民众评估公共政策论文

【摘要】在中国进入互联网信息时代之后，信息不对称仍然存在，但是随着信息时代带来的大量高速传播的信息给这个问题的解决带来了曙光。随着政府与公民之间交流渠道的扩展，信息不对称的现象在信息化时代其实已经可以通过政府政策信息网络的改善，以及民众信息素养的提升而得到改善。今天小编为大家推荐《民众评估公共政策论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

民众评估公共政策论文 篇1：

公共政策制定合法性问题研究

【摘 要】改革开放30多年，我国的政治、经济、社会都有了长足的进步。但是随着各项改革的深入，走到社会转型时期的中国在社会管理实践中面临着一些挑战。在现实生活中，公共政策在制定和实施过程中有违背社会大众的意愿甚至违背现行法律，导致公共政策实施遇到社会公众抵制。所以，对公共政策合法性问题的研究其具有必要性。

【关键词】公共政策；合法性；问题；对策

一、我国公共政策制定合法性问题

（1）公共政策制定公共性受到质疑。公共政策在国家中发挥着利益分配的作用，因此公共政策的制定主体在决策过程中通过所掌握的政策资源调整各政策对象的利益需求。根据功利性的要求，公共政策的作用必须把服务社会大众作为准绳，实现公共利益最大化。但是，在现实中并不是所有的公共政策制定都把利益最大化作为标准，出现了违背功利性和公共性的政策。政策内容在政府单方面制定，缺少社会公众的参与，结果是公共政策不能获得社会公众的认识和支持，进而对公共政策制定主体产生怀疑。（2）公共政策制定程序不完善。公共政策实施是包括公共政策法案的规划、执行、评估、反馈等过程，一个公共政策要想得到有效实施并且发挥较好的效果，公共政策的各个过程就必须严格执行。由于受到传统体制和政策制定体系的影响，导致我国在制定政策的时候还存在着暗箱操作和“一把手”盲目决策的情况，致使公共政策往往抛弃正规的制定程序。事前没有充分地论证研究，事中没有时时监控，事后反馈不及时。有些公共政策制定主观性强，过程缺失，结果难免引起社会公众对公共政策信任危机。（3）公共政策内容公正性不足。公共政策的作用是解决社会问题和维护各阶层社会公正，公共政策以增进社会福祉为出发点和目的。但是，根据布凯南公共选择理论，公共政策制定者在某种程度上也是一个“经济人”，也追求自身利益的最大化，决策主体往往忽略了公共政策的要求，把自身利益作为公共政策的出发点。这样必然造成公共政策的信用缺失，导致民众对公共政策的信任产生怀疑。这样，在公共政策的实施过程中，公众对公共政策执行产生抵触心理。

二、解决我国公共政策合法性的对策

（1）提高对公共政策作用的认识。公共政策的要求是以维护公众利益为出发点，使公共政策得到公众的认同。尊重公众的主体地位就是要求公共政策的制定者要尊重公众的各项权利，为公众发表意见积极创造条件，并根据公众的意见迅速的做出反应。公共政策的制定要把维护公众的根本利益作为最基本原则，制定者要站在公众的立场，广开言路，认真研究公众需要，最大限度的满足公众需要，最大限度的兼顾公众利益和国家利益。只有这样公共政策的公共性才能得到体现。（2）完善公共政策的制定程序。公共政策制定程序不能以主观判断为标准，要以科学的基本原理和公共政策的实际情况做指导。首先，公共政策的制定程序要具有开放性。制定程序的开放性能使公众准确了解政策问题的实质，及时准确的了解公共政策制定的进展，并在制定的各个环节顺利表达各种意愿和诉求，进而有效提高公共政策的质量。其次，公共政策的程序要简洁。标准理论化和最佳标准是我们追求的目标，但是现实往往不能事随人愿。所以程序的简洁性能提高政策的时效性，及时反馈公众的意愿和诉求。这样就避免了过度追求制定程序完备导进而致公共政策制定的繁琐和形式化，延误问题的解决和公共利益的实现。最后，政策程序要有稳定性。随着公共政策制定程序的成熟，程序的制度化、法制化防止了政策的随意性。程序的稳定性能够保证公共的意愿和诉求能及时反馈给制定主体，从而规范了权利诉求，提高公众的预见性，确保社会问题的合理解决。（3）完善公共政策内容公正性。科学有效的公共政策离不开科学的咨询，重大公共政策的制定就需要政策咨询专家的支持。各种专家、学者组成的政策咨询机构在当下政策制定发挥着重要作用，逐步成为政策制定不可或缺的组成部分。公共政策的智囊机构为公共政策决策提供必要的技术、学科领域等知识支持，使得政策方案更加科学合理，这样也能强化社会公众对政策的认可，增加社会公众对公共政策的社会认同。因此，我国政府加快扶持各种政策智囊机构的建立和完善。在完善智囊机构的手段中，一方面要保证专家学者的独立性，使专家学者对公共政策进行论证时不受政府影响。另一方面政府要建立起与专家学者顺畅的沟通渠道，使专家学者快速准确的了解相关资料，在此基础上进行咨询研究。

