义、贸易保护主义、民粹主义抬头，世界发展的不稳定性、不确定性因素日益增多，各类风险因素不断累积，再加上在我国疫情防控取得巨大成效的形势下，有些国家的新冠肺炎疫情防控出现越来越复杂的局面和越来越多难以预判的重大危机，致使国际关系、地缘政治、全球安全等风险持续增加。在全球目前无法精准掌握新冠疫情根源的情况下，较长时期实施“外防输入、内防反弹”的常态化疫情防控策略，必将成为我国“十四五”时期社会治理的一项重要战略任务。城市社会治理作为国家社会治理的最重要组成部分，必将面临外部输入性风险、国家安全、公共安全、网络安全、应急治理等方面的更大挑战。

三、统筹发展和安全，深入推进城市社会治理现代化的路径选择

统筹发展和安全，既要加快推进城市社会治理现代化、构筑社会治理共同体，又要全面考虑新冠肺炎疫情后全球政治经济和社会发展出现的新情况可能带来的不利影响。因此，与历史上任何时期相比，“十四五”时期创新城市社会治理必将面临更多挑战和压力。在这样的背景下，提高城市社会治理的综合效能，推动城市安全高质量发展，需要在统筹发展和安全推进城市社会治理现代化基本路径上加以创新。

（一）从加强基层组织建设层面，探索构建党建引领城市安全发展新机制

通过加强基层组织建设，不断提升基层党组织对社会治理的领导力。一是加强宣传教育，强化基层党组织的党建引领理念。要准确理解和把握基层党的建设与社会治理的关联性，准确把握党建引领社会治理的含义、方式方法，为基层党组织在社会治理过程中发挥好引领作用奠定理论和理念基础。二是通过基层党组织建设，提升基层党组织的引领能力。要落实好支部书记抓党建“一把手”工程，解决好基层党组织战斗堡垒作用发挥不强等问题，与属地社区建立联系沟通长效机制，定期与属地社区联合召开社会治理联席会议，确保党的基层组织在社会治理领域全覆盖。比如，湖北省十堰市培育小区党支部“红色细胞”，将党建引领贯穿市域社会治理全过程，不断健全党组织领导下的议事协商机制，筑牢坚强战斗堡垒。山东省威海市实施“海上党旗红”工程，大力创新海上党建引领矛盾纠纷治理工作模式，无论是在远洋船队还是在近海渔业合作社都建立党支部，构建起了由党支部组织实施、党员为联络员兼调解员的矛盾纠纷联调联处联席会，纠纷化解能力显著提升〔4〕。三是加强政治建设，强化基层党组织的政治领导力。基层党组织要通过深入调研和网络问需等渠道，全面深刻地把握社会形态和社会结构的变化，把握群众诉求的变化；还要通过座谈会、民主恳谈会、联席会、民主协商会等形式找准辖区内多元主体的利益最大化，形成利益和情感最大同心圆，以此在协调各个主体参与城市社会治理中将党的路线方针和政策落实到位。

（二）从城市运行全生命周期层面，统筹城市发展和安全

习近平总书记指出，要全面把握并科学防范城市安全风险，从城市运行全生命周期的視角进行谋划布局。在城市规划设计阶段就应当充分考虑到影响城市安全发展的各种风险要素，把风险要素降到最低；在城市建设阶段，应注重各环节之间的统筹协调，保证建设的质量，最大限度地降低风险的形成几率；在城市运行阶段，要居安思危，科学预防，做好充分的应急准备，避免风险的隐匿；在城市保障阶段，要有系统性思维，防止“木桶效应”，阻止风险恶化〔5〕。在总体规划中充分考虑风险评估的重要作用，把公共安全应急规划作为城市安全运行的重要支撑保障，同时要考虑其与总体规划的契合，切实维护规划的严肃性，对已作出的规划切忌随意修改，确保规划的扎实推进实施。因此，全生命周期管理理念的核心要旨在于，在统筹发展和安全这一议题中强调城市规划、建设和管理的整体性，具体实践中要做到“三个坚持”，即坚持规划统领，切实做到城建工作一盘棋；坚持协同发展，不断提升城市资源配置和辐射能力；坚持整体治理，着力构建共建共治共享的城市治理格局。

（三）从法治思维层面，引领和推动城市安全发展

依法治理是实现城市安全发展的基本方式，必须深入贯彻习近平法治思想，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，不断创新城市社会治理实践。要构建起完善有效的城市社会治理法治体系，让法治在统筹城市发展和安全中发挥巨大效能，并规范社会治理行为，解决城市社会治理中存在的不规范问题，补齐治理短板和不足。要坚持“谁执法谁普法”的原则，不断创新宣传方式方法，深化法治宣传教育工作，提升公民的法治理念和法律素养，让“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治环境成为城市社会治理的常态。同时，在构建政府、公民、社会组织等多元主体协同治理的城市社会治理新格局过程中，更加注重运用法治思维和法治方式治理城市，坚持在法治轨道上实现社会共治，促进和保障城市社会治理水平的整体提升，从而实现城市的高质量安全发展。

（四）从城市社区治理层面，不断夯实城市安全发展的基础

城市社区是城市社会治理的基本单元。社区基层一线往往是风险隐患的多发地和承载体，也是城市社会治理的薄弱环节。因此，城市社区也必然成为防范城市风险的“前沿阵地”。社区风险管理和应急能力的强弱，是衡量城市社会治理现代化程度和城市安全发展水平的重要标准。通过实施参与式社区风险评估，组织政府、社区居委会、社区社会组织、相关领域的技术专家和社区居民共同绘制社区风险地图，并印发给社区居民。根据风险地图动态加强风险沟通，及时掌握风险隐患，这样就能够不断提高社区居民的知晓度，提升居民的风险意识，防止因不知情而造成的更大风险。同时，借助互联网、大数据等新技术手段，搭建矛盾纠纷多元化解信息系统（见图1），将社区基层网格化协同治理体系完善升级，并完善居民对于风险进行自查自报的动态登记工具或模块，便于及时辨识、发现并控制各类社区风险。比如，上海市在许多城市社区依据“社区风险评估数据模型”绘制社区风险地图，并据此提出防范建议，以此来提升社区居民的安全发展意识，实现风险管理工作的“关口前移”，并且根据风险评估情况和社区管理实际，优化管理流程，制定风险精细化管理手册，提升风险管控能力。

（五）从公众参与层面，加强监督互动形成多元共治的城市社会治理新格局

推进城市社会治理现代化，必须坚持以人民为中心。城市社会治理要坚持一切为了满足市民对美好生活的需要为根本出发点和落脚点。随着人民生活水平的大幅提升，市民对自身的人身、财产安全等方面的要求越來越高，这对城市社会治理也提出了新的挑战，也决定了城市社会治理要从满足人民美好生活需要出发，改革现行城市治理由政府主导的模式，贯彻以人为本、安全发展的理念，广泛引导公众参与城市治理，表达自己的话语权。要完善和落实公众参与城市社会治理的有效体制机制，把有关重大事项社会公示制度、公开听证制度、社情民意反映制度等落到实处。完善公众接待日制度、省长市长电话热线制度、电视问政制度、公众建议征集制度、信访制度等有效的公众参与制度，畅通公众参与城市社会治理的渠道。这样，不仅充分调动了各类主体参与城市社会治理的积极性，同时也能通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效、精细化的城市公共产品与服务，有助于打造人人有责、人人尽责、人人享有的城市社会治理共同体，形成多元共治、良性互动的城市社会治理新格局。

