建设与人事行政关系论文

摘要：“双一流”战略为地方高校尤其是不具备“211工程”身份的地方高校提供了新的发展机遇。一流的大学、一流的学科必须有一流的管理做支撑。文章将“双一流”建设与高校行政人员结合起来进行研究，明确高校行政人员在“双一流”建设中的重要作用。今天小编给大家找来了《建设与人事行政关系论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

建设与人事行政关系论文 篇1：

协商共治:建构农村基层治理的制度性合作关系

摘要：村民自治在我国的出现，是农村经济体制改革后国家与社会权力关系调整的制度结果。但村民自治在实施过程中体现出了一定的制度限度与困境，其背后所反映的是当前我国农村基层治理权力格局中多元主体间的结构性张力。在此背景下，建构多元治理主体的制度性合作关系，实现其合作共治是农村基层善治的重要途径。在我国传统协商治理以及西方协商民主理念下建立起协商参与机制，则是实现这一制度性合作关系的现实选择。

关键词：村民自治；多元主体；合作共治；协商治理

一、村民自治：发展与困境

中国乡村传统治理结构有两个不同部分，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制系统，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。地方内部的共同利益关联，须以传统中国的两个治理系统——地方权威和官府权威的分离为条件。在通常情况下，这两个系统互有关联，但基本各司其职，并没有管辖权意义上的相互纠缠。1949年建国后，这一治理结构遭到了颠覆性的重构。基于自身强大的动员能力，通过自上而下发动的“人民公社化”、“四清”等一系列社会运动，中央政府成功地将国家权力渗透到了农村社会的最基层——行政村甚至是自然村，形成国家同构社会的局面。

上世纪70年代末、80年代初，作为我国农村“全能主义”社会重要基础的人民公社制度在下述因素的共同作用之下逐渐解体、衰落和终结。这些因素包括：人民公社制度自身制度绩效的低下，具体表现为“没有发展的经济增长”；中央政府工作重点由“阶级斗争”转向社会主义经济建设；以及农民追求自身利益的欲求与冲动等。家庭联产承包责任制的出现直接动摇了人民公社制度的土地产权基础，而此后在我国农村全面展开的乡村经济改革更是赋予了农民更多的“自由活动空间”和“自由流动资源”。集体经济不再像人民公社时期那样垄断着农村全部的经济生活，农民可以名正言顺地规划和掌控自身的生产行为、追求个体的私利。经济体制与结构的深刻变迁在农村催生了多元化的利益主体，并由此影响到了农村基层社会的治理架构。建国后所建立起来的那种党政权力或者说国家权力全面渗透到农村基层社会、控制和分配一切社会资源并以此实现对每一个农民的控制和对社会统治的权力模式难以维系。利益多元化之后的基层社会和农民“自下而上”地寻求农村权力结构的改变，以满足他们在经济地位改变后对决定自身事务权力的诉求；国家和政府也“自上而下”地积极谋求农村治理结构的变迁，以化解经济体制变迁之后政府在农村基层社会所面临的治理压力、重塑国家基层政权的“合法性”。如此一来，村庄领导人由上级政府指派逐渐改变为村民自由选举产生，“村民自治”登上了我国农村社会治理的舞台。

此后，村民自治不管是在实践方面还是在学术研究方面都呈现出一派繁荣的景象。按照沈延生的说法，村民自治的繁荣是因其承载着功利主义、理想主义和浪漫主义的三重期望。功利主义者期待“村民自治”成为中国政治改革的样板；理想主义者期待“村民自治”能够成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”；浪漫主义者把村民自治制度视作是“为万世开太平”的“制度创新”，他们追求的是“理论创新”，是形成“与西方国家不同的经验范式，并对由西方国家经验中产生的西方民主理论构成挑战”。

然而，“村民自治”发展至今，在农村基层社会治理实践中出现了一些带有共性的矛盾与问题。这些矛盾与问题充分体现了村民自治的制度限度与困境，很大程度上制约了其在中国基层社会治理的路径以及拓展基层民主发展的空间。这些矛盾与问题大致包括：1.在村委会选举方面，村民对村庄选举的兴趣和参与度都不够高。比如张静在对吉林梨树县村委会换届选举的观察中发现，“由于对选举以后的改善怀有疑虑，相当部分村民缺少对选举的投入和兴趣，它表现在，村民对竞选演讲的参与率不高(但私下的串联不少)，对竞争者的公开提问相当有限(但私下的议论却非常多)，一些村的弃权票很高(达到200张以上)，代家人投票的情况也相当普遍，不少村干还有动员、命令和对付上级检查的行为”。村民在选举过程中普遍地对候选人是谁和把票投给谁并不关心，有的村民是谁给的“出场费”高就把票投给谁，一些地方甚至出现了类似于“黑金政治”的选举过程。2，在上级政府(主要是乡镇)与村委会的关系方面，县及乡，镇，党委，政府仍然对村庄领导者的产生以及村庄公共事务的管理发挥着重要甚至是主导性的作用，客观上使得《中华人民共和国村民委员会组织法》形式化，造成严重的“制度侵权”。3，在农村“两委”关系方面，按照《村组法》的规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利(第3条)。显然，这一规定自身即赋予了村民自治实践内在的组织张力。一方面需要坚持村党支部的领导核心地位，另一方面村庄公共事务又由村委会自治管理，那么到底村务最终由谁来决定呢?“两票制”、“一肩挑”、“两委合一”等作为解决两委矛盾的权宜之计，在暂时解决了农村治理中的多头管理问题的同时，是否也担负着“用混淆党务与政务、党组织与政权组织(或者准政权组织)、党员与非党员的不同权利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司其职”的风险呢?

二、结构张力：农村基层治理的

权力关系格局

“村民自治”的实践出现上述矛盾、对立与问题，其原因是多方面和多层次的。农村基层治理各权力主体间的关系，尤其是以乡镇政府为代表的国家和以农民为代表的社会之间的权力互动无疑是其中最为重要的方面。“无论是在世界历史还是中国历史上，国家行政与乡村自治都曾经是两个不同的治理系统和理论概念，但是，发展到现代，二者已经相互交融，成为一体。”村民自治本身的制度设计，以及学术界对村民自治合法性、其拓展空间与路径，以至于对经济制度变迁后中国农村治理转型的探讨，都可视为是对农村治理实践中国家与社会关系的思考与设计。在国家与社会关系的框架下考察当前我国农村基层治理实践中的权力关系，我们发现，多元权力主体间的利益分歧与结构张力在现有的制度设计中难以消除，这成为制约村民自治实践与发展的关键因素。

当前我国农村基层社会治理实践中的利益分歧与结构张力的第一个来源是以县及乡镇政府为代表的国家行政权力与以村委会为代表的社会权力之间的矛盾和冲突。按照《村组法》的规定，乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，而不是直接的领导与被领导关系。然而，乡镇插手村庄选举以及村庄日常事务管理的情况却相当普遍。乡镇政府已经习惯

于将村级治理组织作为自身的下属单位，在农村税费改革之前，国家需要依靠县及乡镇政府完成对农村社会的“汲取”；而在税费改革之后，多元化的利益与权力格局之下加强农村基层党组织建设与政权建设的需要使得国家并没有放松行政权力对农村自治权力的影响。从村委会的角度来说，由于政府行政权力依然掌握着村庄发展所需要的大部分资源，造成了村委会名义上是独立于乡镇政府的自治组织，而实际上两者却存在着一种依附关系。因而村委会在面对行政权力的越位或制度侵权的局面时，也只能主动或者被动地接受。另外，“村民自治”实施以来就存在的两委关系问题，反映的也正是农村基层治理实践中国家行政权与社会自治权之间的张力。

