焦点事件公共政策论文

【摘要】本文采取个案分析法，通过对“劳教制度”这一议程的建构过程的展示和剖析，试图了解媒介是如何影响政策议程的？本文将媒介影响政策议程的过程分成了具有时间先后顺序的四个步骤，1、报道焦点事件，成功设置媒介议程；2、媒介议程塑造了民意；3、造成“民意景观”，形成了舆论压力；4、将舆论压力输入政治体系，触发政策议程设置。下面是小编为大家整理的《焦点事件公共政策论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

焦点事件公共政策论文 篇1：

多因素耦合：新时代政策议程设置的深层次逻辑

摘要：[目的/意义]政策议程设置考量政府的回应性和公众的参与性，在建设美好生活的新时代，政策议程设置也会随着一些因素的改变而发生变化。学界对政策议程设置的模式和路径给予了充分的关注，却缺乏对影响政策议程设置的多因素研究。[方法/过程]本文运用政策科学的多源流理论，将政策议程设置视作一个多因素耦合作用的决策过程，选取46 个政策个案，从问题源流、政策源流和政治源流三个维度，选取了焦点事件、智库发声、主流媒体支持、群体抗议、政府变更等五种因素作为条件变量，运用定性比较分析方法，分析了影响政府政策议程设置的因素。[结果/结论]研究发现，多因素耦合才是新时代政策议程设置的逻辑。本文为新时代背景下政策议程设置提供了系统化的可行性思路。

关键词：政策议程设置    多源流理论    定性比较分析

分类号：G521

1  引言

在分析政策议程设置时，研究者容易将关注点集中在决策自身，从而忽略了一个极为重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另外一些却没有？换句话说，在政府做出决策之前，需要对相应议题做出评估从而做出选择，需要对处理哪些问题做出取舍[1]。因此，政府的取舍所基于的要素就是一个关键的问题。回应性是现今社会衡量政府的重要标准之一，政府能否感受到公众的需求并迅速地给予回应，越来越受到社会的关注。“回应型”政策议程设置，是我国政府当前主要的政策议程设置模式。“回应型”政策议程设置是指各级政府为了回应公众需求，构建让公众满意的政府，而将公众需求纳入政策制定过程的一种政策议程设置模式[2]。随着我国社会成员对美好生活的追求越来越强烈，政府的回应和公众的需求都在发生具体的变化，因此，探寻何种因素会影响政策议程设置，以及政策制定部门究竟该选择何种契合实际情况的路径，变得尤其重要。

鉴于此，为了探究何种因素或者哪种因素组合会对政策议程设置产生影响，本文将结合约翰·W.金登提出的多源流理论，从政策议程设置视角出发，聚焦政策议程设置中问题流、政策流和政治流三个维度。本文通过分析整合相关文献和理论，构建了分析框架，基于2004—2021年46个具有代表性的我国政府政策议程设置案例，运用定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法，探究推动政策议程设置的动因以及动因组合路径。一方面，基于多案例的研究，有助于揭示政府政策议程设置的内在动力，找出那些具有典型意义的重要影响因素及其组合;另一方面，运用QCA这种对多案例进行定量分析的方法来研究政策议程设置，拓展了QCA的研究领域，增强了对政策议程设置影响因素的解释力，尤其是弥补了单一政策、单一案例研究的不足。本文的研究结果为优化政府政策议程设置提供了可行化思路。

2  文献综述与分析框架

2.1  相关文献回顾

当前，国内外学者对政策议程设置的研究主要集中于两个方面：政策议程设置的模式嬗变、政策议程设置的路径分析。

2.1.1  政策议程设置的模式嬗变    政策议程设置模式在某种意义上是一种行为方式，政府在进行议程设置时，会表现出不同的方式[3]。有学者基于文献研究提出了六种政策议程设置的模式：“关门模式”“动员模式”“内参模式”“上书模式”“借力模式”“外压模式”[1]。刘伟和黄健荣[4]通过考察不同时期的政策议程设置活动，详细分析了当前存在的政策议程设置模式的特征，发现体制环境的变化会对政策议程设置产生影响。在当前市场经济条件下，多元利益主体之间的博弈过程也属于政策议程设置的模式，在博弈过程中，公民的参与有助于保证政策议程设置的公共利益取向[5]。

2.1.2  政策议程设置的路径分析    政策议程设置在不同的实际情况下会存在不同的路径。在新型农村合作医疗政策中，存在三条路径，分别是“官僚路径”“上书路径”和“协商路径”[6]。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，智库发挥着举足轻重的作用。钱再见[7]基于治理的视角，提出了智库参与政策议程设置的三条路径。柏必成[8]对因决策需求拉动而形成的接入点进行分析，发现智库介入政策议程设置过程存在着14条可能的路径。在政策议程设置中，推动多元主体的协同参与以及发挥媒体的舆论引导作用皆是影响政策议程设置的关键路径[9]。在新媒体时代，传统的媒体议程设置理论可能不再能够很好地解释政策议程设置的内在机理。邓喆和孟庆国[10]通过相关研究，归纳了自媒体议程设置过程的主要特征，在此基础上，提出了自媒体议程与政策议程互动的新的“对话”路径。自媒体自身的传播快、影响力大的特性对政策议程设置能够产生更为迅速和直接的影响。在当前的新媒体背景下，日益发达的网络传播手段导致公众议程对政策议程设置的影响越来越深刻[11]。

2.2  分析框架：多源流理论

约翰·W.金登的多源流理论认为，在政策制定过程中，存在着三条源流，分别是问题溪流、政策溪流以及政治溪流。问题溪流，是指人们识别问题，提出一些公共政策变革的建议，以及从事诸如竞选活动和压力集团游说这样一些政治活动;政策溪流，是指产生政策建议的政策团体，包括专家和官僚、规划和评估人员、预算部门人员、国会工作人员、学者、压力团体和研究人员，在政策界中传播自己的想法;政治溪流包括舆论的变幻莫测、行政权力的更迭以及利益集团的影响等因素[12]。当前，对多源流理论的研究包括自身的理论探索和理论的多领域本土化。

2.2.1  多源流理論的自身探索    曾令发[13]认为，约翰·W.金登在对政策议程进行分析时存在两个前提：一个前提是民主政府的存在;另外一个前提是现代工业社会的大多数政策的发起者并不是政府，而是由多元主体组合而成的公共政策的子系统。有学者通过对倡导联盟理论、多源流理论和间断均衡理论等提到的政策变迁动力的对比分析，建构出一个具有综合性以及符合我国国情的政策变迁动力分析的框架[14]。

2.2.2  理论的多领域本土化    约翰·W.金登的多源流理论，在解释我国的政策议程设置层面体现出了良好的适用性，有学者运用该理论对我国的社会救助、教育等领域的公共政策展开了分析。

在社会救助领域，有学者运用多源流理论解释了“孙志刚事件”的发生，以及该事件所导致的政策转变过程。他认为：“孙志刚事件”中的问题源流，是源于我国户籍制度的强制收容;包括各类专家学者在内的政策团体均发表自己的看法以及政策建议就属于政策流;学术界提出废除强制收容制度，并且提出无偿救助的替代性政策，较好地凸显了政治流;在这个过程中，政治源流中的公共舆论以及政府的执政理念，是推动政策产生的重要力量[15]。

在教育领域，张建[16]基于多源流理论对“异地高考政策”的出台进行分析认为：户籍制度的规制与“两为主”政策的执行是多源流理论的问题源流;以客观公正、渐进有序为指向的制度变革是多源流理论中的政策源流;重塑公共教育的公共性与公平性是多源流理论的政治源流;当今包括专家、学者在内的智库人员是推进政策议程设置的关键。