（六）从强化新技术手段运用层面，增强城市安全发展能力

大数据、人工智能等新技术手段的运用在提升城市社会治理的科学性与精准性方面具有显著优势。要全面优化城市社会治理综合大数据平台（见图2），健全完善五大模块。一是资源整合统一共享模块：加强基础信息的采集，实现信息集成整合、数据共享；二是全面感知智能防范模块：大数据平台与物联网、区块链、人工智能等新一代信息技术实现深度融合，全面提升城市的立体感知能力和智能防范水平；三是快速响应精准治理模块：整合城市各个责任网格和相关部门管理力量，发现苗头能实现自动预警，确保能第一时间调度相关部门管理力量迅速到位，进而实现精准管控；四是科学决策精准施策模块：善于运用大数据、云计算等数字技术精准分析研判，形成基于大数据的监测预警和决策支撑体系，确保实现科学决策精准施策；五是高效服务共治共享模块：善于通过大数据平台及时精准掌握市民需求，构建多元协同共治共享的服务模式。因此，通过大数据平台的优化，运用云计算、大数据、物联网等新技术，有利于构建不同部门和行业的数据信息共联共享、业务联动、部门协同的城市社会治理体系。同时，还需要构建多種大数据分析模型，充分利用大数据异常分析、趋势分析、事前预警等技术优势，发挥大数据平台在各项风险监测预警、应急指挥、统计核查、资源调度、信息服务等方面的作用，将大数据优势转化为城市精细化管理的优势，可以有效提升城市社会治理的科学性、精准性。比如杭州“城市大脑”作为建设“数字杭州”的重要举措，通过大数据、云计算、人工智能等手段推进城市社会治理现代化，使城市变得更“聪明”。而首创于杭州的“健康码”，也成为全国各地数字化防疫的标配，在推进疫情防控、复工复产、社会治理等方面发挥了重要作用。

（七）从支持引导社会组织发展层面，提高城市治理社会化水平

社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。随着公民权利意识和志愿服务意识的逐步提高，越来越多的公民参与社会组织活动。政府应通过降低社会组织的成立门槛、向社会组织购买服务和建立社会组织培育基地等举措，促进社会组织茁壮成长，特别是培育发展贴近居民日常需求的社会组织。同时，也要加强对社会组织的规范管理，促进社会组织良性发展。通过支持引导社会组织的发展，可以充分发挥市场机制的优势，使这些社会组织的作用得以充分发挥。因此，社会组织在社会、经济、环境、应急等多方面可以有效补位，深度参与到城市社会治理中去，为城市安全发展提供动力，促进城市社会治理现代化。

〔参考文献〕

〔1〕冯鹏志.深入把握发展和安全的辩证法〔N〕.学习时报，2021-02-26（01）.

〔2〕习近平.在经济社会领域专家座谈会上的讲话〔N〕.人民日报，2020-08-25（02）.

〔3〕童彬.基层社会治理法治化：基本现状、主要问题和实践路径〔J〕.重庆行政（公共论坛），2018（04）：40-44.

〔4〕蔡长春，刘洁.激活治理创新一池春水党建引领推动市域社会治理资源力量全面融合〔N〕.法治日报，2021-07-28（01）.

〔5〕孙建平.发展与安全并进推动超大城市治理现代化〔J〕.先锋，2020（01）：26-28.

责任编辑郭丽娟

作者：任绪保

市长治理城市分析论文 篇2：

现代城市治理中政府职能研究

摘 要：随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，各种新旧城市问题日益凸显，严重威胁着城市的持续、稳定发展。如城市治理和发展中存在着公平缺失、伤害弱势群体、市民收入分配拉大、城市管理者热衷于不切实际的“形象工程”和“官本位”等等。政府作为城市发展的主导者，这些问题无不与政府职能的转变有着密切的联系。城市现代化已经成为全球的未来发展方向。我国城市现代化过程正在快速发展进行中，城市人口和资源在全国范围内重新配置，在我国经济和社会发展中占着举足轻重的作用，城市发展得如何，直接决定和影响着整个国家和社会的发展和稳定。同时，我国城市治理还处于起步阶段，而城市治理问题作为全球城市发展的趋势，对于实现城市可持续发展具有很大的研究意义。

关键词：城市治理；政府；职能转变；发展

一、问题导入与文献回顾

（一）问题导入

现代城市是人类文明进步的标志，是人们经济、政治和社会生活的核心，作为人流、物流、资金、信息高速度集中的载体，几乎凝集了国民经济的各种活动要素，成为一国先进生产关系和生产力的所在地。城市的发展是人类进步必不可少的进程。从现代角度讲，城市具有两方面的意思：“城”为行政范围的范围，是人口聚居地；“市”为商业的范围，指商品交换消费的场所。“城市”在古代就是因为商品交换人口汇聚后而形成的，后来随着经济及商品交换的相互发展，“市”融入“城”或由“市”形成“城”而演变成了“城市”。城市是“市民高效率利用自然资源、土地资源、空间资源和社会资源，创造物质文明和精神文明的地方”。我国保守的城市治理主要是城市政府来承担，城市治理的一切职能和义务都由城市政府来实现。然而“城市病”等各种城市问题的日益凸显对我国城市和城市政府的发展带来了压力与挑战，以前的城市治理模式难以适应城市发展的脚步，也不能做出迅速的反应。同时，保守的城市政府治理模式已不能满足城市的新发展和新要求。而城市治理是城市调节企业、民间组织和市民之间的互动，实现城市治理目标的过程。简言之，城市治理就是城市各主体一起对城市公共事务进行治理的过程，其目的是在于有效的解决城市发展过程中出现的问题，维护市民的权力。从“城市治理”的角度分析政府职能的转变，一方面，为我们解决城市问题从政府的角度寻找到一个突破口；另一方面，也让“治理理论”在引入中国发展建设过程中针对城市这一方面有一定建设性的意见。城市政府职能如何转变、城市政府如何治理为众人所关注，据此深入分析我国城市治理中的政府职能转变具有重要意义。

（二） 文献回顾

我国学者顾朝林认为，“由于对城市治理的研究，应尽快建立各领域社会多元化的治理模式，理顺政府之间以及政府、企业、民间组织和市民相互之间的关系，确立相关各主体之间的分配准绳，明确城市政府在城市治理中所应承担的责任。”王亮（2008）在《关于和谐社会构建中地方政府职能转变问题的探讨》一文中首先指出我国地方政府职能应解决的问题，进而指出我国地方政府职能转变的基本途径，包括：一是经济调节职能转变：有限而非全能；二是市场监管职能转变：法制而非人治；三是社会职能转变：量责任而非权力；四是公共服务职能转变：高效而非低效。顾丽梅《解读西方公民参与——兼论我国城市政府治理中公民参与新范式的构建》中借鉴西方公民参与理论，分析了公民参与的成本代价与其相关的正负功能，总结出虽然让公民参与有成本代价，但政府管理人员必须认识到公民参与的成本是存在的，城市治理必须重视公众的参与。