当前我国农村基层社会治理实践中的利益分歧与结构张力的第二个来源是村委会组织的内在紧张关系。从“村民自治”的制度设计上来说，村委会由全体村民选举产生，对全体村民负责。但《村组法》在赋予村委会自治地位的同时，还赋予村民委员会许多国家的职权，如协助乡镇政府开展工作，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务等。“村民自治”推行之后，国家在农村的粮食收购、农业税收、计划生育等任务都比此前完成得更好。因而有学者认为村民委员会实际上并不是纯粹的自治组织，它具有“准政权”(semi-regime)的性质。如此一来，村委会一方面是村民投票选举产生的、代表村民利益的自治机构；一方面又对上级政府部门具有依附关系，需要扮演准政府组织的角色来帮助国家完成在村庄的各种治理活动。也就是说，从授权来源的角度看，村委会的合法性来源于村民的信任与委托；但村委会的实际运作却大多时候是对上级政府负责，成为国家在农村基层社会的“代理人”。一旦国家与社会之间出现利益分歧与互争的时候，这样一种内在的紧张与矛盾在村委会的运作中体现得更为清楚，造成其在“村民自治”与农村社会治理实践中的左右为难、不知所措。

而村委会与村民之间的紧张关系则是当前我国农村基层社会治理实践中利益分歧与结构张力的第三个来源。如前所述，村委会的授权与合法性来源是村民的信任、投票与委托。村民在投票之后理所应当地认为村委会应当代表他们的利益，包括在与上级政府出现利益分歧的时候。但村委会在承担部分政府职能的同时，实际上对县及乡镇政府存在一定程度的依附关系。在国家与社会的利益分歧与权力互争中，村委会更多时候表现出的是“准政府”的性质。这导致的后果是作为授权方的村民对村委会的不信任，村民对选举村委会领导人的投票活动没有兴趣、参与不高，以及村民对村委会日常治理活动的质疑、不合作甚至是抵抗。一些地方出现了一些乡镇政府不愿意看到的、不太好管的人被选为村委会的领导人，而一些地方的“村民自治”在推行了一段时间之后，出现了一种社会自治的初级形态向地方自治的初级形态的回归，出现了一种新形势下的“绅治”，都可以视为是村民对村委会“准政府”化的反应。如果说经济能人、民意领袖成为新的“绅治”的组成部分为村庄的发展注入的是某种活力和动力的话，那么一些农村的家族势力、甚至黑恶势力也抬头并参与到村庄的治理实践中来，则显然与“村民自治”制度的设计初衷大相径庭。

“村民自治”在治理技术层面的设计因客观上忽视了其背后国家与社会权力分配关系的制度关怀而导致其内在紧张和张力。因此，必须对此进行反思并作出新的设计，克服“村民自治”的内在矛盾和问题的关键并不在于行政权力在政府层级(如县和乡镇)中的收或放的分配，而在于国家与社会之间的权力分配关系，尤其是这种权力分配关系的制度化建构。

三、合作共治：权力主体

多元化背景下的治理选择

在国家与社会关系的框架下具体分析当前我国农村基层治理场域，其多元化主体主要包括：第一，乡镇政府。尽管农村税费改革使得拥有独立“定税权”的乡镇政权在财政上出现了“空壳化”，但不可否认的是，乡镇政府作为国家在农村的行政末梢，依然凭借行政权力掌握着基层社会治理所需要的绝大部分资源及其分配，乡镇政府的工作人员“分片包干”甚至直接到其所辖的行政村驻村工作进行管理，并不是个别现象。其实，无论是基层社会治理还是“村民自治”，均不可能独立于国家宏观的现代化与民主化进程而展开。正如我国近30年的“村民自治”实践本质上是国家自上而下所动员和发动的一场农村基层社会治理变迁运动一样，在接下来我国农村基层治理过程中，以乡镇政府为代表的国家权力仍将扮演重要和不可或缺的角色。第二，村党支部。《村组法》实施以来，村党支部和村委会的矛盾就引起了广泛的关注，并且至今也没有从制度和实践层面得出一个妥善的解决方案。村党支部作为基层社会治理的领导核心，从某种程度上说是国家在基层社会的延伸，其领导人大多由上级党委任命，代表和体现的是上级政府(国家)的治理意图与利益。税费改革在客观上导致了乡镇一级政府财政“空壳化”和权力的弱化，因而村党支部在基层社会治理中具有前所未有的重要性。客观地说，村级层面的政治性和政权性事务并不多，大量的治理事务属于“村民自治”的社会权力范畴。那么，如何从制度层面规范和体现村党支部的领导核心地位，是基层社会治理实践的重要内容。第三，村委会。村委会在村庄治理中处于十分重要的地位。这种重要性不仅源于村委会是村民利益的组织代表和“村民自治”的现实载体，更为重要的是在当前我国农村基层治理的权力格局中，村委会实际上兼具行政与自治的双重权责，处于国家(政府)与社会(农民)之间的缓冲地带。通过村委会的“村民自治”实践不仅会对基层社会的治理绩效产生重大甚至是决定性的影响，它还有可能“对更高层次的竞争型民主提供一个循序渐进的扩张平台和民主操作技术的扩散机制”。第四，其他权力主体。随着乡村权力格局变迁过程中国家权力的相对退出与社会自主性的相对发育，利益主体的多元化导致了权力主体的多元化。各种形式的利益组织在基层社会出现，并逐渐获得制度化的渠道和途径表达利益诉求、影响公共政策，甚至个体化的利益表达与满足也成为可能。家族势力、经济能人及各种类型的经济组织等都构成村庄权力格局的组成部分，这些权力主体不仅已经成为当前农村日常生活与公共秩序的基础，而且在很大程度上影响着“村民自治”与基层社会治理的进程。

多元化权力格局下各权力主体的关系以及在此基础上国家与社会关系的走向如何，在理论上有如下两种代表性的观点与设计：其一是市民社会的理论框架；其二是法团主义的理论框架。市民社会的理念与多元主义关系密切。多元主义假定权力的分布是分散的、非单一集团控制的，社会中包含许多在利益和价值方面相互冲突的群体，它们由个体组成，个人通过参加群体集中利益，影响政策。市民社会理论强调要确保国家与社会的明确边界，要确保市民社会独立于国家的运作，同

时也强调市民社会对日益强势之国家权力的制约。法团主义认为国家是影响利益构成和团体作用的决定性力量，应当寻求在利益团体和国家之间建立制度化的联系通道，重视利益团体对国家与社会关系的协调作用。法团主义可以分为国家法团主义和社会法团主义，前者更加强调国家权威，强调国家对社会政治与制度整合的意义；后者更突出社会的自主性，强调行政权力、市场权力与社会权力之间的沟通与制衡。

就当前的实际而言，市民社会理论框架对我国农村基层社会治理所具有的规范效应是有明显限度的。尽管有不少学者认为“村民自治”是中国市民社会在基层成长的突破口，并因此预言“村民自治建设和发展将构筑起社会主义民主的微观社会基础”，但从当前我国农村基层的权力格局来看，政府依然掌控着主要的治理资源，如市民社会意义上的那种能够抵抗和限制行政权渗透的非国家权力暂时还没有制度化。我们没有理由期待中国短期内能够在基层社会出现和发展起西方意义上的市民社会，并在国家与社会的关系中形成国家行政权与市民社会自治权相互制衡的局面。相反，法团主义框架尽管也未必能准确地用于解释当前中国国家与社会的关系，但法团主义在坚持“国家中心主义”同时还强调国家与市场、社会之间的联系、中介与制度化沟通渠道的认识，却为我们反思和设计当前我国农村基层治理结构提供了重要的参照框架。

中国农村的政治体制改革虽然改变了“国家同构社会”的治理格局，但这样一场自上而下所发动的变迁同样也被认为是国家行政权在基层社会的有限退出。现实的情况是：国家依然掌握基层社会治理的主动权和大部分资源的前提下，经济体制改革所带来的市场力量的兴起以及政治体制改革所带来的社会力量的兴起都在剧烈地重构着农村基层社会的治理格局，这决定了多元权力主体中某一单极的治理无法实现善治。农村治理结构变迁的政府动员特征决定了国家(政府)在很长一段时间内仍然居于这一治理体系的领导和核心地位；日益加强的市场化程度也决定了市场因素毫无疑问地将在基层治理过程中扮演重要的角色；随着逐渐发育和成长，社会力量也逐渐对地方公共事务产生着越来越重大的影响。因此，建立基层社会治理格局中各权力主体的合作关系，建立各主体间制度化的联系与沟通渠道以及具体合理的合作机制，形成多元权力主体合作治理的格局，是我国农村基层社会治理进程的必然。

