中国三农问题论文

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第一篇：中国三农问题论文

“三农”问题与中国经济发展

摘要：三农问题近年来越来越成为影响我国经济发展的主要因素，其现状不容乐观。实际上，三农问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。而且，农村市场发展潜力巨大。为此，解决好三农问题是实现中国经济长期持续发展的一个关键。

关键词：三农问题;农村市场;农民增收城市化

我国“三农”问题长期存在，引起社会的重视却是最近几年，因为人们越来越认识到我国的三农问题会严重影响社会的稳定和经济发展，好不夸张地说,“三农”问题解决不了，就一定会发生社会的大动荡。可以说除腐败问题以外，我国目前存在的几个重大问题，如贫富悬殊、就业、贫困、人口、生态环境等均与“三农”问题有密切的联系。2008年的全球金融危机使得我国沿海地区的加工制造企业遭受严重损失，让我们不得不重新审视我国的经济发展模式。在拉动我国经济发展的三驾马车中，出口占据了很大比重，而消费则显得相对不足。近年来，我国的外贸依存度偏高，2007年甚至达到了72%，可见我国的经济发展模式很不合理。

中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。中国的国民经济发展潜力巨大，且不论质的提升，仅从量上考察，中国的重大经济问题，都依赖于农村、农业、农民问题的突破。

我国经济发展的一大出路是刺激国内需求，即拉动内需。而在国内需求的组成中，农村市场占据了相当大的比重。可以这样说，农村市场一旦崛起，我国经济发展将进入一个新纪元。90年代中期以来，中国出现了以“农村经济发展缓慢，农民增收困难，农民负担沉重”为核心的“三农”问题。三农问题已成为制约中国经济发展的一个瓶颈，给中国社会产生了巨大而深远的影响。

中国有九亿农民，农村地区的发展影响着社会经济的各个方面。实际上，自从90年代中期以来，中国社会已经进入买方社会，社会需求严重不足。国家不得不采取各政府措施来刺激需求，拉动经济增长。而对于大中城市来说，这些供大于求的大部分商品已经饱和。而正是从90年代中期开始，农村经济发展出现停滞状态，农民出现增收困难，使得农村消费处于很低的水平，农村人口的人均消费是城市人口的三分之一。中国农村人口占总人口的近70%，而消费额仅为全国消费总额的39%。1998年，仅仅9%的农村居民有冰箱，23%有洗衣机，33%有彩电，有很多的发展空间。假如使农村家用电器的普及率与目前的城市相同，中国的家电产业还有至少10年多的高增长。而现实情况是，不仅像汽车、电话、大屏幕彩电、电脑、热水器等耐用品等，也是农民渴望而不可及的。这些产品在城市中，已经很难再开拓大的市场，所以要维持这些产业的发展，扩大农村消费市场是必然的选择。据统计，农村居民每增加一元的消费需求，将带动整个国民经济新增两元的消费投资。但是，消费需求来源于经济收入，没有经济收入的增长，拉动消费就是一句空话。因此，农村经济的发展、农民收入的增加，实际上可以带动牵动整个国民经济的发展。可以说，农民太多，一方面是中国社会经济发展水平较低和农村落后的主要标志，另一方面，也是中国经济发展的潜力所在。其关键就是大力推进城市化进程，增加农民收入。如果把农村人口的收入和消费提高到城市水平，将会创造出巨大的市场，实现中国经济的长期持续增长。

一个国家经济发展必须依赖于一定的社会环境以及政治环境。“三农”问题不仅是经济问题，也是社会和政治问题。首先，解决好三农问题是确保国家粮食安全的迫切需要。民以食为天，吃饭是生存的第一需要。手里有粮，心中不慌。吃饭没有保障，一切都无从谈起。解决中国人民的吃饭问题基本能够保证，但从长远发展来看，仍存在着许多不容忽视的困难和问题。中国人口基数太大，而且还在增加。随着人口的增长，对粮食的需求越来越大。与此同时，中国人均可耕地面积还在不断减少。任何时候，中国人民的饭碗只能端在自己的手里，中国人必须养活自己。三农问题不解决好，国家粮食安全就没有保证。其次，解决好“三农”问题是确保社会稳定、国家长治久安的迫切需要。在中国，如果没有2/3以上的农村人口的稳定，就没有整个国家的长治久安。只有加快农业和农村经济发展，增加农民收入，加强农村民主政治建设和精神文明建设，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才能有坚实的基础，国家的长治久安才能有可靠的保障。

中国经济要想获得长足稳定的发展，就必须解决好“三农”问题。“三农”问题已经成为我国经济发展的重大影响因素，对中国社会产生了深远影响。客观现实已经要求我们必须拿出切实有效的、能从根本上解决问题的措施来解决“三农”问题。

一是要切实保障粮食等主要农产品的供给。粮食始终是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，任何时候都不能出现闪失。在指导思想上，必须始终坚持立足国内，实现粮食基本供给。

二是促进农民持续增收。解决农民收入问题，最重要的是扩大农民就业。要内外结合、多措并举，既要挖掘农业内部的增收潜力，做足种植业结构调整、耕地精耕细作的文章，积极发展特色农业、生态农业和旅游观光农业;又要拓展农村二三产业的就业增收空间，还要广辟外出务工经商的转移渠道。把壮大县城经济作为一项大战略，积极发展农村二三产业，加快乡镇企业发展和小城镇建设，为农民创造更多的就业和增收机会。

三是要加快城市化进程。城市化是促进农村经济持续发展的根本措施。在中国现实情况下，城市化的含义不仅限于让农民进城这一层面上，它的内涵应当是让农民享有城市居民所享有的基本国民待遇，改变目前的城乡两种政策体制安排的局面。至少应包括两个方面内容：取消包括户籍限制在内的农民进城的各种限制和收费，给进城的农民以平等的国民待遇;改革现有的农村政策，给留在农村的农民以公平的国民待遇。

中国最大的问题在农村。农民富则天下富，农村稳则天下稳，农业强则天下强。一旦解决好“三农”问题，我国的经济发展将进入一个新的阶段。

[1]2002年下半年主要商品供求情况分析报告[J].中国经贸导刊,2002.

作者简介：

洪荣(1989.1—)女，湖北恩施人，四川大学经济学院本科在读，研究方向：国际经济与贸易。

作者：洪荣

第二篇：中国“三农”问题的历史透视

摘要：自古以来，中国就是屹立于地球东方的农业大国，几千年的中国历史很大程度上就是一部农业的历史、农民的历史和农村的历史。在传统中国及近代社会，农业具有无可替代的特殊性质和崇高地位，城镇与乡村之间并没有不可逾越的巨大鸿沟，因此，在中国长达2000余年的古代社会里，并不存在现代意义上的那种想起来就令人头皮发麻的“三农”问题。新中国誕生后，严峻的国际局势和国内迫切的工业化需求等因素的叠加，党和国家有计划分步骤地采取了一系列的政治、经济政策和行政、法律措施，这些相互依存、相互配套、相互促进的社会制度体系建设的结果，最终构建了我国城乡二元制社会结构，这一社会结构成为形成“三农”问题的根本症结。破解“三农”问题，改变城乡二元社会结构成为迫在眉睫的重要任务。

关键词：“三农”问题;历史透视;城乡二元社会结构

自古以来，中国就是屹立于地球东方的农业大国。在沧海桑田式的岁月变幻中，无论遭遇怎么样的天灾人祸，农业总能够最终突出重围、克难奋进，不仅屡屡强国富民，而且经常怀柔四方，不断创造出华夏神州灿烂光辉的物质文明，并塑造出炎黄子孙勤劳智慧、不屈不挠的精神秉性。可以说，几千年的中国历史很大程度上就是一部农业的历史、农民的历史和农村的历史。

一、传统及近代中国社会的“三农”境况

在中华文明的“长河”中，无论是统治阶级还是被统治阶级，人们对于美好现实生活的热情向往，以及对理想社会形态的不懈追求，不像古希腊的亚里斯多德那样钟情于城市，眷顾于商贸，流连于海洋，而是全部浓缩在天人合一的山乡农村，紧紧依托农业领域与农村社会这一平台来描绘和编织美丽的物质世界与精神世界。中国传统文学作品，对于山水田园生活的诗情画意的描绘，使得今天的人们对于传统农业生活充满了向往之情。我觉得，这些东西之所以能够口口相传、代代相袭，直到今天仍然能够与我们心心相印，就因为我们中国人的人生观、价值观、世界观中始终有着深厚的“三农”遗传基因。

1. 中国古代社会并无“三农”问题

在中国长达2000余年的古代社会里，并不存在现代意义上的那种想起来就令人头皮发麻的“三农”问题。何谓现代“三农”问题?即指农业、农民、农村三大要素严重扭曲变形，对社会政治、经济、文化生活等各个领域的制度秩序经常展现结构性矛盾甚至产生破坏性碰撞，从而给国家的有效治理和正常发展造成极大的内生性困难与系统性障碍。古代社会为纯粹意义上的农业社会，却没有生发出“副能量”的“三农”问题，这种现象值得我们去认真剖析与总结。我想，其中大概有三个原因，完全属于时势使然。

