关于推进税务稽查执法动态记录工作的探讨

1 推进税务稽查执法动态记录工作的现实意义

1.1 推进稽查执法动态记录工作, 是保障稽查对象合法权益的必然选择

在当前的税务稽查执法过程中, “人情执法”“选择性执法”等乱象在部分地区仍不同程度存在。执法过程动态记录可以较为准确地反应稽查执法过程全貌, 大大缩小税务稽查执法过程中的权力寻租空间, 保护被查对象的合法权益, 增强税收执法的公平性和严肃性, 提高税务行政相对人的纳税遵从度。

1.2 推进稽查执法动态记录工作, 是规范税务稽查执法工作的内在要求

近年来, 随着经济形式的多元化发展, 稽查案件呈现出数量激增、分布广泛的特点, 同时也暴露了稽查执法程序不规范、执法人员办案随意性大、执法监管考核困难等短板。推进税务稽查执法活动动态记录, 一方面可以促使稽查执法人员加强自我约束, 规范执法程序, 提高自身专业素养, 降低税收执法风险;另一方面, 也可通过记录资料实现选案、检查、审理和执行四个环节的全程监控, 使稽查干部考评有据可依。

1.3 推进稽查执法动态记录工作, 是有效固定案件证据的强大助力

《方案》规定, 执法部门在执法过程中, 应当“对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程, 要进行音像记录。对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所, 要进行全过程音像记录。”在实践中, 时常出现纳税人的自认、暴力抗税、出示检查证件等情况在事后难以证明, 推进税务稽查执法动态记录可以部分真实还原稽查执法现场, 记录现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全等执法活动中一些瞬间灭失的违法事实及证据, 及时高效地固定证据, 提高大案、要案的办案效率, 威慑企图抵赖的税收违法行为人。

2 稽查执法动态记录工作推进的困境及成因分析

2.1 执法人员主观状态或成为政策落地阻碍

一是部分执法人员对执法过程记录 (尤其是音像记录) 的功能认识存在偏差, 片面地认为记录仅仅是对稽查干部的执法监督, 忽视其对干部的保护作用, 主观上排斥对执法过程进行记录;二是部分执法人员法治意识淡薄, 对新形势、新情况缺乏准确的判断, 认为过去没有记录没有问题, 现在同样可不予记录。三是动态记录资料要求录音清楚、摄像清晰, 对制作者电子设备使用水平要求较高, 部分执法人员年龄偏大、电子设备使用存在障碍, 对佩戴、使用执法记录设备存在消极情绪。

2.2 视听资料保管困难可能限制实务运用

根据《全国税务稽查规范 (1.0版) 》规定, 在执法过程中利用执法记录仪等设备通过录音、录像等方式进行记录属于视听资料, 其制作需要按照法定程序进行签章封存, 制作过程较为复杂, 且保管不当存在灭失的风险。此外, 由于视听资料对音像效果要求较高, 且不能进行剪辑、删节, 多数比较冗长, 执法人员普遍认为证明效率不高。因此, 在实务中稽查执法人员即使调取了视听资料或电子数据, 也会根据案情需要将其转换成纸质材料, 请纳税人签字、盖章予以确认。这可能会导致通过动态记录的方式进行记录的规定形同虚设。

2.3 执法记录设备无统一的使用规则增大应用难度

目前, 在执法过程中税务机关普遍引进了的执法记录设备进行执法记录, 但是却没有建立全国统一的税务执法记录设备使用管理办法, 这在稽查实务中容易引发争议, 例如:在执法过程中, 如果稽查人员佩戴使用了执法记录仪, 但是记录时未告知稽查对象, 在行政诉讼庭审上法庭是否会依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 (法释[2002]21号) 第57条第2款之规定, 认定为偷怕、偷录, 作为非法证据予以排除?又如:执法记录设备使用完毕后, 如何进行管理?再如, 执法记录设备哪些情形下不能佩戴使用?这些问题都应当予以明确和规范。

2.4 制度落实缺乏强有力的监管机制

目前, 稽查实务中执法人员虽然配备了执法记录设备, 但是由于没有切实有效的使用监督机制, 一些执法人员并未真正使用, 设备配备基本闲置;一些干部与被查对象协商, 只是将执法记录做做样子、走走过场, 执法记录最终流于形式。

3 破解稽查执法动态记录问题的方法

3.1 完善稽查执法全过程记录制度, 建立长期有效的运行机制

一是制定出台贵州省税务系统执法全过程记录制度, 扩大稽查实务中必须使用动态记录方式的案件面 (目前仅两种情况下必须使用) , 明确动态记录方式的使用范围, 例如涉嫌虚开的走逃企业, 稽查人员在进行实地核查的时候应当规定, 必须对注册地址是否存在该户、是否有生产加工场地等情况制作动态记录。又如涉及国家机密、纳税人个人隐私和商业秘密的案件, 应当规定禁止进行动态记录。二是制定执法记录设备的使用、管理办法, 建议明确执法记录设备由专人负责, 专人管理, 并建立领用、保管台账。三是明确规定各稽查局必须引进视听资料专业存储设备对视听资料进行保存, 防止因执法人员保管不当发生丢失或损毁的情况。

3.2 加强政策和实操业务培训, 打破稽查执法人员认识壁垒

开展稽查执法全过程记录业务知识和设备操作培训。一方面, 积极引导广大稽查执法人员树立程序意识、证据意识和自我保护意识, 改变过去粗放式、散漫型的执法模式, 规范税务稽查执法程序, 使其敢于在阳光下执法。另一方面, 邀请专业师资从视听资料拍摄、固定、保管等角度对稽查执法人员进行培训, 帮助其提高制作水准。

3.3 建立监督保障机制, 推进动态记录落地

首先, 确立执法全过程记录落实与稽查干部的绩效考评挂钩的制度机制, 切实提高干部依法行政的主动性和自觉性。其次, 通过对被查对象的电话回访、稽查电子案卷评查、税收执法督察等活动进行监督, 不断强化对实施执法全过程记录制度的监督。

摘要：2017年6月, 国家税务总局召开推进税务系统推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度试点工作动员部署会, 标志着我国税务执法全过程记录制度的推进工作正式启动。执法全过程记录包括文字记录和动态记录两种形式, 文字记录被广泛运用在实务中, 但动态记录运用相对较少, 这或成为制约执法全过程记录制度落实的阻碍。本文结合基层稽查部门工作实际, 拟对该问题的成因及对策进行探讨。

关键词：税务,稽查,动态记录