四、协商治理：制度化共治的可为路径

建构多元治理主体间的制度性合作关系，是实现农村善治的制度方向。而如何在具体的治理实践中形成和实现这一关系，本文认为，传统中国社会的协商治理实践以及上世纪末西方兴起的协商民主理论为我们解决这一问题提供了可资借鉴的思路。

历史地来看，中国的政治传统无疑是以封建专制为主要特征，但中国也不乏协商政治的思想资源。比如，儒家就强调利益主体的多元共存和发展，通过协商达到和谐；在政治制度上，谏议的安排也是一种协商实践。而现代革命“三大法宝”之一的统一战线就是协商。中国共产党创立的多党合作和政治协商的组织与制度，更是将协商治理在宏观层面提升到了一个全新的高度。事实上，无论是传统还是近代，国家权力从来没有真正深入影响基层治理秩序。在一般情况，如果没有基层干部的“邀请”或双方“合议”，国家很难单独越过基层直接同个体发生关系，基层农村的生产生活秩序主要经由基层权威(包括行政授权权威和民间权威)联结，由国家、地方权威、村民三方“合议”得以形成。这种合议也就是协商。这也就是说，在传统上我国农村基层社会的治理实践中，一直有着多元主体协商合议的治理习惯；而且这也在某种程度上成为我国传统社会结构“超稳定”的一个重要原因。只不过在建国后，随着农村基层治理结构的颠覆以及传统治理习惯的抛弃，协商治理被行政控制与管理所代替。也正是从这样的意义上来说，今天破解我国村民自治与农村基层治理中的难题，需要在某种程度上向传统治理复归，而协商应当成为其中的重要内容。

无独有偶，同样基于协商的精神，1990年代以来在西方兴起的协商民主与我国农村基层社会治理的理念与实践也具有内在的一致性。出于对自由主义和自由民主盲目乐观情绪的回应，西方一批知识分子转而寻求一种更好的民主体系，引发了民主理论与实践中的“协商转向”，揭开了协商民主研究与发展的帷幕。协商民主的核心是必须对任何公共决策或集体行动做出能让所有受此影响的人接受的解释，它承认多元文化与多利益的社会结构，强调对于公共政策与集体行动的多元、平等参与。这里所说的参与者不仅包括作为公共政策制定者与公共行为主导者的政府或公共机构，同时也包括那些受公共政策与行为影响的社会组织与个人。协商民主强调对于公共议题与信息的公开度，强调具有责任心的、充分理性的协商参与者在充分掌握相关信息的基础上，对特定公共议题平等和充分地讨论、争辩、协商。协商过程中，参与者将提出自己的观点及理由，同时也将接受其他参与者对自身观点的质疑并做出回应。协商参与者可能会在协商过程中形成、坚持以及转换其偏好。协商的最终目的，是基于偏好聚合的共识与一致，以最大限度地实现公共利益。

因而，无论从复归我国农村基层协商治理传统，还是从引入西方协商民主理念的角度出发，建构农村基层社会治理的协商机制有助于有效协调各权力主体的关系、增进公共利益，落实多元治理主体间的制度性合作关系以及促进善治的实现。

1，建构农村基层社会治理的协商机制，要进一步理顺农村治理主体间的关系，确立各主体合作的制度化路径。具体而言，首先需要改变乡镇党委、政府对村级自治干涉过多、影响过大的现状，积极寻求行政权力与社会权力的良性互动。要通过立法及政治改革进一步改变行政权力侵蚀社会权力的局面，明确乡镇一级党委政府的职责范围在于涉及全乡(镇)的公共事务与公共服务。通过规范如人事、财务等治理资源的制度化分配方式，减少乡镇干涉影响村级自治的空间和可能性。同时，还应当完善对其权力运作的监督机制，除了常规的人大监督之外，还可以综合新闻传媒、网络舆论、信访制度等，建立立体化的权力监督体系。其次，还需要大力加强以村委会为代表的社会权力的自主性和独立性，通过制度建设保障村委会的治理资源和治理空间。可以探索通过县级政府直接对村级公共事务治理进行资源分配，乡镇一级仅对下进行业务指导，从而弱化乡镇对村民自治的直接干涉。再次，要进一步明确村委会的职能、规范村委会的运作，明确村级党组织与村委会的关系，既要避免村级党组织与村委会职能不清、又要避免村委会出现“准政府”的趋势。要通过制度保障村委会代表全体村民的利益，核心是要保证村委会的选举和日常运作真正体现村民的意愿——显然，就目前我国实际而言，我们并不缺少制度，而是制度没有得到有效执行。

2，建构农村基层社会治理的协商机制，要改

变观念意识，以协商代替命令和竞争的治理理念。就纵向结构来看，当前我国村级治理体现出浓厚的命令色彩。各行政层级逐级通过行政命令进行所谓的治理——其实这本质上还是一种管理。不仅造成治理体制的僵硬，也损害了其权威性、合法性，降低了公共政策的执行力。而从村级治理的横向结构来看，村级党组织、村委会、体制外治理精英、村民等在治理实践中更多地表现出一种基于互不信任的竞争态势。村级党组织与村委会争夺村治权力，损害村庄公共利益；体制外治理精英发动村民，与村委会争夺村庄治权；村民认为村委会成员为己或为上谋利，公开置疑、反对村委会的治理，或对村委会阴奉阳违、置之不理，等等。上述现象在我国农村治理实践中并非个案。要改变这一现状，须在纵向和横向治理结构中均引入协商理念，强调多元主体在公共利益的框架之下，通过协商机制与协调过程，表达利益诉求、解决利益纠纷和获得利益满足。具体而言，县及乡镇党委、政府在村级治理事务上要尊重村委会等村级治理主体的权力，要尽量减少对其的行政干涉，多与村级治理主体协商，而不是一味地诉诸僵硬的行政命令。就村党组织、村委会等村级治理主体而言，基于选举制度的竞争关系虽能选贤与能，但在竞争选举之后，要避免因“官本位”意识观念所导致的恶性权力竞争。无论是我国传统的治理实践还是西方的协商民主理论均表明：协商是竞争的有益且必要的补充。各村级治理主体间就村庄公共事务的协商，而非竞争，才有可能实现公共利益的最大化。

3，建构农村基层社会治理的协商机制，要创新治理制度，探索切实有效的多元主体协商参与村级治理的形式。农村基层治理主体间的合作关系以及协商的理念，最终要通过具体的协商治理形式来体现。目前我国农村基层治理中的参与、监督机制主要体现为形形色色的“上墙制度”和“监督举报制度”等。表面上看，这些制度一方面加强了群众对治理主体及治理过程的监督，并且能够收集村民反馈意见，实现了其利益诉求在治理过程的满足，体现了协商的理念与意涵。实际上，通过上述制度，村民并未真正参与村庄公共事务决策的协商和制定，而仅仅是在决策已经做出之后被告知而已。由此所实现的监督，也是一种“事后监督”，其效能远不如村民直接参与公共事务决策过程的协商。

五、结语：协商共治、多赢与善治

我们欣喜地看到，在我国一些地方的农村治理实践中，已经出现了一些各具特色的协商治理形式。比如河南邓州的“四议两公开”和浙江温岭的“民主恳谈会”等。这些协商治理实践的具体表现形式有所差别，但其最为重要和关键的是：在治理过程中，多元主体——尤其是村民等比较弱势的治理主体——直接参与到公共事务的决策过程中来了，公共治理不再仅仅局限于特定的强势权力主体。从这样的意义上来说，农村基层协商治理机制的具体形式可以不同但其本质一定是包括乡镇政府、村党支部、村委会、市场组织、社会团体、村民个人在内的所有受到决策影响的村庄公共事务参与者在充分掌握相关信息的基础上，就特定公共事务自由、公开地表达和倾听各种不同的观点。经过彼此讨论与协商，最终做出具有合法性和权威性，并最大限度实现公共利益的决策。因而，一种涵盖多元权力主体的协商机制将有助于农村基层的制度化共治、各治理主体多赢局面的形成以及善治的实现。