一是农业本身无可替代的特殊性质和崇高地位。古代社会没有其他经济领域可以与农业争锋，以承担起支撑国计民生“中流砥柱”的功能。农业形态的“一枝独秀”或叫“一业独重”，不仅是社会的经济基础，也是国家的支柱产业，更是朝廷的财富源泉。一般来说，农业产能的大小与供给水平的高低直接体现着国家综合经济实力的强弱，对政权的兴衰存亡亦具有决定性作用。如果农业形势好，物产丰富、人丁兴旺，赋税和徭役便可像取之不尽、用之不竭的涌泉;如果遭遇天灾人祸，农业凋蔽，流民四散，社会秩序便会随之陷入风雨飘摇之中。所以，农业对于促进社会政治稳定和国家长治久安的重大现实作用，迫使历代历朝凡属头脑比较清醒的统治者无不对农业保持高度警惕，均不敢有半点疏忽与马虎，大多都是呕心沥血、殚精竭虑，积极推行轻徭薄赋、劝课农桑、兴修水利、安辑流民、储粮备荒等兴农惠农政策。这种犹如“马太效应”的客观效果使农业经济始终处在极其受宠的战略中心，从而让农业生产活动得以顺风顺水、平安前行。

二是中国历史上虽然很早就出现星罗棋布般的大小城镇，但大多属于农业社会行政区划中的官府所在地或重要军事据点，而不是独立于农业之外的新型城市经济体系。宋、元之后特别是到了明、清时代，城镇开始加快发展，并孕育出诸如汉口镇、佛山镇、景德镇、朱仙镇等规模较大的工商业城市和资本主义生产关系萌芽。然而，一直到“鸦片战争”爆发之时，绝大多数城镇仍然不具备现代城市的基本功能，也没有当今市民的权利概念，更谈不上城镇政府能够不断提供明显优于农村的社会公共服务。由于国家占统治地位的仍然还是小农经济形态，无论城镇大小远近，亦还得要从紧密围绕对农村农业的服务来寻找自己存在与发展的价值。因此，国家对城镇与农村的治理模式，始终未形成截然对立的制度化管理体系，相互完全处于开放状态，各种生产要素均可以平等自由地双向流动，甚至更多地是向广大农村倾斜。最典型的表现是有钱的城里人往往都会到农村去置良田、建豪宅、当地主，而官员到了退休年龄大多会携家眷与财产告老还乡以颐养天年。

三是城镇居民与农村农民在身份、地位上几乎没有任何区别。中国历朝历代的中央政权在经济工作上实行的基本国策均可用“重农抑商”或“重本抑末”，一言以蔽之，即把农业当作治国安邦的根本大事和中心工作来抓，采取一系列督促、鼓励、支持农业生产的措施，在国家经济、政治、文化政策的制订与推行过程中总是故意地朝着有利于农业繁荣发展的方向倾斜。农民的社会地位很高，阶层排序上仅次于官员与知识分子，谓之“士农工商”。占社会主流或在绝大多数人们心目中根深蒂固的价值观，便是“耕读传家”。明末清初理学家张履祥在《训子语》中讲：“读而废耕，饥寒交织;耕而废读，礼仪遂亡。”曾国藩的故居有幅对联：“敬祖宗一炷清香，必恭必敬;教子孙两条正路，宜读宜耕。”过去，经常有人引用宋代叶适《留耕堂记》开篇中的佳句：“但存方寸地，留与子孙耕”，虽然本意并非要求人们珍惜宝贵的土地资源，但他把品德之心比喻方寸之地，也充分反映了古代社会的人们对于农耕生活方式的入脑入心。

历朝历代统治者高度重视农业经济，竭力维护农村秩序的背后，还有一个很核心很关键的缘由，即小农经济模式对维护既定的统治秩序具有超强稳定性。古代社会的农业生产普遍以家庭为单位，日出而作，日落而息，主要特征是男耕女织，自给自足。对于古代社会的统治阶级来说，最为担忧、最为头痛也是最为害怕的事情，就是农村土地兼并。本来，以维系养家糊口、略有剩余为基本界线而拥有一定土地面积的自耕农在整个农村中占绝大多数是一种常态，但由于土地权属私有化，人们一旦遭遇到意料之外的变故，就有可能自由地随时变卖自己的土地。在古代农业社会，投资土地从事农业经营是最为有效的财富增长路径。于是，为了追逐利益，农村土地兼并活动便成了有钱人争先恐后的商机。起初，这些静俏俏的交易犹如“风起青萍之末”的异数，不显山不露水，但通过岁积月累的演化，最终必然从量变到质变，再到水滴石穿，形成“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的局面。当大量的自耕农失去安身立命的土地，变为豪强地主的佃农长工或者成了浪迹江湖而四处漂泊的流民，那么，整个社会就会像一堆干柴，稍微碰到一点火种，就可能出现星火燎原之势，导致战争肆虐、硝烟弥漫、血肉横飞、玉石俱焚，从而改朝换代，重新进入下一圈的历史轮回。

有人曾经猜测，这恐怕就是典型的“三农”问题吧。我觉得，古代社会循环往复的农村土地兼并现象是在土地私有制条件下的一种正常的经济现象。拿今天的眼光来看待，既然土地是私有财产，国家又允许自由买卖，你情我愿，各得其所，不但能够促进城乡资源的合理流动，也有利于生产要素的优化组合，应该属于好事而不应该成为一个社会为之谈虎色变的恐惧话题。当然，我不否认，会有不少豪强势力与恶劣官员不是按照自愿、平等、互利互惠的原则，而是采用巧取豪夺甚至欺压霸占的手段去兼并弱势农民的耕地，但这种无视王法的暴虐做法肯定是极少数，也是见不得阳光的行为而必然遭致官府打击。过去，我们局限于意识形态，泛化阶级斗争，把历代王朝的大大小小的统治者都描绘成同心同德的既得利益集团，而且官官相护、一片黑暗，无法无天，根本就没有守法讲理的地方和劳动人民活命的日子。现在想起来确实是有些幼稚和片面。否则，我们无法解释中国历史上为什么多数王朝都能够维持二三百年稳定和谐的统治局面且或多或少推动了社会的向前发展。

同时，尽管中国自古以来就面临着一个特殊的国情，即人口多而耕地少，人地关系一直高度紧张的实际，但农村土地兼并活动很难导致广大农民的普遍性失业。从大量的史料看，豪强地主无论占有多少土地，只是改变了土地的权属关系，并未有效地提升农业生产的资本有机构成和科学技术含量，也就无法形成资本替代劳动与科技排斥人力的规模经营格局。最普通最基本的生产方式，还是采取招租转租的办法给了本村或附近缺地少地的佃农耕种，然后按双方约定的数额收取实物地租或货币地租。所以，就算农村土地兼并到了“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的局面，也未必能够砸碎多少农民的“饭碗”，不像英国的“圈地运动”那样把农民驱逐出田野。更何况，即使在那些土地兼并现象比较多的历史时期，广大农村仍然保持有相当数量的小型自耕农。

地租既可理解为地主对农民剩余劳动的残酷剥削，也可理解为土地产权投资的合理收益。按照惯例，绝大多数农村的佃农只向地主缴纳地租，地主则向朝廷缴纳赋税。由于分散的小户与集约的大户的管理成本不同，故土地兼并规模越大，征收赋税成本便越低。因此，农村土地兼并对国家农业赋税的征收非但没有太大影响，反而使得征收成本与兼并规模成反比。更为重要的是，地主成了国家政权与农民阶级这两大矛盾斗争体中间的缓冲地带，甚至是一道维护和谐关系的“挡箭牌”。宋代之前，朝廷的赋役制度是赋和役分别征收，以土地为对象的叫“赋”，以人头为对象的叫“役”。明万历九年(1581年)，张居正在全国推行“一条鞭法”，使赋与役合二为一。清康熙五十年(1711年)，朝廷沿袭明代的创举，宣布“滋生人丁，永不加赋”。雍正元年(1723年)，又普遍推行“摊丁入亩”制度，一切税赋均按照耕地面积计征。官府不管“羊毛”出自何方，耕地所有权在谁手里就征收谁的税赋。农村赋税制度的改革，极大地减轻了广大农民群众的经济负担，也极大地解放了农村劳动力的人身自由，同时也使得土地兼并的负面效应大为降低。

