军队资金区域集中支付管理改革研究

2022-09-12

1 引言

军队财务是国家财政与军队的特殊性质相结合的产物。近年来, 借鉴国库支付支付改革的经验, 逐步推行了军队资金集中支付制度。经过近十年的探索与实践, 该项制度取得了显著成效, 为有限的军费发挥最大效益起到了重要的制度保障作用。然而, 随着军费的增加和新军事变革的推进, 现行的军队资金集中支付制度也暴露出一些问题。党的十八届三中全会提出要进一步深化军队集中支付制度改革, 探索具体的改革思路。因此, 进一步深化相关领域的改革, 对落实党中央的指示精神, 实现强军目标具有重大意义。

2 军队资金集中支付管理存在的问题

2.1 财权权力集中度不足

鉴于军队的重要性和特殊性, 作为财力供给方的财政部对军队没有体制上的约束, 对军队拨款不仅具有多渠道特征, 同时也具有较大的随意性, 各级地方财政的军队拨款也存在类似的问题。所以, 联合保障部作为军委的理财部门不能精准掌握具体的拨款情况, 工作十分被动, 难以有效分析军队资金的使用效益。另一方面, 虽然财政部门对各军种的拨款具有较大的随意性, 但是从现行的军队经费管理机制看, 军级以下单位只有机动费归党委管理使用, 而事业经费由各部门管理使用, 从而形成了集权与分权相互并立的管理格局, 不利于财权的集中。

2.2 运行环节不够通畅

目前, 我国的军队资金主要依照总部、战区、军、师、团的隶属关系进行供给管理, 资金的预决算上报也是如此。这种管理体系, 属于典型的多环节拨付、多头管理和存放的管理模式, 其弊端也是显而易见的。此外, 我军还编成了后勤与装备两个主要的涉财部门, 虽然有利于分权而治, 相互制约, 同时也造成权责矛盾, 特别是装备与后勤管理缺乏联动, 降低了军费的使用效能。

2.3 保障机制缺乏融合性

21世纪初, 结合军事改革, 我军适时启动了大联勤保障机制。按照改革要求, 除专用经费外, 一般的通用性经费均纳入联勤保障机制管理。由于这项制度处于构建初期, 运行效果并不理想。例如, 真正实现联勤的只有各战区的联勤部, 而上层和基层均未达到联勤保障的要求。这种中间联两头不联的保障体系, 不仅造成经费保障一对多的复杂情况, 同时在通用与专用经费界定不准确的情况下, 还造成保障协调中的巨大困难。显然, 制度方面缺乏融合性, 不仅使财务管理工作更为复杂, 也给军队资金的集中支付管理带来不小的困难。

3 军队资金区域集中支付管理改革的设想

3.1 区域集中支付管理改革的思路

推进军队资金的区域集中支付管理改革是时代要求, 要以国家和军队的法律规章为指导, 结合编制体制调整的构想, 充分借鉴国库集中支付的相关成功经验, 合理护岸定支付区域, 并成立相应的专门管理机构。根据我国军队财务管理机构的构成, 区域集中支付应该接受军委联合保障部财务部的指导。对集中支付区域内各单位的相关财务人员进行必要调整, 主要是消减部分出纳人员, 对支付业务不大的单位仅保留一名报账员。

3.2 区域集中支付管理改革的原则

为保证军队资金区域支付管理改革的顺利推进, 应坚持如下原则:第一, 质量第一的原则。提升军队财务体系的工作质量, 保证我国的军费能够发挥最大效益是军队经费区域集中支付管理改革的出发点和归宿。因此, 不能为了改革本身而一位压缩和消减成本, 最终影响工作的实效。第二, 以财务管理理论为指导。在改革过程中要以财务工作的特点为基础, 依照财务管理的基本规律实施改革行动, 并构建相应的管理制度和模式。第三, 遵循财经法规。改革本身既要能够提高军队的财务管理水平, 又不能违背国家和军队的相关财经法规, 这是改革手段选择和模式建构的必要前提。第四, 改革要做到统筹兼顾。军队资金区域集中支付管理改革具有复杂性, 是一种多元化行为的集合, 需要统筹兼顾理论与操作、当前与长远、整体与局部之间的矛盾, 不能将其视为单纯的直线性制度系统和行为。

3.3 区域集中支付管理改革的模式

一是要构建军队资金区域集中支付管理制度体系。鉴于军队管理和功能的特殊性, 资金的区域集中支付管理应该具有强制性和灵活性。其中, 强制性的实现离不开相关制度的规制, 这就需要构建法规、规范以及实施细则构成的完整的制度体系。法规是各类制度和规范制定的基本依据, 能够对军队资金的区域集中支付管理做出原则性的规制;规范可以针对资金区域集中支付管理中的问题进行详尽说明, 可以对管理实践起到指导作用;实施细则可以通过进一步丰富管理手段, 并针对管理过程中出现的新问题提出解决对策。

二是要强化军队资金区域集中支付管理的技术供给。从财务管理的现有理论来看, 有许多关于区域集中支付的技术方法, 但并不都能适应军队资金管理这一特定领域。因此, 必须要针对军队财务管理的特殊性, 开发出适合的资金区域集中支付技术。具体而言, 在技术开发上要注重不同技术之间的整合, 提高技术手段的适用性;要充分发挥信息在整合中的重要价值, 充分发挥其纽带作用, 提高管理的整体效果。此外, 技术与制度是相互依存、相互促进的关系, 技术的开发和落实必须依靠强有力的制度构建为保障, 而新技术的应用也将会促进管理制度改革的推进和完善。

三是要充分发挥信息在管理改革过程中的重要作用。信息在军队资金区域集中支付管理中具有不可替代的重要作用, 一方面, 信息是支付管理的基础, 没有信息的支撑, 一切管理工作都将无从谈起。另一方面, 信息通过反映支付效果、传达管理指令等方式融入管理的全过程, 甚至可以认为支付管理过程本身就是支付信息的变更过程。因此, 在改革中要积极发挥信息的重要功能, 保障管理效益的实现。

4 军队资金区域集中支付管理的保障措施

4.1 强化观念建设

军队领导机关和财务管理人员要摆正财务管理的地位, 深刻领会党中央和中央军委相关文件的指导精神。财务人员对军队资金区域集中支付管理领域的相关管理规则和实施细则要熟知铭记, 并做好相应的宣传工作, 减少对制度改革的阻力。同时, 还要转变观念, 扭转将集中支付管理机构视为单纯的资金支付功能的错误观念, 强化各部门的配合意识, 保障改革工作的顺利进行。

4.2 强化人才建设

军队资金区域集中支付管理改革需要必要的财务管理人才支撑, 这就需要创新选人、育人、留人等财务人员发展机制, 充分调动财务人员的工作积极性。例如, 财务管理单位要构建起人力资源激励机制, 建立具有竞争力和吸引力的奖励收入、竞争机会和业绩考核办法增强财务人员的责任感和使命感, 为改革的顺利进行提供人才保障[3]。

4.3 强化信息化建设

信息化建设是军队资金区域集中支付管理改革取得成功的重要保障。因此, 必须要基于现代信息技术强化军队财务信息化建设, 以“军财工程”项目为依托, 构建起覆盖全军各级财务部门的完全保密的信息化网络环境, 建设完成全军、区域和单位单机财务数据中心, 实现区域内所有财务活动的向网络化和信息化方向发展, 不断提高资金的支付效率和资金的使用效果。