首先，从社会的角度看，尽管社会权力已经成为农村基层治理的重要一极，但不可否认，村民受长期以来依附国家的影响，一方面有在村庄公共事务上依赖国家治理的文化和心理传统；另一方面则缺乏参与公共治理的意识与能力，这也是导致“村民自治”过程中社会参与不足，出现所谓新“绅治”的重要原因。只有当个人在当前的社会中有机会直接参与决策过程和选择代表，他才有希望控制自己的生活前景以及自己周围环境的发展。协商治理机制恰恰在“投票选举当家人”的间接方式之外，为村民提供了一条直接参与村庄公共事务的自治之路，从而逐步培养起村民参与农村公共事务的意识和能力，逐步完善以村民大会和村委会为代表的社会权力的运作。其次，从市场和其他组织的角度看，无论是经济能人、私营业主以及普通村民欲图参与村庄公共事务的治理，还是家族关系在一些地方表现出对村庄权力格局的影响，都是社会利益多元化后的正常现象。不仅没有必要片面否定其作用，反而应当积极地进行引导。通过协商治理机制的运作，为其提供制度化的联系、沟通其他权力主体和参与治理的渠道和途径，发挥此类治理主体在诸如农村公共设施建设的市场化参与、农村社会动员等方面的积极作用，这将会对农村基层社会治理提供必需的治理资源，形成多赢的局面。最后，从政府的角度来说，通过协商治理机制建立乡镇政府，村党支部与村委会等其他各权力主体的制度性合作关系，一方面有助于基层党委在发挥领导核心地位的同时，动员和协调来自市场与社会方面的资源和力量，在国家权力有限退出农村后实现基层社会的善治；另一方面也有助于政府在“委托一代理”的统治模式退出历史舞台的背景下更好地完成由“掌舵”向“服务”的角色转变，以及在基层政府(乡镇)“法团化”之后，重建基层政权的合法性和权威性。

责任编辑：杨嵘均

作者：刘安

建设与人事行政关系论文 篇2：

“双一流”战略下地方高校行政人员职业倦怠及激励机制改革探析

摘  要：“双一流”战略为地方高校尤其是不具备“211工程”身份的地方高校提供了新的发展机遇。一流的大学、一流的学科必须有一流的管理做支撑。文章将“双一流”建设与高校行政人员结合起来进行研究，明确高校行政人员在“双一流”建设中的重要作用。通过深刻剖析目前地方高校基层行政人员职业倦怠的具体表现、产生的影响以及背后的原因，阐明目前激励机制普遍存在的问题;结合“双一流”建设总体规划方案下地方高校未来发展的方向和目标，从优化组织机构、建立培训制度、完善考评体系、畅通竞聘机制等四个方面提出适合地方高校行政人员的激励机制改革策略，旨在探寻如何从行政人员管理的角度加快地方高校“双一流”建设的步伐。

关键词：“双一流”;地方高校;行政人员;激励机制

引言

近些年来，各类大学排行榜频出，不断刺激着大学在人才培养、科学研究、社会服务等各项指标上的激烈角逐[1]。高校作为培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人的重要载体，担负着愈来愈多的社会责任，其发展得到了党中央、国务院的高度重视和支持[2]。2017年，国家发布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施方案》，“双一流”建设方案明确指出我国要推动一批能够进入世界一流行列的高水平大学和学科，加快高等教育治理体系和治理能力的现代化[3]。可以说，“双一流”战略为地方高校尤其是不具备“211工程”身份的地方高校提供了新的发展机遇。本文在“双一流”建设视角下进行地方高校行政人员职业倦怠现状及激励机制改革研究，研究成果有助于规范地方高校管理、促进高等人才培养、助力“双一流”规划建设、提高地方高校的影响力和知名度。

一、“双一流”战略与地方高校“双一流”战略为地方高校的发展带来了重大的历史

机遇，同时地方高校建设“双一流”也面临巨大的困境和挑战，地方高校应围绕其特有的地方性和应用型的内在要求，精准打造学校特色进行地方高校“双一流”建设。

（一）“双一流”战略是地方高校发展的机遇

“双一流”发展战略致力于鼓勵公平竞争，完善激励机制，强调总体规划，支持高校不同类型差异化发展[4]。某种程度上，为地方高校摆脱了“层次堡垒”，促进地方高校被社会发展进一步认可[5]。因此，“双一流”发展规划对地方高校是难得的时代发展机遇，地方高校应当紧紧抓住当前政策优势，大胆探索，突破办学层次和办学水平的跨越，在自身原有基础上办出特色，实现转型发展。

（二）地方高校建设“双一流”的挑战

一直以来，地方高校因受其传统办学理念、办学定位、社会环境等各个要素的影响，要在“双一流”发展战略的机遇中脱颖而出，必须面对诸多挑战。地方高校因其办学目标和历史发展等原因，通常欠缺科学合理的未来发展规划，且习惯于效仿部委隶属的名牌大学，难以形成核心竞争力，人才培养质量也可能无法满足地方经济发展之需要，不利于地方高校的良性发展;地方高校在办校资源方面也有很大的空间;对高端人才的吸引力地方高校也远不及名牌大学。另外，地方高校对引进的一流教师队伍的管理也存在一定的压力，人才流失严重;地方高校内部收入分配、制度建设等都需要进一步优化以适应“双一流”建设的要求。

（三）“双一流”战略下地方高校发展与行政人员的关系

目前，高校竞争不仅体现在“硬实力”水平上，还体现在“软实力”水平上，如师资水平、行政人员专业素养等[6]。尤其是高校行政人员的发展及规划，对其“软实力”影响较大。虽然高校行政不像政府部门那般庞大，但“麻雀虽小五脏俱全”[7]，高校行政也要有科学的岗位管理和优秀的人员队伍才能保障高校的良好发展。

行政人员作为高校人才培养和科学研究的管理者和服务者，其能力素养必然对高校人才培养和科学研究的进程和质量产生影响。“双一流”发展建设需要一流的专业教师队伍，更需要一流的行政管理服务，而一流的管理服务离不开一流的行政管理人员做支撑[8]。在高校中，学科教学和行政管理如同人的两条腿，必须同等健壮，才能步调一致、阔步前行。如果高校过于偏重专任教师队伍的培养，忽略对行政人员的建设和激励，则不利于高校的可持续发展。

二、地方高校行政人员职业倦怠剖析

地方高校立足地方性，其建立和发展有其独有的特征，而行政人员职业状况在不同的历史时期内在要求也不同。目前大部分地方高校正处于转型发展关键时期或向高水平大学迈进的关键节点，行政人员管理一路以来取得了一定的成绩，但仍存在诸多问题和阻碍，其职业倦怠现象在地方高校行政人员中仍显突出。

（一）职业倦怠的具体表现

1. 工作压力大。高校行政工作繁琐忙碌，部分行政人员感到工作任务重、压力大。工作压力是一把“双刃剑”，适当的压力可使员工突破自我，得到更大的发展，而长期过度的压力将会使工作人员处于高度紧张状态，影响身心健康，产生倦怠感。

2. 失败感和自我怀疑感伴随。部分行政人员找不到未来的发展方向，甚至对工作有挫败感。长期的繁杂和突发的基层行政工作让行政人员感觉自己的工作价值低，工作没有成就感，慢慢失去对工作的积极性，并对工作产生消极情绪，甚至越来越愤世嫉俗，使得行政人员的个人成就感下降。

3. 高校基层行政工作效率低。行政人员的工作往往比较单调，重复性工作较多，这种工作性质使得基层行政人员容易产生厌倦，倍感压抑。另外，行政人员的发展往往得不到学校的重视，相对于教学和科研，处于“边缘地带”，其职业发展比较迷茫，长期如此，造成基层行政人员办事拖沓，工作效率低下。

（二）职业倦怠的影响分析

1. 职业倦怠对自我的影响。高校行政人员一旦产生职业倦怠，就会对工作岗位失去兴趣，工作积极性大大降低，失去对工作的激情;对自己的未来规划不能找到合适的定位，没有了上进心，逐渐迷失自我。而且一旦工作中出现问题，就会自我否定，怀疑自己的工作能力，严重打击其自信心和自尊心，甚至会造成人际关系冷漠，逃避社交，逐渐封闭自己，严重的还会产生一些心理或生理疾病，严重损害其身心健康。

