我国资源环境审计问题及对策研究

2022-09-10

一、我国资源环境审计概述

我国经济自改革开放以来呈现了爆发式的迅猛增长，取得了惊人的成绩，但在繁荣昌盛的背后却是环境被破坏，资源被滥用，各种严重的环境问题层出不穷，譬如水污染，土地污染，海洋污染，沙漠化以及各种极端天气增多。目前，党已将环境保护和资源节约作为一项基本国策，同时，党的十八大报告中也提出了建设美丽中国的美好未来。环境保护成为了我国国家治理的焦点问题，并得到了广泛的重视。审计作为一种监督手段，在经济管理中发挥着巨大的作用。目前迫在眉睫的环境保护工作要求进一步深度开展资源环境审计工作。我国资源环境审计归属于国家审计机构负责，各审计机构设有专门的自然资源和生态环境审计部门(如国家审计署下设了自然资源和生态环境审计司)。政府环境审计在保护和管理生态环境中起着重要作用，能够找出我国经济发展过程中对环境带来的伤害，并提出合理的建议，从而更合理地使用资源并防止环境风险。

二、我国资源环境审计现状及问题分析

（一）我国资源环境审计现状

1. 我国资源环境审计理论现状

我国环境审计理论的研究相对于西方国家起步晚，1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，中国政府做出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺。1994年3月25日，《中国21世纪议程》经国务院第十六次常务会议审议通过。该议程提出了构建环境审计的基本框架。由于环境保护是一个全球性的问题，在当下的社会发展中发挥的作用与日俱增，因此国家在这方面投入的重视和关注持续增强，并且陆续地加入了环境保护的国际公约、协定中。例如，我国加入了《联合国海洋公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等，这些公约条例对于环境保护具有重要的现实意义，这不仅说明了我国对待环境保护的态度，也体现了我国的积极行为。为了促进环境保护事业的建设，我国先后在多部法律中纳入了环境保护的相关内容，例如《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，同时也出台了相应的行政法规和规章制度等。通过国内法律环境的建设，为环境保护营造了良好的法律环境，提供了治理的依据和行动的指南，对政府以及事业单位承担的责任进行明确。通过法律的实施可以做到在环境保护方面的有法可依，提高了管理的有序性。

2. 我国资源环境审计实践现状

我国环境审计实践水平相比起发达国家落后，环境审计的实践活动相对欠缺。

1983年，我国最高审计机关———审计署成立，此后，环境工作范围不断扩大。同目前，我国政府的环境审计工作重点在审计环境资金使用情况，其只是对环境保护项目的部分审计，范围相对狭窄，内容较简单。中国政府的环境审计工作更侧重于环境保护部门，地方行政部门管理的特殊环保资金的审计和监督，主要包括“三同时”建设项目制度、环境资金和环境改造投资、污染减免补贴等。近些年来，审计署组织了数个环境审计项目，但相较于整体审计工作而言，数量仍然较少。以下是2016-2019年这四年间，审计署环境审计相关的公告的数量变化趋势。具体统计如表1所示：

注：数据来源于中华人民共和国审计署官方网站

我国开展环境审计工作的历史相对较短，以此为研究中心展开的探究相对较少，在理论建设方面还存在需要进一步完善的地方。与此同时，审计署拥有的审计资源并不能够很好的适应现实发展的需要，这才阻碍并限制了环境审计的发展和实践。

（二）我国资源环境审计存在的问题

1. 审计资源匮乏，审计力量单一

我国的资源和环境审计主要由国家审计机构进行，相关单位内部审计机构和社会审计部门进行配合。各级国家审计机构每年优先分配了审计资源去完成当年的国家重大政策措施落实情况跟踪审计、部门预算执行与决算审计、财政审计等，几乎没有额外的审计人员或资金去进行资源环境审计。

2. 审计覆盖范围小，内容不够全面

我国审计部门在实施环境审计的过程中，着重关注环境审计财务方面的状况，忽视了环境绩效审计。审计机构重点关注项目资金金额的准确性以及进行分配的时间，而几乎没有关注过资金使用的效率问题。在评估环保项目时，审计机关将重点放在项目的启动，施工规模和质量标准上，而不关注项目实施后产生的经济和环境效益。

3. 缺乏审计专业人才，审计方法滞后

环境审计是一门复杂的学科，它拥有广泛而深厚的知识内容以及很高的专业技术要求。但在我国，大多数审计员是审计和财务方面的专业人员，尽管他们的审计知识十分丰富，但是他们对资源环境的相关知识却知之甚少。此外，传统的观察、抽样、询问等审计方法已十分陈旧，再加上近年来，中国的资源和环境审计研究对实务的涉及较少，没有任何具体的环境审计标准来指导实际工作，这严重影响了审计结果的准确，拉低了审计效率。