国外对城市治理研究较早，在理论和实践方面获得了很高的评价，并积累了丰富的实战经历。从“治理”的角度研究城市治理模式的国外著作有：萨皮的《世界城市政府：大城市的未来》、巴尼特的《破裂的大城市》、罗巴拉特的《大城市管治：美加大城市政府透视》、巴罗的《大城市政府》等。研究主题包括分散化及其对地方政府的作用、社会运动和市民社会的出现、政府有效类型的研究等。郭连强和赵玉琳在《政府职能转变的国际经验及启示》一文中阐述了美国政府职能转变的经验与做法。美国政府职能转变的成功方法有：第一，把间接调整作为实现政府职能的主要手段；第二，通过竞争供应公共服务产品的供给；第三，建立完善的经济法规，为规范政府职能提供保障；第四，随着社会环境的不断改变，不断对政府职能进行动态调整。

二、现阶段政府履行城市治理问题及现状

我国如今正处于社会大转型时期，各种矛盾逐渐浮出水面。在这样的背景下，科学合理的政府职能角色定位对于我国市场体制和城市治理的健康发展具有主要位置的作用。我国的城市治理模式在外在形态上体现为政府主导式的管理，城市发展过程中出现的矛盾和问题，对我国城市健康和谐发展构成了潜在的威胁。下面来看一下现如今存在的诸多城市问题。

一是人口问题，如日益凸出的中国人口老龄化问题。中国正在经历“银发浪潮”、“国未富、人先老”，人口老龄化意味着劳动人口减少、社会负担加重，还要面对国防、养老等等种种连带的社会负面问题。二是贫困问题，如“城中村”的贫困人口社会问题，乞讨与流浪人群的安置问题等等。三是城市生态问题，面对如今早已常见的雾霾等环境污染问题正愈来愈拷问城市政府在城市治理中的职能转型。四是社会治安问题。社会治安问题是由城市社会的复杂性决定的，是严重影响城市社会生活和社会秩序的问题。五是城市就业问题。面对“6+1”模式和M型社会的日趋明显，政府在就业问题上应该发挥怎样的职能。六是城市交通问题。一个城市的治理、一个政府的决策应该具有较强的预见性，但面对现在愈来愈堵的交通问题，政府是否在最开始对城市道路的建设上就具有了预见性呢？显而易见没有，这就需要政府在今后的职能定位上有所转变。七是城市的住房问题。无论是房价的居高不下还是“蜗居”一族的日益增多都让城市住房问题成为政府亟待解决的问题。八是城市人群社会责任感缺乏的问题等等。面对这一系列的城市问题，我们会发现其中很大一部是政府职能存在漏洞与较多缺陷有关。

（一）政府的职能存在越位、错位和缺位

“越位”体现为不该城市政府管的事情城市政府插手了。政府代替市场配置资源，企业生产什么、生产多少等等都由城市政府领导确定，与中国市场经济相违背。如有些城市政府代替城市企业招商引资，各城市间相互进行优惠税收等，使招商变成“招污”，进而导致了城市在不同程度上的污染。也就是说谈生意抓项目不是我国城市政府的主要职能，城市政府应该做的是如何创造优良的投资氛围和良好的城市环境。“错位”体现为城市政府与企业、市场的功能区分模糊，导致行使了不应由城市政府行使的企业和市场职能。城市政府由于过分强调介入市场，造成了弱化政府的公共服务角色，忽略了城市政府创造好的招商引资环境和人本主义理念。一些城市政府部门规定了各式各样的处罚条例和收费条例，普遍存在着“以费代管，以罚代治”的现象，这样就本末倒置了。“缺位”体现为应由政府完成的事情政府缺乏职能履行，而应当由政府提供的交通、水利、生态环境等基础设施，以及医疗、养老、失业和其他社会保障服务和城市公益事业服务等严重“缺位”，百姓接受着一个“残缺不全”的公共服务。

（二）公众参与不完善

其一，城市企业社会责任的弱化。企业参与公用事业不普遍，长期以来，公用事业都是由政府垄断经营，比如水电、通讯都是国有企业经营。国有企业存在较多低效率的现象，长期的垄断也会造成企业的高成本转嫁，“高成本”的不合理与转嫁给消费者最终都会令公众造成损失。其二，民间组织发育不够。我国民间组织很大水平上靠城市政府的引导，对城市政府的依赖性也强。同时，民间组织的成员很大一部分已经行政官僚化，很多民间组织在经费、办公场所等资源方面表现出强烈的官办色彩。真正自发性的，真正了解需要帮扶群众的民间组织愈来愈少。其三，弱势群体边缘化。我国弱势群体之所以长期处于弱势地位正是因为他们没有合法的途径来维护自身的权益，其本质是公共参与的渠道不完善。弱势群体相对分散，缺乏自己的组织，没有统一的群体利益代表。而像妇联、残联等大多已经变质，变化成为政府的“附属物”，为政府办事，不再为了最初成立时的目的。其四，城市市民参与不够。我国真正意义上的社区只有20年，社区自治理念并没有被广泛的接受，许多城市市民很少有参与城市管理的途径。许多建设城市的项目都是由政府召集城市政府各部门制定招标书招商，市民的影响力非常小，这样使市民既不参与也不想参与。而且也没有相应的保障市民参与城市管理的相关法律法规出台，市民在权力得不到保障的前提下积极性自然不高。

（三） 公平观的缺失

我国城市市民公平观念淡薄。几千年来的封建社会形成了“官本位”、“草民”、“贱民”的意识形态，封建强势的文化传统也成为损害我国城市治理中公平理念形成的隐性因素。城市政府通过不公平的手段进行竞争，扰乱了市场秩序，严重破坏了公平的市场竞争环境。我国弱势群体公平机会被剥夺，再加上我国民主、法治建设薄弱，在现实生活中，公平理念在社会的各个阶层的意识中被弱化了。在“崇强嫌弱”的政府价值观念下，城市各阶层必然都对弱势群体漠视，甚至遗弃。例如，有些人大代表竟然公开发表言论说“春运铁路一票难求在票价太低”等等。通过以上种种可以看出，在政府应该发挥职能的城市治理中，政府的职能发挥却不尽如人意。面对如今中国正处关键时期的发展阶段和国内外不断动荡的局势，弱化国内社会矛盾至关重要。在这之中起到关键作用的就是政府在城市治理中职能的转型，多元参与、适度放权、兼顾公平成为其职能转变所必不可少的方面。在对我国政府在城市治理中职能转变提出建议性对策前，我们需要了解一下西方值得我们借鉴之处。

三、国外城市化经验

城市化建设在国外至少也有几百年的历史，资本主义所创造的物质文明和精神文明已经成为社会主义建设的基础。因此，国外城市化建设和政府职能管理的经验也是我们今天社会主义城市化建设所要学习的。

但就西方政府在城市治理中的职能角色扮演来看，可以从以下几个方面的经验学习。

（一）城市预见性规划

城市规划职能从古至今一直是西方政府重要的职能之一，西方政府对城市规划极其重视，随着时代的发展总是让一个地区城市建设赋予预见性。城市政府通过履行城市规划职能，规定城市在一定时期内的发展战略和目标，确定城市土地开发与利用的基本原则与具体规范，协调城市空间布局和各项建设，发挥城市的整体优势。第二次世界大战以来，欧洲国家进行了大规模的城市重建工作，在遵循既有经验的基础上，又不断广泛利用城市规划的新理论和新思想，注重解决城市的交通拥挤、环境污染、人口稠密等城市问题。城市群、城市带、卫星城、小区规划、城市郊区化、就业分散化等都是城市政府运用城市规划影响城市发展的实际例证。