所以，在传统的依靠人工与畜力支撑的农业发展方式得不到有效改变之前，即使是少数地主从所有权的角度拥有较大比重的农村耕地，也一般不会对正常的农业生产活动构成重大的副作用。但是，如果多数农民处于失地或少地状态，必须租赁地主的土地以求生存，地主通过经营权的出让来剥削农民的劳动剩余，作为经济制度安排，其发展方向必然导致贫富不均和两极分化，最后不可避免地会逐渐侵蚀农村社会的和谐与危及国家政权的稳定。因此，历代王朝都要出台一些调整、治理农村土地制度的法令。较为著名的有：北魏的均田令，隋唐的均田制，宋朝的王安石变法，明代的“一条鞭法”，清代的“摊丁入亩”制度等。目的就是极力阻止和严厉打击豪强势力到农村去兼并农民土地，确保小自耕农的生存环境，限制大地主的利益冲动，以维系国家财政收入与政权秩序的稳定。但后来的子孙们一代不如一代，慢慢地丧失了警惕性，加之统治集团内部的良莠不齐和急功近利，往往不顾社会的安危，纷纷向农村土地伸出魔掌以求“分一杯羹”。于是，农民的揭竿而起与官府的血光之灾又到了临界状态。

农业生产、农民生活、农村状况对促进社会政治稳定和国家长治久安的无比重要性，几乎是举国上下人皆尽知的基本常识。然而，让人难以理解的是：在中国古代社会的绝大多数时间里，官府组织与政权力量一般只停留在县级，很少深入到山乡农村，史论谓之“皇权不下县”。尽管那些皇帝们都生怕权力旁落而厉行独裁统治，却对农业生产、农民生活、农村状况基本上采取一种不闻不问的态度和放任自流的策略。有学生问过我：这种管理状态与历代统治者推行的“崇农”、“重本”的国策恰如南辕北辙、背道而驰。即使是强大的现代政府，也不敢放任一盘散沙式的农民自由行动，脱离政府的监控，否则，肯定会天下大乱。

从逻辑上讲有此可能，但实际上这显然是以现代人的思维去理解历史上的事情。我们今天的政府抓经济建设，以经济建设为中心，采取的是全党动员，全民动手的办法，通过下达具体指标、设置专门机构、制定考核体系、严行奖惩挂钩等方式，把发展责任具体地落实到每一个干部特别是主要领导人头上。同时，还配套有许多财政、税务、土地、金融等方面的优惠政策，不惜代价地到处搞招商引资，弄得各地竞相追求GDP，经济发展成了压倒一切的首要任务。古代的官府则不然，因为官府的规模很小，管理机构与官员编制很少，加之既无可控的要素资源，也缺乏有力的调整手段，就算把农业看得再高再重，亦只能依靠官员们的“嘴巴功夫”去劝导，这大概也是古代社会里之所以把官府履行经济管理职能的行为称为“劝民农桑”的主要原因。

既然是“劝民农桑”，其客观效果必然十分有限。纵使地方官员十分勤勉、体贴民情，经常下乡进户，深入农村“亲耕”示范，亦不能说明他们就比农民更加懂得如何去种田。同时，繁荣发展农业生产需要资本投入，需要科学技术，需要团结互助，需要建立起覆盖产前、产中、产后各个环节的社会服务体系，需要不断地改善包括农田水利基础设施建设在内的各种外部条件，等等。但是，这些都是古代社会的官府很难做到的事情，只能任由农村的农民自己去随波逐流“看着办”。因此，历代王朝虽然一直都在高喊“劝民农桑”，但结局往往“山还是那座山，梁还是那道梁”，传统的小农经济形态几乎没有什么大的变化。这也是中国农业在漫長的历史岁月中老态龙钟地悠悠前行，资本有机构成和科学技术含量基本上没有发生过革命性的飞跃，仍然年复一年地处于一种依靠人工畜力以维持简单再生产境界的根本缘故。

2. 近代社会亦无“三农”问题

时光的脚步进入了近代，特别是晚清“办洋务”与“推新政”之后，国家的经济结构、社会结构和政治结构开始出现了一些“千古未有之变局”。首先是新型工商业经济活动的崛起逐渐替代农业成了国家的经济命脉;其次是一批区域经济社会的发展中心如雨后春笋般茁壮成长，并为近代城市化的建设进程鸣响了笛声。资本主义的“西风东渐”使得中国几千年传统的主流价值观即“读书立德、农耕守家”的精神信仰和生活方式从此不断受到全面挑战。不少农民通过各种信息孔道陆续发现，作为政治、经济和文化中心的城市，交通发达，信息富集，通讯便利，工商兴旺，不仅生活水平与生活质量非偏僻闭塞的农村可以比较，而且到处还潜伏着许多足以改变农民贫穷命运及跻身于上层社会的奋斗机遇。由于城乡二元生活方式与价值观念的渐次出现，祖祖辈辈一直为之自豪的男耕女织的田园风光便不再是他们顽强坚守的理想境界，大山外面与小溪尽头精彩的城市世界尽管有太多的未知风险，但“泥腿子”们仍然成群结队、义无反顾地脱离农业、冲出农村、走向城市。因而，晚清以来大量农村人口不断地涌入城市既是近代城市得以迅速发展的客观条件，也是不以政府意志为转移的时代潮流或历史趋势。

于是有学者认为：中国“三农”问题的发端，应该从晚清时代算起，因为只要存在城乡二元社会结构这一母体，一般都会孕育出类似于现代“三农”问题性质的怪胎。其基本的叙事逻辑大概是：城市经济以社会化生产为典型特征，加之城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，人均收入与消费水平比较高，就业的渠道与改变命运的机会比较多，而农村经济则以个体小生产为主要特点，基础设施落后，生产规模小，综合成本高，农民人数多，增收渠道少，收入水平低，消费能力弱，两种截然不同的经济形态如果并存的话，包括劳动力在内的农村各种生产要素必然会像水往低处流一样朝城市奔腾而去。一边倒的结果，肯定会导致农业凋敝、农民贫穷、农村落后的不堪情形。

这个观点听起来有理，但属于教条主义或者形而上学的东西，因为我们不能拿今天的“三农”概念去生搬硬套昨天的历史。十九世纪下半叶，农业的商品化率随着市场经济的拓展而逐渐提升，这为城市的成长提供了必要的基礎。中国的城市近代化进程在晚清与民国时期只是起步阶段，而且很慢也很难，既反映了中国当时的社会生产力水平尚不足以支撑城市化的跨越式发展，也说明了当时的政府组织没有刻意利用行政手段干预的办法去撬动城市化的超常规建设。无论是晚清王朝还是民国政府，在发展新型工商业的同时并没有排斥农业经济的基础地位。这一时期国内外战争频仍，惨遭战火蹂躏的主要是城市与工商业，广大农村成了城市居民的“避难所”，而农业经济则成了国家力挽狂澜以度过困苦的“救命丸”。即使处于和平年代，城市与乡村之间的差别也不大，居民与农民的身份、地位与机会成本，包括在法定权力、公共利益的分享上并无明显的差别。因此，城市与农村始终都呈相互开放状，农民的异地迁徙特别是城乡之间的双向流动十分自由。诸如鲁人“闯关东”、晋人“走西口”、徽人“下上海”、燕赵之人“进北平”等重大历史事件，以及巴金笔下被称之《激流三部曲》的《家》、《春》、《秋》故事，均是对这一时代最典型的人口流动潮的真实写照。

二、新中国以来的“三农”问题

追本溯源，当代中国的“三农”问题并非改革开放之后才突然从地平线下面冒出来的东西，而应该是自新中国建立以来由国家实施一系列政策所逐步演化与不断积累起来的矛盾。也就是说，中国的“三农”问题属于“冰冻三尺，非一日之寒”的性质，时间上的起点应该与新中国同步。

1. 新中国“三农”问题何以形成

1949年，新中国如同一轮红日喷薄而出，不少农民受各种原因的驱动，挣脱宿命主义的羁绊和冲破传统宗法制度的束缚，满怀“翻身解放”的喜悦，带着“重新做人”的心情，沿着近代农民进城之路，携老扶幼向城市跋涉迁移，成为世界东方的一道时代风景线，也可以理解是中国现代城镇化进程中折射出来的第一缕“阳光”。国家统计年鉴记载，从1949年到1953年的短短4年时间，中国的城市人口净增了2016万。我的看法与主流有点不同，觉得应该从宏观上把此现象看成是由传统农业社会向工业化、城镇化转型的契机与起点。实际上，第二次世界大战结束之后到60年代，亦正是东西方各国大规模推进现代工业化与城市化建设的“黄金发展期”。我国若能充分利用当时“一张白纸”的画画效应，通过一系列支持政策不断去拓展人口红利与机遇优势，正确引导农村生产要素的合理流动与科学聚集，统筹兼顾城乡发展的一体化进程，其结果必然不像后来那般曲折与艰辛。