2. 职业倦怠对高校管理的影响。高校行政人员一旦产生职业倦怠，还会影响到高校人才培养和科学研究的质量，一定程度上阻碍高校的发展。高校行政人员产生职业倦怠后，对上级文件和相关政策就不会积极主动去学习，就不能与时俱进，不能及时了解新的教育发展动态，在完成自己的工作任务时就会因循守旧、墨守成规。新文件和新政策若不能有效执行，必会影响高校的发展。另外，职业倦怠也会使行政人员缺乏责任心和竞争精神，逃避竞争、恐惧竞争、甚至仍抱有“铁饭碗”思想，不思进取。如果教职工内部没有了良性竞争，高校的日常管理、教学质量和人才培养肯定会受到影响，学校未来的发展就得不到进一步的提升，甚至止步不前。

（三）职业倦怠的原因分析

导致高校基层行政人员产生职业倦怠的原因并不是单一方面的，而是基层行政人员个人因素和环境因素相互影响、相互作用的结果。

1. 在马斯洛的需求层次理论中，尊重和实现自我的需求恰是高校基层行政人员迫切得到和实现的需求层次。由于高校行政人員相对于教学人员，日常工作价值感低，在工作中没有得到应有的尊重，因此感到个人价值难以实现，自我需求无处可循;高校行政人员对自己的未来发展没有规划或者规划安排不合理，对于其未来个人发展茫然不知所措，产生职业倦怠。

2. 在每年的年终绩效考核中，行政人员的考核结果往往与工作量和工作成效难成正比，甚至干多干少都一样;评选年度优秀员工时，行政部门领导通常会考虑部门员工的工龄、资历，甚至每年优秀员工轮流当。这使得行政人员感觉自己平时干多干少、干好干坏没多大差别，显然这种绩效考核机制不合理，严重影响高校基层行政人员的工作热情，职业倦怠随之产生。

3. 高校行政人员晋升机会少、工资低而产生职业倦怠。高校往往对教学和科研工作非常重视，在政策上会向教学和科研上倾斜，忽视了行政管理工作的重要性。比如同一届大学毕业应聘到高校的相同学历学位的专职任课教师、科研人员和行政人员，其中行政人员在工资和岗位发展方面都无法与前两者相比，使得他们在心理上不平衡，工作上没有了热情和动力，甚至厌烦工作，产生了职业倦怠。

4. 目前地方高校对行政人员的管理大多都“重使用，轻培训”，使得高校行政人员没有机会学习和培训来提高自我，长时间处于“充电少，放电多”的工作状态。长久如此，基层行政人员易于疲倦，觉得自己各方面得不到提高，在心理上对工作产生抵触情绪，影响工作积极性，降低工作效率，职业倦怠随之产生。

三、“双一流”战略下地方高校行政人员激励机制建设

在加快高校“双一流”建设的进程中，行政人员作为学校的基层管理团队，必然面临诸多实际问题，比如工作强度会加大、工作要求会提高等[9]，这就需要合理、科学的激励机制来激发动机、指导行为，有效实现目标。从行政人员管理的角度出发，探求“双一流”战略下推进地方高校关于行政人员的激励机制改革的创新路径，旨在提升新形势下高校行政人员的工作能力，增强其工作热情，改变职业倦怠状态，更好的服务高校学科教学和科学研究，从而加快地方高校“双一流”发展建设的步伐。

（一）高校行政人员激励机制建设维度

1. 以“双一流”为导向的目标激励

地方高校进行“双一流”建设，就要将“双一流”战略要求融入到高校管理体系建设当中，尤其是将高校内部治理变革的新要求纳入到学校办学定位和办学目标当中。在这样的发展趋势下，地方高校行政人员的激励维度不仅是提高工作能力，更是转变工作态度和创新管理方式。行政管理的目标激励应该是高效率的行政管理和高质量的行政服务，有效协调高校日常教学和科学研究的顺利进行，而不是指挥或管控。还要以服务创新、教育发展的核心理念，重新塑造行政管理的总体目标，以“双一流”建设为导向，调动、整合一切行政资源为高校学科教学和科学研究提供保障。

2. 以“双一流”为导向的能力激励

“双一流”发展战略落实到高校行政管理层面不仅包括制度的改革和创新，还应包括对行政人员就人力资源方面的开发，因而行政人员能力发展和职业素养都面临新要求。行政人员需要进行以“双一流”战略为指导的能力激励，主要包括两方面：（1）适应信息化发展新要求的信息化、无纸化办公流程，是提高高校行政管理效率和规范行政管理流程的重要手段，有利于不断推动完成“双一流”建设要求中“完善内部治理结构”这一任务，与此匹配的信息化管理理念和信息化专业技能是地方高校行政人员所必备的关键素养。（2）行政管理的专业化建设问题，即行政人员应具备与岗位相匹配的管理技能和职业修养，重点加强行政人员的岗位专业能力和信息化管理知识培训，同时还应不断灌输现代教育管理的新理念，以培养一支真正为高校教育教学服务的职业化、专业化的行政管理团队。

（二）以“双一流”建设为导向的激励机制建设策略

针对目前地方高校行政人员职业倦怠状况，结合“双一流”战略建设的新要求和地方高校发展的内部规律，有针对性和实践性的激励机制改革势在必行。

1. 优化组织机构，实现权责分明

目前，绝大多数地方高校基本是遵循政府的科层制模式这种传统行政管理机构，主体的组织结构由各行政科室的科长、处长、校领导等组成。这种行政结构在高校行政管理中的确可以发挥一定的积极作用：服从上级安排，依照规章办事，以由上而下的方式开展工作，进而促进各项工作的贯彻落实[10]。但长期维持这种单一管理结构，会出现等级繁杂、工作成果不高、工作模式死板等一系列问题。因此高校要进一步创新行政制度管理模式，改革组织结构，优化组织架构设定，摆脱机构设置产生的行政管理问题。优化原则是在管理上全过程要以服务为核心目标，以解决学科发展为指向设立机构;有效利用人力资源，结合个人兴趣、职业意向和岗位需求等要素选择人员。通过行政结构不断优化和创新，将高校行政管理部门转变为真正为高校专业教学和科学研究服务的机构。

2. 建立培训制度，提高服务水平

系统性、连续性、有针对性的培训才能保障高校基层行政人员的干劲和活力。高校应该重视基层行政人员的再学习并为他们自身素质和管理能力的提高创造培训进修的机会。培训可分三种层次：（1）学校层次的培训。明确高校建设“双一流”战略的总体目标与需求层次，从而决定培训方式和具体培训内容。学校建设“双一流”的战略发展规划与学校内部绝大多数岗位工作都密切相关。如何加快完成这一总体目标，除了高校高层管理者要掌握外，作为基层行政人员也必须通过有针对性的培训和学习才能清楚了解，这样才能确保高校上下统一思想、着眼关键任务、明确主次轻重。（2）岗位层次的培训。明确行政岗位的工作需求和工作标准，从而决定培训方式及具体培训内容。学校整体的办学目标、发展规划以及“双一流”建设等都对行政岗位的工作标准以及工作内容提出了更高的要求。因此，行政管理工作所需的各类新知识、新技能和新理念则组成岗位层次的具体培训内容。（3）个人层次的培训。寻求岗位工作要求与个人绩效考核之间、“双一流”建设发展要求与个人技能之间的差距，以此来明确高校行政人员所要提升的工作能力和职业素养，以便突出重点、明确目标、有针对地进行培训，从而弥补短板。

培训方式可以选择以强带弱、以点带面、以奖促学等模式;对不同类型的人员，可以采取网上教育、结对培训、集中培训、周末课堂等方式的培训;請专家、教授到高校开展专题培训讲座，营造出了发展人才、尊重人才、留住人才的良好学术氛围;把行政人员在培训中的主体地位进一步突出，不仅要考虑行政人员教育培训的普遍性需求，还要和不同类别、不同岗位、不同年龄的个性化培训需求相结合，开展高质量的学习培训。