不难发现，目前学界对政策议程设置的研究从理论探究跨向了实证分析阶段，已有的多领域本土化研究成果呈现了多源流理论在我国政策议程设置分析中很好的适用性，但是在研究方法上还存在许多可以探索的空间。大多数实证分析基于单一政策，限制了研究结论的解释力，可能也遮蔽了一些重要的因素。因此，本文在多源流理论框架下，运用QCA对多案例中的多种政策采取组态分析，探究政策议程设置背后的影响因素及其耦合。

3  研究设计

3.1  研究方法

QCA采取整体的视角，开展案例层面的导向研究[17]，每个案例被视为条件变量的“组态”。该方法通过对案例的精细分析，辅之以软件的准确结果，回答条件组态对结果的直观影响这类问题[18]。QCA分析方法具有以下优点：对组织采取整体视角，更加符合组织现象的相互依赖性和因果复杂性;更好地回答因果非对称性问题;结合了定量分析和定性分析的优点。

3.2  案例与变量说明

3.2.1  案例选择与数据来源    本文在界定多源流理论解释政策议程设置的基础上，选取了2004—2021年共46项政策作为分析案例。同时，满足以下标准。一是案例的资料可获得性。QCA作为一种定性分析方法，需要对涉及的案例进行详细的分析，这就要求所有案例均有相对详实的参考资料。二是案例数量的适中性。QCA对案例数量有一定的要求，样本量不宜过大，并且前因条件与所选取的案例数量之间要适配，否则会出现大量逻辑余项，从而使分析无法进行。三是案例选取的一致性。公共政策可以分为广义上的公共政策和狭义上的公共政策。据研究要求，本文选取的政策案例均为狭义政策。狭义公共政策的制定者对公共利益的分配，主要包括各类意见、办法、条例等。根据惯例，10～60个案例，适宜的前因条件为4～7个。经筛选后的案例如表1所示。

3.2.2  条件变量    在影响政策议程设置的因素方面，本文依据多源流理论分析框架以及相关文献，最终选取焦点事件、智库发声、主流媒体支持、群体抗议、政府变更作为条件变量（见图1），各变量选取依据如下。

（1）问题源流：焦点事件。一般来说，某个社会问题进入政策议程需要一些推动力。这样一些推动力有时是公共危机事件、流行事物以及政策制定者个人经历提供的。因此，是否发生焦点事件是影响政策议程设置的重要考量[12]。据此，本文提出第一个假设。

假设1：焦点事件的发生影响政策议程设置。

（2）政策源流：智库发声、主流媒体支持。政策溪流是产生政策建议的政策体。这个团体的成员包括专家评估人员、学者和研究人员。2015年11月，中国特色新型智库建设全面启动，作为主要由各种专家、学者组成的决策咨询机构[20]，不难预料，在政府科学民主决策方面，智库将会发挥日益重要的作用，智库研究人员运用专业知识对社会问题进行研究[21]，使得好的政策方案得以实施，因此，本文主要讨论智库对政策议程设置的作用。结合实际情况，本文将智库发声以及主流媒体报道两个因素纳入考量框架。智库在数量上的确是一个小众群体，但作为政策的重要参与者，其凭借专业知识与职业声望对政策过程的影响却十分明显。因此，本文提出第二个假设。

假设2：智库发声会影响政策议程设置。

除了学者以外，另外一个重要的因素就是媒体。随着信息化时代的迅速发展，主流媒体对相关事件的报道会在国内引起巨大的反响，从而会影响政策议程的设置。主流媒体报道对政策议程设置产生影响在已有的研究中可见一斑[22]。因此，本文提出第三个假设。

假设3：主流媒体的报道会影响政策议程设置。

（3）政治源流：群体抗议、政府变更。政治溪流包括民族情绪的动摇、舆论的变幻莫测、行政权力的更迭等因素。参照相关研究以及中国实际国情，本文提出群众抗议[23]以及政府变更[12]作为政治源流的考量。约翰·W.金登的研究表明，国民情绪对政策议程设置具有重要影响，国民情绪作为大众态度的反映，通常会以公众舆论作为呈现方式。这种大众情绪若得不到及时的表达，就很容易上升为群体事件，以群众抗议作为一种利益表达的极端方式。因此，本文提出第四个假设。

假设4：群众抗议会影响政策议程设置。

在约翰·W.金登的研究中，已经阐明政府即行政当局的变化会对政策议程设置产生实质性的影响。在外国的案例研究和访谈中，不乏人事调整对政策议程产生本质影响的例子，本文将政府变更纳入考量政策议程设置的框架。据此，本文提出第五个假设。

假设5：政府变更会影響政策议程设置。

3.2.3  结果变量    政策议程设置的结果可以从两个方面得到体现，分别是政策议程设置的成功和政策议程设置的失败。政策议程设置的成功比较容易验证，一项政策的出台便可以认为是政策议程设置的成功。政策议程设置的失败则可以考察短命政策，本文用短命政策来判定政策议程设置的失败。短命政策是政策执行中脱离既定目标或产生严重的负面效应而在短期内非常态终结的政策[24]。

4  分析与实际结果

4.1  变量编码

根据赋值标准对变量进行赋值，本文将变量采取二分进行处理[23]，结果如表2所示。

4.2  必要性分析

在对案例进行分析后，本文构建二分数据表，并通过软件进行单因素必要性分析，具体结果如表3所示。

QCA认定，在单因素必要性分析中，一致性大于0.9的因素可以看作事件发生的必要条件。表3展示了必要性分析的结果。从表3中可以发现，各个单项前因条件的必要性均未超过0.9，这也就意味着，并不存在着单一因素对结果产生主导影响，而是多个条件共同作用的结果，所以需要对前因条件的不同组合进行分析，来探究各个前因条件之间的组合是如何构成政策议程设置的多元路径。

4.3  组态分析

当单个条件变量不能满足结果变量的必要条件标准时，可以探究不同条件组态对结果变量的影响。在分析过程中，需要先用软件构建真值表。本文运用标准分析得到政府议程设置的构型方案，即复杂解、简约解、中间解。参照相关研究文献[2]，本文选择复杂解作为解释路径，能够更加完整地反映前因条件之间的组合关系，并且可以排除反事实路径。本文参照Ragin和Fiss提出的QCA结果呈现方式，研究结果绘制如表4所示。

在表4中，每一列代表着一种可能的条件组态。初步发现，所有条件组态的一致性均大于0.8，表示所有案例都满足一致性条件，即4类条件组态都是导致政策议程设置成功的充分条件。另外，总体一致性为1，总体覆盖度为0.59，均高于临界值，这表明实证分析有效，具有较高的必要性解释力度。

表4给出了四个不同的条件组合，这四个组合分别构成了影响政策议程设置的子集，也就是说，这四个组合是解释政策议程设置的四条原因路径。这四条解释路径的覆盖率为0.59，意味着可以解释约59%的政策议程设置成功的案例。

第一条解释路径（有焦点事件、有智库发声、有主流媒体支持）的原始覆盖度为0.37，表明该因果路径能够解释约37%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。在此条路径中，支持焦点事件、智库发声、主流媒体这三个条件，就可以导致政策议程设置的成功。此路径极具代表性的案例就是《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》。近年来，高空坠物事件的频繁发生，引起了人们对高空安全的担忧，在焦点事件发生之后，包括专家学者在内的智囊团提出了众多的政策建议，也助推了政策议程的设置;事件发生后，包括央视等主要媒体也持续关注高空坠物事件，让此类事件得以迅速进入大众视野，主流媒体在此次政策议程设置中发挥了不可忽视的作用。因此，焦点事件的发生、智库对高空坠物事件的发声以及主流媒体的支持几个因素的联合，构成了《关于依法妥善审理高空坠物、坠物案件的意见》此类政策议程设置成功的条件组态。