参 考 文 献

[1]占志刚．公共政策的合法性探析[J]．探索．2003（6）：40～43

[2]吴永生，王飞．公共政策的合法性：基于制定程序的视角[J]．理论探讨．2006（5）：139～142

[3]章君荣．公共政策创新中合法性要素的制度分析[J]．理论与改革．2006（1）：27～29

[4]高信奇．公共政策主题合法性危机的呈现、危害及其矫正[J]．长白学刊．2010（5）：73～76

[5]周晓丽，马晓东．公民参与：公共政策合法性的路径选择[J]．理论探讨．2005（4）：118～121

[6]邢玲．我国公共政策合法性危机及消除对策[D]．南京：东南大学．2006

作者：陈浩淼 李全悦

民众评估公共政策论文 篇2：

公共政策执行中的信息不对称问题研究

【摘要】在中国进入互联网信息时代之后，信息不对称仍然存在，但是随着信息时代带来的大量高速传播的信息给这个问题的解决带来了曙光。随着政府与公民之间交流渠道的扩展，信息不对称的现象在信息化时代其实已经可以通过政府政策信息网络的改善，以及民众信息素养的提升而得到改善。

【关键词】互联网时代 信息不对称 公共政策执行

20世纪之前，中国国内各地区、各部门间相关政策信息的获取和发布都是通过原始的交流方式进行，而民众获取信息的渠道也极为有限，信息的不对称现象十分明显。20世纪后，中国同世界同步进入互联网信息时代之后，信息的爆发式增长和传播一定程度上改善了这个现象，但信息不对称的现象也还依然存在。

公共政策执行中信息不对称的基本概念和理论基础

公共政策执行中的信息不对称。政府在发布有关政策之前，往往会对与此项政策所针对的问题、目标的相关信息进行考察，从而对该项政策的可行性进行审核，以确保不会造成国家资源的浪费。在这一过程中，政府会主动获取大量的信息；然而对于民众来说，这类信息的获取是被动的，自然掌握的信息量是相对贫乏的。所谓信息不对称，是与信息对称对应而提出的概念。信息对称指在某个系统内信息是所有人都了解，信息不对称就指有些信息某些人不了解。在公共政策执行的系统当中经常会出现政府掌握关键的、大量的信息，而民众掌握的政策信息匮乏的现象，或者是政府无法深入了解政策目标群体的生活状态与政策需求，这便是公共政策执行中的信息不对称。

公共政策执行中信息不对称的理论基础。信息不对称理论来自于信息经济学的研究。在市场经济这个系统当中，信息是非常重要的，以至于其在商业行为中起到了决定性的作用。然而由于各方面的原因，信息在这个系统当中的交易双方的分布肯定是不均匀的，这便是信息经济学的信息不对称理论。虽然这一现象是客观存在的，但是这并不代表该现象对市场经济的发展是有利的，由于道德等方面的原因，这会造成市场交易双方的利益失去公平性。从这个理论延展开来，便有了公共政策执行当中的信息不对称这一概念。通常情况下，双方通常是发布公共政策的政府与政策的目标群体。在这个系统当中的信息不对称通常会造成两种情况：第一，由于民众拥有政策信息的匮乏，导致民众不能对政策进行充分理解，政策的施行从而不能达到应有的效果；有些民众会做出片面并且主观的判断，在当今言论相对自由的互联网时代，这极有可能会发展成错误的舆论，会让政府的执政能力形象遭受破坏；第二，政府对政策针对群体的信息匮乏会对政府政策的制定和政策施行后的监督和调整行为造成负面影响。

公众网络参与公共政策执行过程的途径

公众表达民意的新渠道：网络论坛。随着互联网技术的指数式发展，网络社交平台也渐渐在中国变得成熟起来。网络论坛便是这种社交平台的代表之一。随着经济的发展，我国网民数量飞速增长，像百度贴吧、天涯之类的论坛非常活跃。而这些网络论坛上也经常会有一些公民交流政府出台的政策或者政府的执政有什么不足之处。对于公民来说，这种方式成为方便自己表达意愿的渠道，而对于政府来说则成了提取信息的重要方式。通过这样的互联网信息交流方式，可以较为有效地减少政府关于公民宏观生活信息量匮乏的信息不对称现象。①

公众建言献策的新平台：政府网站。互联网信息时代带给人们的不只是社交平台的发展，还有网站式名片的发展。现在我国几乎所有的地方政府都会建立一个官方网站，在网站中通常会有专门预留的位置，为寻求公众对政策的反馈等方面而建立。相对于论坛等社交平台方式，这种建言献策的信箱方式的优点在于渠道统一，整理起来比论坛大量但分散的信息要容易得多，但是缺点在于平台弱小单一，民众对于政府网站的浏览量过少，从而缺少基数，政府通过这种方式获得的信息也过于片面。另外，这种网站存在的较大问题是形式化倾向严重。笔者浏览政府官方网站当中，一部分政府网站的信箱位置都不是很明显，里面的建议或投诉信的累计时间都较长，并且没有回复，甚至个别网站的信箱直接就点不开。这种现象对于政府与公民之间的信息交流和政府形象都是极为不利的。