（二）城市社会保障

在西方国家，社会福利和社会保障是一项比较重要的城市政府职能，虽然由于不同的历史背景、文化传统和不同的社会经济和政治体系，以及某些独特的社会福利政策和计划的国家中城市政府社会福利和社会保障方面的职能存在一定的差异，但他们也确实存在着一些相同特点。总的来说主要是以下三个方面：社会保障方面。城市的社会保障面向全体城市社会成员，城市政府要采取相应的政策，建立相应的社会保险机制来应对退休、失业、疾病、死亡等天灾人祸给和家庭在经济上造成的不安全因素及其蒙受的经济损失。比如，美国的老年保险、失业保险、医疗保险和残疾人保险等。由政府大力实施的社会保障在一定程度上缓解了社会矛盾，部分化解了由于收入损失和身体损伤而产生的社会问题。公共福利方面。公共福利是为了确保城市社会的全体成员获得基本的生活物品和服务。在美国、加拿大、新西兰、澳大利亚和西欧各国中，城市政府面向全体市民提供公共医疗、文化设施、体育设施、卫生保健等各种福利。在美国，城市政府不仅向社会提供福利服务，还为市民提供各种健康、养老、托幼等。福利服务的非盈利组织提供大部分财政支持，这使得城市政府这方面的职能得到了延伸，市民成为最大的受益者。社会救济方面。它是面向城市的低收入、陷入贫困、生活能力等方面有缺陷的人以及老人和儿童，提供物质生活保障和相应的服务设施。在美国，社会福利和社会保障方面的支出占国民生产总值的比率为21%。用于社会保障和社会福利的开支大约有59%来源于联邦政府的资助，41%来源于地方，城市政府在社会保障和社会福利方面负有更大的责任。相比较而言，中国政府在城市治理中的社会保障方面还存在很大的差距。

（三）城市放权治理

以美国为例。美国的市政管理体制一般是采用层级制的结构形式，在这个层级制中有一个中心机构，而这个中心机构在这个层级制中有高于各部门和机构的权力。根据这个中心在组成和行使职能上的差异性，我们把美国的城市管理体制主要分为4种类型，即市长议会制、市委员会制、市行政长制和市经理制。其中值得一提的是市长委员会制和市经理制，之所以值得提是因为这两种体制充分将治理城市的权力下放到公众手中。市委员会制是由选民选举若干名（一般5—7名）组成市政委员会，该委员会拥有该市的一切行政和立法权力，直接对选民负责。在这个委员会中大家的权力都是平等的，每个委员分别担任主要行政部门的首脑，市长是由委员会推选产生的，主要任务是主持议会会议。重大问题集体讨论、决议，如决议和法令违反市民的愿望，选民可以直接行使创制权，加以废止。市经理制应该是属于委员会制的派生而来的。市议会由全市的公民选举产生或按选区选举产生，一般由7—9人组成，议会任期为4年，负责决定市政方针，作为市的权力机关和决策机关。而行政方面的工作，则由市议会聘请市经理负责。在这里，市议会就相当于股份企业内的董事会，而市经理就是公司的经理。市议会如果对市经理的工作不满，就可以随时解聘。美国城市政府治理模式和现在中国的城市政府管理模式有着很大的区别，美国政府管理已经实现相当程度的权力下放也就是自治与开放，这对今后我们在现代化城市治理中政府在行政参与中的职能转变具有很强的借鉴与学习意义。

四、现代城市治理中政府职能转变的主要途径

（一）推动公众参与

从我国城市治理的发展来看，越来越多的企业、民间组织等参与城市治理活动意识在觉醒，他们都意识到城市政府拥有的资源越来越少，而且日益繁杂的城市治理任务必然需要整个城市的各个城市主体积极参与和共同协作。首先是推动企业参与。企业参与城市治理就是为企业与城市政府之间以及市民、民间组织之间建立合作关系，运用其技术、信息、人才等各方面的优点，在社会福利、环境保护、教育等领域支持公益事业、参与公共事务、参与基础设施或公共服务的提供等。而我国城市政府与企业的关系应该是政府加强服务的地位，对企业的管理主要应该是采取监督备案，而不是审批；政府对企业的服务主要是维护正常的市场秩序，而不是严格的管控。企业参与城市治理，一方面，可以弥补由政府投资短缺的需求和扭转政府长期垄断形成的效率低下、运营成本高、服务质量差等毛病；另一方面，对企业实现经济目标具有促进作用，因为企业参与城市治理可以在很大程度上提高企业外在竞争力。

推动民间组织参与也是推动公众参与城市治理的重要一环。民间组织是指公民自发组成，从事民间活动的社会组织。它是表达民意、传达民意、实现民权的最为直接的一种参与方式。社会团体、民办非企业单位和基金会组成民间组织。在国外，民间组织的叫法也各有不同，比如人们常用“非政府组织”（NGO）、“非营利组织”（NPO）等等，只是侧重点稍有偏差。但我国的民间自治组织的积极性相较于国外而言并未被调动起来，原因主要是我国政府对民间组织的申报程序繁琐，管理严苛。如果能够在我国调动起来民间组织的积极性，那么很多城市问题都无需政府出面便可迎刃而解。例如，面对城市治安问题，如果成立民间自我防护团体组织，那么就无需政府出动大量的警力，市民可以自发的组成团体，管理与维护自己这一区域内的社会治安。民间组织大多因市场缺陷和政府缺陷而发展起来的，它对解决城市慈善、教育、环保及公益事业等公共问题的治理和公共服务产品的供应发挥着重要的作用。发达国家的民间组织规模和数量都很多，也广泛地参与城市治理。比如美国，美国民间组织广泛介入到城市规划、环境保护、社会救济、就业培训等城市管理事务。民间组织在发展中国家具有很大的潜力，对社会诸多问题如贫穷更能有效地解决。民间组织的发展是现代城市社会政治文明的一个标志。民间组织是与公民社会联系在一起的，民间组织参与城市治理能够培育公民精神，培养社会成员的社会责任感和政治参与意识。

（二）制定科学的城市规划与决策

城市规划是城市政府的主要和重要的职能。科学的城市规划是城市发展的灵魂、城市治理的总纲，也能够展现城市空间内的发展远景和不同区域的功能。因此，我国城市规划设计必须站的高，望的远，不可鼠目寸光，必须理论联系实际，因时制宜。城市政府应该全方位的审视城市规划、土地产业分布、人口增长、环境保护、交通运输等等相关之间的联系，拟定科学的城市规划。科学的对城市进行规划首先要从城市的实际发展出发，把城市的区域发展与总体发展、城市规划和人口规划相联合起来，对基础设施的建设要有预见性。其次，推动特大城市带动小城镇发展，改善人居环境，转移农村富余劳动力，从而形成不同发展层次的城镇系统，平衡发展。另外，加强城市规划民主意识。我们知道，城市规划不仅仅是政府的责任，也关系到老百姓的利益。市民是城市的真正主人，然而，目前城市规划公众参与程度相当有限，公众参与都流于表面形式。现在城市规划中，如何保护相对弱势社会群体，改善他们的生活和居住环境，无疑是城市政府和城市规划管理者必须考虑的内容，从而才能实现我国城市各阶层的和谐共处。