第二条解释路径（有智库发声、有主流媒体支持、有政府变更）的原始覆盖度为0.22，表明该因果路径能够解释约22%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。在此路径中，极具代表性的案例就是《关于全面推行林长制的意见》，林长制是指将保护和开发森林、湿地等生态资源的责任落实到各级党政主要领导的责任制。生态文明建设问题一直是我国学者以及主流媒体关注的重点，为深入践行习近平生态文明思想，政府出台了《关于全面推行林长制的意见》。因此，智库的发声、主流媒体的支持以及政府的变更构成了诸如《关于全面推行林长制的意见》此类政策的条件组态。

第三条解释路径（有焦点事件、有智库发声、无群体抗议、无政府变更）的原始覆盖度为0.33，表明该因果路径能够解释约33%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。此路径中的典型案例是安徽省发布的《推进城市生活垃圾分类工作实施方案》，自从上海实行垃圾分类政策后，垃圾分类就一直是我国民众关注的焦点问题，也有包括专家学者在内的智库，建议在全国范围内推行垃圾分类政策，安徽省政府在未有群体抗议以及政府变更的情况下，发布了《推进城市生活垃圾分类工作实施方案》。因此，非群体抗议和政府未变更的情况下，焦点事件的发生以及智库发声也会促成此类政策议程的设置。

第四条解释路径（无焦点事件发生、无智库发声、有主流媒体支持、无群体抗议、无政府變更）的原始覆盖度为0.07，表明该因果路径能够解释约7%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。有学者在对农业政策以及相关新闻报道进行分析后发现，我国媒体能够在一定程度上影响政策议程设置[21]。这也与此条路径不谋而和，表明其他条件不存在的情况下，主流媒体的支持会对政策议程的设置产生极大地推动作用。

由上文可以看到，问题源流、政策源流和政治源流均会对政策议程设置产生影响。问题源流中的焦点事件、政治源流中的智库发声和主流媒体支持、政策源流中的政府变更分别是政策议程设置成功的解释路径的必要条件，其各自与其他因素的不同组合构成了政策议程设置成功的解释路径（即充分条件），因此，本文中的假设1、假设2、假设3、假设5也得到了验证。问题源流中的群体抗议这个因素没有出现在任何一条解释路径中，这意味着群体抗议对于政策议程设置成功的促进作用不明显，因此，本文中的假设4没有得到验证。

对比这四条解释路径，原始覆盖度由高到低依次为：路径一（0.37）、路径三（0.33）、路径二（0.22）、路径四（0.07）。值得注意的是，路径四的原始覆盖度最低，但是并不代表这条路径中的组合因素在政策议程设置过程中没有发挥推动作用。基于此，对四条实践路径中条件变量的出现频次进行统计，挖掘出新时代政策议程设置路径的影响因素及其对政策议程设置的影响（见表5）。

由表5可知，四条路径中各条件变量出现的次数由高到低依次为：智库发声（3次）=主流媒体支持（3次）>焦点事件（2次）>政府变更（1次）>群众抗议（0次）。对四条路径进行综合分析，可发现焦点事件、群众抗议这些变量之间的联系较少，间接说明新时代焦点事件、群众抗议对政策议程设置的作用依然有限。相反地，智库发声、主流媒体支持等因素对于新时代政策议程设置发挥着重要作用。

4.4  稳健性检验

稳健性检验是QCA分析中不可缺少的一个环节[25]。在做QCA稳健性检验时，不同的操作导致的拟合参数的差异对结果的解读不会产生实质性的影响，那么就可以判定分析结果是稳健的[25]。为了检验本文研究结果的稳健性，随机删除数据集中的十个案例，得到新的数据集，对于新的数据集按照原数据集同样的标准进行相同的操作。随机删除的案例编号为1、8、12、17、20、25、31、36、41、45。

删除后，政策议程设置成功的单因素必要性检测中，各个变量的一致性与覆盖性均无较大变化，也没有单个自变量能够推动政策议程设置的成功。条件组合的分析结果显示，对于新的结果中复杂解仍然只有四条解释路径，且四条路径和未删除前的路径完全一样，组合路径的覆盖度和一致度均符合惯例。综上所述，稳健性检验得出的分析结果与之前的分析结果并没有太大的出入，对于研究结论也没有影响。

对于总样本为46条政策的数据集来说，去除10条政策属于较大的调整，在此基础上看待检测结果，本文的研究结论较为稳健。

5  结论与建议

5.1  研究结论

本文运用政策过程理论中的多源流理论框架，结合清晰集定性比较方法，分析了政策议程设置成功的因素及其组合路径。研究结果与研究假设基本吻合，问题源流、政策源流和政治源流均会对政策议程设置产生影响，但是某一个单独的因素并不能够解释政策议程设置的成功，多因素的耦合才能实现政策议程设置成功。同时，研究结果也发现，在新时代，智库以及媒体在政策议程设置中正在发挥着自身独特的作用。此外，政府变更也会对政策议程设置产生影响。

在分析政策议程设置的多因素耦合现象基础上，本文进一步研究得出了政策议程设置成功的四条解释路径，具体为“有焦点事件+ 有智库发声+有主流媒体支持”“有智库发声+有主流媒体支持+有政府变更”“有焦点事件+有智库发声+无群体抗议+无政府变更”“无焦点事件+无智库发声+有主流媒体支持+无群体抗议+无政府变更”。

本文还得出了条件组合路径中的最强路径，由高到低分别为“路径一、路径三、路径二、路径四”，这几条路径是新时代我国政策议程设置成功的主要路径。

5.2  研究建议

本文得出的结论对于完善新时代我国的政策议程设置具有重要的参考意义，根据研究，本文拟提出三点建议，以期能够为推动新时代政策议程设置提供参考。

第一，重视多因素耦合在政策议程设置中的主导性作用。政策议程设置成功解释路径的多样性表明了议程设置的复杂性，政策制定者应当全面研究不同条件下政策议程设置的影响因素的耦合，根据研究结果实施灵活的政策议程设置方案，不应将政策议程设置认为是单一条件而导致的。

第二，提高智库在政策议程设置中的参与度和影响力。根据研究结果可发现，智库在政策议程设置中发挥的作用越来越强，政府决策对智库的依赖程度也在不断提高。基于此，我国各级政府应加强高端智库的建设，依托各地高等教育资源以及政府机构推动建设中国特色智库。

第三，以国民情绪为基准，发挥媒体在新时代的舆论导向作用。在网络时代，要重视媒体在政策议程设置中的重要作用，新媒体和传统媒体交互作用，形成舆论的叠加效果，加剧了事件的复杂性，推动了政策议程的设置[26]。

除了上述研究成果以外，本文还存在着以下不足之处：在案例选择上，为了符合定性比较方法的惯例，只采用了46条政策，研究案例的局限性可能会影响研究结论的推广;在理论上，对多源流理论的运用不够成熟，除了问题源流、政策源流和政治源流之外，还有政策共同体和政策之窗，由于各条政策的具体情况不统一，本文未将其纳入研究框架中，这可能会影响研究结论的适用性。未来的研究可以从案例数量以及理论框架上来验证和拓展本文的研究结论。

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作者贡献说明：

刘跃志：确定选题，内容撰写与终稿修订;

孙莉莉：内容调整与优化;

唐书清：终稿修订。

作者：刘跃志 孙莉莉 唐书清

焦点事件公共政策论文 篇2：

政策议程建构的传播流程的个案分析

【摘 要】本文采取个案分析法，通过对“劳教制度”这一议程的建构过程的展示和剖析，试图了解媒介是如何影响政策议程的？本文将媒介影响政策议程的过程分成了具有时间先后顺序的四个步骤，1、报道焦点事件，成功设置媒介议程；2、媒介议程塑造了民意；3、造成“民意景观”，形成了舆论压力；4、将舆论压力输入政治体系，触发政策议程设置。