3. 完善考评体系，激发工作活力

激励机制优化建设需从员工的切身利益出发，建立科学合理的绩效考评体系，充分调动行政人员的工作积极性，最终使预定的激励效果得以实现。绩效考评体系关系到每位行政人员的自身利益，是项“大工程”。第一，明确基层行政人员的岗位职责。人事部门对管理部门的工作进行界定，明确基层行政人员的岗位职责，这样考核者和被考核者就工作目标、工作职责和工作要求等会达成一致。第二，针对不同工作岗位、工作性质的行政工作分别制定不同的绩效考评标准。高校人事部门要充分调研各个行政管理部门和内部各个行政岗位，将工作特点或工作性质相近的岗位进行归纳分类，不同的行政岗位要有不同的考核指标，并充分细化和分化各类行政工作岗位的考核标准。第三，多维度的考核评价体系。高校行政人员的年度绩效考核不仅要考核评价其行政业务能力，还应该综合考核评价行政人员的政治思想、工作作风、工作实绩、协作精神、廉洁自律、他人评价等多方面的表现。另外，学校各部门的行政管理人员可以根据学校实际情况进行互动交流，实现互评绩效模式。只有这样才能建立健全评价绩效考核制度，不断优化激励机制，提高行政人员的职业素养，最终为个人和学校的发展提供有效支撑。

4. 畅通竞聘机制，提升发展空间

“论资排辈”的传统人事制度在很多地方高校仍然存在，一些年轻的行政人员认为自己无法得到很好地岗位晋升机会是因为自己工龄短、资历浅。这种心理的存在使得基层行政人员缺乏上进心和竞争意识。因此，在公平竞争环境下，畅通竞聘机制，以此激发其工作热情。

高校要明确行政管理人员的未來晋升方向。在职称评审方面，结合基层行政人员的主要工作业绩和专业技术水平，既可获得行政序列职称的评审，也可以获得教师序列职称的评审。由于高校基层行政工作量较大、工作比较繁杂，行政人员在科研方面可支配的时间较少，所以在科研成果上行政人员不能和专任学科教师要求一样，可在职称评审时专任教师和行政管理人员分开排名进行评审。在职务评定过程中，可定期评价基层行政管理人员的工作业绩，根据结果讨论决定聘期，这样行政部门人员就可以明确自己的未来发展方向和发展空间，从而提高工作积极性，激发工作活力。岗位或职称评审过程中还要设立科学、公正、公开、透明的遴选标准和规则。也可参照机关政府公务员职务晋升思路，制订高校行政管理人员岗位晋升的激励机制。另外，行政管理人员在本校“双一流”发展建设中的贡献情况也可作为岗位晋升的重要参照依据之一。畅通竞聘机制，有利于激活个人能量，提升高校行政人员的无限创造力和主观能动性。

四、结束语

当前“双一流”战略下高校竞争日渐激烈，地方高校要防患基层行政人员职业倦怠，以激励机制改革作为突破口，提高行政管理效率和服务水平，全力为学校发展建设提供服务和保障。不断优化完善地方高校行政人员激励机制，使之更加科学、合理，将有利于激发地方高校基层行政管理人员以更饱满的热情投入到学校工作当中去，增进对学校的认同感和归属感，促使工作态度的转变和管理方式的创新，能够以高校“双一流”建设为目标，上下一心、凝聚共识，激发出地方高校持续长效的内生动力，最终为地方高校的转型发展提供强有力的保障。

参考文献：

[1]李露.高校行政管理人员绩效考核与绩效工资的探析[J].时代金融，2018（10）：31-39.

[2]唐亚琴.高校行政管理人员激励机制研究[J].科技经济导刊，2018（02）：58-61.

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[4]王琼.高校基层行政管理人员职业倦怠成因与策略研究[J].教育现代化，2017（49）：64-72.

[5]黄冠.高校行政管理中存在问题及对策研究[J].中国管理信息化，2018（21）：47-53.

[6]郭桂红.浅谈高校人力资源管理问题[J].辽宁经济，2015（05）：86-87.

[7]岳秀岩.我国高校行政岗位的改革与激励问题研究[J].长春教育学院学报，2015（03）：110-111.

[8]兰石财，李秀锦，兰仙平.高校行政管理人员激励机制的构建[J].人力资源管理，2014（02）：18-23.

[9]刘涛.高校行政管理人员激励机制构建的对策探析[J].人力资源管理，2018（04）：7-11.

[10]姜浩.高校行政管理人员激励机制构建的必要性及对策研究[J].人力资源管理，2018（06）：26-30.

作者：王焕

建设与人事行政关系论文 篇3：

公法视野下的政府垂直管理改革研究

政府垂直管理是我国目前处理中央政府与地方政府关系的一项重要制度。现行的政府垂直管理制度尽管有其存在的必要性，但因其在理论与实践层面尚存在诸多问题而有进一步改革的需要。从中央与地方关系的公法原理和大部制改革的理论视角对政府垂直管理改革问题予以研究，可以得出结论：通过立法严格控制政府垂直管理的设定与扩大将是我国政府垂直管理改革的未来发展方向。

[关键词]政府垂直管理；公法；大部制改革

金亮新(1972—)，男，浙江工业大学法学院副教授，苏州大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学；(浙江杭州 310023)杨海坤(1944—)，男，苏州大学法学院教授，博士生导师，研究方向为宪法学与行政法学。(江苏苏州 215006)

本文为国家社科基金项目“现代政府法治论研究”(项目编号：06bfx017)的阶段性研究成果。

政府垂直管理的理解应有狭义和广义之别，广义的含义是泛指上级政府对下级政府在特定行政权领域的直接管辖；狭义的认识则是指中央政府对地方政府在特定行政权领域的直接控制，学者和公众对垂直管理的认识大多也是狭义层次的，故亦为本文论述所取。鉴于政府垂直管理在我国运行的现状，它显然已成为我国目前处理中央政府与地方政府关系的一项重要制度。然而，对待政府垂直管理问题却有不同意见，赞成与反对的声音同时存在，实践中政府垂直管理在设定、运作和实施效果等方面也存在差强人意之处。有鉴于此，结合当前以大部制改革为主的新一轮政府改革，研究我国政府垂直管理制度及其改革问题是十分必要的。

一、政府垂直管理的必要性及其改革动因

(一)实行政府垂直管理的必要性

我国现阶段在部分行政权领域实行政府垂直管理有着一定的积极意义，其必要性概括起来大致包括以下三个方面：

1.政府垂直管理的特殊效能。垂直管理即中央集中行使部分行政权力，从而实现中央政府对某些领域行政事务的纵向直接控制，摆脱地方政府的不当乃至非法保护和干预，以维护法制统一和政令畅通，加强行政执法的权威性和统一性。实践表明，在出现国家宏观调控失灵和地方保护严重时，政府垂直管理显然具有一定的救济功效，正如有学者指出，垂直管理的好处在于有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”，有利于资源配置，人员、资金和设施等都可以在较大的范围内统筹安排[1]。政府垂直管理的特殊效能既体现了其自身的存在价值，又体现其具有一定的不可或缺性，这种特殊效能实际上也是我国政府实行垂直管理的主要初衷。

2.部分行政权自身的内在特点。随着社会和科技的进步，行政权内部的分工日益细化，不同行政权或不同行政部门之间的差异化和专业化也日益加强，“行政权是一种专业化与社会化相统一的权力，行政权的专业化是指行政权在行使中受到技术准则的制约，必须服从各个方面管理事态的客观规律，行政管理机关本身必须是专业化的机关而不是仅仅懂得政治和道德的机关”[2]。作为综合性的地方政府在领导、处理与协调特定行政权领域的行政事务时会有力不从心之感，特别是在地方政府的综合协调能力有待提高的情况下尤为如此，而作为地方政府职能部门的上级政府相应部门自然就有其专业化的优势与经验，于此，垂直管理的专业性、效率性则是不言而喻的。部分行政权自身的内在特点决定了政府垂直管理成为可能和必要。

3.现阶段中国的特殊国情。由于我国较为缺乏地方自治的历史传统，缺少自治文化的长期积淀，地方政府对上级政府尤其是中央政府的依赖性与依存性程度较高。就民众而言，基于同样的原因对上级政府特别是中央政府往往有更多的信赖、信任和期待，多年来的越级上访现象就从一个侧面反映了这个问题。所以，在一定意义上可以说，目前我国的政府垂直管理制度具有其存在的正当性，具有其较为广泛的群众基础，行政机关和普通民众也往往会寄希望于政府垂直管理制度来解决行政管理过程中出现的诸如地方保护之类的棘手问题。