完善科学的决策机制也是重要的一方面。我国目前公共事务的决策机制民主化、科学化程度低下，公众参与缺乏立法程序的规范，很多城市政府决策的公众参与只是“决策结果被告知者”。与此同时，政府部门对城市的规划往往因为拍脑袋决策而付出惨重的代价。因此，完善政府科学的决策机制也是政府在城市治理中转变职能的必要要求。笔者认为，急需建立重要决策专家制度。专家论证决策方案更专业、更客观，比如美国著名的兰德公司就是政府决策的强大智囊团。而我国城市政府的决策很少有专业咨询机构参与，因此，决策方案很多是专业度不够，评估方案也不论证评估，比如短命的建筑等。与此同时，实行重大决策审批制度。重大的决策审批制度就是城市政府特别是关系到民生的决策必定得经过重要国家权力机关严格审批才能审核的制度。城市政府应该完善监督制度，特别是重大权力部门的监督，坚决避免城市政府“先斩后奏”的出现行为，对城市政府部门违规决策行为严惩不贷。

（三）针对城市病集中防治

“城市病”是对城市问题的一种形象说法。“城市病”是现代城市治理中的必然产品，也是我国城市化进程中需要面临的问题，随着我国城市化进程日益严重起来，它给我们城市居民身心健康和城市可持续发展造成了许多挑战和威胁。比如现代城市交通拥堵问题。在我国现代城市治理的过程中，城市机动车辆的快速增长带来了严重的交通堵塞问题，严重影响市民的日常生活，这种状况继续的话会成为城市可持续发展的瓶颈。如何控制私家车的数量，如何改善现有的道路宽度，如何发展立体交通都在拷问着政府治理者。可以借鉴国外先进城市的交通管理思想，建立地下物流系统等等。再如，现代城市环境污染的问题。在现代城市发展进程中，我国城市 1/3 空气受到严重污染，全国一半城市地下水受到污染，不能饮用，全国的雾霾天气已经是最好的证明。第一，预防为主，防治结合。制定合理可行的环境规划，把环境保护纳入到城市经济和建设中，这是防止和控制新污染源的一种有效手段，持续使用清洁能源。第二，严格执行“污染者负担”机制。城市政府要激励企业治理污染，比如，排污费用标准略高污染治理费用。建立污染治理收费机制，即排污者付费，治污者收费的机制使市民主动积极参与环境保护。同时，要努力提高城市工业企业的技能程度，做好城市产业整顿，大力发展第二、第三产业。对城市病的集中预防也是政府在城市治理中转变职能的重要一环，也就是说政府的职能要从处理城市病转变为对即将演变为城市病的社会现象的前瞻与预防。

五、总结与展望

德鲁克说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府。”面对如此之多、日益严峻的（下转275页）（上接272页）城市问题，我国城市政府职能转变就需要（1）还权于民，让公众成为城市治理的主体；（2）成为一个有预见性和长远眼光的城市治理者；（3）加强对城市公共事务的宏观调控，把握城市发展的整体方向和态势；（4）对具体的微观领域，城市政府在城市治理的过程中应该引入市场机制，鼓励企业、民间组织等参与到城市治理的过程中，实现多元化的治理；（5）效仿西方，完善城市治理中最重要的一环，就是社会保障体制的真正落实。各个城市政府在城市治理中一定要明确自己的角色定位，不要为了满足强势群体的利益而丧失自己的角色。中国现代城市治理中政府职能的转变还任重而道远，当然，我的观点与见解也不是很完善，希望通过这篇文章的浅析，得到大家的共鸣与进一步的积极探索。

参考文献：

[1] 蒋亮，张安.现代城市管理集成化模式初探[J].城市规划汇刊，1998，（6）.

[2] 姜杰.城市管理问题聚焦[M].济南：山东人民出版社，2006.

[3] 盖伊.彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[4] 理查德.拉克曼.国家与权力[M].上海：上海人民出版社，2013.

[5] 孙荣，徐红.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007.

[6] 宗家峰，顾培亮.城市公共管理研究的新领域——城市治理研究及其发展[J].天津大学学报，2003，（7）.

[7] 顾朝林.城市管治——概念、理论、方法、实证[M].南京：东南大学出版社，2003.

[8] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[9] 王会萍.现代城市政府职能转变[J].人文杂志，2010，（4）.

[10] 王延华.我国城市经营理念的内涵及其发展[J].辽宁行政学院学报，2006，（4）.

[11] 袁政.城市治理理论及其在中国的实践[J].学术研究，2007，（7）.

[12] 郭正林.城市管理创新导向：从政府管理到公共治理[J].城市管理，2004，（1）.

[责任编辑 王 佳]

作者：姜美琳

市长治理城市分析论文 篇3：

日本大都市圈广域联合治理模式创新研究

摘 要：作为世界屈指可数的大都市圈之一，东京都市圈的发展代表了日本近代化的历程，同时也折射出大都市圈时代城市治理的困境。九都县市首脑会议为日本都市圈广域联合的一种创新模式，兼具垂直型和水平型的特征：在不改变行政体制的前提下，构筑起跨区域协作机制，革新了传统府际关系，协调了地方政府的利害关系并调动其积极性，提供了公众和企业参与的平台。文章尝试通过分析日本大都市圈广域联合治理的经验得失，以期对中国城市圈的治理提供一定的借鉴。

关键词：东京都市圈;广域联合治理;九都县市首脑会议;创新模式

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2019.03.009

近年来，京津冀城市群协同发展已经取得了一些成就，尤其是2017年雄安新区的设立，成为京津冀一体化发展的里程碑。然而，较之于长三角和珠三角城市群，京津冀各城市之间，无论经济体量、融合程度、治理水平等方面都存在着较为明显的差距。基于此，许多学者尝试从日本首都圈发展过程中汲取经验，研究其空间聚集效应，分析其圈域一体化的规划[1];或从制度经济学的视角，从内部性和外部性的双重视角探讨区域协同发展的路径[2];或从城市治理出发，研究其广域行政机制建设[3]。国内学者对日本首都圈的界定有广义和狭义之分[4]，研究中大都采用广义的概念，即包括1都7县。广义首都圈的概念基本与《首都圈整备法》相匹配，由国土交通省主导，圈域北部的栃木县、群马县、茨城县与圈域核心区的协同程度较低。鉴于南关东地区区域一体化融合程度已达到较高水平，文章以东京都市圈为研究对象，涵盖东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县的区域，探讨其广域治理的创新模式。

一、东京都市圈的发展历程

东京都市圈的发展，见证了日本近代化的历程。1868年，东京成为日本的首都，1889年，东京开始设市，从行政管理上与近代城市衔接，工业化开始起步，集中于江东地区，市区面积不过今天东京都23区的1/8。1923年的关东大地震虽然重创了东京，却也成为城市跨越式发展的契机，推动了“职住分离”的郊区化运动，缓解了中心城区的压力[5]。1943年，东京都正式成立，东京市扩大为23区后不复存在，结束了府市“二重行政”的局面。战前东京的城市化是传统城市化的代表。传统城市化是伴随工业化而产生的人口由农村向城市移动的经济社会现象。在城市化的初级阶段，聚集效应明显，人口和产业高度集中于城市之中，形成规模经济。由于城市文明尚未扩散到广大乡村，导致形成城乡二元对立的社会结构。尽管从20世纪20年代开始东京的郊区以及京滨工业带有了一定的发展，但战前东京中心城区与周边县市仍然存在着经济社会发展的鸿沟。