【关键词】劳教制度 媒介议程 政策议程

2013年，一项国家公共政策的调整吸引了大家的目光。1月7日上午，中共中央政法委员会书记孟建柱在全国政法工作会议上宣布，中央已研究，报请全国人民代表大会常务委员会批准后，今年将停止使用劳教制度。国务院总理李克强在3月在中外记者见面会上也回应称在今年年内就将出台劳教制度改革方案，这表明这项始于1955年的政策的废止已经进入了政府的决策时间表。

对于一个政府，它所需要处理的政策问题非常的多，而本身的资源和能力都是有限的，因此政府必须做出决策，确定哪些问题是至关重要、急需处理的。这些决策者所认为的至关重要的问题就是政策议程。①那么政策议程是如何建构的呢？ 为什么有些事情被提上政府政策议事日程，而另一些却没有？

一、理论探讨

关于政策议程的建构模式，学者王绍光（2008）根据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置模式，分别为由决策者建构议题的关门模式、动员模式；由智囊团建构议题的内参模式、借力模式；还有由民间设定议题的上书模式和外压模式等。在“外压模式”里，王绍光认为对政府决策产生压力的来源是中国高速的经济增长所带来的社会分化给政府带来的巨大压力，这种压力通常是潜在的。那么潜在的压力又如何转化为现实压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。②

也就是说，在外压模式的逻辑中，大众传媒是政策议程建构模式中的关键性因素。大众传媒通过建构舆论压力进而对政府的政策议程产生影响。

基于以上的理论假设，本文所要探究的问题就是：如果说媒介影响了政策议程，那么这个过程是如何发生的？哪些因素促成了这一过程？哪些新闻实践构成了这个过程？

二、个案分析

本文将采取个案式归纳推理法，所选取的案例是“劳教制度”这一议题。但这个个案并非具体的社会学实体，而是传播过程。本文即是对这个个案建构过程的剖析。

1、报道焦点事件，成功设置媒介议程

焦点事件是指突然发生的并引起广泛关注的社会事件，它在媒介议程设置中起到了导火索的作用。③对任建宇案最早的报道是《南方人物周刊》在2012年9月3日的封面报道“劳教之痛”中的“被劳教的村官”，此时的任建宇仍然在劳教当中。这个报道引起了公众的高度关注，一石激起千层浪，其他媒体也纷纷跟进。

为了说明在这个事件中媒体的新闻报道的情况，笔者将媒体对“任建宇案”的新闻报道做一个简单的内容分析。

样本选取时间：2012年9月3日-2013年1月7日。

样本来源：三家党报《人民日报》、《北京晚报》、《广州日报》和三家市场化报纸《中国青年报》、《新京报》、《南方都市报》。

抽样方法：全部抽样。

从各媒体的报道量看，2012年9月3日-2013年1月7日间，这六家媒体关于任建宇案的报道总共有30篇。其中《人民日报》2篇，《北京日报》2篇，《广州日报》5篇，《中国青年报》4篇，《新京报》11篇，《南方都市报》6篇。

从报道量的发展趋势上看，媒体对于这个事件的报道力度是起伏中增加的趋势。从9月6日只有1篇新闻，到12月29日有8篇报道，这说明这个议题在持续发酵，并且热度在不断上升。

从版面篇幅上看，在800字以上的17篇，1500字以上有8篇，2500字以上也有3篇。这足以说明此事在媒体中所占的分量。

从以上分析不难看出，对于“任建宇案”，这6家媒体都进行了报道，数量共计30篇，从报道量的发展上看，是一个持续增加的趋势，而且从报道篇幅的分析上看，媒体对于这个事件也给予了足够的重视。

也就是说大量、并且持续增加的重要报道造成了信息积累，导致了这个议题在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少开始为公众所注意到，媒介议程设置完成。

2、媒介议程塑造了民意

在媒体议程影响政策议程的过程中，关注议题的民众到底有多少，其实是决策者判断应不应该将媒介议程确定为政策议程的关键因素。如果一个议题从少数人关心的话题变为相当多人关切的公共议程，则决策者就会面临巨大的压力，而媒体议程也就极可能变为政策议程④。

那么，媒体是如何将大众卷入对劳教制度讨论的议题之中，从而塑造民意的？

一方面，媒体通过在新闻叙事方式上的“情感卷入”，让民众参与议题讨论。情感卷入的逻辑就是让民众对事件主人公的经历感同身受，在情感上意识到这个议题的重要性。在对任建宇的报道中，媒体突出议题的煽情性，花费了很大篇幅叙述了他的生活和经历，试图唤起大家对他的同情。并且由于任建宇的议题非常的特殊，他是因为在网上转发帖子和评论才导致的劳教，几乎所有网民都有过和他类似的行为，这使得网民感觉到了有风险。意识到关注任建宇的命运就是关注自己的命运。

另一方面通过发表的大量有关评论，形塑读者对新闻事件的认知和看法。通过上文所提到的对六个纸质媒体新闻报道的内容分析，我们可以看到，在这30篇新闻报道中，评论有9篇。在这9篇评论中，专家、记者和读者等社会主体对相关的收容遣送事件进行分析和评论，直接表达他们对于劳教制度这一议题的意见。以上述发表大量新闻评论的新闻实践方式为基础，传媒在表达意见的同时也在形塑“社会意见”。作为一种直接观点的表达，言论是重要的意见形塑载体。言论激发读者的理性认知成分，通过理性分析来传达意见，形塑了读者对新闻事件的认知和看法。⑤

3、造成“民意景观”，形成了舆论压力

政治学者斯科滋·克奈特主张“传媒之有用在于，不仅对公共事务问题起了发现机制的作用，更重要的在于它具有使冲突社会化的催化作用，传媒扩大了知情者的数量，改变政策议程设置过程的动力。⑥也就是说，大众传媒的新闻报道有一种呈现、催化和放大民意的效果。

依据上文所提的对6家媒体关于任建宇案报道的内容分析结果，笔者对其中的9篇新闻评论进行进一步分析，我们可以看到：（如下表）

根据文章的标题我们就可以看出，这9篇评论的意见倾向都是对该制度的合理性和合法性的质疑。媒介虽然号称有公众论坛的作用，任何社会意见都可以在这个论坛上展示，但是在事实上，在这个案例中，媒介为了这个议程建构的效果，在主观上屏蔽了对劳教制度的肯定和中立的态度意见，而只展示如“任建宇被劳教是否违法应有个说法”、“劳教陷入不合法窘境”或者是“有问题的劳教，越快改革越好”这样从各个方面和角度对劳教制度的质疑的意见，构成了批评意见的民意景观。所谓的“民意景观”，意味着这并非现实社会所有民众意见的集合，而是媒介所报道、所呈现的社会意见。

这种民意景观，是直接促使政府部门决策的动力。应该说，推动政府部门回应这些被表达的民意的，并非是来自现实社会所有民众意见的集合，而是通过传媒所观看和感知到的“民意景观”，在这个“景观”中，批评性意见是压倒性的，力量非常强大。

4、舆论压力触发政策议程设置

政府部门的决策是基于传媒为他们构建的民意想象，媒介报道成为了政府头脑中有关民意想象的来源。⑦强大的“民意”给政府统治带来了风险，政府为了统治的稳定，必须对这个议题进行回应，这就是民众舆论的压力。

媒体是一个重要的中介，它将民众的诉求和压力输入到政治体系中，并推动政治体系输出新的公共政策。⑧这正是媒体推动外部压力型议程的本质。

“民意景观”代表社会舆论倾向，当强有力的“批评”民意指向政府，政府若不采取措施应对已经通过媒体报道公开呈现的事件和民意，将造成社会的不稳定，并丧失广大民众的信任，这显然不符合政权统治者的需要。当外部舆论压力让政府不得不面对的时候，政府职能只能回应舆论，改变自己的政策决策。