公众与政府对话交流的新媒介：微博。除去网络论坛，中国互联网信息时代的社交平台代表还有微博。微博的信息交流是发散式的，政府可以通过建立一个官方微博账号然后进行宣传，民众关注后便可以跟政府微博的管理人员进行互动。微博可以说是综合了论坛和网站的优点，第一，微博的大量浏览量会吸引很多民众来关注留言，这便保证了基数，从而保证了信息的相对准确和客观性；第二，微博的发散式交流可以渠道统一地收集公众传递的信息。更为重要的是，政府可以通过发布微博来对民众传播政策信息，保证民众可以获得充足而且准确的信息。综合来讲，微博是最为理想的建立公众与政府交流方式的互联网工具，同时可以改善政府与公民、公民与政府两方面的信息不对称问题。

互联网时代公共政策执行中信息不对称的成因

公共政策执行者与公民个人理性能力的限制。虽然互联网时代相对以前已经改善了信息不对称的情况，但是这种现象依然不能被消除，原因之一就是双方个体理性能力的限制。按现代思想的认知，人达到完全理性是不可能的。这样就导致了政府受时间、成本、信息量的制约之下，把信息完全传递给民众是完全不可能的，同时，政府完全收集到民众的需求也是不可能的；相应来讲，民众收集到政策全部信息难度也很大。所以互联网时代的信息不对称现象依然较为严重。

公共政策信息传递环节限制较多。虽然信息的传播在我国现阶段已经相对自由，但是出于国情的考虑，还是在信息的传递方面设立了相关的限制。首先，在时间方面，如果阻碍信息传递的环节过多，信息的及时性也会遭到影响。其次，从现在的状况来看，政府的政策制定及执行的人员由于存在责任感的缺失，以及出于自身利益的考虑，政策信息在进行传播的时候有一定的可能性会被消减甚至扭曲。这两种情况都会对信息的对称造成阻碍，所以解决信息传播过程中环节的设立问题是极为重要的。

公共政策信息的公开机制不够完善。由于我国地域广阔、人口众多，所以中央无法对地方政府进行事无巨细的控制，这便造成有些不法官员搜寻体制漏洞，利用政策施行为自己谋福利的现象屡见不鲜。而这个漏洞便是利用公开机制的不健全。我国是人民民主国家，地方政府的执政行为直接受民众的监督，所以这种现象的发生在一定程度上是公开机制不健全所致。②

专业知识分布不对称，政策产出具有模糊性。由于政策是宏观地对目标进行调整，目标可以包括社会、经济甚至细分到某个行业，这便对政策的制订者提出了专业层面知识的高要求，而由于执政体系和教育水平等原因，执政者都是全面人才的几率非常小，所以造成了一些政策的模糊性，以此在这个层面信息的传播准确性便遭到削弱。

公共政策执行过程中信息不对称的表现及其影响

公共政策执行过程中信息不对称的表现形式。一是公共政策执行主体的资质信息分布不对称。通常一个公共政策的发布肯定会有两个参与其中的对象，即政策的制定者以及政策的执行者。然而一个难于解决的问题就是，政策的执行者往往无法达到可以较为完善地执行政策的资质以及能力，更为严重的是执行者可以通过伪装来获取制定者的信任来获取其能力与权力不对等的地位，这便造成了制定者无法有效地判断执行者能否对这个政策良好执行，造成执行过程中的信息不对称。除此之外，政策的良好执行一般情况下都会需要政策的执行者与制定者达到利益上以及思想上的一致性，这一点同样也是制定者没有时间及精力去一一判断的。③

二是公共政策执行主体的行为信息分布不对称。由于上文中提到的资质信息分布不对称，其所引发的行为信息不对称更是直接降低了政策发行之后效果的判断以及改进。具体会表现在一定数量的执行者由于缺少资质以及能力，自然不能良好地执行政策，从而使政策的执行效果大打折扣，但是出于对处分等事物的恐惧，执行者一般会在递交给制定者的报告中对执行情况加以掩饰。而没有时间及精力去亲自判断的制定者根本无法通过报告真实地了解政策的发行情况。除此之外，由于一些不可控的因素更是让制定者对执行者工作情况的判断变得迷惑起来。

信息不对称对公共政策执行的影响。首先，信息不对称导致公共政策的执行成本增加。政府在信息不对称情况中，由于无法对政策目标群体做出有效的判断，政策的制定与执行肯定会存在一定的盲目性，从而加大政策指向错误而浪费资源投入的风险。民众在信息不对称情况中，由于缺乏对政策信息的了解，对政策的优越性肯定无法进行有效而准确地判断，从而也会间接造成对政策执行成本的增加。更有甚者，还会有少数不法分子利用政策执行过程中的信息不对称窃取国家利益为自己牟取福利，这种现象也无法得到有效的监督和治理，更是会造成国家资源的流失。以上三种情况均造成了政策执行成本的增加。