战后日本的城市化具有高度浓缩的特征，城市化率从1945年的28%跃升到1970年的72.1%，仅仅用四分之一世纪就走完了欧美百年的城市化道路[6]。当城市化迈过50%大关，传统城市化遭到严峻挑战，城市空间饱和，城市问题频发，过度聚集导致规模不经济。以郊区崛起为标志，城市布局由高度集中转向相对分散，进入到大都市区的时代，即“新城市化”[7]。新城市化的“新”体现在人口和产业以扩散为主，中心城区与外围郊区之间相互作用，共同构成大都市区。日本根据其国情和经济发展水平提出“都市圈”的概念，范围介于都市区和都市带之间[9]。都市圈是中心城市与受其影响的周边地域组成的集合体，跨越行政区划而形成社会和经济生活的紧密联系[10]。大都市圈是全球化时代城市发展的趋势，是对传统城市化路径的修正。20世纪60年代，日本逐渐形成东京、大阪、名古屋三大都市圈，以及众多地方都市圈。20世纪70年代以来，随着经济高度成长的结束，日本都市圈格局从东京、大阪“兩眼构造”越来越转向东京一极集中[8]。

东京都市圈内部的交往趋于密切，交通和通讯技术的发展，消弭了时空障碍，构筑起城市之间的一日生活圈。早在20世纪初期，日本大城市的轨道交通便开始向郊区扩张。民营铁路公司迅速崛起，不仅经营铁路运输业务，而且兼营沿线宅地开发、观光旅游等复合事业，促进了城市开发，推动了大都市圈区域经济的形成与发展，形成独特的“日本式铁路经营”[11]。在东京都市圈，以东京、横滨、川崎、千叶等城市为中心，向中心城市通勤、通学的跨区域生活方式成为轨道交通沿线很多居民的选择。东京中心城区的昼夜人口差距明显。

都市圈的产生是城市化发展的成熟和高级阶段，一定程度上解决了传统城市化的问题，却面临着行政管理的难题：都市圈存在着核心城市、次中心城市及一般市镇，地方政治零碎化，中心城市地位下降。1995年，日本实施了地方分权改革，加大了市町村政府的职权。受此影响，日本基础自治体掀起一股市镇合并的热潮。经过强化功能的城市政府之间在产业、人力等资源分配方面存在竞争关系。在此背景下，基础自治体的强权化与大都市圈的网络化形成一对新的矛盾。其结果是，单个自治体政府既无法解决大都市圈问题，也无法增加大都市圈居民的福祉。

此外，东京一极集中带来了严峻的环境压力。工业化带来的工业型城市病以及由于人口密度过大带来的生活型城市病不断加剧，如，机动车产生的氮氧化物问题、水域富营养问题、生活垃圾问题等，跨越了单个城市的边界，并非单个地方行政体能所处理。随着私家车时代的到来，以城市生活型污染为核心的环境污染也愈加显著，有别于产业型污染，前者的影响缓慢而持久，且难以区分污染源。总之，严重的环境污染威胁到东京都市圈的可持续发展。都市圈的跨域治理问题成为行政管理的难题。

二、东京都市圈的广域联合治理

所谓治理是各种公共的和个人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和[12]。城市治理是为了谋求城市的可持续发展，对城市中的资源和要素进行整合，实现整体地域的协调发展。传统的城市治理为自上而下的管控型治理，进入都市圈时代，多元主体的协作治理模式（跨域治理）已在城市化成熟的美日欧率先推动[13]。日本的广域联合治理则是一种典型的跨域治理，可分为水平型和垂直型，前者为同等规模的中小市镇的协同合作，后者为以大城市为中心、周边市镇参与分工合作的模式[14]。东京都市圈的广域联合治理兼具垂直型和水平型两种特征，主要以九都县市首脑会议为平台而展开。

（一）九都县市首脑会议的形成

九都县市首脑会议又名首都圈峰会，是东京都市圈一都三县（东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县）知事和五座政令制定都市（横滨、川崎、千叶、埼玉、相模原）市长参加的，旨在应对和处理广域问题的会议（图1）。首脑会议创办于1979年，最初为六都县市首脑会议。随着多核多圈城市布局的发展和成熟，千叶市（1992）、埼玉市（2003）、相模原市（2010）加入到政令制定都市的行列，吸纳为组织成员。所谓的政令指定都市（简称指定市），是依据《地方自治法》第252条规定的50万人以上的大城市，权限高于一般市，具有独立城市规划等自治功能[15]。可见，九都县市首脑会议是一个动态的、发展的、开放的协商机制。东京都特别区（23区，旧东京市的区域）为东京都市圈的核心，横滨、川崎、埼玉、千叶等市为次中心。此外，东京都市圈还分布着众多中小城市和市镇，它们与核心城市分工明确，经济互补。首都圈峰会通过点面结合的方式，基本上涵盖了东京都市圈地方事务。

（二）九都县市首脑会议的组织结构

九都县市首脑会议是一个横向的跨行政区域的协作机制，是“日本首都圈在行政层面进行顶层设计，推动协同发展的主要运营平台”[16]。首脑会议由九都县市轮流举办，按照顺序每年更换议长（东道主），费用由主办方承担，每年举办两次正式会议，到2016年，已经举办了70届首脑会议。首脑会议下常设企划担当部局长会议和课长会议，以调查、检讨、协商相关议题，保证每次首脑会议顺利召开，并在首脑会议后落实相关议题，联络各成员的相关机构。按照其内容可分为首都机能部会、地方分权担当者会议和运营检讨会议。

九都县市首脑会议成立以来，在应对城市问题的过程中开展合作，在废弃物、环境和防灾领域取得广泛共识，为此设立了专门的委员会。废弃物问题检讨委员会下设减量、循环利用部会和适当处理部会，旨在构筑资源循环型社会。环境问题检讨委员会下设地球温暖化部会、大气保全专门部会、水质改善专门部会、绿化政策专门部会。防灾·危机对策委员会下设地震防灾·危机对策部会、共同防灾对策训练部会以及新型流感等传染病对策部会。此外，东京都立技术产业中心提议设置了产业技术分享中心，意在加强首都圈中小企业竞争力。

（三）九都县市首脑会议的运营模式

东京都市圈的广域联合治理是通过首脑会议、部局长会议和各县市相关机构来实现的。成员县市首脑以及经济界和学术界的代表通过协商，形成提案或者共同行动决定。议长负责将相关提案提交中央相关部门，将行动决定下发给首都圈峰会相关委员会。再由委员会联系成员县市的具体部门贯彻执行。通过沟通、协商、反馈、执行这一系列步骤，构筑了大都市圈治理的路径。

广域协商事项包括：单个自治体成员无法处理的城市问题，如防灾问题;成员共同面对的城市问题，如环境问题;自治体成员互有利害的问题，如产业和人口问题。随着城市规模的扩展和人口、产业的聚集，城市在应对灾害面前显得脆弱不堪。在后工业时代，城市地域蕴含的灾害风险不断增大，已经超出了单个城市政府的应对能力。防御城市灾害，需要自治体之间共同规划，提升城市基础设施抗灾能力，做好未雨绸缪的防灾演习，同时建立广域协商的危机管理机制。在环境问题方面，九都县市共同协商，履行《首都圈环境宣言》，创造舒适的地域环境。通过部局长会议的统一策划，成员县市设置了相应部门，针对大气、水域、绿地的对策展开联合行动。在产业和人口问题方面，东京都市圈已经从一极集中发展为相对分散，以东京都区部为中心、以业务核心都市为次中心，圈域内部构筑了通勤和通学的网络结构，产业结构也趋于合理和完善。东京都市圈的发展离不开以首都圈峰会为代表的广域治理模式的创新。