正因为上述原因，我国改革开放以来尽管针对原有高度集中的中央与地方之间的权力关系模式进行了革新，但仍然在部分行政权领域实行了垂直管理。1995年国家对税务部门实行垂直管理；1997年中央决定对银行实行垂直管理，1998年中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，此后的银监、证监和保监等部门也都采用了该模式；2004年中央决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，2006年国家实行土地督察制度，标志着中央土地垂直管理体系的确立；2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理。针对统计造假的情况，要求审计实行垂直管理的呼声也很高，但2006年6月1日实施的新修订的审计法坚持了审计机关双重领导制度。总之，通过一系列改革，海关、税务、工商、质量监督和国土等一些重要的行政部门都实行了垂直管理，并且政府垂直管理近年来呈加强趋势。

(二)政府垂直管理制度改革之动因

政府垂直管理制度固然有其合理性和必要性，但其日益扩大之势也值得我们认真反思，我们发现政府垂直管理并不能有效解决相关垂直范围内出现的问题，而且其自身还存在诸多不容回避的问题，这也就构成了下一步改革政府垂直管理的基本动因。具体来说这些问题体现为以下几点：

1.政府垂直管理在排除地方保护方面力不从心，垂直管理也难以完全有效地实现其预期的行政目标。虽然实行垂直管理的机关在人、财、物等方面不受制于地方，但这些机关与当地政府依然存在诸多利害关系，垂直管理并不能杜绝地方政府的干预[3]。地方政府出于维护地方利益的需要，影响垂直管理部门的行政执法也就不可避免，在利益、权力、法律责任和人事等方面的争议也会时有发生。同时，政府垂直管理在达到行政目标方面也不尽如人意，如土地行政实行垂直管理后并没有起到预期的效果，土地违法仍然屡禁不止，2006年全年查处的土地违法案件数量和涉及的违法用地面积较往年都有大幅上升，全年办结9万多件土地违法案件，同时发现并制止土地违法行为近35000件，2006年全国共发现土地违法行为131077件[4]。政府垂直管理的这种无效性折射了其并不是包治百病的良药。

2.政府垂直管理一定程度上弱化了权力的制约与控制。地方政府的某些职能部门实行垂直管理后，地方其他机构无法对垂直部门进行经常性监督制约，当上级职能部门的监管存在不足时，就容易导致缺乏对垂直管理部门的权力制约，滥权腐败现象往往容易发生。同时，实行垂直管理的部门经费通常比其所在地其他地方政府部门更充足，在公职人员的福利待遇等方面较其他部门往往高出很多，这样在同一地区的政府各职能部门中会造成明显的不公平，从而助长和刺激了一些政府职能部门的权力寻租和其他滥用职权现象的发生。

3.政府垂直管理客观上压缩了地方政府的权力范围，地方政府的执法积极性和行政能力受到较大影响。一般来说，地方政府的法定行政职权范围要有相对完整性，然后在地方行政权内部再进行合理分工，各政府职权部门各司其职、密切配合，从而保证本地区发展经济、文化和其他社会事业，维护社会安全与稳定。正因为如此，世界上许多国家在中央政府与地方政府权限划分上都实行地方自治分权制度，其目的就是为了更好地保障地方行政权的完整性和有效性。

4.政府垂直管理的内在精神与依法行政、建设法治政府有不和谐之处。政府垂直管理制度主要不是依靠法律法规的权威运行，其相当程度上是依靠上级行政权力、依靠上级对下级的控制来保障政令畅通和制约地方政府权力，这种等级与服从的治理模式本质上是人治精神的体现，没有深刻认识到更高级别的行政权力与其下级行政权力在本质和性质上是相同的，同样有被滥用的可能。正如有学者指出的，“用‘垂直管理’来制约地方政府的滥用权力，结局会如何呢?其实也就是期待用一个更高级别的‘被滥用的权力’来制约地方政府‘被滥用的权力’”[5]。因此，政府垂直管理因其内在存有违背法治精神之处，在建设法治政府的时代背景下将会受到更多的限制，面临更多的修正与变革。

二、政府垂直管理改革的公法理论基础

(一)中央与地方关系之基本公法原理

政府垂直管理的本质是如何处理中央与地方的关系问题，具体来说是中央政府与地方政府的关系，因此，宪政上的中央与地方关系的公法理论可以应用于对政府垂直管理改革的研究，而中央与地方关系的公法原理大致包含以下几个方面：

1.遵循宪法的原则框架。中央与地方的关系说到底是国家权力的纵向分配问题，这种民众让渡产生的国家权力脱离了私法调整的范围，国家权力的分配(包括纵向分配)自然属于公法的领域，自近代宪法诞生以来，各国均是通过宪法划分和规范国家权力，因此，中央与地方关系应建立在宪法基础之上，中央与地方之间的公权力的配置应该纳入具有最高权威的宪法范围之内，离开宪法的规范和调整则是背离宪政和法治精神的。

2.以可操作性的规范化和制度化为其保障，辅之以动态性的协调机制。对于中央与地方关系的处理模式，各国主要分为联邦制和单一制两种，联邦制下中央与地方分权及其权限范围通常由联邦宪法加以明确规定，单一制国家从理论上是中央享有至高的权力，地方服从中央。为了科学规范中央与地方关系，合理分配中央与地方权力，单一制国家也同样必须将中央与地方关系予以规范化、制度化和确定化。同时，中央与地方的权限划分也要具有动态的调整机制，可以根据社会经济发展、国家任务目标和国际环境的变化而适时调整，如缺乏相应的调整机制，也可能会导致权力失衡而危害社会的发展。

3.以实现民主化、科学化和均衡化的权限划分为现实目标。权限划分的民主性、科学性和均衡性是良法之治的要求。现行宪法对中央与地方权限的划分唯一提到的条文是第3条第4款，从中可以看出在宪法制定者的认知中显然还没有打算让地方拥有自治权限，也可能忽视了中央与地方在权限争议上会产生复杂法律问题的可能性。[6](P72)“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的宪法规定显然过于原则，未能准确表达中央与地方之间的权力划分关系，表述为权力纵向分配应符合民主化、科学化和均衡化的要求则体现了中央与地方关系的更高层次的应然要求。

4.以保障人权、实现社会和谐发展为最终目的。在中央与地方关系的处理中，分权制衡是一种必不可少的手段，其最终目标是保障人权，因此，人权保障的基本宪政理念和原则应该在处理中央与地方关系中予以贯彻。可以说，具有人权保障和权力制约为内容的宪法才是真正的宪法，才能真正处理好中央与地方的权限关系，最终实现保障人权和社会和谐稳定发展的目的。

总之，政府垂直管理所体现的中央政府与地方政府的关系是上述中央与地方关系的主要方面之一，甚至可以说是中央与地方关系的核心与关键，由此可以运用中央与地方关系的基本公法原理来分析解决政府垂直管理所面临的理论与实践问题，中央与地方关系的宪政原理可以用来指引政府垂直管理的发展方向，可以作为政府垂直管理改革的重要理论基础。

(二)“大部制”行政改革之基本原理

党的十七大明确提出要加快行政管理体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制，党的十七届二中全会研究通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确了改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，十一届全国人大第一次会议审议并通过了国务院机构改革方案，中央与地方政府职能部门的调整序幕将随之拉开。依据笔者的理解，大部制改革蕴含了以下基本公法原理：

1.行政权需要配置优化、突出效率。行政权需要在政府职能部门之间合理配置与平衡，唯有如此也才能达到提高行政效率的目标。中央实行大部制以及与此相应的地方政府配套改革，可以逐步解决我国政府机构存在的职能交叉与重叠问题，将职能交叉重叠的行政资源合并重组，避免政出多门、相互扯皮推诿的现象发生，同时大部制还有利于减少政府机构，降低行政成本。因此大部制改革符合优化行政权配置、确保行政权运行效率的要求。