其次，信息不对称导致公共政策执行出现偏差，效益降低。如果政府不能获得关于政策的准确的大量的信息，则政府首先在制定政策的时候就会无法准确地判断政策的目标受体是否适合、是否需要政策的发行来改善该受体现行的情况。同时，政府在制定政策的时候是否会提出针对性的改善措施亦受信息影响。如果信息不准确或者不足够，则政策或许会失去方向，从而无法对目标受体作出有效的改善，造成国家资源的浪费，而且在政策执行的时候也会由于信息的缺乏而变得盲目。此外，政策施行之后在验收的时候，如果政府缺少信息，则无法对政策的执行情况作出正确的监督，可能导致贪污出现，也会造成国家资源流失。④

再次，信息不对称导致公共政策评估效果出现问题。如果政府缺少关于政策实行之后的信息，则会出现政府相关政策监督人员无法准确地对政策施行效果进行评估，这一点会造成政策的投放出现盲目性，这对政策施行的效益是致命性的打击。因为政策通常会出现一些不切合现实情况的问题，需要在政策实行后进行评估和改善，如果评估不准确，政策有可能在错误的道路上越行越远，造成不可预估的后果。

最后，信息不对称导致对公共政策执行的监督形式化。实际上，人们生活中的很多事情都与国家的政策息息相关，但是人们对这些事情并不是十分关注，自然也对这些政策不是十分了解。这便造成了政策在施行之后缺少民众的反馈，政府和民众在这些政策的施行过程中便出现了信息不对称的现象。政府通常都会在政策执行过程中派出专门的监督人员进行跟踪调查，但是有些政策由于缺少反馈，再加上有些监督人员的责任感缺失，这时候就导致政策执行的监督形式僵化。

解决公共政策执行中信息不对称问题的对策

优化公共政策执行主体组织结构，进一步加强公共政策执行的信息化建设。上文提到的公共政策执行主体由于制定者缺少足够的精力和时间去一一考察执行者的资质和能力或者是道德水平，所以在政策的施行过程中通常会出现执行者反馈给政策制定者的信息不够准确或者完整，这便造成了制定者与执行者、制定者与民众的信息不对称，导致政策的效益降低，所以政策执行主体的组织结构的优化是迫在眉睫的。优化可以分两步进行，第一步，优化政府部门结构，进一步细分政策发行流程当中的执行结构，每一步都派足够的工作人员进行执行，这样就解决了执行人员无法单独涵盖所有业务领域的技能问题。第二步，增强公务员入职监督机制，例如在政府内部建立匿名投票环节，没有技能的人直接淘汰，这样就减少了让部分不学无术的人进入政策执行过程以免造成国家资源向私人的流失。⑤

增加公共政策信息公开的渠道，加强公共政策执行主体与公众的互动性。信息的获取是多种多样的，但是没有哪一种渠道是可以直接获取所有信息的，同样也没有哪一种渠道是可以发布所有信息让所有人都知道的。政府如果要想改善政府与民众之间的信息不对称现象，就必须拓展政府与民众之间的交流渠道。我国目前大部分地方政府在线下的发布信息渠道只有信箱和热线等单一而且效率低、成本高的方式，而且据观察其过于形式化，这对信息不对称现象的改善是很有限的。政府可以建立单独的公共民意调查组织通过上门调查、调查问卷等形式，在线下搜集民众对现行政策的看法或者民众对现行生活不满和需求以便政府制定政策来改善，也可以通过互联网时代特有的线上模式与民众进行互动，也就是我们常说的电子政务。

大力发展电子政务，降低信息公开、传递的成本。现在是互联网时代高速发展的时期，网络媒体、社交平台、信息发布平台如雨后春笋一般，一些国家重要机构和政府部门都在这些平台上建立了相应账号，以便于民众足不出户就可以对政府的近期执政情况和发行的政策进行建议，因为信息的不对称性，如果没有互联网渠道，政府无论是要了解政策发行之前的信息还是发行之后的信息都要耗费大量的人力物力，从而造成政策施行成本的大大增加，而且由于人力劳动的延迟性，政府不能随时了解到政策的发行信息和取得的成效。但是如果大力发展电子政务，统一收集信息，其速率以及成本的控制能力都会得到质的提升。

提升公共政策执行主体与公众的信息素养。互联网时代的一大弊端就是很多网民的思想在过于自由的环境下会变得偏激，然后片面地思考问题，在网络这种信息高速传播的平台上面会造成一发不可收拾的网络舆论，这种现象对政府政策信息的发布和网民对这些信息的筛选和理解都有着很大的负面影响，而政策的执行主体也会因为一些信息素养的缺失而失去果断的判断。所以，政府应当通过学校教育和宣传教育等方式来提高两者的信息素养从而让互联网时代信息交流的优点能够充分发挥出来。