在本文的个案中，政府部门所采取的是积极回应的方式。在“任建宇案”发生的一个月后，2012年10月10日，官方称“正研究劳教制度改革方案，表示该制度有法律依据但也存在问题，改革已成社会共识。”此后官方也多次表态已经将劳教制度改革列入政府议事日程。

至此，“劳教制度”议程建构的过程告一段落，当然，政策议程的建构远没结束，政策的制定是政策议程建构的一个部分，接下来的政策的执行也是一个非常值得观察和探讨的议程建构过程。

结语

通过对以“劳教制度”议程建构这一典型案例的分析，本文将媒介影响政策议程的过程分成了具有时间先后顺序的四个步骤，1、报道焦点事件，成功设置媒介议程；2、媒介议程塑造了民意；3、造成“民意景观”，形成了舆论压力；4、将舆论压力输入政治体系，触发政策议程设置。

也就是说，媒介影响政策议程的流程如下：通过新闻实践，“主动关注社会问题”—“报道焦点事件，设置议题”—“塑造民意”—“造成民意景观”—“将舆论压力输入政策议程”。

当然，由于本文的结论是建立在个案分析的基础上，是通过从个体到一般的提取式总结，进行了一种归纳，所以，本文只能说是展示了一种媒介是如何影响政策议程的推理模式。

参考文献

①②⑧王绍光，《中国公共政策议程设置的模式》[J].《开放时代》，2008（2）：42-56

③龚雪，《“外压模式”下政策议程设置的触发机制分析》[J]. 《中共南京市委党校学报》，2011（4）：50-54

④曾繁旭，《形成中的媒体市民社会：民间声音如何影响政治议程》[J]. 《新闻学研究》，2009（7）：187-220

⑤⑦李艳红，《大众传媒、社会表达与商议民主——两个个案分析》[J].《开放时代》，2006（6）：5-21

⑦陈堂发，《政策议程建构中的新闻报道作用分析》[J].《南京社会科学》，2008（4）：95-101

（作者：中国传媒大学电视与新闻学院新闻学研究生）

责编：姚少宝

作者：刘欢

焦点事件公共政策论文 篇3：

理解政策变迁过程：三重路径的分析

摘要：

倡议联盟分析框架、多源流以及间断—均衡理论作为主流的政策过程分析路径，从不同的视角对政策变迁的过程进行了解释，以焦点事件、观念变迁以及政策目标的调整为元素的关键点解释了政策变迁的动因；政策企业家的概念则进一步解释了政策变迁过程中的行为。三重路径对政策变迁过程的解释有助于更好地理解转型时期中国社会的政策变迁，但基于西方社会的制度背景，政策变迁的过程难以摆脱制度情境的影响，需要对三重路径分析中国问题的适用性做进一步讨论。

关键词：政策变迁；倡议联盟分析框架；多源流分析框架；间断—均衡分析

中圖分类号：D03501文献标识码：A

在政策变迁长达数十年的研究中，政策研究从不同的视角对该问题进行了深入的分析，影响政策变迁的因素得到了细致的解释。早期的公共政策学者以政策过程阶段的分析视角对政策的各个过程进行分解以解释政策变迁，研究在不同阶段公共政策是如何有效运作的，强调不同政策阶段的连续有序性，认为公共政策的演变是一个循环周期，根据目标和情境公共政策被制定、执行、评估和再调整[1]（p.542）。20世纪80年代以来，许多学者在反思政策变迁现有分析的基础上，通过对传统的政策过程阶段模型进行修正提出了多个政策变迁分析的新框架。当前主流的分析框架包括倡议联盟框架、多源流分析框架以及间断—均衡理论，三重路径从不同的视角分析政策变迁，那么这些路径对影响政策变迁的因素互动机理有何不同？借鉴西方制度背景下的主流政策变迁路径解释中国的政策变迁需要哪些情境性调试？三重路径对政策变迁的分析对解释我国转型过程中的政策变迁有什么启示？

一、主流政策过程的解释框架：三重路径

（一）倡议联盟分析框架：情境因素、信念体系、政策学习

倡议联盟从外生变量和政策子系统之间的互动来剖析政策变迁（参见图1），寻求将倡议联盟和政策变迁结合起来[2]。倡议联盟分析框架对政策变迁的分析基于四个主要前提条件：一是外生变量通过限制政策子系统参与者的选择范围和参与者影响政策子系统；二是影响政策子系统中倡议联盟的信念体系；三是政策子系统包括多个层级的参与者；四是可以用信念体系对公共政策和项目的理论指导进行概括[3]（pp.1617）。倡议联盟分析框架利用信念体系的层次化、联盟内外的政策学习与政策子系统的互动剖析政策变迁发生的过程及不同程度政策变迁出现的原因。

倡议联盟框架从内部和外部两个层面分析影响政策变迁的因素，认为内部和外部因素的冲击会影响政策变迁，但这种政策变迁并非是自然发生的，由于存在政治影响，这些冲击需要解读和转变，政策变迁可能由于对一个问题的不确定而触发。倡议联盟框架认为政策变迁有两大动力来源：一是个人随着时间推移实现自身目标的努力行为；二是政策子系统外部的干扰因素。因此，倡议联盟框架把一个政策子系统内部的政策变迁看作是两个过程同时作用的产物。首先，政策子系统内部的倡议联盟试图将他们的信念体系的核心理念和次要方面转换为政府政策。其次，萨巴蒂尔将外部干扰因素分为动态的和稳定的两种外生变量，这两种变量共同作用从而对政策子系统构成限制条件和机会。

政策子系统和信念体系是倡议联盟框架分析政策变迁过程的核心概念。政策子系统是“参与处理一个政策问题的一组政策参与者”，其结构对政策变迁具有重要作用（参见表1）。政策子系统的开放程度直接影响政策变迁的类型，在开放性的政策子系统与政策共同体一致性较低的情况下，能够很快实现政策变迁的范式转变，这对政策变迁来说是根本性的。要理解较长时间内发生的政策变迁，“最有用的分类方法就是‘政策倡议联盟’”，该联盟包括“民选及任命官员、利益集团领袖、研究人员等”，这些人拥有共同的信念体系，在较长时间内保持行动的协调一致。倡议联盟框架是后实证主义政策分析的典型代表理论，强调政策制定过程中的信念体系，认为政策变迁过程中信念体系发挥重要作用，主要包括价值取向、对因果关系（包括问题的重要程度）和世界局势的理解以及对政策工具效力的判断等。将信念体系与政策放在同一平台上进行分析有助于理解政策参与者尤其是技术信念在政策变迁中的作用。每个联盟的信念体系都可以被塑造为一个三维等级化的结构：一是最高最广程度上被共享的信念体系，是包括实体性和规范性信仰的深层内核；二是政策的核心信念，是贯穿于整个政策子系统中联盟的基本行为规范和因果认知，包括基本的价值偏好、认识子系统中核心价值的策略以及处理问题的最佳政府层级和政策工具等，政策的核心信念是联盟的基本黏合剂，象征着政策精英在专业化领域中的基本规范和经验性职责；三是信念体系的次要方面，相比核心信念，在环境变化需要的时候，次要方面更容易发生变动以调试政策需要，尤其是在受到攻击的时候，政策联盟往往会首先放弃信念体系的次要方面以保护政策核心[4]（pp.157158）。

总体来看，倡议联盟分析框架最适合用于考察已经存在的、包含清晰政策的政策子系统，其有效地回应了实现政策变迁过程中的三个关键问题：一是影响政策变迁的主要和次要因素；二是在政策变迁过程中，倡议联盟本身如何动员个体以构建联盟、在一段时间内维持联盟的方式以及联盟采取行动的战略意涵；三是政策变迁过程中政策学习的实现过程，尤其是联盟之间的学习。