三、东京都市圈广域联合

治理的创新模式  城市治理是全球化时代城市公共管理的新态势。随着都市圈的发展，为构建现代城市治理结构，必须基于主体间利益博弈均衡的诉求，进行关键因子的制度创新和长效机制建设，以建立治理的多元化和利益均衡机制[17]。在广域联合的大背景下，九都县市首脑会议构筑起多元主体共同参与城市治理的平台，克服了传统的自上而下的城市管理的局限性，不仅重塑了垂直方向的中央和地方政府之间的关系，而且协调了水平方向的城市政府之间的竞合关系，并且为非政府主体的参与创造了条件。

（一）中央政府对城市事务管理的创新

超大城市是一国参与国际分工的重要主体，往往得到该国政府的政策倾斜。大都市圈治理是国家治理的有机组成部分，需要中央政府和城市政府的紧密协作。大都市圈的形成机制，既有中央政府自上而下的调控，又有市场杠杆作用下的资源配置。日本的行政体系可分为国家、都道府县、市町村三个级别。1947年的《地方自治法》规定地方自治的主体是都道府县层级（相当于中国的省一级）的广域自治体和市町村层级（市、町、村为平级自治体，区别在于人口密度）的基础自治体，两者合称地方公共团体（此为法律用语，学界一般称“地方自治体”，即地方政府），并界定了国家和地方自治体的关系和各自的职责：中央政府通过制定基本方针、颁布相关法律对地方进行指导和规制;地方自治体负有增进住民福祉，在地域内综合实施自主行政的职责。地方自治体长官由民选产生，而非国家选任，体现出较强的自治性。

二战后，随着日本经济的复兴，城市化浪潮涌动，人口向东京等大城市高度集中，与此同时，东京的人口向周边县市移动。为解决东京的城市蔓延问题，日本政府于1956年颁布了《首都圈整备法》，开始了首都圈综合开发的历程。在国家层面，成立了首都圈整备委员会负责，统筹和协调各自治体的规划。在传统的府际关系中，跨行政体的问题超越了地方政府的应对范畴，应由中央政府解决。然而，不同于行政体之间的水平关系，中央和地方的垂直关系使得无法兼顾地域之间的差异性，而在政策层面上形成“一刀切”，此外，也很难兼顾效率和公平的平衡。作为中央和地方自治体的联络机关，关东地方行政联络会议在个别课题上做到了上通下達。但东京都市圈并不满足于此，圈域内部的主要自治体希望构筑自主议政的综合平台，因此，九都县市首脑会议作为一种大都市圈的广域联合治理模式应运而生。

九都县市首脑会议整合自治体成员的意见，向中央政府及相关省厅提出申请。2016年10月在横滨市召开的第70次首都圈峰会首脑会议提交了多份请愿书。包括向总务省、财务省、国土交通省提交的《关于育成和整备业务核心都市的申请书》，要求推进“展都”（expanding the capital）和“分权”为基础的首都圈整合，进一步培育业务核心都市，以缓解东京一极集中的问题[18]。东京都市圈的广域联合为中央政府治理大都市圈提供了新的路径与思路。

（二）城市政府间合作伙伴关系的创新

战后日本的地方自治发展迅速。城市政府为市町村一级的基础地方自治体。如何破除行政壁垒，在广域范围内有效率的配置，形成一种“竞合”的关系，实现都市圈的善治？广域治理模式正面回答了这一课题。九都县市首脑会议成员吸收了圈内一级行政区以及二级行政区中的指定市，以点带面，推动了东京都市圈的城市治理。作为日本第一大都市圈，这种制度创新有助于提升超越单一地方行政体的治理能力。通过广域范围内的自我解决与协商解决相统一，城市政府之间容易找到利益的最大公约数。都市圈范围内的中心和边缘地区得以协调整合，城市文明由城市扩展到乡村，实现城乡一体化发展。

作为东京都市圈的核心城市，东京都在首脑会议的框架下与其他自治体合作，积极转移非首都功能。东京都的城市规划将东京圈视为一个整体，由次核心城市分担业务、居住、产业、物流、防灾、文化等多种功能，加强广域合作，发挥全体东京都市圈一体化的功能，塑造多功能、集约型的都市圈域[19]。在广域联合治理模式下，东京都市圈其他城市的规划互通有无，避免重复建设，在圈域范围内展开分工与协作。高效的城市治理有助于城市的可持续发展，为市民营造优良的生活环境。广域政府协调了城市政府之间的利益关切，达到了都市圈域内城市政府之间的正和博弈，从根本上提高了都市圈居民的福祉。

（三）非政府主体参与城市治理的创新

治理与管控的最大区别在于非政府主体的参与。非政府主体主要包括公众、企业及非政府组织，在广域联合治理的框架下，三者得以发挥出治理主体的职能。

1.公众参与。现代城市治理就是在现代市场经济架构中，城市政府和市民社会在城市发展和管理中共同决策的过程[20]。公众参与可以弥补政府职能的不足，而且在某种程度实现效率与公平的统一。美国学者阿恩斯坦（Arnstein）提出，公众参与按照民众享有决策权可分为非参与（nonparticipation）、象征主义（tokenism）和公民权利（citizen power）三个阶段[21]。然而，日本的公众参与并非一蹴而就，而是通过与政府的谈判而逐步深入。

广域联合治理组织成为公众参与城市治理的平台。九都县市首脑会议形成固定机制后，参加者不仅包括地方行政官员，而且吸收了各行各业的市民代表。城市政府对于民众的参与不再是被动应对，而是建立一个发声的渠道，与公众双向互动。公众福祉一直都是首脑会议的重要议题。第69次首脑会议探讨了多孩家庭的住宅支援、残疾者的就业促进、高龄者的交通安全对策等，尤其关心弱势群体的利益[22]。依托首脑会议的平台，从2006年起，每年举办一次首都圈联合论坛。论坛不仅有政府首脑参与，还邀请了地域经济团体代表和市民代表，共同商议关乎首都圈利益的广域议题。比如第1届论坛的议题就包括公共会计制度、青少年问题、观光振兴、社会资本整备及环境问题[23]。市民社会的广泛参与，真正实现了治理的民主和公平。

2.企业参与。城市发展要求企业承担社会责任，参与城市治理，承担社会责任是企业实现长足发展的基础[24]。在日本经济高速增长期，企业懈怠于防止公害的安全投资，引发了巨大的社会危害，在公害诉讼过程中，企业漠视受害者权益，甚至出现暴力争端[25]。随着四大公害诉讼的受害者全面胜诉，企业对公害意识有了重新认识，对防治环境污染开始积极执行，主动承担起企业的社会责任。

企业承担社会责任，除了企业自身的反省认识外，还需要政府的监督和引导，建立企业参与城市治理的渠道。废弃物担当部局长会议策划了容器包装瘦身活动，鼓励商家对容器的包装轻量化，以减少垃圾排放，鼓励消费者购买简单包装的商品。活动向首都圈企业发出邀请，结果有75家企业参与行动，取得不错的效果。