从目前已经公开的材料看，大量农村人口潮水般涌向城市，给新中国的领导者带来的不是惊喜，而是无限担忧。因为中国共产党领导农村工作驾轻就熟，得心应手，对如何从事城市管理和工业建设却毫无经验，内心不免有点发怵，故坚决采取围堵之法，让农民从哪儿来回哪儿去。堂而皇之的理由是：由于建国之初我国的现代工商业尚不发达，城市的建设与管理水平也相当落后，加之多数农民的文化知识少，劳动技能差，很难在城市较好地就业，便必然导致城市生活秩序的混乱甚至出现各种社会治安问题。为此，政务院于1953年4月17日下发《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求各地采取有效措施劝阻农民进城。紧接着，《人民日报》于4月20日又发表了《盲目流入城市的农民应该回到乡村去》的社论，指出搞农业的无比重要性和当农民的无比光荣性，号召农民提高政治觉悟，尽快回到农村去。

在当时的历史背景与现实条件下，要想阻止各地农民大规模地向城市流动，无疑得有一个由各方面制度严密配套的系统工程才能奏效。对于新中国的领导者来说，这既是维护城市生活正常秩序的需要，也是为了稳定农业生产与农村社会的需要。更重要的还在于：为摆脱帝国主义的政治孤立与经济封锁，努力捍卫民族的独立与国家的安全，襁褓中的社会主义中国必须集中一切人力、财力与物力把工业化作为国家经济建设的“主战场”甚至是压倒一切的战略目标。然而，实现工业化蓝图必须得有资本原始积累，解决这个问题唯一可行的路径，便是稳定农村、控制农民、挤压农业来化解工业建设“缺钱”的难题。

毛泽东同志在1950年就说过，“中国的主要人口是农民，革命靠了农民的援助才取得了胜利，国家工业化又要靠农民的援助才能成功。”① 所以，从1953年开始，党和国家开始围绕这个目标有计划分步骤地采取了一系列的政治、经济政策和行政、法律措施，以建立粮食统购统销体制为“契机”，陆续推出了包括户籍管理、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅分配、生产资料专卖、教育、就业、医疗、养老保障、劳动保护、人才、兵役、婚姻等十几项具体的制度与办法。这些相互依存、相互配套、相互促进的社会制度体系建设的结果，最终在城市与农村之间，居民与农民之间，以及小城镇与大城市之间，此农村与彼农村之间“挖掘”成了一条对于绝大多数普通中国人来说无法逾越的“楚河汉界”。这是一个庞大、系统、复杂、严密的社会工程，其建设过程主要依托以下几个重要事件与时间节点：

一是“统购统销化”。所谓“统购统销化”，就是政策明确规定全国所有的粮食产品必须由政府专门的职能部门统一收购和统一销售，任何其他部门、单位和个人均不得收购和销售粮食产品。也就是说，在粮食流动领域只准一个“漏斗”朝下，其他渠道一律堵死。1957年8月，国务院又发布了《关于由国家计划收购(统购)和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》，统购目录从粮食产品几乎延伸到所有的农副产品。②“统购统销”政策是国家获取农业与农民生产剩余最核心的手段与最根本的方法，“工农业产品价格剪刀差”就是通过统购统销的操作平台来具体实施的。统购统销制度的现实作用还有两条：其一，为在农业领域构筑计划经济体制奠定了坚实的基础，几乎所有农副产品的价格均因为统购统销政策而被国家牢牢管控甚至死死锁定，尽管政府并没有明确取消自由市场，但供求关系与价值规律在强大的统购统销制度面前毫无意义。生产什么、生产多少、价格如何定、效益怎样比?完全由政府说了算，生产主体没有任何自主权;其二，把广大农民群众牢牢地禁锢在本乡本土。对于那些想迁徙外地与投奔城市的农民来说，倘若胆敢脱离农村家乡，过不了几天你还得老老实实回来，因为吃、住、行一切都要凭票供应，就算你有钱也不行，没有票证，钱便是一张废纸，最后你会无处安身甚至死无葬身之地。

二是“农业合作化”。面对千家万户分散的个体农民实施统购政策，交易成本极其高昂。党和国家的决策层十分清楚，要想粮食统购政策和计划经济体制在广大农村得到贯彻落实，进而促进农业生产的繁荣发展，就必须彻底改变几千年来传统落后的小农生产模式和“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的无序局面，建立起严密的农村组织体系和强大的行政管理体系，这也与以毛泽东为代表的老一辈革命家们改造中国传统农村社会的既定方针完全一致。因此，在刚刚完成“打土豪、分田地”的农村土地私有化改革之后，紧接着又开展了农村合作化运动。农村合作化运动是通过各种互助合作的形式，把以生产资料私有制为基础的个体农业经济改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济的过程。这一社会变革过程，亦称农业集体化。大体分为三个阶段。第一阶段从1949年10月至1953年，以办互助组为主，同时试办初级农业合作社。第二阶段从1954年至1955年上半年，初级社在全国普遍建立和发展。第三阶段从1955年下半年至1956年底，是农业合作化运动迅猛发展时期。1955年7月，中共中央召开省、市、自治区党委书记会议。毛泽东在会议上作了《关于农业合作化问题》的报告，对党的农业合作化的理论和政策作了系统阐述，并对合作化的速度提出新的要求。10月4日至11日，中共中央召开七届六中全会，通过了《关于农业合作化问题的决议》。到1956年底，参加初级社的农户占总农户的96.3%，参加高级社的农户达到总农户数的87.8%，基本上实现了完全的社会主义改造，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。“农业合作化”的本质是对农村生产关系的积极调整，有效促进了生产要素的合理配置，明显提升了生产力的发展水平，也大大降低了政府对农业生产与农村社会的管理成本，特别是推行统购政策过程中与千家万户农民群众的交易成本。

三是“人民公社化”。当1955年农业合作化正在全国蓬勃兴起的时候，毛泽东就有趁热打铁把农业社规模搞大，把组织化程度提高的想法，认为这将更有利于实现对传统农村社会的社会主义改造。他在《大社的优越性》一文的按语中讲：“现在办的半社会主义的合作化，为了易于办成，为了使干部和群众迅速取得经验，二三十户的小社为多。但是小社人少地少资金少，不能进行大规模的经营，不能使用机器。这种小社仍然束缚生产力的发展，不能停留太久，应当逐步合并。有些地方可以一乡为一个社，少数地方可以几乡为一个社，当然会有很多地方一乡有几个社的。”③ 1958年 5月，党的八届二中全会通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。广大农村开始大规模地兴修水利，大搞农田水利等基本建设和推进农业机械化事业，也迫切需要小社并大社。8月6日，毛主席到河南新乡七里营人民公社视察，赞扬人民公社好。毛主席说：“看来人民公社是一个好名字，包括工农商学兵，管理生产，管理生活，管理政权。”④ 谈话在《人民日报》发表后，“人民公社好”的口号立即传遍全国。8月27日，中共中央政治局在北戴河举行扩大会议，肯定了人民公社是“一大二公”，是过渡到共产主义的一种最好的组织形式，并作出了《中共中央关于在农村建立人民公社問题的决议》。⑤ 此后人民公社化运动迅速铺开。10月底，参加人民公社的农户占总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化。我承认人民公社运动存在许多负面效应，故而遭致不少人的猛烈批评，但人民公社运动也创造了新生事物，对农业生产的繁荣发展和农村社会的事业进步，包括对农民进行社会主义思想教育等，亦发挥了积极的促进作用。人民公社化是农业合作化在既定轨道上发展的逻辑结果，它将农村组织化提升到了一个史无前例的水平，创立了农村社会治理新模式。

四是“户籍管理制度”。1951年7月新中国首个全国性的户籍法规《城市户口管理暂行条例》颁布，但“条例”主要针对大中城市人口的户籍管理，尚未涉及农村。⑥ 1953年，中国开始执行统购统销政策，需要有严密的户籍管理制度以提供准确的人口数据作为食品供应的依据。同时，由于统购工作中常有强迫现象，不少农民被过度征购以致停饮断粮，不得不背井离乡，外出谋生，称之为“盲流”。1954年为2200万人，1955年为2500万人，1956年达到3000万。许多人流入城市后生活无着落，流浪街头，沦为乞丐，甚至偷盗犯罪。问题暴露后，国家加快了农村的户籍制度建设步伐以遏制农民进城，主要的政策措施是把全国人口划分为“农业人口”和“非农业人口”两大类别，农业人口未经严格核准不得成为非农业人口。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会以毛泽东主席的名义签署并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。“条例”规定：农民由农村迁往城市，必须先向拟迁入的城市户口登记机关提出申请，并出示该城市劳动部门的录用证明或学校的录取证明，待公安机关审查合格并签发“准予迁入证”之后才能“落户”。⑦ 时任公安部长罗瑞卿曾经说过，国家制订“条例”的目的十分明确：“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”⑧1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时又强调了两个“严加限制”，即在对从农村迁往集镇与城市的人口继续严加限制的同时，还要对从集镇迁往城市、从小城市迁往大城市的人口也必须严加限制。