2.行政权的运行需要强化宏观调控职能。行政权的宏观调控职能在现代社会中日趋重要，特别是随着市场经济的发展和完善将更加如此，市场和社会的发达与自治意味着政府更多地从具体事务中解脱出来，完善和提升政府宏观调控权能是必然趋势。大部制改革的基本立足点和目的之一就是合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，为经济社会发展创造良好环境。[7]因此大部制改革符合市场经济条件下对行政权运行的新要求。

3.行政权运行必须加强行政内部的监督制约。过去政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节问题较为突出，有些方面权力仍然过于集中，缺乏有效的监督和制约。大部制改革在实行过程中，将逐步建立起决策、执行、监督相互分离的政府机构及行政体制，破除以往三者重合不分的状况。同时笔者也注意到，大部制改革还可能会带来权力监督的难度，因为实行大部制后，某些部门权力可能会更加集中，必须建立起有效的权力约束机制，防止因权力集中而产生的滥权问题，所以大部制改革必须把建立健全既相互制约又相互协调的行政权内部监督制约机制放在重要地位。

4.行政权运行必须以保障民生和保障人权为最终目的。行政权作为公权力，来源于民、服务于民。民生与人权是行政权的起点与终点，这是基本的宪政原理，大部制改革必须符合这一基本原理的要求。事实上，大部制改革的焦点之一就是保障和改善民生，如组建人力资源和社会保障部，建立统一规范的人力资源市场；撤销建设部，组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系；明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任；将国家环保总局升格为环境保护部，加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，改善民众基本生存环境。

由上可知，大部制行政权改革及其所体现的基本公法原理，与笔者所研究的政府垂直管理具有形式上的关联性和内在精神上的诸多相通之处，对政府垂直管理改革研究具有借鉴和指导意义。

三、政府垂直管理改革的发展方向

改革开放以来我国在处理中央和地方关系方面积累了许多宝贵经验，特别是2003年10月《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为处理中央与地方权限划分提供了基础原则与框架。“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”政府垂直管理改革需要在此文献精神的指导下，结合上述中央与地方关系以及大部制行政改革所体现的基本公法原理来思考。

基于中央与地方关系的基本法理之考量，笔者认为，政府垂直管理必须纳入宪政框架。根据目前行政权力运行的实际状况和社会发展水平，短期内完全取消政府垂直管理是不符合实际的，而严格限定和逐步削减垂直管理的设定范围或领域将是今后我国政府垂直管理的发展方向。从目前的立法状况来看，现行宪法对于中央政府与地方政府的职权虽然都作了相应的规定，但缺乏配套法规，具体操作存在诸多困难，而且现行地方政府组织法关于地方政府职权的规定，也与中央政府职权大体一致，因此在具体行政职权的划分上难以界分是垂直于中央还是隶属于地方，所以在具体立法层面可以从通过宪法和宪法性立法来构建我国的地方政府权力运行模式着手，进一步明确和严格控制垂直管理的范围，实现中央政府权力与地方政府权力的科学设定与明确划分。建议未来宪法修订时应明确规定中央政府可以在少数特定的行政领域实行垂直管理制度，但须报全国人大常委会批准，从而既解决已经客观存在的政府垂直管理的合宪性问题，又能达到严格控制垂直管理的设定的目的；然后在中央政府组织法和地方政府组织法中进一步明确限定中央政府垂直管理的范围和具体权限，尤其要注意为各级地方政府履行行政职责提供必要与充足的权能。对于中央政府与地方政府之间纠纷的解决，同样可以在遵循中央与地方关系原理的要求下，对中央政府与地方政府之间的行政权力配置规定依照法定程序予以适时调整。

基于前述大部制行政权改革的基本原理来分析，同样可以得出需要逐步限定和削减政府垂直管理的结论。如前所述，大部制改革适应了行政权优化配置、提升效率和加强政府宏观调控职能的需要，而政府垂直管理的过多设立，则客观上削弱和压缩了地方政府的权能，地方政府的行政效能和经济社会调控能力也会受到影响。随着市场经济和民主政治的发展，在保证中央宏观调控能力的前提下，扩充地方权力和限定削减政府垂直管理的趋势将不可避免。大部制改革还注重加强行政权运行的内部监督制约，把保障民生和保障人权作为最终目的，这也同政府垂直管理的削减改革之要求和发展趋势相吻合。就中央权力与地方权力而言，地方权力对民众来说显而易见具有更多的关联性、直接性和民主性，地方政府的权力在某种意义上也就是地方民众的权利，减少垂直管理即意味着扩大了地方政府的权限，地方自治的程度也就自然随着提升，民众通过自治也自然会享有更多的权利。当然大部制改革的实施并不意味着政府垂直管理部门立即减少，同时大部制的实行也并不意味着新的政府垂直管理部门不会再出现，针对当前环境保护问题的日益严重性，特别是地方政府快速发展经济的迫切心情和对环境执法的非法干扰，也不排除国家环境保护部成立之后实行环境保护部门垂直管理的可能性。但从未来发展来看，以部门压缩、调整与合并为特征的大部制改革与政府垂直管理的削减改革趋势是相吻合的，尤其是不能否认大部制改革所体现的基本公法原理对政府垂直管理改革同样具有重要指导意义。

严格限定和逐步削减垂直管理的设定范围或领域，既是基于考虑和消解前述政府垂直管理存在的问题得出的结论，同时也是适应中央政府与地方政府权限划分的世界性潮流使然。从世界范围来看，地方自治自主的全球化潮流势不可挡，各国、各地区立法对此都十分重视，如地方自治传统悠久的欧洲在欧盟立宪过程中，对地方与地区的权利、利益和地位给予了充分的重视，此外在欧盟其他各种宪法性文件中，也不断地加进有关地方自治和保障地区权利和地位的条款，从而在欧盟层面上形成了一套较为完整的地方自治制度框架。[8]美国作为联邦制国家的典型，其较为广泛的地方权限则更不必详述。因此，通过宪法和宪法性法律严格限定政府垂直管理和保障地方政府权力是大多数国家的做法，我国政府垂直管理的未来改革可以从中吸收有益经验。

在坚持上述政府垂直管理改革发展方向的前提下，也需要解决如何控制地方政府权力滥用的问题。如果地方逐步扩权的结果会导致地方政府权力的滥用，这将与政府垂直管理改革的目的相违背。关于在限定和削减政府垂直管理的情形之下如何有效规范地方行政权，笔者认为，首先可以考虑依据中央与地方关系的基本原理，明确地方行政权的行使必须遵循宪法和法律的规定，遵循法治原则；其次可以考虑改革地方国家权力的横向配置，加强地方同一层级不同性质的权力机关之间的监督制约；再次可以借鉴大部制改革的原理与经验，不断加强地方政府各行政职能部门之间的权能整合，建立和完善地方行政权内部的科学分工与制约机制。总之，上述几个方面的努力将会有助于在削减政府垂直管理之下更好地规范地方行政权，同时也会大大降低政府和民众对政府垂直管理制度的过多依赖。

综上所述，我国现行的政府垂直管理制度尽管有其存在的必要性，但因其存有理论与实践层面的问题而确应进一步予以改革。未来我国政府垂直管理的发展方向，应依据我国经济社会总体发展水平，在中央与地方关系和大部制行政权配置改革所体现的基本公法原理的指导下，逐步扩大地方政府的权限，严格控制设定政府垂直管理设定的范围，逐步削减政府垂直管理的行政权领域，使政府垂直管理在理性与法治的轨道中运行和发展。

[参考文献]

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[3]杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考[J].中国行政管理，2006，(3).

[4]国土资源部通报2006年土地违法案件查处情况[J].上海土地，2007，(2).

[5]池若.垂直管理与钦差大臣情结[J].中国经济周刊，2006，(37).

[6]陈新民.中央与地方法律关系的重建——检讨中国宪法中央与地方权限划分之制度[A].中央与地方关系的法治化国际学术研讨会论文集[C].北京：北京大学宪法与行政法研究中心、耶鲁大学中国法研究中心，2007.

[7]华建敏作关于国务院机构改革方案的说明[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/g /20080311/154846 07733.shtml.

[8]谈志林.从欧盟的宪政构架看中国地方自治的制度变迁[J].理论与改革，2004，(2).

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作者：金亮新　杨海坤