（二）多源流理论：三条溪流、政策企业家与机会之窗

多源流理论是20世纪80年代中期金登等提出的，解释了在模糊条件下的政策选择过程，是理解政策议程设置和政策变迁的重要路径（参见图2）。该理论建立在机会之窗的概念基础上，借鉴了有限理性和组织理论的研究成果，将整个决策系统作为分析单元，旨在回应政策分析过程中的三个重要问题：在任何给定的时间，促使政府内部及周围的人们对某项问题关注而忽视另一些问题的原因是什么？为什么有些问题很重要而其他问题并不这样？对问题及备选方案的选择是怎样进行的？

多源流理论认为即使政策之窗并不经常开启并且开启时间较短，政策变迁也仍然常常会导致公共政策的重大变革。当政策之窗开启的时候，政策企业家试图赢得政府对他所提出的有关问题、观念和政治有关的解决措施的支持。

最大、最根本性的政策变化就产生于问题、政策建议和政治的结合。“结合”是多源流理论最大的特点，在一个关键的时间点上，三大源流汇聚在一起，此时问题就被提上了政策议程[5]（p.125）。关键的时间点被称为机会之窗，即“根据跟定的动议而采取行动的机会，呈现并且只敞开很短暂的时间”，其开启依赖于政治溪流的变化。政治溪流之所以产生变迁的一个关键原因就在于问题的界定，通过界定该问题使得政府机构和社会公众开始关注该问题。因此，问题的界定是政策变迁的首要任务。多源流认为一些普遍的指标、焦点事件（包括危机和符号）以及获得的反馈使决策者认为问题需要被解决，只有把一个建议和一个被视为真实、重要的问题联系起来，那个政策建议才更有希望被推上议程。因此，多源流理论强调三条源流结合的条件的分析，即三条相互独立的源流是通过什么条件实现了汇聚并推进了政策变迁。

多源流分析框架突出分析了焦点事件、危机和符号对政策变迁的动力作用。问题流的出现并不是偶然事件，而是一些积极分子将他们所关注的问题推上政策议程的表现。很多情况下问题并不是不言自明的，需要一些推动力引起政府内部及其周围具有决策权的人的关注，焦点事件、危机和符号在政策变迁过程中就扮演着“引擎”的角色，其作用主要体现在三个层面：第一，它们强化了对某一问题预先存在的知觉，主要是对业已存在的某事具有强化作用；第二，一次危机或危害可以当预警，这些事件可能预示着一个更加普遍的问题；第三，焦点事件等于其他类似的事件配合起来影响政策问题的界定，从而直接影响该问题进入政策议程。重要的政策变迁往往需要关键点，政策行动者会在关键点利用一致的、经过整合的新观念取代原有的观念或范式达成新的政策。

多源流理论对政策变迁的关注更多地聚焦于变迁的发生，即政策变迁发生的条件。政策制定过程本身是一种“提出智力难题—陷入智力困境—走出困境”的过程，政策企业家在该过程中利用自身的影响力凸显问题并提供政策建议以实现政治溪流和政策溪流的结合，在政策窗口出现的短暂时间内抓住时机将准备就绪的方案提出，从而实现三流合一推动政策变迁。多源流并未对政策变迁程度和政策变迁的多元化影响因素进行深入的探讨，而是对政策制定过程、三条溪流的“流动性”进行了比较深入的分析，机会之窗是政策变迁发生的关键点。

（三）间断—均衡理论：问题界定与议程设置

间断—均衡理论旨在解释政策过程中长期的稳定与偶尔的停滞和间断之间的关系，即政策过程往往受一种稳定和渐进主义驱动，但偶尔这种均衡会被不同于过去的重大变迁所打断④。间断—均衡理论并不聚焦于纯粹的渐进性政策演变或纯理性选择的政策过程，而是拓展了现有的议程设置理论，在反思渐进主义路径过程中构建了间断—均衡理论的政策分析框架以分析政策变迁过程的动态性。

问题设置是政策发生变迁的重要驱动力，不同的界定可能会产生不同的社会回应。该理论认为政策变迁主要有两种形式——深思熟虑的变迁和无意中做的变迁，政策变迁的谱系实际上是两种形式构成的一个自动调整的系统。在问题解决过程中问题的界定并非一成不变，当一个政策处于宏观政治制度的串行处理过程时，初始的问题界定会被改变，社会公众和媒体会给予该问题高度注视，这个时候往往会发生重大的政策变迁。

议程设置是间断—均衡理论用以解释政策变迁的重要理路。议题是政策稳定与否的驱动力量，议题的界定能够动员那些先前对议题没有兴趣的人转变注意力参与议题。当议题界定和制度控制结构结合在一起时，就可能带来稳定和快速变迁这两大政治体系特征的轮替。议程对政治问题的讨论可以通过政策子系统的动态变化得以窥视，政策子系统往往受制于一种或多种利益的竞争，其可能在一段时间内稳定存在，但也可能在一段时间内破裂。一般意义上讲，随着问题的扩展而被重新定义，旧结构引致的均衡会瓦解，问题处理的议程也被改变。

间断—均衡理论作为分析长期政策变迁的重要理论，对政策过程中的稳定维持和突然的激变进行了细致的分析，其对政策变迁过程中的间断和均衡状态的剖析对政策过程分析做出了重要贡献，已经被应用于解释预算、立法等多个政策领域过程，随着研究的深入，该框架也得以不断的完善和修正。

二、反思三重路径

西方主流的政策变迁分析路径從不同的视角在多个政策领域对政策变迁进行了有益的解释，提供了理解政策变迁逻辑的重要理论，但这些路径在分析过程中因框架本身存在局限，影响了其在政策变迁实践中的应用。

（一）倡议联盟分析框架的再思考

倡议联盟被视为是研究政策变迁最有前景的理论之一。但随着研究的深入，许多学者也意识到倡议联盟分析框架对政策变迁的解释仍然存在许多值得进一步研究的问题，需要进一步丰富以提升其解释力。

1.信念体系解释的模糊性。信念体系是倡议联盟分析框架解释政策变化的重要基础和前提要件，但该框架并没有对信念体系本身进行有效说明，也没有对信念体系与倡议联盟行动给予足够清晰的描述，很难从其现有的分析中理解在信念体系作用下联盟的集体行动是如何成为可能的。信念体系和倡议联盟是倡议联盟分析框架的核心概念，倡议联盟的维持依赖于共同信念的联盟成员通常也会参与一致的行动[3]，那么对于信念体系和倡议联盟之间的关系就存在一种疑问：是否共享信念是形成联盟集体行动的唯一决定性因素呢？萨巴蒂尔等人更多地将成员加入联盟看作是信念共享基础上的自发行为，而斯科特认为人们加入组织或联盟的基础是参与者的利益因素，巴纳德也认为成员加入联盟的因素的分析必须要考虑行动者的资源、信息和信念。因此，组织从自在到自为的过程中需要深入理解人类的行为，这种理解不能只单纯地考虑人的动机，而要对人的动机和环境的辨识两个方面进行分析，毕竟在不存在共同信念体系时，社会激励也可能会驱使个体加入集团。此外，

倡议联盟理论对信念体系的解释仍存在两个问题：一是信念体系的稳定性问题；二是影响信念体系稳定性的因素。

2.外部影响变量的动态性。对于转型社会——尤其是经济社会背景剧烈变动的国家的政策变迁分析——而言，倡议联盟框架最大的缺陷可能在于其把社会结构和社会制度作为外生的相对稳定的变量。倡议联盟分析框架将外部影响变量划分为相对稳定的变量和外部事件两种，认为根本的社会文化和社会结构以及法律框架是相对稳定的，因而制度背景是先验性的。但这个论断对处于大变革时期社会背景不断演化的国家而言是不恰当的，背景因素应该被视为一种不断变化的内生变量，对政策变革产生影响的同时自身也不断发生变化。如果利用倡议联盟分析框架分析转型国家政策变革的过程，需要结合转型时期的制度特点，这对理解政策变迁的逻辑是必要且十分重要的。