《中华人民共和国户口登记条例》的颁布实施，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍管理制度的正式形成，也标志着中国城乡二元结构体系的全面完工。至此，城镇居民与农村农民的差异不仅仅只是劳动职业上的不同，而是身份地位与人权待遇的区别。这是一条完全依靠强大行政力量挖成的人与人之间真正的巨大的无法逾越的社会“鸿沟”。

我同意这样一种判断：上述一系列重大历史事件的性质很大程度上是党和国家为彻底改造中国传统农村社会，积极探索社会主义建设道路呕心沥血付出的艰辛实践。虽然存在不少矛盾问题，也暴露出许多负面效应，但这些都是由于各种条件的制约与局限的结果。当时的中国共产党人对马克思设想的未来社会主义到底应该是个什么样子并不十分了解，马克思亦没有明白交待怎么建设社会主义，只是讲了一些诸如生产资料公有制，没有商品或货币，可以各尽所能、按需分配等很抽象的原则，唯一具有借鉴意义的就是苏联老大哥走过的道路。有回忆录记载，毛主席1958年派新华社社长吴冷西和秘书田家英到河南调查人民公社情况时，要求他们先通读两本书，一本是中国人民大学编辑的《马恩列斯论共产主义社会》，一本是斯大林写的《苏联社会主义经济问题》。可以看出，什么是社会主义和怎么建设社会主义的问题，完全需要以毛主席为首的老一辈无产阶级革命家去做前无古人的创造性探索。而且，这种“摸着石头过河”的实践，恐怕比后来邓小平同志引进西方发达国家成熟的市场经济办法来搞改革开放更为艰难。所以，我们不能为现在推行分田到户的政策寻找依据就全盘否定改革开放前30年的历史事实，这不是科学研究历史的严谨态度。

无论人们对这个问题的争论多么激烈，一个有目共睹的客观结果却是：通过统购统销、农业合作化、人民公社化和户籍制度建设等一连串重大而具体的操作步骤，终于将中国几千年来“一盘散沙”的农民群众有效地集合到了一个高度严密的组织体系——人民公社的旗帜之下。1962年9月，中央又颁布《农村人民公社工作条件修正草案》，规定人民公社的性质“是我国社会主义社会在农村的基层单位，既是经济组织，又是政治组织，既管理生产建设，又管理财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷及其他基层行政任务，实行工农兵学商结合，成为经济、文化、政治、军事等的统一体”。⑨ 从治理模式上讲，人民公社实际上就是一个无所不包、无所不管、无所不能、无微不至的社会内卷化组织。之所以称其为“社会内卷化组织”，是因为这种组织体系以“一大二公”为标榜，以农林牧副渔综合经营和工农兵学商相互融合为结构，以自力更生、丰衣足食为追求，只与上级党委、政府按管理体制发生行政上的纵向联系，基本不与其他任何组织产生经济上的横向联系。人民公社的这种对内具有“自给自足”的经济独立性，对外具有“万事不求人”的社会独立性，基本上与市场“一刀两断”。因此，它又是一个相当封闭的自然经济体系，也是传统的小农经济制度在新时代的翻版。所以，这个组织体系与体制机制自确立成型以来，基本上处于一种严重缺乏生机活力的状态，无法超越自我而一直停滞不前便是必然。

2.“三农”问题的根本症结

从现象上观察，上述错综复杂局面的形成有许多剪不断、理还乱的原因。但是，从根本上看，我认为以城乡分治、重城市轻农村、重工业轻农业、重居民利益轻农民利益为核心内涵的“城乡二元社会结构”既是中国“三农”问题得以滋生蔓延的罪魁祸首，也是农村社会各种矛盾逐渐严重“病变”的土壤与温床。

关于城乡二元社会结构的概念，学界的解读与诠释一直有些分歧。依我个人的看法，所謂城乡二元社会结构，主要是指国家运用立法、司法、行政、财政等手段对城市与农村采取不同的政策措施和制度安排，导致城乡在经济、政治、文化及人口管理等生产与生活各个层面上呈现出结构性巨大差别的社会格局。而且，城乡二元社会结构现象的出现与成型，很大程度上属于人为的强制性建设工程，或者就是一种充满主观意志的制度产品。

当然，之所以形成城乡二元结构的制度，也是当时的历史条件的产物。中国人遭遇决策困难之时，普遍性秉持的原则是“两弊相衡取其轻，两利相权取其重。”忍痛牺牲农业与农民利益以促进工业发展，乃为当时民族复兴与国家强盛的必由路径。因为社会制度与意识形态的斗争导致帝国主义联盟对新中国的极大仇视与严密封锁，对外开放陷入死胡同。唯有眼睛朝内，走自力更生之路，通过对农业生产剩余和农民劳动剩余的超规模超负荷地汲取，才能保障工业化建设的资本需求。

有关方面的统计数据清楚地表明，自上世纪50年代末到80年代初，正是我国充分利用城乡二元结构性制度安排，高度聚集人力、物力、财力办大事的历史时期，国家在这一时期每年的积累率高达30—40%。日子过得虽然不富裕，却基本能够保障工业化建设目标的顺利实现。我国的工业体系从无到有，从小到大，从学习模仿到自主制造，从选点少数中心城市到布局全国城乡各地，呈现出轰轰烈烈、浩浩荡荡、高歌猛进、捷报频传的辉煌态势，取得了包括国防工业领域“两弹一星”在内的一系列巨大成就和丰功伟绩，也为中国今天的改革开放创造了极其宝贵的国际和平环境。

但是，我们也必须清醒地看到，以重工轻农、厚工薄农、贵工贱农为主要内涵的城乡二元社会结构虽然在一定程度上实现了集中力量办大事的夙愿，但付出的综合代价却也是极其巨大的，客观后果是十分惨重的，负面影响是非常深远的。当时，国家对于农业剩余与农民剩余的抽吸，主要是通过以下三种方式进行：

一是从重征收农业税费。按照《农业税条例》规定，国家向一切从事农业生产及有农业收入的单位与个人征收农业税。农业税实行地区差别比例税率，以粮食作物的常年产量为基本计算标准，税率相当高，全国的平均税率为常年产量的15.5%。其中黑龙江19%为最高，新疆13%为最低，湖北则为16%。我查了一下湖北省的统计数据，从1950年至1978年的28年间，农业税占财政收入的比重一直都在两位数之上，成为地方财政收入的“顶梁柱”。当时的政策还允许县级以上政府对所属地区农业税的税率进行浮动征收，只要不超过25%的最高规定就行。对个体农民的农业税则可按照应纳税额再加征一至五成。此外，各省、自治区、直辖市经过本级人民代表大会批准之后，还可以随同农业税自主征收地方附加，但附加率一般不得超过15%，最高不得超过30%。可以看出，这一时期的农业税目繁多，税率畸高，地方政府均可随意从农业领域和农民身上割取一块“唐僧肉”。

二是任意平调劳力财物。人民公社时期，对农村所有制搞超前过渡，刮“共产风”，导致“一平二调”现象十分普遍。宋任穷在其回忆录中说，当时，东北各地纷纷大办县、社工业，大办水利，大办养猪场等，使得“共产风”严重泛滥，破坏了以生产队为基础的三级所有制和各尽所能，按劳分配的原则，损害了大集体下的小自由。有些机关、企业、学校随意占用公社的土地、劳力、畜力等。他到辽宁、黑龙江调研时采集了一些民谣，如肇东县姜家公社：“管理区有啥，公社要啥。公社用啥，就来调啥，轻的调一半，重的连根拔。”富锦县：“办工厂，调原料，调车马带绳套;办食堂，调锅灶，大搞水利调木料;畜牧场，调土地，银行扣款当储蓄;交通设厂调机器。”其实，此等情况不止是东北，湖北省也普遍存在这种情况，公社与县里均经常大量平调与无偿占用农村劳动力、物资与资金。当年，国家在蒲圻县兴建了一家大型纺织厂即后来的“蒲纺总厂”，从修筑铁路、公路到建造厂房宿舍，全部都是从全县农村抽调青壮年劳动力干的。我就曾经被所在的生产队派到该厂从事了两年多的修路工作，而且必须自己背米带菜。

三是厉行工农业产品价格“剪刀差”。在整个六七十年代，国家对稻谷的统一收购价仅为0.05—0.07元一市斤，大米0.09元一市斤，鸡蛋0.02元一枚，草鱼0.15元一市斤。我记得，每户农民每年必须完成一头猪的派购任务，而花一年功夫养一头猪，最后仅按0.42元一市斤的统购猪价只卖得40多元钱，不说买猪仔与喂养成本，收入极其微薄，真是无法算账。我所在的生产队，一个男劳动力每天挣10个工分，仅折0.08分钱。据《财经文摘》2013年第11期提供的统计资料，1976年我国人均年消费粮食只有381斤，低于1952年的395斤，到改革开放前夕，全国农村还有2.5亿人没有解决温饱问题。到1979年，全国有1.4亿人(约占总人口14.4%)的全年口粮不足280斤，有四分之一的生产队(2亿人口，约占总人口20.1%)每个社员年均收入在40元以下，每人每天不足0.11元，实际处于半饥饿状态。我当年全家10口人，每月只分到200斤稻谷，仅能维持10天饱饭，若要撑到月底，便必须以素菜当主粮了。至今，我仍对饥饿之感有着切肤的记忆。