（作者为中共西安市委党校副教授）

【注释】

①李传军：“论网络民主在公共政策过程中的价值定位”，《中共杭州市委党校学报》，2016年第1期。

②陈文琼：“农村公共政策执行中监督强化的底层逻辑”，《西北农林科技大学学报》（社会科学版），2016年第1期。

③杨丽丽， 龚会莲：“公共政策执行中的目标置换行为及其治理”，《广西社会科学》，2014年第6期。

④杨慧珍：“我国公共政策评估主体的缺陷及对策分析”，《山西青年职业学院学报》，2015年第28期。

⑤宋波：“大数据时代下传播信息不对称问题研究”，《西部广播电视》，2015年第16期。

责编 /张蕾

作者：宋少燕

民众评估公共政策论文 篇3：

影响公共政策有效执行之政策目标群体因素分析　　

摘　要　公共政策目标群体对公共政策有效执行的影响体现的是公共政策目标群体与公共政策制定者和执行者的利益矛盾和利益冲突。公共政策目标群体的自利性倾向对公共政策有效執行产生双面的影响。从会共政策目标群体视角分析，保证公共政策有效执行，必须要在公共政策目标群体的利益调控、政治参与以及行为控制上采取合理的措施和办法。

关键词　公共政策有效执行；公共政策目标群体；公共政策目标群体自刺性

公共政策目标群体对公共政策有效执行的影响不同于公共政策执行主体对公共政策有效执行的影响。公共政策执行主体对公共政策执行的影响体现的是公共政策执行者与公共政策制定者之间的利益矛盾和利益冲突，是公共权力机关内部之间的调控与协调；公共政策目标群体对公共政策有效执行的影响体现的是公共政策目标群体与公共政策制定者和执行者的利益矛盾和利益冲突。本文拟以公共政策目标群体对公共政策有效执行影响的理论分析为视角，探讨公共政策目标群体对公共政策有效执行的影响。

一、公共政策执行中的公共政策制定者、公共政策执行者、公共政策目标群体：相互关系及其相互作用方式

在公共政策执行过程中，存在着三个相互联系的政策实体：公共政策制定者、公共政策执行者、公共政策目标群体。在这三个政策实体中，他们之间相互联系、相互影响，构成了一个从公共政策制定到公共政策执行再到公共政策制定的完整的政策制定一执行过程循环。他们之间的关系是：公共政策制定者制定公共政策，公共政策执行者执行公共政策制定者制定的公共政策，再把公共政策制定者制定的公共政策直接作用于受公共政策影响的政策目标群体，公共政策目标群体根据所执行的公共政策对其利益的损益程度作出对公共政策或公共政策执行的接受或不接受的反应应答，再把这种反应应答作为信息输入反馈给政策制定机关，使公共政策制定机关对所制定的公共政策作出调整(再决策)。笔者把他们之间的关系作下图表示：

在以上的循环关系示意图中，从公共政策制定到公共政策执行经过两种直接的关系：公共政策制定者与公共政策执行者的关系、公共政策执行者与公共政策目标群体的关系。在这两个关系中，公共政策制定者对公共政策执行者实施着控制，公共政策执行者对公共政策目标群体实施着控制。而公共政策制定者与公共政策目标群体不是直接的控制与被控制关系，而是通过公共政策执行者对之进行间接控制。因此，一项完整的公共政策执行过程是：公共政策制定者制定公共政策，公共政策执行者执行公共政策，而公共政策目标群体对制定的公共政策或执行的公共政策作出反应。

在这个关系示意图中，我们还可以发现：当公共政策制定者与公共政策执行者发生利益矛盾或利益冲突时，公共政策执行者往往会采取“上有政策，下有对策”的形式使公共政策执行发生偏差，而一般不采取直接对抗的形式，这是因为公共政策执行者一旦采取激进的与公共政策制定者相对抗的形式，往往会付出较大的代价，如官职的撤换、政治上的受处分等等，因此，荷兰学者布雷赛斯和霍尼赫指出：“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央政府合作。”。而当公共政策执行者与公共政策目标群体发生利益矛盾和利益冲突时，公共政策目标群体一般会采取对抗的形式对公共政策执行行为表示反抗，或者通过越级上访的形式向公共政策执行主体的上级机构表达对公共政策执行的不满。

公共政策目标群体之所以通常采取对抗的形式或者采取越级上访的形式表达对公共政策执行的不满，源于公共政策目标群体是公共政策作用和影响的对象，在政治上处于被治者的地位。在公共政策制定和执行过程中，由于政府自利性和公民自利性的影响，公共政策制定者、公共政策执行者、公共政策目标群体有可能产生利益上的矛盾和冲突。当公共政策制定者代表民意与公共政策目标群体利益一致时，公共政策执行者往往会采取“上有政策、下有对策”的方式使公共政策执行发生偏差；当公共政策制定者与公共政策执行者利益一致时，公共政策目标群体的利益往往会受到公共权力机关的侵害。因此，作为在政治上无政治权力、受公共政策调整和作用对象的公共政策目标群体而言，起而自卫、以公民权利对抗公共权力是必不可少的政治行为选择。孙关宏指出，“民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行为与公民的意愿和选择之间的矛盾”；“通过充分而有效的政治参与实现民众对政府的有效控制不仅是现代民主政治的应有之义，而且是国家与社会之间建立权力平衡机制的关键所在”。利益集团理论也认为，任何一项决策都是各项利益之间妥协的结果，因而政治过程实质上是一个在不同的利益之间也就是在不同的利益集团之间讨价还价的过程。因此，作为公共政策作用和影响的被治者地位的公共政策目标群体，只有通过利益集团的方式参与到公共政策的制定和执行，才能构成一种“对公共权力制约的力量”。“利益集团是在治者与被治者之间的‘理性契约’中增添了新的活力。”