因此，在利用倡议联盟分析框架的过程中，应该进一步讨论以下问题：一是聚焦于倡议联盟理论的验证和发展，在框架提供的对政策过程总体描述的基础上，进一步分析联盟的出现过程和联盟间互动；二是利用框架进行公共政策的比较研究，分析不同政策领域和国家是否存在差异；三是对以政策为导向的学习进行分析，学习的模式和跨联盟的学习需要进一步深化分析；四是构建联盟的资源在政策过程中的角色分析，萨巴蒂尔等人定义了制定政策的法律机构、公共观念、信息、可动员的人、财政以及富有技巧的领袖六种资源，需要分析资源在不同联盟的分配与政策变迁的关系；五是将倡议联盟与其他政策变迁的分析理论结合起来，调查更多尚未被解释的问题及逻辑[6]。

（二）多源流分析框架的变量透析

多源流分析框架对政策过程的分析聚焦于政策变迁发生的机会之窗，透视了政策之窗开启时推进政策变迁的因素之间的互动，以其分析的广泛性在政策过程研究中占得了重要地位。但多源流分析框架的分析缺乏细致的描述，多个变量之间的繁杂互动导致在实际运用过程中的混乱。从某种程度上说，任何政策都可以用三条溪流来概括，不同的政策中溪流毫无差异性的分析缺乏对政策本身的透析，因此，该框架梳理的政策变迁逻辑可能存在偏差。

1.过多的变量结构。多源流的核心问题是其变量太多，对变量的界定模糊，尚未建立明确的假设，并且结构和操作性非常不确定，很难对其进行证伪。一个好的理论分析框架应该有清楚的动因和议定程度的因果过程，需要细化驱动因素和过程，并且这个分析框架是可以证伪的。但多源流分析框架并没有对驱动政策变迁的因素进行具体化的解释，三条溪流是否如框架本身假定的那样独立发挥作用也没有得到验证，每条溪流的概念内涵比较模糊，更多地应该只是构建了一些溪流的要素，没有指明各个溪流详尽、明确的定义。虽然多源流分析框架也对观念在政策过程中的作用进行了分析，但由于没有对相关的变量进行操作化，缺乏个体行为的清晰模型，导致多源流的分析没有实现对因果关系的有效阐释。同时在实际分析过程中该框架也忽视了先前政策影响现存辩论的作用，对以政策为导向的学习、利益集团和网络对议程设置与变迁的作用考虑不足。

2.对层级结构与政策过程关系的忽视。多源流分析框架没有对层级结构与政策过程的关系进行研究，对各个层级政府及其相互作用、特定的制度安排及相互之间的关系缺乏系统的研究[7]（p.14）。政策过程的影响因素是多元、多层次的，政策变迁除了自上而下外还存在自下而上的模式，低层级的政府在政策变迁过程中也发挥着重要的作用，多源流分析框架只停留在单一层级政府的分析理路很难满足现实政策变迁解释的需要。政策变迁在某种程度上是内部压力和外部压力释放的过程，不同层级都面临着政策张力，对政策过程的分析需要将层级分析与政策过程结合起来。

因此，源于对美国政治系统和政策体系变迁的分析的多源流分析框架，在分析其他国家和地区政策变迁的过程中存在固有的缺陷。虽然已经有学者将这个框架用以分析欧盟、非洲等其他国家和地区，但脱胎于稳定制度背景下的多源流分析框架的运用仍然局限于渐进模式下的政策分析，缺乏对社会剧烈变动的政策分析，而这对于转型社会的分析无疑存在前置性的弊端。

（三）间断—均衡理论的适用性分析

间断—均衡理论源于对美国政策变迁过程的观察，很大程度上是美国政策变革过程的逻辑梳理，其有效性在美国很多政策变迁领域得到了很好的验证，对政策过程中的间断和均衡的分析也是具有启发性的，不少政策过程的学者对其的使用进行了推广。但不可讳言的是该模型没有明确说明不同制度背景下間断出现的差异性，如在政治体制完全不同的美国和中国，间断—均衡的理解可能就存在偏差。

1.模型本身的困境。间断—均衡理论应该更多地被视为一种模型，存在模型所固有的缺陷，很难在政策实践中发现间断—均衡所描述的那种清晰的均衡或间断。政策产出实践远比间断—均衡理论所假定的间断政策变迁复杂，政策系统几乎不存在该理论所描述的那种界野分明的均衡或非均衡状态，更多的是基于复杂的政策过程互动的政策产出和结果以及多样化的政策产出方式[8]。作为政策变迁分析的一种重要的视角，它应该能够“繁殖”，但现有的应用更多地是借鉴其对间断、均衡两个术语的使用以说明政策过程中的渐进和突变现象，该分析对政策过程中出现的这种间断和均衡本身的解释是模糊的，没有提出可以进行证伪的假设，这使得该分析框架在实际的政策分析应用中存在瓶颈。

2.不充分的动态性解释。间断—均衡理论对于政策变迁动态性的解释是不充分的。间断—均衡分析框架认为政策在长期的渐进均衡过程中会由于突然的跳跃而发生剧烈的抖动，但这个判断并没有对变迁过程出现拐点的驱动因素是怎样结合而导致该政策跳跃进行解释。制度结构改变等因素的结合会导致政策的均衡被打破从而出现政策间断，但这种解释很大程度上是一种模糊的说明，制度结构改变等因素是怎么结合的，在这个过程中政策参与者发挥了什么作用，不同的因素是否具有相对重要性，这种模糊的分析缺乏可证伪性，导致在实际的政策变迁案例分析过程中的应用将受到极大的限制。

因此，间断—均衡理论的适用性受制于其理论的来源和不充分的动态具体解释。对于解释中国、印度等转型期国家的政策变迁，其可能存在的最大问题是理论的来源问题。该框架源于美国，最初的分析对象也是美国不同的政策领域中出现的变迁现象。虽然也有其他学者将该分析框架运用于分析欧盟等美国之外的国家和地区的政策过程，但就其适用的实证研究而言，主要还是分布在社会经济制度相对稳定的西方国家。它没有对不同制度背景下特定间断出现的差异给出可能的解释，也没有对这种转型国家剧烈的制度变革背景与政策过程的关系给予关注，缺乏从制度层面对政策变迁给予有效解释，而这对于转型期国家来说尤其重要。

三、主流变迁理论与转型中国的政策变迁

中国的政策研究起步晚于西方，主流的政策变迁理论给了中国政策变迁问题的研究者以重要的视角和工具。但与西方国家不同，中国自改革开放后进入了一个剧烈转型的时期，政策变迁呈现出自己独有的特点，即转型强烈影响政策过程的方方面面。因此，借鉴西方的主流政策变迁理论，需要结合转型期中国政策领域的特点。

（一）政策变迁的触发因素：关键点

政策变迁并不是一个自发过程，它受多重因素的影响，但这些因素对政策变迁的影响程度是不同的，有些可能带来激进的政策颠覆，有些可能导致政策的局部调试。关键点指的是能够引致政策变迁的因素集，主要包括观念变革、焦点事件以及政策目标的调整等要素[9]。在某项政策变迁被引致的过程中，关键点要素并非全部存在，但不同的要素组合会影响政策变迁程度。

1.焦点事件。焦点事件的发生往往超出人们的预期，是一种非常态的特殊情境，通常会营造出一种紧张的氛围，先前的主导政策出现了信任危机，将人们的注意力集中到已经被“忘到脑勺后面去了”的问题。多源流理论认为危机或重要事件等焦点事件往往会激发政府部门及其周围人们的关注，从而使得一个问题得到关注并进而进入政府议程，焦点事件往往是政策发生变迁的动因。现存的秩序和确定性是维持现有制度和政策的基础，但一旦出现新的机会或对现有利益相关者的威胁时，通常会加速政策变迁[10]（p.7）。例如，2008年中国爆发了以三鹿集团为代表的毒奶粉事件，导致中国的食品安全卫生政策产生了系统性的调整。