企业参与城市治理的终极目标是经济效益与社会效益的结合。第70次九都县市首脑会议的议题之一是对年度创新企业进行表彰，CQS网络公司等九家企业获此殊荣，研发的产品不仅在精尖领域取得技术突破，而且具有巨大的经济和社会效益。企业的参与从被动到主动，从最基本的防治公害到高层次的创新担当，这一转变体离不开都市圈广域联合治理的推动。

3.非政府组织的参与。非政府组织（NGO）是公共管理领域日益重要的组织，在城市治理中起到重要作用。非政府组织是“社会自组织”的一种，介于国家和家庭、市场之间，与城市政府组成了网络化的治理结构[26]。在日本大都市圈活跃着众多非政府组织。广域联合治理为非政府组织参与城市治理提供了制度化的通道，使其充分发挥出公共部门和私人部门之间的耦合剂的功能。公益财团法人东京都中小企业振兴公社利用首脑会议的平台，定期召开九都县市合作商谈会，强化东京都市圈国际产业竞争力，是经济非政府组织的沟通政府和市场的一种尝试。

四、首都圈广域联合治理的

成果和不足  在都市圈时代，城市的发展既充满机遇，又面临挑战。面对日益复杂的城市问题，政府并非万能的，乃需要多方利益体的共同参与，实现社会共治。通过地方自治体的联席会议，东京都市圈形成了“多方参与、共建共管”的协同发展机制，实现了各级政府在纵向纬度上的协作互动，革新了传统的府际关系。在良性府际互动框架内，城市政府协同非政府组织与市民实现社会公治目标[27]。东京都市圈广域联合治理在环境治理方面取得一定的成果。1998年，首脑会议通过了《建设资源循环型社会的宣言》，通过控制废弃物产量（Reduce）、重复使用资源和产品（Reuse）、再生利用废弃物（Recycle），构筑环境友好的3R社会。此外，九都县市共同协商，履行《首都圈环境宣言》，创造舒适的地域环境，到2003年，东京都市圈內已经彻底取缔了柴油机车，氮氧化物和颗粒物的排放得到控制。这表明，日本的城市化从重视生产转向重视居住环境和生活环境为主的综合区域开发阶段[28]。

尽管如此，广域联合治理并非包治百病的灵丹妙药，存在着一定的局限性。首先，广域联合治理的议题集中在环境和防灾领域，对于产业、财政、金融领域则较少涉及。这表明广域联合治理仍处于较低层次的水平，需要进一步加强协作。其次，首脑会议每年轮换议长，过于强调成员之间的公平，造成首脑会议的执行力偏弱。为此，可以延长议长周期，适当提高议长权限，以提高广域治理的效率和执行力。再次，广域联合治理仍处于起步阶段，大部分情况下被动地解决已经发生的城市问题，前瞻性的规划较少，需要进一步动员多元主体的参与，提高治理的水平。

美欧日是城市化的先行者，其城市化过程也曾经历过疾病缠身的时期，结合自身国情，通过制度创新给予了解决，发达国家的城市治理的经验教训值得认真总结。中日两国虽然国情不同，但在城市化的类型上有相似之处，都具有高度浓缩的特征，人口集中于大都市圈，地域之间差距显著。因此，日本大都市圈的广域治理模式可为镜鉴。

[参 考 文 献]

[1] 张玉棉，尹凤宝，边楚雯.京津冀城市分工与布局协同发展研究——基于日本首都圈的经验[J].日本问题研究，2015（1）：12-19.

[2] 王凯，周密.日本首都圈协同发展及对京津冀都市圈发展的启示[J].现代日本经济，2015（1）：63-74.

[3] 白智立.日本广域行政的理论与实践——以东京“都市圈”发展为例[J].日本研究，2017（1）：10-26.

[4]乌兰图雅.京津冀协同发展与日本的经验——以首都圈规划为中心[J].东北亚学刊，2015（3）：11-14.

[5]郭小鹏.从灾害危机到复兴契机：关东大地震后的东京城市复兴[J].日本问题研究，2015（1）：45-54.

[6]佐藤礼华，过伟敏.日本城市建筑遗产的保护与利用.日本问题研究，2015（5）：47-55.

[7]赵刚，日本城市能源利用与节能减排.日本问题研究，2016（6）：28-35.

[8]八田逹夫.東京一極集中の経済分析[M].日本経済新聞社，1994：2-3.

[9]谢守红.都市区、都市圈和都市带的概念界定与比较分析[J].城市问题，2008（6）：19-23.

[10]金本良嗣、德冈一幸.日本都市圈设定基准[J].应用地域学研究，2002（7）：1-15.

[11]佐藤礼华，过伟敏.日本城市建筑遗产的保护与利用.日本问题研究，2015（5）：47-55.

[12]袁政.城市治理理論及其在中国的实践[J].学术研究，2007（7）：63-68.

[13]张成福、李昊城、边晓慧.跨域治理：模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012（3）：102-109.

[14]姥浦道生、濑田史彦.人口減少社会における水平的機能分担型広域連携の実態と課題に関する研究[R/OL].平成21年度国土政策关系研究支援事业研究成果报告书，http：//www.mlit.go.jp/common/000999527.pdf.

[15]新川达郎.大都市制度改革——大都市圈地域整合的动向[J].都市与治理（24）：14-25，公益财团法人日本都市中心，2015.

[16]王凯，周密.日本首都圈协同发展及对京津冀都市圈发展的启示[J].现代日本经济，2015（1）：63-74.

[17]王志锋.城市治理多元化及利益均衡机制研究[J].南开学报（哲学社会科学版），2010（1）：119-126.

[18]第70次九都县市首脑会议报告事项[R/OL].[2016-10-29].http：//www.9tokenshisyunoukaigi.jp/activity/syunoukaigi/70.html，.

[19]东京都.首都圈白书2000[R/OL].[2017-04-08].http：//www.metro.tokyo.jp.

[20]姜杰，周萍婉.论城市治理中的公众参与[J].政治学研究，2004（3）：101-106.

[21]邓凌云，张楠.日本城市规划中公众参与的制度设计研究[J].城市发展研究，2011（7）：62-66.

[22]第69次九都县市首脑会议报告事项[R/OL].[2016-05-25]. http：//www.9tokenshisyunoukaigi.jp/activity/syunoukaigi/69.html.

[23]第1次首都圈联合论坛报告书[R/OL]. [2006-11-15].http：//www.9tokenshisyunoukaigi.jp/activity/forum/1.html.

[24]孙荣，葛文佳.城市治理中的企业社会责任探究[J].新视野，2008（2）：38-40.

[25]宫本宪一.日本公害的历史教训[J].曹瑞林，译.财经问题研究，2015（8）：30-35.

[26]安建增，何晔.美国城市治理体系中的社会自组织[J].城市问题，2011（10）：86-90.

[27]杨馥源，陈剩勇，张丙宣.城市政府改革与城市治理：发达国家的经验与启示[J].浙江社会科学，2010（8）：19-23.

[28]孟健军.城镇化过程中的环境政策实践：日本的经验教训[M].商务印书馆，2016：3.

[责任编辑 李 颖]

Key words：Tokyo metropolitan area; crossregional collaboration; the Summit in National Capital Region; innovative model

作者：赵岩 郭小鹏