小型农田水利治理模式研究

模式是解决某一类问题的方法论, 一般指被研究对象在理论上的逻辑框架, 是经验与理论之间的一种可操作性的知识系统, 是再现现实的一种理论性的简化结构, 即把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度。本文所指的小型农田水利工程治理模式是在一定的制度响应下工程的治理方式, 主要指工程的投入、建设或运行等具体方式的表述, 它既可以为某个方面或几个方面的表述, 也可以是投入、建设或运行等综合表述。治理模式受治理制度的直接影响, 前者属于战术性的表述, 而后者属于战略性的表述。根据不同的划分标准, 小型农田水利工程治理模式的分类可以有很多种。本节首先进行分析工程投入、运行方式和驱动模式, 然后在此基础上进行综合表述。

1 小型农田水利工程投入模式

小型农田水利工程治理的宗旨是提高工程利用率和灌溉用水效率, 其服务对象是农民、农村和农业, 受益主体是农民。如今, 政府的治理执政理念由政府包办型向服务性转变, 强调以人为本, 科学执政。随着农村税费改革和“两工”的取消, 小型农田水利工程在经历家庭承包责任制后投入锐减后的又一次投入锐减, 这种情况下如何保证工程的投入是解决工程治理的首要问题。小型农田水利工程7治理投入模式主要分为以下四种。

1.1 政府补助性投入

由于小型农田水利工程的工程特性和公共物品属性以及我国部分地区农民较弱的投资能力, 依靠政府补助是从新中国成立后长期形成的特征。但国家财力有限, 小型农田水利工程数量众多, 政府投入项目的资金属于补助性质, 投入地区和投入金额有限。现行的国家 (各级财政) 投资体制属于“民办公助”性质, 工程的建设由中央、地方和农民三方投入, 工程的管理仍然以农民为主。

1.2 农民投资投劳

农民投劳投资于小型农田水利工程治理是我国最为明显的治理特征。由于政府的财力有限, 靠政府投入远远达不到治理目标。因此, 在政府有限投资的引导下, 农民投劳投资仍然是现阶段重要的治理投入来源。农民投资投劳按照参与分为两种:个人和联合投资, 所谓个人投入就是在某种利益的驱动下, 农民自己拿出资金和投入劳力建设和管理工程, 而联合投资则表示参与治理的人数在两人以上。农民投入还可以按照投入方向分为建设投入和管理投入, 其中建设投入分为新建投入、扩建投入和续建投入, 而管理投入分为运营投入和维护投入。鉴于目前农民从农业生产中逐渐脱离以及农村实施“一事一议”的困难, 因此, 如何引导和用好农民的投入来治理小型农田水利工程是无税费时代的挑战。

1.3 社会经营性投入

由于一些小型农田水利工程 (主要指水库) 经营性比较强, 吸引了一些有投资能力的社会团体和组织, 他们通过承包、租赁、股份合作等形式获得工程产权后介入工程运营, 期望获得经济利益。这种方式投入量大, 而且还能发挥信息、技术和市场等资源优势, 推动小型农田水利工程经营性产业发展。但是由于水库占工程总数的比例不高, 因此, 社会性经营投入占总体投入的比例较小。

1.4 社会公益性投入

为了弥补资金的不足, 我国逐渐尝试吸引社会性力量参与小型农田水利工程治理。这部分社会性团体中, 世界银行最具影响力。因为细致的前期工作、规范的操作程序、农民参与治理理念的强调和贯彻, 所以世界银行参与治理的工程最具典范性。另外, 社会个人、民间组织对小型农田水利工程的公益性捐助也越来越多。

2 小型农田水利工程治理驱动模式

根据治理驱动主体不同, 小型农田水利工程治理驱动力大体上可以分为政府垄断型、市场驱动型和农民自主管理型。

2.1 政府 (集体) 垄断型

这种模式的驱动力来源于政府或集体, 为了达到一定的目的或者在没有其他可替代动力的情况下, 工程的建立到维护等所有工作全部由政府或集体负责。1949年至1985年人民公社体制结束都是采用的这种全权包办模式。目前, 这种模式仍然存在于那些投入较大的工程、农民没有兴趣或缺乏动力的工程、纯公益性的工程中.新中国成立后政府垄断性治理符合当时的政治、经济和社会条件, 当时的治理绩效较高。但是计划经济模式改变后, 由于缺乏农民的参与, 这种模式治理绩效低于其他两种驱动模式。

2.2 市场驱动型

这种模式的驱动力来源于市场带来的经济利益。该治理模式主要指那些经营性比较好的工程利用产权制度改革, 将部分或全部产权转移给个人或组织, 利用收费或加强管理来排除搭便车者。经营者获得的利益主要是灌溉水费或利益工程养殖、种植等多种经营收入。

工程的治理主体是农民、社会个人或团体。对于这部分工程的要求是完好性、经营性较好, 市场运作的条件比较好, 但这些在小型农田水利工程中所占比例并不高, 因此, 市场驱动模式只是治理模式的有益补充。由于得到产权的激励, 市场驱动模式的治理绩效比较高。

2.3 农民自主管理型

这种模式的驱动力在于农民的责任感。主要指在政府总体规划安排和指导下, 农民组成联盟自主治理所在区域的小型农田水利工程。由于政府财政的有限、满足市场化条件的工程所占比例不多, 农民治理农田水利工程又具有得天独厚的本土优势, 因此这种驱动模式绩效相对较高, 因此是工程可持续利用的实现形式, 相对于占大量比例的“公共池塘资源”的小型农田水利工程来说, 需要大力发展这种自主管理模式。有效实施这种模式需要政府、供水单位和用水户等利益相关者之间实现利益重新分配以及角色的调整。

3 小型农田水利工程多中心治理模式

通过对治理的研究综述所知, 治理就是政府对公共物品采取的管理模式, 体现在小型农田水利工程上就是形成地方政府和农民合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系, 这种体系是改善小型农田水利工程等公共事物治理的必然选择。因此小型农田水利工程有效治理就是将利益相关者合作共治理念嵌入小型农田水利工程治理的过程。

“小农水”治理带有一定的时代特征, 鉴于我国目前的经济与社会现实以及农民的意识形态和农村社会资本现况, 本文认为:小型农田水利工程的有效治理是市场化运行、政府辅助和社会化治理的有机结合。这里的市场化运行与市场驱动模式的目标和手段相同, 是指采用服务收费的方式来提高用水者的参与率和工程运行效率, 满足工程可持续运行;政府辅助是指政府放弃全权治理模式, 而是提供相应的政策支持和资金支持来解决工程运行中的困难;社会化治理则是以农民自主治理组织为主体, 以其他利益相关者的参与为补充, 在小型农田水利工程治理中优化资金、资源、知识和信息的配置。这种多中心治理模式以农民 (用水者) 参与并自主治理为发展导向, 以市场化运行来提高小型农田水利工程系统的效率为补充, 以政府支持为支撑, 以社区和谐为准绳, 兼顾公平和可持续性为目标, 达到工程综合效益最大化。

摘要：本文基于笔者多年从事小型农田治理的相关工作经验, 以农田水利的治理模式为研究对象, 分析了小型农田水利工程投入模式, 驱动模式及中心治理模式等问题, 相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词：小型农田水利,治理模式,驱动模式