因此，笔者认为，公共政策目标群体尽管是公共政策作用和影响的对象，但其在公共政策制定者和公共政策执行者面前并不是无能为力，而是通过公民的政治参与和以压力集团的身份反作用于公共政策制定者和公共政策执行者，使公共政策制定者和公共政策执行者在公共政策目标群体的反作用压力下不敢为所欲为，从而保证公共政策的有效制定和有效执行。

二、博弈中的公共政策目标群体：与公共政策制定者、公共政策执行者的利益博弈分析

博弈论是由两位杰出的学者——冯·诺曼和摩根斯坦在20世纪中期创立的。博弈论研究决策主体的行为在直接相互作用时，人们如何进行决策、以及这种决策如何达到均衡的问题，即每个对弈者在决定采取何种行动时，不但要根据自身的利益和目的行事，也要考虑到他的决策行为对其他人的可能影响，以及其他人的行为对他的可能影响，通过选择最佳行动计划，来寻求收益或效用的最大化。

在公共政策制定和执行过程中，公共政策制定者、公共政策执行者、公共政策目标群体存在着博弈。

从公共政策制定过程来看，公共政策制定者与公共政策目标群体之间存在着博弈。这一博弈有两个过程：首先，公共政策问题产生以前，先在公共政策目标群体内部之间产生博弈。由于政府手中控制着最重要的资源，几乎所有的利益主体都希望获得这些资源以实现自己利益的最大化。因此，各公共政策目标群体会利用各种制度内和制度外的手段表达他们各自的利益愿望，使他们自己的问题成为公共问题而进入政策议程。其次，当一个社会问题成为政府考虑的公共政策问题之后，利益主体之间的博弈就主要在公共政策制定者与公共政策目标群体之间展开。公共政策制定者制定公共政策时的利益考虑与公共政策目标群体对公共政策

制定者的利益要求有所不同。公共政策制定者的利益考虑既要考虑政治利益和社会利益，也会考虑公共政策制定者自身的利益；而公共政策目标群体对公共政策制定者的利益要求只是公共政策目標群体的利益。因此，当公共政策制定者与公共政策目标群体之间的利益发生矛盾时，公共政策制定者与公共政策目标群体之间在公共政策制定问题上就存在利益上的博弈关系，博弈的结果是制定的公共政策既照顾公共政策制定者的利益要求，又照顾公共政策目标群体的利益要求，它们是公共政策制定者与公共政策目标群体利益关系的妥协产物。

从公共政策执行过程来看，公共政策执行过程也存在着博弈过程。如美国学者尤金·巴达奇(E·Bardaeh)就曾提出了公共政策执行“博弈”模型。他认为：“公共政策执行过程是一种赛局，它包括：竞赛者(政策执行人员与相关人员)、利害关系、策略与技术、竞赛的资源、竞赛的规范(取胜的条件)、公平竞赛的规则(不得作弊)、竞赛者之间信息沟通的状况、所得结果的不稳定程度等等。”“公共政策执行的成功与否，取决于公共政策执行过程的各方参与者(例如，政策执行人员、政策目标群体等)的策略选择。”

公共政策执行过程的博弈主要是在公共政策执行者与公共政策制定者、公共政策执行者与公共政策目标群体之间进行。当一个政策由政策制定部门进入到政策执行部门之后，政策执行部门一般会先评估该政策对本部门及部门所属的下属单位是否有利。如果该政策确实对本部门所属领域的发展有帮助且对部门也有一定的好处，那么，该政策在这一部门就会得到不遗余力的执行；如果该政策对于本部门所属的领域没有太大帮助或者在一定程度上会损害他们的利益，政策实施部门则会对该政策进行一定的修补，扩大在这一领域的利益或者千方百计地降低在这一领域的损失。这样，就存在公共政策执行者与公共政策制定者在公共政策执行过程中的博弈：当公共政策执行者在政策执行过程中对公共政策制定者的利益不构成太大的损失时，公共政策制定者则听之任之；而当公共政策执行者在执行公共政策时对公共政策制定者的利益造成重大损失时，公共政策制定者则会对公共政策执行者采取政治和行政措施使其不敢任意篡改公共政策制定者的政策意图。同样，在公共政策执行过程中，公共政策执行者与公共政策目标群体也存在利益上的博弈关系：一方面，公共政策执行者在执行公共政策时，如果该政策对其有利，公共政策执行者就积极执行；如果该政策对其不利或者没有多大好处，公共政策执行者就阻碍执行或者不执行。实际上，公共政策执行者的这种阻碍执行或者不执行公共政策的行为在某种程度上会对公共政策目标群体的利益造成损害。这是因为，公共政策执行者与公共政策目标群体之间的利益关系一般处于对立关系，一方利益所得可能为另一方利益所失；另一方面，公共政策目标群体不是被动地接受公共政策执行所带来的影响，而是积极利用自己手中的资源对政策的执行施加影响，以此来获得一定的收益。这样，公共政策执行过程即演变成公共政策执行者与公共政策制定者、公共政策执行者与公共政策目标群体之间博弈的过程。