中农办原主任陈锡文同志算过一笔账，若以1978年的不变价计，计划经济时期工农业产品价格“剪刀差”让农业和农民大约贡献出了6000亿元的宝贵财富，转化成为国家每年高达30—40%的积累率。同时，这一阶段也是新中国农业经济发展历史上最为缓慢的20年，农业总产值年均增长率只有2.6%。统计数据还表明，1949年至1978年的29年间，农民人均纯收入仅增加了90元。对于绝大多数农民来说，“吃细粮、住瓦房、穿新衣”似乎是一种只能意会不能言传的梦想。这一时期，城乡之间的收入差距也相当大，一般都在两三倍的比例之上。直到1978年，城乡居民收入比仍维系在2.57∶1的水平。如把城市居民享有的各种福利和津补贴加进去，再剔除农民收入中的生产经营支出等因素，实际收入差距可能要达到6∶1。

由于国家长时期对农业缺乏有效投入，相反却大量索取吸吮，农业当然不可能依靠自己的力量来实现生产要素的改造提升，也无法承担起推动农业生产方式由传统向现代转型的历史责任。“两袖清风”的农民亦只能在“老天爷”惠顾的年景里维持“温饱型”的最低生活水平和简单再生产活动。说白了，城乡二元社会结构条件下所推行的农业经济政策，破坏了中国农村内部自我积累、自我发展的机制与环境。我认为，这既是广大农民群众之所以长期贫困的根本缘由，也是中国“三农”问题得以“横空出世”而且久治不愈的真正因素。

在这里我想顺便强调一下：改革开放以来，绝大多数人都把农业合作化尤其是人民公社体制作为“三农”问题的罪魁祸首，认为这是农村土地集体所有与集体经营的生产关系超越了农村生产力发展水平的必然结局，故“无恒产者无恒心”之说总是某些专家学者力主私有化改革的理由与“箴言”。同时，人们几乎都认定“一大二公”与平均主义的搞法必然导致广大农民群众“人在生产队，心在自留地”，出工不出力，逮住机会就挖社会主义“墙脚”等各种私心杂念，等等。我觉得把这些弊端和“屎盘子”都扣到农业合作化和人民公社身上显然有些强词夺理，至少不大符合历史事实，并且容易给人一种为后来实施“分田到户”改革政策寻找理由和根据的嫌疑。

客观上讲，农民在那个年代从事农业生产积极性的严重缺失，与农业合作化运动与人民公社体制机制虽然有一定关系，但并不是根本原因。我认为：当整个农业和全体农民已经成了国家工业化发展战略的“冤大头”，农民无论种什么、养什么和干什么都不能自己作主，也基本上不能赚钱，甚至还经常亏损的时候，农村各种生产要素唯恐逃之不及，农业经济的不断凋零和逐渐衰败便是不可避免的自然现象。直到改革开放近40年的今天，农业合作化运动与人民公社体制机制早已分崩离析、彻底消亡，农村的各种生产要素却仍然像“一江春水向东流”般地向城镇大逃亡，其规模与速度与消极影响更为史无前例，到处都是成片的撂荒地，这种现象值得我们深思。造成这个尴尬结局的根本原因其实就是城乡二元社会结构，是过去重工轻农、厚工薄农、贵工贱农的一系列政策所致。

虽然宪法赋予不同阶层的公民以平等的权利，但在城乡二元社会结构中，广大农民群众却被各种政策、法律牢牢地束缚在一个个相互分割的山乡农村，对土地和生产队的依附关系具有超经济的意义。长期的经济封闭与思想禁锢使得多数农民的市场经济意识极其淡薄，甚至持一种恐惧心态和抵触情绪。加之农村经济的贫困和文化教育的落后，相当多的农民未能得到良好的智力开发和民主、法制的思想启蒙。直到21世纪初，9亿农民之中，文盲半文盲的数量还有2亿之多，能够充分运用法制的手段来保护自己民主权益的新型农民更是凤毛麟角。改革开放以后，大量涌入城市的农民因文化知识落后、思想观念陈旧和劳动技能缺乏等实际问题，被无情地拒绝于各类人才市场之外，只能到劳动力市场去寻找一些技术含量低、劳动强度大、工薪報酬差的工作做，诸如脏活、苦活、差活、险活等等。直到现在，我们仍有很多城市人从骨髓深处瞧不起乡下人，鄙视他们智商低下、手粗脚笨、不讲卫生、缺乏文明，动辄恶语相加，谓之“盲流”和“乡巴佬”，后来因为成了不可抗拒的潮流，才无可奈何地称其为“农民工”。其实，这些强加给农民的歧视压根儿就不是乡下农民的错，而是长期以来的城乡二元社会结构下城乡教育的巨大差别，直接导致了农民综合素质的弱化，使他们严重缺乏创造机会和把握机会的能力，并且呈现代际传递的态势，很难改变自身命运。

三、改变城乡二元社会结构刻不容缓

从历史的角度和宏观层面上看，我们通过农民利益和农村经济的巨大牺牲所建立起来的城乡二元社会结构，并未如愿地达到有效促进国家城市化和工业化高速发展的客观后果，甚至可以说在很大程度上延缓和阻碍了它应有的正常发展进程。对此，我的看法是：

其一，按照国家经济社会发展的正常逻辑来讲，孱弱的农业、贫穷的农民、落后的农村必然导致国民经济基础的极端薄弱性，不可能真正地发挥出有效支撑现代工业化、城镇化跨越式发展的重大作用。

东西方许多先进国家的经验证明，发达的农业、富裕的农民、繁荣的农村，势必为工业经济不断地提供充足的原材料、雄厚的资金、大量的劳动力和广阔的产品市场，这是现代工业化得以健康、稳定、持续发展的力量源泉。因此，农村与城市，农业与工业，农民“伯伯”与工人“老大哥”犹如一家人，谁也离不开谁，可谓是“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体。在计划经济时代，我国的轻工业领域74%的原材料来源于农业，84%的产品销售市场依靠于农村，但由于农业生产和农民增收长期停滞不前，轻工业也无法“一枝独秀”而困在窘境之中难有突破。国家的工业结构不合理，长期处在一种重“重”轻“轻”的畸型状态，除了“重工业优先”的产业政策的主导因素之外，落后的农业和贫穷的农民不能给予积极的支持与有力的配合则有着重大关系。即使在重工业领域，由于下游的系列产品均缺乏广阔农村市场的响应，导致产业链条如同一个手脚被束缚的巨人而无法自由延伸，最终也不得不困守孤城。据统计资料显示，用于农村生产生活的钢材产品仅占总产量的7%;石油化工产品仅占总产量的5.6%。我在农村务农之时，家里的铁锅用了好多年，打满了“补丁”，连补锅的工匠都不愿意再补了，但想换一口价格为3.5元的新锅，却始终拿不出钱来。直到我上大学的那一年，我妈还在念叨：有钱的时候一定要买一口薄铁锅，因为用薄铁锅煮饭节省柴火与时间。不难想象，在一个农业人口高达80%的国度里，没有农业经济的支持，没有农民阶级的富裕及其所带来的农村市场的有效扩张，任何工业都是无源之水和无本之木，最后必然陷入绝境之中。因此，在建国之后到1979年的30年间，我国的工业虽然取得一定的成绩，但这只是纵向坐标上的比较而言。如果不是城乡二元社会结构作茧自缚惹的“祸”，我国的工业现代化水平应该远远不止是目前这个局面。

其二，尽管国家在战略发展路径上一直视城镇化为“重中之重”，不断给予政策倾斜和财政支持，但工业与农业的分割，城市与农村的分治，居民与农民的分离结果却把现代城镇化的建设驱入了恶性循环的怪圈。