4. 已发现的问题经常重演，问责机制缺失

我国有相当大的一部分企业几乎没有环境保护的意识，或者是意识到了这方面的问题，但由于惩罚力度和违法成本过低，他们忽视法律法规，为获取利润而肆意破坏环境。甚至有些政府部门对企业环境违规行为也视而不见。并且，问责机制不够透明公开，对于企业没有明确的责任认定规则，有关管理人员的责任认定也不够清楚明确。因此，部分企业屡查屡犯，环境审计工作开展的成效低下。

三、完善我国资源环境审计的建议

（一）完善审计立法，构建环境审计指标体系

目前，我国急需完善审计立法，建立环境审计法律体系，以推动审计工作的发展。通过立法明确界定环境保护部门和审计部门在环境保护领域的职责，协调环境保护工作中这两个角色的监督及管理职能，并阐明审计机构的权力。根据环境合规性审计制定相关准则，具体规章制度，明确环境审计的主要内容，以及对审计师的专业水平，环境审计风险，审计证据和程序等进行规范要求。在刑罚制度上，应对违法行为进行严格的行政民事处罚，就罚款金额做出具体规定，并完善追责制度，使环境审计有法可依。尽管审计员可以根据国家法律法规，运行监督标准和管理技术规范以及一些技术行业评估标准进行环境审核，但是仍然没有实用的定量标准。我国当前，迫切需要在现有标准的基础上，结合国际标准和具体国情，建立统一的国家环境审计评价指标，以确保能够进行科学、客观的环境绩效审计。为了适用于不同的环境审计项目，应建立不同类型的环境审计评价规则，并应包括定量和定性指标。

（二）优化资源环境审计组织模式，加强合作审计

作为一个完整的系统，环境审计必须优化环境审计组织工作，加强工作效率。在涉及多个领域的资源环境问题上，进行合作审计可以降低各个审计环节上的工作压力，极大提高审计效率以及审计结论的准确性。目前，在中国的资源和环境审计方面的合作中，政府部门处于领导和协调地位，企业内部审计部门和民间审计机构的合作审计通常很少见。然而环境审计工作的复杂性决定了实务工作不能仅仅依靠政府机构，我国的企业与环境的接触更为直接，意识到的问题也更加真实，同时社会审计机构在审计工作中比政府部门和企业更具专业性，拥有大量的审计人才和先机的技术。三者协同作战，实现审计资源共通，提高审计效率。但在合作工程中也应注意到不同的部门对审计信息认知不同而出现的信息交接偏差甚至遗漏。鉴于我国当前环境审计开展现状，打破由政府部门占据主导地方的审计模式，构建多部门合作体系，加强专业人才之间的协同工作，从而建立完善的环境审计组织模式。

（三）重视交流培训，优化资源环境审计人才队伍

为了增强审计力量，必须加大专业人才引入，同时对现有审计人员进行相关培训提高其环境审计能力。在拓展人才方面，开展环境审计工作仅仅依靠国家审计部门内部审计人员是不够的，必要时需聘请专业的环境专家，利用专家的与环境相关的专业知识为审计工作保驾护航，弥补审计理论的不足;除此以外，在招聘时，机构应优先选择既拥有专业财务背景又对环境保护知识有一定了解的复合型人才。对于现有审计人员，必须加以培训考核，向他们传授有关资源环境审计的知识，鼓励他们学习环境学，工程学等环境专业知识，更新现有知识，优化知识结构。此外，应加强国际交流，如多派相关审计人员参与亚审环委会工作会议、世界审计组织环境审计工作组会议，多渠道探讨、分析能源可持续利用审计、大数据在环境审计中应用等前沿审计问题。

（四）拓宽审计内容，加强环境绩效审计

随着社会的进步和环境保护需求增加，针对环境审计问题的探究正在不断深入和拓展。目前我国资源环境审计主要以财务审计为主，审计面过于狭窄，无法对问题进行深层次地研究。因此我国应加强环保资金和投资项目的绩效审计，不仅简单地审查资金和项目的合规性，而且应根据具体的环境保护计划或环境评估报告，深入分析项目的实际成果是否符合标准且具有成本效益性。同时，我国也应加强环境责任审计，避免出现为追求政绩而忽视环境保护，无视企业破坏环境的违规违法行为。其次，借鉴我国水污染和大气污染防治项目的成功审计经验，将审计范围逐步扩大到新兴项目，例如生物多样性保护，海洋保护和能源审计等，将环境审计与国家生态工程紧密结合，以促进环境保护工作的成功开展。

摘要：在改革开放之后，科学技术的飞速发展给中国经济带来了飞速的增长。但随之而来的是资源的滥用浪费以及环境的恶化。目前我国环境问题愈发严峻，环境保护与经济增长的矛盾日益突出。资源环境审计能监督相关单位是否对资源环境进行了合理的开发和利用，文章以此为出发点，对我国资源环境的审计现状及问题展开了分析和讨论，并且在此基础上提出了完善我国资源环境审计的对策建议。

关键词：政府审计,资源环境,对策建议