利益集团在能源立法中的影响及其规制对策——以能源资源产权公平配置为背景

2022-09-11

政府权力对市场运行的过度侵蚀造成能源资源产权配置过程中的政府主导, 政府意志主要通过行政立法、部门立法的形式表现出来, 政府利益膨胀带来立法的偏向性, 导致能源资源产权配置不公和行政垄断壁垒。在这一过程中, 能源国企作为垄断利益集团, 对于政府行为的影响同样不可忽视。

一、国企利益集团更易达成集体行动

(一) 国企与民企利益集团具有不同的利益诉求

利益集团是为了实现和维护特定目标和共同利益, 在政治过程中采取集体行动的组织化群体, 他们利用自身资源最大限度地参与政治过程, 影响政府公共政策, 以实现团体成员的最大利益。同属能源产业的国有企业和民营企业本应具有相同的利益追求, 但由于制度的人为界分, 资源产权上的配置不公, 使得能源产业形成国企寡头垄断格局, 个别能源国企特别是能源央企, 凭借掌握的各种资源, 力图铸造制度壁垒, 维护其垄断利益, 而数量众多的民营企业则希望通过法律转型摆脱基于出生所带来的不公平待遇, 在公平的市场环境中进行竞争。利益追求上的根本分歧导致同属能源产业的国有企业和民营企业划分为不同的利益集团, 但都期望通过影响政府政策和立法, 实现自己的利益诉求。不过, 立法结果却一如既往的继续维护国有企业的利益而忽略民营企业的利益, 其中除了政府利益影响外, 国企和民企利益集团是否能够达成集体行动以影响立法, 成为应当考虑的关键因素。

(二) 国企与民企利益集团的行动逻辑

中国利益集团遵循“社会内生演进”的成长逻辑, [1]由于缺乏支持性制度为成员提供有效激励以达成集体行动, 中国利益集团的集体行动具有自发性的特点, 导致国企利益集团和民企利益集团在实施集体行动上的大相径庭。对于民企利益集团来说, 能够带来利益增进的立法是向集团成员提供的一种公共物品, 集团中的部分企业通过努力影响立法之后, 所有企业均可享受由此所带来的利益增长。由于民营企业数量众多, 任一成员只能获得影响立法所带来的平均收益, 却要承担全部成本, 而竞争对手则可以免费获得同等收益, 那么搭便车问题就会抑制民营企业会自发从事影响立法的活动。[2]另一方面, 组织全部或部分民营企业从事集体行动必须额外增加成本以达成一项协议来决定分工协作和成本分担, 对于成员数量众多的民企利益集团来说, 这种组织成本同样耗资甚巨。

与此相反, 作为垄断寡头地位央企利益集团呈现出小集团的特征, 使得央企从事影响立法活动的收益远高于其成本。一方面, 央企本身规模巨大, 任何偏向性立法所带来的边际收益增加都是十分显著的, 而成员数量有限使得能够免费分享公共物品的集团成员十分稀少, 加之寡头央企成立时的定位区分, 通过搭便车行为获得收益的其他企业难以对行动企业构成竞争威胁, 因此, 即使无法达成集体行动, 单个央企也具有足够的激励去实施影响立法的活动。另一方面, 由于央企大都由国资委投资设立, 协调相对容易, 而成员数量稀少又进一步降低了组织成本, 因此更容易实施集体行动。

二、国企利益集团对能源立法的影响

作为寡头垄断集团, 能源央企在从事影响立法的活动时, 更加注重从产业总收益中分取更大份额, 而非通过提高能源效率来创造更大的产业总收益。虽然公平配置产权有助于市场机制的运行和能源效率的提升, 但央企只能获得由此所带来的部分收益, 却要承担全部成本, 不仅包括影响立法的行动成本, 而且包括丧失垄断地位所带来的机会成本, 因此央企集团更加倾向于通过影响立法继续维持能源资源产权不公平配置的状况。另一方面, 央企利益集团会减缓社会采用新技术的能力, 减缓为回应不断变化的条件而对资源的再分配, 并因此降低经济增长率。由于技术创新会带来新产品或新的生产方法, 可能改变集团或其成员之间的相对实力, 威胁集团生存, 在无法立即模仿这种技术创新的情况下, 能源央企对技术创新通常采取谨慎态度。而能源领域的创新必然是是重新组合生产要素的破坏性创新, 减缓采用新技术的速度也就同时降低了资源配置的效率, 导致低效率的生产活动得以长期维持。此外, 央企通过制造特殊的市场供给和异常情况, 提高了政府管制的复杂性和政府的范围, [3]使得政府权力对能源市场的渗透更具正当性, 方便央企通过“俘获”政府部门以引导政策制定和立法。这也意味企业将更多资源用于寻租领域而非从事生产活动, 使得生产性激励消退, 而获得产品更大份额的激励得以提高。

应当指出的是, 能源产业处于由化石能源向新能源转型的特殊历史阶段, 但化石能源企业多为国有企业, 新能源企业多为民营企业, 新能源对化石能源的替代同时意味着民营企业对国有企业的替代, 以及国有企业被迫的战略转型和垄断地位丧失, 这是国企利益集团所不愿看到的。因此, 国企利益集团通过影响立法, 限制民营企业的发展, 维持以化石能源为主的能源结构, 使得能源结构的转型步履维艰。