三、公共政策目标群体本身的因素影响公共政策有效执行

公共政策目标群体因素对公共政策有效执行产生两个方面的影响：一是能促进公共政策的有效执行，表现在公共政策目标群体通过上访或对抗等政治参与的方式保证公共政策执行沿着公共政策制定者的方向发展(特别是当公共政策的制定符合公共政策目标群体的利益而公共政策执行者却不愿执行该项政策时)；另一方面，也是一个消极的方面，即公共政策目标群体因其自利性的过度膨胀而导致公共政策不能得到有效执行。如公共政策目标群体在个人利益面前置国家利益和社会利益于不顾，片面追求个人利益，甚至在利益的驱使下，部分公共政策目标群体有时会在法律法规禁止的条件下铤而走险，从而导致公共政策不能得到有效执行。 从公共政策目标群体视角分析，公共政策执行偏差主要有以下几方面的原因：

第一，公共政策目标群体的自利性对公共政策有效执行具有重要影响。理论研究认为，公共政策目标群体也是“经济人”，在公共政策制定和执行过程中有自己的利益诉求。从制度激励的角度看，如果一项政策能够使目标群体获得一定的利益，那么，它相对就容易被公共政策目标群体所接受；如果一项政策被目标群体视为是对其利益的侵害和剥夺，那么它就难以得到目标群体的认可。指出：“不仅政策质量的高低直接取决于利益分配的合理与否，而且政策执行效果的好坏更受制于政策对人们之间利益关系安排的恰当与可行程度，亦即政策内容是否最大限度地反映了政策执行相关主体特别是目标群体的利益需求。在政策执行过程中，有不少政策之所以发生执行阻滞，其主要原因就在于因未能充分地体现广大政策执行相关主体尤其是目标群体的利益而难以为他们所认同和接受。”另一方面，当公共政策目标群体的自利性过度膨胀时，公共政策目标群体就有可能不顾及公共政策的有关要求，在利益的驱使下铤而走险，甚至干出一些违法的事情，使得公共政策不能有效执行。这种情形是公共政策执行过程中必须避免和禁止出现的情形。

第二。公共政策目标群体对公共政策的理解程度也是影响公共政策有效执行的重要因素。公共政策能否有效执行与公共政策目标群体对公共政策的理解和认知程度有关。对公共政策的正确理解和认知，是公共政策目标群体接受或抵制公共政策的前提条件。陈庆云指出：“公共政策目标群体对公共政策接受的反应有三个不同层次，即服从、认同和内化。服从是公共政策目标群体接受公共政策反应的最低层次，是公共政策目标群体迫于公共政策压力而被动地服从公共政策的过程。这种迫于政策压力而被动地服从公共政策的过程不可能长久维持；认同是公共政策目标群体接受公共政策反应的中间层次，公共政策目标群体对公共权威的遵从习惯，使他们能够执行公共政策，但由于公共政策目标群体不同的价值偏好和对公共政策理解上的差异，容易引起政策目标的偏离；内化是公共政策目标群体接受公共政策反应的最高层次，它表现为公共政策目标群体对公共政策内容及其意义准确而深刻的理解，并积极地自觉行动。”由于公共政策目标群体由各种利益主体组成，他们内部之间存在巨大的差异性，这一差异性主要包括：知识水平、年龄结构、思想素质、风俗习惯等方面的差异，地区上的差异，经济发展程度的差异，教育程度的差异，利益的差异等等，因此不同的公共政策目标群体对同一公共政策会有不同的认知。再者，由于宣传工具的不到位，“有时甚至少数人在政策实施相当一段时间后，还不知道有一项与他自身利益密切相关的政策”，如此种种，制约了公共政策目标群体对公共政策的有效执行。

第三，公共政策目标群体对公共政策制定的参与程度在某种程度上也影响公共政策的有效执行。

阿尔蒙德和鲍威尔认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的。如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”这涉及公共政策的合法性问题和公共政策制定过程中的公民政治参与问题。在公共政策制定过程中，只有增加公民对公共政策制定的参与程度，才能使公共政策合法化。所谓“合法性”是指“人们对享有权威者地位的确认和其命令的服从”，是“促使一些人服从某种命令的动机”；“当一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义时，被统治的群体服从统治者的命令才有可能性”。张国庆指出：“符合程序而政策效果不佳是政府的能力问题，通常只是涉及历史和现实评价问题；不符合程序而效果即使极佳也是法律问题，在多数情况下则会涉及政治道德和法律惩处问题。政府或政府官员违法一即使其主观动机是好的，在现代社会也是很难博得同情、得到宽恕、逃避制裁的。”