2.观念变迁。观念变迁决定了政策变迁的发展路径，不同的政策参与者在观念框架的形塑过程中的重要程度不同[9]，对观念引致政策变迁的作用也大不相同。政策本身是观念构架的重要内容[11]（p.10），人们通过观念来识别并建构生活。观念与政策并不直接相联系，需要参与者的引入。三重路径对观念在政策变迁中的作用都进行了细致的分析：萨巴蒂尔对信念体系进行了分类，认为联盟共享的信念体系是分层次的，不同层次的信念对政策变迁的影响是不同的[2]；金登将观念对人们注意力的影响作为导致政策变迁的关键因素；间断—均衡理论将议程设置及不稳定也归因于观念。改革开放后，中国从极权主义政治转变为权威主义政治，放松了对社会的管制，但政治精英仍然垄断着公共权力、严格控制着社会领域[12]，外部影响及政策企业家的观念变迁对政策变迁的作用往往需要通过政治企业家的观念予以反馈，政治企业家是外部影响和政策企业家倡议的新的政策观念与践行这些观念的政治制度之间的桥梁。因此，政治企业家距离政策制定最近，其观念的变迁在根本上对政策发展起着决定性的作用。

3.政策目标的调整。政策目标的调整是政策变迁的重要动力，尤其是经济领域和政治领域目标的调整往往导致国家发生整体性的政策调试。倡议联盟分析框架对倡议联盟本身的信念体系进行了层次化分析，其背后的逻辑是联盟本身政策目标的层次性，核心信念体系与根本性政策目标保持一致。多源流分析框架强调国民情绪对政策变迁的影响，政治流包括政策目标，同时政府对政策目标的调试也会影响到利益集团的行为。改革开放以来，以经济领域为先导的改革不断深化，社会不同层面都进行了多样化的调试，政策目标也发生了变化，与之相匹配的政策随之进行了调整。对政策目标调整的分析是理解政策调试的关键，尤其是在威权主义的中国，政策目标指导政策的制定、调试。

（二）政策变迁的行为分析：政策企业家

在不同的政策变迁分析框架中，政策企业家的称谓有所差别，但三重路径基本都认可其在政策变迁过程中发挥积极作用。政策企业家被视为政策变迁的拥护者：政策精英构成了政策倡议联盟，他们本身存在偏好，其偏好会影响政策子系统中倡议联盟的战略选择；政策掮客更多的是指民选官员，当从事的活动旨在实现机构职责时政策倡议者可能就会变成政策掮客。多源流更多地从问题界定和议程设置的视角分析政策企业家在政策变迁中的作用，他们往往具有某种听证权，拥有政治关系或谈判技能以及坚忍不拔的意志，主要在问题凸显和政策软化过程中发挥积极作用，机会之窗开启之时政策企业家的倡议和推动将促成政策变迁。间断—均衡理论对精英特权集团进行了分析，认为精英特权支配重要政策领域；政策企业家对于建立垄断充满兴趣，该框架认为这些政策企业家（领域专家）会花费大量时间和精力去说服局外人——为推动政策问题进入公共视域并激发利益相关者以推进政策变迁。政策企业家在中国政策变迁中也发挥积极作用，尤其是政治领袖、专家、智库等，但是我国政策企业家在政策变迁中的作用与西方语境下的政策企业家有所区别，其参与的范围、方式等不同于西方理论中对政策企业家的界定。

结语

研究政策变迁的意义已经被察觉，许多中国学者开始借助于西方较为成熟的分析框架分析中国的政策变迁问题，取得了令人欣喜的进展。但在主流理论中国化的过程中出现了如下一些问题。首先，国外分析框架的套用存在“水土不服”。國外政策变迁分析框架构建的基础或核心背景是稳定的制度环境，中国快速转型的背景则与之明显不同，国内学者尚未对转型社会中政策变迁的逻辑进行系统分析。其次，国内政策变迁的研究相对分散，没有形成体系，往往聚焦政策变迁的某一个点，缺乏对政策变迁的宏观把握。要真正将西方主流理论中国化需要结合中国转型社会的特点，通过对不同领域中国政策变迁过程进行分析，理解中国政策变迁的特点，调整西方主流分析框架的制度背景性因素，从而提升分析的有效性。

注释：

①根据萨巴蒂尔的倡议联盟改编。参见Paul A.Sabatier：“Knowledge，PolicyOriented Learning and Policy Change：An Advocacy Coalition Framework”.Science Communication， 1987（84）.

②参见Michael Howlett，M.Ramesh：“Policy Subsystem Configurations and Policy Change： Operationalizing the Post Positivist Analysis of the Policy Process”.Policy Studies Journal，1998（263）.

③根据金登的多源流分析框架改编.参见金登：《议程、备选方案与公共政策》，中国人民大学出版社2004年版。

④参见[美]詹姆斯·L·特鲁、布赖恩·D·琼斯、弗兰克·R·鲍姆加特纳：《间断-平衡理论：解读美国政策制定中的变迁与稳定性》，源自保罗·A.萨巴蒂尔的《政策过程》，生活·读书·新知三联书店2004年版。

参考文献：

[1][美]小约瑟夫·斯图尔特，戴维·M·赫奇，詹姆斯·P·莱斯特.公共政策导论[M].韩红.北京：中国人民大学出版社，2011.

[2]Paul A.Sabatier.Knowledge，PolicyOriented Learning，and Policy Change：An Advocacy Coalition Framework[J].Science Communication，1987，（84）.

[3][美]保罗·A.萨巴蒂尔，汉克·C.詹金斯史密斯.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径[M].邓征.北京：北京大学出版社，2011.

[4][美]保罗·A.萨巴蒂尔，汉克·C.詹金斯-史密斯.支持联盟框架：一项评价[C]∥保罗·A.萨巴蒂尔.政策过程.彭宗超，等.北京：生活·读书·新知三联书店，2004.

[5][美]詹姆斯·L·特鲁，布赖恩·D·琼斯，弗兰克·R·鲍姆加特纳.间断—平衡理论：解读美国政策制定中的变迁与稳定性[C]//保罗·A.萨巴蒂尔.政策过程.彭宗超，等.北京：生活·读书·新知三联书店，2004.

[6]Christopher M.Weible，Paul A.Sabatier，Hank C.JenkinsSmith，et al..A Quarter Centry of the Advocacy Coalition Framework：An Introduction to the Special Issue[J].The Policy Studies Journal，2011，（393）.

[7][美]保罗·A.萨巴蒂尔.寻找更好的理论[C]∥[美]保罗·A.萨巴蒂尔.政策过程.彭宗超，等.北京：生活·读书·新知三联书店，2004.

[8]Michael Givel.Nonpunctuated and Sweeping Policy Change：Bhutan Tobacco Policy Making from 1991 to 2009.Review of Policy Research，2012，（295）.

[9]Paul Donnelly，John Hogan.Understanding Policy Change Using a Critical Junctures Theory in Comparative Context：The case of Ireland and Sweden[J].The Policy Studies Journal，2012，（402）.

[10][美]道格拉斯·诺思.理解经济變迁过程（第2版）[M].钟正生，邢华.北京：中国人民大学出版社，2008.

[11][英]H.K.科尔巴奇.政策[M].张毅，韩志明.长春：吉林人民出版社，2005.

[12]康晓光.未来3-5年中国大陆政治稳定性分析[J].战略与管理，2002，（3）.

[责任编辑：张英秀]

作者：骆苗　毛寿龙