城乡二元社会结构的体制机制作用就像一只巨大的无形之“手”，活生生地将农业与工业这本来应该是社会经济领域中相互配合、相互支持、相互融合的两大产业人为地割裂成相互封闭、相互排斥的独立体系。伴随而来的则是农村与城市的分治与分离。除了那些“三线”企业之外，工业主要集中在城市，属于是城市天经地义的责任。农民通过各种政策被牢牢地束缚在土地上，农村成了小农经济的汪洋大海，而城市则是这汪洋大海中的一座座“孤岛”。在城乡二元社会结构里面，每一座城市无论大小，都有着自己“小而全”或“大而全”的体系。除了严格执行国家计划和中央直属的“条条”部门可以跨越地域的界址产生某种经济联系之外，此城市与彼城市之间很少有经济上交往，基本上是“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”。各种生产要素不能在城乡之间、城市之间进行合理流动和有效配置，一切都在“独立自主、自力更生”的响亮口号下重复着低水平的工业建设。市场经济的基本原则——供求关系和价值规律给人们的普遍感觉是“几曾识干戈”，在指导现实经济生活中的作用苍白无力，到处飘扬着的是大大小小各式各色的地方保护主义旗帜。“孤独”的城市无法通过正常的市场的手段得到来自四面八方原材料、劳动力、资金、技术、人才和生活消费等充足营养，当然难以健康茁壮地成长，更不可能很好地辐射和带动周边农村经济和小城镇的迅速发展。由于城市工业长时期处于一种艰难困苦的局面，第三产业也迟迟得不到正常的发育，必然引发城市对于人口膨胀的高度警惕甚至是极度的恐惧。1949年，我国城市人口占全国人口的比重为15%，至1979年，这个比重为18%。也就是说，在长达30年的时间里，我国城市人口占总人口的比重仅仅增加了三个百分点。1961—1963年间，国家以“支援农村农业生产”的名义，先后向农村下放了2600万城市人口。1964—1976年，国家又通过知识青年上山下乡“接受贫下中农再教育”的形式，将1500万城市劳动力下放到农村。此举虽然在一定程度上缓解了城市的就业压力，但“按下了葫芦又浮起了瓢”，使得农村劳动力的富余状态犹如一个带病的水库在危险的高水位上“蓄洪”。本来，农业剩余的“分子”就很小，瓜分剩余的“分母”大了， 农民必然越来越穷。结果是，农村越落后，城市越孤独，城市化的道路也随之越走越窄。

其三，高度严密的行政“一元化”管控方式，使得多元多样的城市社区自治模式成了不敢逾越的“雷池”。社会组织结构上的顽固性，单位生产生活上的封闭性，给中国后来的改革开放形成了极大的成本。

城乡二元社会结构造成城乡之间巨大的差别，也导致了城市与城市之间的相互分割。城市无论大小，每个城市都是相互封闭、相互独立的社会体系。在城市内部，没有多元的社区共同体的概念，所有的居民都被编织在一个组织化程度极其强大的“行政网格”之中，“一元化”领导是妇孺皆知的基本常识。由于户籍管理、粮食供应、就业安排、住宅分配、公费医疗、劳动保障等一系列与城乡二元社会结构直接配套的制度建设，致使城市的社会生活在性质上也变得类似于农村。一般的市民对于工作单位在经济上政治上的依附性，可以说并不亚于农民对于土地和生产队的依附性。因为工作单位不仅只是城市居民谋职领薪的地方，包括干部的任免、职工的进退、家属的就业、子女的教育、结婚的审批、住房的分配、食品的供给、医疗的报销、各种矛盾的调解等生老病死的一切事务都被纳入所在工作单位的管理范围。因此，每一个单位在微观上都是自成体系的封闭“小山头”。本该由政府提供的社会公共产品，绝大部分由各个基层单位来承担。于是，每一个单位都不得不努力追求“小而全”、“大而全”的管理体系。工矿企业办“社会”，事业单位办“社会”，党政机关办“社会”，成为建国以来城市生活中的普遍现象。对于任何单位来讲，进人就意味著要增加一系列沉重的经济负担和政治责任。所以，单位与单位之间具有很强的封闭性和排它性，几乎也是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的状态。居民对于工作单位的这种超经济的人身依附关系，极大地禁锢了人们的开拓创新精神和自由竞争活力，也严重影响了生产要素的自由流动和合理配置，使得单位的劳动生产率和社会边际效益始终无法得到充分的发挥。可以说，这是我国的城市发展为什么在长达30年的时间里老是停滞不前的现实原因，也是1984年以来我国进行城市经济体制改革和实施开放“城门”的政策感到步履艰难的历史原因。

断言历史不能假设的依据是因为人类社会的时光确实无法倒流，但是，这并不妨碍对有些历史实践的结局进行比较研究。现在回过头来看，新民主主义革命的胜利和社会主义国家的建立，完全应该成为中国传统农业转型发展、农民群体解放新生、广大农村欣欣向荣的重大历史机遇。当时也确实有一些可供选择的其他路径，令人扼腕的却是，由于各种历史与现实的原因，我们最终做出了一个必然导致农业缺乏生机活力、农民不能脱贫致富、农村无法兴旺发达的城乡二元社会结构的制度安排。因此，中国在农业现代化的发展进程中久久不能形成有效的突破，并且衍生出日趋严重的“三农”问题。对此，城乡二元结構的制度性障碍是难辞其咎的，改变城乡二元社会结构依然任重而道远。

注释：

①《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第26页。

②《国务院关于由国家计划收购(统购)和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》(1957年8月9日国务院全体会议第56次会议通过，同年8月17日发布)，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》(第10册)，中央文献出版社2011年版，第469—472页。

③ 冯先知编：《中国近代历史大事详解·经济革命(1953—1960)》，吉林音像出版社2006年版，第230页。

④ 王进等：《毛泽东大辞典》，广西人民出版社1992年版，第723页。

⑤ 参见曾璧钧、林木西：《新中国经济史(1949—1989)》，经济日报出版社1990年版，第132页。

⑥ 中央人民政府公安部：《城市户口管理暂行条例》(1951年7月16日公布)，载公安部政策法律研究室编：《公安法规汇编(1950—1979)》，群众出版社1980年版，第135—137页。

⑦ 全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国户口登记条例》(1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过并公布)，载国务院法制办公室编：《中华人民共和国公安法典》，中国法制出版社2014年版，第485—486页。

⑧ 中央人民政府公安部：《罗瑞卿论人民公安工作》，群众出版社1994年版，第357页。

⑨ 参见陈吉元等主编：《中国农村经济社会变迁》，山西经济出版社1993年版，第311页。

作者：宋亚平

第三篇：中国政策性银行支持三农问题研究

摘要：从2004年2月8日中共中央国务院出台《关于促进农民增加收入若干政策的意见》开始至今，中央已经连续8年将农业和农村问题作为中央“一号文件”的主题。目前，中国三农的发展仍然存在着生态环境制约、农田水利建设滞后、城乡收入与农产品供求不平衡、农业科技支撑能力不足和政策性贷款支农过于集中等问题。中国政策性银行应在三农现存问题的基础上，继续加大扶持力度和改变扶持方向，更好地支持三农的发展。

关键词：三农；政策性银行；中小企业

农民、农业和农村发展问题是中国政府最关心的问题，也是决定和影响中国社会改革发展进程的关键问题。党的十七届五中全会明确指出“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园。”

一、中国“三农”发展面临的问题

（一）农业发展面临的生态环境制约

农业生态环境是农业生产的自然基础和根本条件，它为农业生产提供自然资源和环境，并且作为农业生产的工厂进行能量转换和物质生产，保持良好的生态环境是发展农业生产的重要前提。从中国目前实际情况来看，农业生态环境状况极不理想，农业生产依然受到耕地、水资源的浪费退化等资源约束。

（二）农田水利建设滞后

农田水利建设滞后一直以来都是影响农业稳定发展、威胁国家粮食安全的重要因素，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。水库数量虽逐年递增，但有部分水库运行困难，60%的排灌工程设施需要维修。中国旱灾受灾面积和成灾面积均较大且逐年递增，农业抵御自然灾害的能力下降。2009年底所统计的灌区数仅有5844处，明显低于2007年和2008年；全部耕地中只有49%能确保灌溉，正常年份农业缺水量达300亿方。

（三）城乡收入不平衡

农业发展的状况直接关系到国民经济能否持续健康稳定地发展，而农业能否发展主要取决于农民的应得利益能否得到切实保护保障。城乡收入的不平衡突出地表现在农民收入水平较低，增长速度较慢，城乡差距较大并且呈不断扩大的趋势。2009年中国农民的人均纯收入是5153.2元，城镇居民的人均可支配收入与农民人均纯收入的比是3.33∶1，此比值在1978年改革之初是2.6∶1，1985年是1.86∶1。

（四）农产品供求的不平衡

随着人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，国内农产品供求难以自求平衡。一些农产品对国际市场的依赖不断提高，保障农产品供求总量平衡、结构平衡的压力增大。当前农产品供给存在较大的缺口，中国2009年的粮食总产量是10616.42亿斤并已经连续6年粮食丰收，相当于中国人均消费粮食790斤，超过了印度的600斤。但目前国内粮食生产仍然是供不应求，产需之间有200亿斤-300亿斤左右的缺口。