三、利益集团影响立法的规制策略

(一) 通过行业协会促成民营企业的集体行动

前已述及, 民企利益集团虽然也有影响立法以实现自身利益的动机, 却难以克服搭便车问题, 导致无法达成集体行动为集团提供集体物品。因此, 实现能源资源产权公平配置的目标需要为民营企业利益集团的成员提供“选择性激励”, 通过鼓励或惩罚集团成员来克服搭便车问题, 动员集团成员实施影响立法的集体行动。[4]由于这种“选择性激励”是针对集团成员个体而非整体的激励性措施, 目的在于增进能源民营企业这一特定社会群体的福利, 因此具有普遍约束力的法律规范难以发挥激励集团成员的任务, 而通过行业协会的“非法律性惩罚”则往往更能实现“选择性激励”的效果。

首先, 作为行业自律组织, 行业协会能够通过收取会费等方式, 将集体行动的成本内化进所有成员的成本核算体系, 克服外部性所导致的搭便车问题, 对于拒绝缴纳会费的成员, 则可以采取征收罚金、降低名誉、集体抵制、开除、市场禁入等方式进行惩罚。其次, 行业协会本质上是协会成员建构的一种网络性和组织性的关系实体, 有助于实现集团成员由陌生人到熟人的角色转换, 建立稳定和持续性的交往关系, 降低集团成员之间的协调成本, 同时这种“重复博弈”的环境也为缺乏国家强制力的“非法律性惩罚”提供了适用空间。再次, 作为具有共同潜在利益的企业联盟, 行业协会对于能源民营企业的发展现状和行业标准有着更为深入的了解, 易于建立有效的信息搜集和争议解决机制, 能够更合理的分配集体行动所带来的收益和成本, 使得“选择性激励”措施更具针对性和专业性。[5]

(二) 通过行业协会聚合民营资本以推动政治民主化进程

行业协会的作用不仅体现在提供“选择性激励”以促使民营企业从事影响立法的集体行动, 更重要的意义在于整合民营资本以形成对抗政治国家的市民力量。

曼瑟·奥尔森认为, 具有足够权力创造和保护个人财产权利、强制执行各种契约、受到约束而无法剥夺或侵犯个人权利的“强化市场型政府”是经济长期增长的必要条件。“强化市场型政府”意味着政府与社会总体福利具有“共容利益”, 能够从社会总产出增长中获取较大份额, 并因社会总产出的减少遭受极大损失, 因而更倾向于通过立法提高产权效率以增加社会总产出, 而非热衷于从现有总产出中分取更大份额, 这种具有“共容利益”的“强化市场型政府”必须以民主政体为基础, [6]其核心是保证政府政策和立法产生于自由的政治竞争过程和多元利益集团的政治博弈。

由于行政机关集行政执行权和行政立法权于一身, 缺乏应有的法律约束, 造成行政机关的行政专制局面, 而长期以来以国有经济垄断为主导的政治经济体制, 使得能源国企凭借资源产权优势建立产业垄断地位, 成为能源产业乃至整个国民经济的支柱, 同时也成为国家政治统治的重要支撑。行政权力的运行失范与能源国企政治经济权重的过度膨胀, 促使行政机关与国有企业之间建立进退一致的共同利益关系, 国有企业主导立法, 行政机关及其公务人员通过政策立法维护国企垄断地位, 同时也在捍卫自身政治利益, 形成具有潜在共同利益的“政府———国企利益集团”, 将经济领域的垄断延伸至政治领域, 排斥自由的政治竞争过程, 彻底割裂政府、国企与社会整体福利之间的共容利益。因此, 想要建立具有共容利益的“强化市场型政府”就必须通过民营企业的发展来降低国有企业的政治经济权重, 但由于国有企业是国家政治统治在经济领域的延伸和代表, 发展民营经济就意味着对政府行政权力的制衡与约束。换言之, 民营企业与国有企业的竞争事实上已经演化为以民营企业为代表市民力量与政治国家的对抗。

在由计划经济向市场经济转型的过程中, 任一民营企业都难以完成对抗政治国家的任务, 但行业协会能够通过“非法律性惩罚”等手段, 将分散化的民营企业组织起来, 形成行动一致的强大利益集团, 改变单个企业与政府谈判时的弱势局面, 节约和分摊政企谈判过程中的交易成本。同时, 相对于单个民营企业而言, 以协会团体形式出现的民企利益集团能够更为有效的参与到国家政策制定和立法过程中, 对政府施加实质性的压力或潜在压力威胁, 迫使政府在行权时必须顾及行业协会及其所代表的民营企业对政策法规的回应, 形成对政府权力的社会制约, 促使政府权力运作的规范化。因此, 通过行业协会整合民营资本, 能够增强民营企业的议价能力, 使得这种市民力量切实参与到政治博弈过程中, 形成自由的政治竞争格局, 倒逼政治体制转型, 推动政治民主化进程。

摘要：能源国企与民企利益集团具有不同的利益诉求, 国企集团更易达成集体行动影响立法, 是导致能源产权配置不公的重要原因。规制国企利益集团的影响必须发挥行业协会的作用聚合民营资本, 推动政治民主化进程。

关键词：产权公平,利益集团,行业协会