四、防治公共政策执行偏差之政策目标群体视角分析

从公共政策目标群体视角分析，防治公共政策执行偏差，可采取的对策措施有：

(一)在公共政策制定和执行过程中，必须尽可能满足公共政策目标群体的合理的利益要求。须知，公共政策目标群体尽管是公共政策作用和影响的对象，但他们在公共政策制定者和公共政策执行者面前并不是无能为力，而是通过公民的政治参与和以压力集团的身份反作用于公共政策制定者和公共政策执行者。因此，作为公共政策制定者和执行者而言，如何尽可能满足公共政策目标群体的合理的利益要求对促进公共政策有效执行至关重要。为此，必须：第一，在公共政策制定和执行过程中，公共政策制定者和执行者要始终服从和服务于公共政策目标群体的利益。当公共政策制定者和公共政策执行者的利益与公共政策目标群体的利益发生冲突时，作为公共政策制定者和执行者而言，必须贯彻以社会公众利益为重的原则。刘熙瑞指出：“人民政府作为一个国家或社会的代理机构，在借助决策手段行使人民赋予的权力、解决社会公共问题、承担社会责任时，必须谋取公共利益，而不能为少数人甚至政府官员自己谋取私利。”第二，在公共政策制定和执行过程中，要始终站在公共政策目标群体的根本利益的立场上，搞好利益的综合平衡，特别是要照顾弱势群体的利益要求。即在公共政策制定和执行过程中，要充分考虑不同阶层、不同群体、不同地区的人们的利益要求。这是由公共政策的性质决定的。公共政策的制定和执行，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益。当然，在公共政策制定和执行过程中，也要照顾弱势阶层、弱势群体、落后地区的利益要求，这是社会公平公正对公共政策制定和执行的伦理要求。罗尔斯指出，“理想的‘正义’社会应拥有最大的公平自由，每一个公民都应该享有公民的自由”；“在机会平等公平的条件下职位和地位向所有人开放，而且要让最少受惠的社会成员获得最大利益，要改革社会和经济的不公平状况，避免由于资产和财富分布上的不均衡而导致社会中的不利者不能有效地行使他们那一份与别人相同的影响力”。

(二)在公共政策制定和执行过程中，加强公共政策目标群体对公共政策制定和执行的参与程度。李承、王运生指出：“教师没有学生的合作便不能教学；警察没有公民的合作也不能维持秩序。同理，公众只有参与到公共行政过程之中，才能达成与行政机关的良好合作，才会主动对公共行政的效果负责，这正是当代民主制行政确立的现实基础。”公共政策目标群体参与公共政策的制定和执行，不仅可以提高公共政策的社会认同度和接受度，而且还有助于降低公共政策贯彻执行的成本和阻力，使公共政策的制定和执行获得积极的社会支持环境。在当前“通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情”的情况下，不僅要充分发挥体制性的社会公众参与公共政策制定和执行机制，如健全人民代表大会制度，充分发挥各民主党派和政协的参政作用，健全人民来信来访制度，领导深入基层调研制度等等，还要不断开辟新的社会公众参与公共政策制定和参与机制，如举行决策听证会，通过决策活动的公开化确保社会公众的知情权和了解权，允许社会公众对有关决策设想进行公开辩论或公开批评，公众直接参与决策的投票表决，允许公民合法的抗议权等等。

(三)加强公共政策执行者的权力和权威，使公共政策强势地得以执行。高建华、崔运武在《公共政策有效执行的政治学分析》一文中指出：“公共政策有效执行需要权威，也需要权力。离开权威和权力，公共政策有效执行就会成为一句空话。具有一定的政策执行权威可以节约执行成本；具有一定的政策执行权力可以冲破公共政策执行阻力，强势地使公共政策得以执行。”在现实的公共政策环境下，由于部分公共政策目标群体在自利性过度膨胀的心理作用下无视公共政策和法律，或者钻政策和法律的空子，使公共政策和法律无法得以有效执行。因此，公共政策执行主体在执行公共政策过程中，既要维护和保障公共政策目标群体正当的合法利益，也要对部分公共政策目标群体无视公共政策和法律、利欲熏心、损害国家和社会其他公众利益的行为予以严厉打击和控制。张金马指出：“作为利益分配与调节杠杠的公共政策，不可避免地会触动一部分人的既得利益。如果没有一定的惩罚措施，他们很可能就会去做违背政策的事情。人们有时候会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。”为此，在公共政策执行过程中，既要提高公共政策执行者在公共政策目标群体中的权威形象，以之减少公共政策目标群体对公共政策执行者执行公共政策时的抗拒心理，又要赋予公共政策执行者足够的政策执行权力，包括对公共政策目标群体违反公共政策行为的行政处理权，以此保证公共政策有效执行。这是因为，“公共权力具有威慑作用，没有公共权力的威慑作用，公共政策执行就有可能流于形式”。

作者：高建华