二、政策性银行支持三农现状分析

（一）中国农业发展银行支持三农现状分析

中国农业发展银行作为农业政策性银行，是国家信贷支农的重要载体和宏观调控的重要手段，在支持和服务农业农村经济发展中担负着义不容辞的重要职责。其对三农的支持贷款从性质上划分可以分为三类，即政策性贷款、准政策性贷款和商业性贷款。

1、政策性贷款投向集中于粮棉油收购。中国农业发展银行发放的农业政策性信贷资金过于集中于粮棉油收购环节，对流通领域投入的资金力度较大，制约了农业政策性金融支农功能的充分发挥。三年来，粮棉油收购贷款投资数额所占比重远远大于其他贷款且不断增加，2009年全年累放粮棉油收购贷款4193.6亿元，同比增长6.2％；农业综合开发及基础设施建设贷款在2007年、2008年和2009年的投入金额分别为338.8亿元、889.4亿元和1558.52亿元。

2、农业综合开发及基础设施建设贷款投入分析。2007年，经中国银行业监督管理委员会批准，中国农业发展银行开办了农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农村流通体系建设贷款，业务领域拓展到农村路网、水网、电网、信息网、农村能源、环境设施建设和农田水利、农业生态环境、农业生产基地、农村技术服务体系建设改造等领域。农村流通体系建设贷款的投入力度逐年加大。截至2011年3月，农发行累计向349家企业发放农村流通体系建设贷款197.67亿元。农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款实施的几年里，随着投资力度的逐年增加，农村农业、交通、水利、林业各方面都取得了很大的进展。

3、商业性贷款支持三农分析。中国农业发展银行所开展的支农商业性贷款主要有产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业科技贷款和农业生产资料贷款。从目前的发展来看，商业性贷款的规模远小于政策性贷款的规模，也是促使农发行利润较低的重要因素之一。在其发放的商业性贷款中，产业化龙头企业贷款占有绝大比重，而农业小企业、农业科技和农业生产资料的贷款投入则比重较小。虽然近年来中国农业发展银行尝试加大新农村建设支持力度、拓宽业务范围和缓解农业小企业融资难，但由于投资力度有限，农业小企业融资难问题至今仍没有妥善的解决。

（二）国家开发银行支持三农信贷分析

国家开发银行行长陈元将开发性金融支持新农村建设作为国家开发银行发展的“三部曲”。“如果说国家开发银行先后重点支持了‘两基一支’和城市化的发展，那么现在开行要进入支持新农村建设的重要阶段。”从2004年开始，国开行便加大了对“三农”、中小企业、创业、就业、公共卫生、环境保护等社会瓶颈领域的融资支持力度，不断以农村基础设施建设、农业资源开发和农村社会事业发展为重点，在促进新农村建设、农业增产、农民增收等发面发挥了积极作用。

国家开发银行通过发放新农村建设及县域贷款、以县域作为切入点来支持新农村建设，支持的重点包括农村基础设施建设、中小企业项目建设和农村社会事业发展。近年来，国开行通过平台覆盖到县，重点推进市场建设、信用建设和制度建设，涵盖重大项目规划，并积极探索符合农村实际的业务模式、流程和方法。截至2008年年末，与全国1089个市县建立了合作平台，初步实现了“用批发的方式解决零售的问题，用统一的标准模式解决千家万户的共性问题”。

从贷款发放量上看，2007-2009年，国开行发放的新农村建设及县域贷款分别为937亿元、1311亿元和2014亿元，余额分别达到3106亿元、3225亿元和4729亿元。从贷款发放结构来看，国开行对新农村建设的支持主要体现在对农村基础设施建设和农业产业化龙头企业的投资力度较大。2009年投入的2014亿元新农村建设与县域贷款中，72%投向农村公路网络、电网、饮水等农村基础设施建设；14%投向农业产业化龙头企业和县域中小企业项目建设，在年末的贷款余额中，基础设施和龙头产业所占比重也达到了86%。

三、中国政策性银行信贷业务支持三农模式改革

（一）坚持大力支持粮棉油购销储

1、继续加大粮食收购贷款的投放力度。扩大农民收入是中国新农村建设中需要解决的重要问题之一，保持粮食收购价格稳定并在此基础上有所提高、调动农民生产的积极性需要有农业政策性金融的大力配合。中国农业发展银行今后支持收购的范围可以适度扩大：如支持流通范围由国内到国外，支持流通路线由短期到长期，支持收购方式由传统到订单收购和异地委托代购等。

2、全面支持粮食储备，确保国家粮食安全。“十二五”期间中国粮食安全的基本目标是保障全体公民完成从“吃饱”到“吃好”的转换。《国家粮食安全需求中长期规划纲要（2008-2020）》中也明确提出要求，中国的粮食自给率要保持在95%以上。农发行要进一步加大政策性贷款对储备粮的资金支持，随时根据国家粮食宏观调控的需要，保证储备粮资金的及时、足额供应；同时要配合促进国家粮食政策的落实，保证储备粮各项计划能够顺利实施。此外，农发行应全力支持国家储备粮、地方储备粮的收储和轮换工作，继续加大国家和地方储备粮贷款以及国家和地方储备粮轮换贷款的资金支持力度。

（二）加大对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持的力度

2010年中央一号文件《国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中明确提出，“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。”

1、增加农村中长期信贷业务投入量。目前，中国农村对于长期资金的供求不均衡，存在较大缺口，政策性银行应该重点支持农业综合开发的中长期基础建设项目，只有提供长期的投入才能发挥出农业政策性金融信贷支农的功能，促进农业的可持续发展。政策性银行在选择其长期贷款对象时，要按照政府的发展规划和财政资金安排计划，优先选择国家或地方高度重视的、有配套资金及优惠政策扶持的涉农领域；对于先期投入、预期增长良好而其他商业性金融机构涉及不多的领域给予积极的支持。

2、加大对农业开发和农村基础设施建设的支持力度。中国政策性银行对农业开发和农村基础设施建设的支持应侧重在农田水利基础建设、农村生态建设、基本农田改造和农民生活环境改善等方面。

（1）支持农田水利基本建设贷款。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中明确提出要大力加强水利建设，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。对于中国政策性银行支持的重点应突出在以下几个方面：一是重点推进小型农田水利建设、兴建中小型水利设施；二是配合全国新增千亿斤粮食生产能力规划，侧重增加对灌区建设的投入；三是支持大中型灌溉排水泵站更新改造；四是大力支持节水灌溉、渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术开发。

（2）支持基本农田改造。受到中国耕地数量有限的制约，改造中低产田、提高耕地质量是提升粮食生产能力的重要解决对策。对于中低产田的改造不单纯是提高当年产量，而是着眼于根本性的土壤改良，提高耕地特别是要进行提高综合生产能力的基本建设。因此，政策性银行应侧重于支持农村土地整治、耕地面积改善、商品粮生产基地建设、优质粮油产业工程和优势产业的建设（如蔬菜产业带、棉花产业带）、绿色农业示范基地建设等。

（3）加强对农村生态建设和环境保护的支持。由于中国经济的快速及不平衡性发展使得农村经济发展与城市经济发展的差距越来越大，农村生态建设也面临着越来越多的困境。首先，应对农业生态建设长效保护加以支持，包括支持天然林保护、退耕还林、退牧还草、海洋生态环境等重点生态工程。其次，加大对工业污染、小城镇污水治理项目的支持。最后大力支持农村新能源建设，包括支持农村沼气、风能、太阳能、小水电工程建设以及清洁能源和可再生能源的应用工程建设等。

（三）积极发展产业化龙头企业和农业中小企业贷款业务

现代农业建设是以农业产业化的发展程度作为衡量基准，农业产业化的发展程度又取决于龙头企业特别是加工型龙头企业的建设。农村产业化龙头企业的融资问题不能单单依靠政府优先的财力资源来解决，而是通过发挥政策性金融的倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能来顺应其多元化的市场融资需求。所以，中国政策性银行应支持培育一批成长性强、带动面广、信用度高的龙头企业，特别是应吸收总结之前支持农业中小企业发展经验以支持优质龙头企业为核心的上下游中小企业，发挥龙头企业集群效应。

参考文献：

1、杨秋林.“三农”问题的宏观调控机制研究[J].江西社会科学,2010(3).

2、杨中柱.新农村建设中农业科技创新面临的问题与对策[J].科技智囊,2009(5).

3、国务院发展研究中心课题组.“十二五”时期我国农村改革发展的政策框架与基本思路[J].改革,2010(5).

4、宫海鹏,胡胜德.农业政策性金融与粮食发展问题研究[J].经济研究导刊,2010(7).

5、韩俊.我国农业如何不再靠天吃饭[J].紫光阁,2011(2).

＊本文系辽宁省社会科学规划基金项目（项目编号：L09BJL019）和辽宁省教育厅人文社科研究项目（项目编号：W2010396）阶段性成果。

（作者单位：杨童舒，沈阳师范大学国际商学院；徐洁，辽宁大学经济学院）

作者：杨童舒 徐洁