合理确定消防行政责令限期改正时限的法律思考

2023-02-13

“行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为 (作为或不作为) 的意思表示, 是行政行为的一种形式。其主要内容有责令改正或者限期改正违法行为等。”[1]因此, “《行政处罚法》作出了总括性规定, 即行政机关实施行政处罚时, 应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。[2]我国现行有关行政处罚的法律法规及规章中大多设有“责令改正或者责令限期改正”的规定, 如《安全生产法》、《消防法》、《建设工程安全生产管理条例》、《兽药管理条例》以及《消防监督检查规定》 (公安部第120号令) 、《烟花爆竹经营许可实施办法》等。

一、目前限期改正法律规定的不利影响

限期改正作为一种行政命令, 其本质就是一种行政机关为行政相对人设定义务或者规范行为规则的行为, 体现了较强的国家意志性。它能及时有效地处理不断增加的行政管理事务, 适应快速发展变化的社会需求, 解决各种新情况、新问题, 因而是现代国家实行行政管理的重要手段和方法之一。法律规定了限期改正, 却没有明确改正期限, 容易引发各种不利影响。

(一) 同样的消防违法行为可能在不同的地区有着不同的行政决定。

这既不利于体现行政的公平、公正原则, 也不利于维护公民、法人的合法权益。同样的违法行为, 不能因地区差异、经济发展、执法环境等因素而有不同的处理结果。同样的行为同样的处理结果, 才有可能最大限度地维护相对人的合法权益及约束行政机关的行政行为。

(二) 引发腐败的几率加大。

因为没有明确的法律规定, 个别执法人员在执法过程中容易把合理确定改正期限变成一种“寻租”的手段和机会, 以此为由“吃, 拿, 卡, 要”, 并随意执法, 任意变更。这样做的后果就是大大降低了消防行政执法的权威性, 在人民群众中造成不良影响。同时, 这也严重背离了党提出坚持推进依法治国, 坚持和拓展社会主义法治道路的坚定决心和把权力关进制度的笼子里的改革目标。

(三) 期限的不确定不利于火灾隐患的整改。

由于不能合理的确定改正期限, 一方面不利于火灾隐患改正工作的开展, 另一方面也会增加火灾发生的可能性, 给人身、财产安全带来不利影响。当前, 消防违法行为在新时期呈现出行为多样化、危害严重化的特点。针对这些违法行为实施限期改正, 就要求公安机关消防机构的执法人员能根据违法行为的实际情况, 结合消防法律的规定, 从预防火灾发生的角度出发, 考虑当事人的客观情况, 合理且明确的确定改正期限, 确保火灾隐患限期改正工作能按期高效完成, 降低火灾发生的可能性, 保证社会的安全稳定。

二、确定改正期限的原则

面对严峻的火灾形势, 有必要通过立法确定改正期限。确定改正期限应遵循合法与合理相统一等基本原则。

(一) 合法性原则与合理性原则的有机统一。

责令限期改正作为一种消防行政管理手段, 对规范消防行政相对人正确执行消防法律法规、切实履行消防安全责任制有较强的约束力和执行力。消防行政相对人违法消防法律规定, 事实清楚、证据确凿、程序合法、处置得当是作出责令限期改正的基本前提, 体现了消防行政的合法性原则。而“限期”则是这一行为的核心要素, 需要根据违法行为的性质、实际情况及违法行为人主观过错程度等因素来确定合理的时间, 以确保违法行为人有足够的时间完成限期改正。这体现了消防行政的合理性原则。只有合法性与合理性的统一, 才是公平、公正、文明、高效的执法行为。

(二) 确定期限要做到刚性与柔性的有机统一。

责令限期改正时间的长短能充分体现出行政执法的权威。改正时间过短, 虽然充分体现了消防法的刚性和威严, 但不利于保护行政相对人的合法权益, 也不能取得理想的改正预期;反之, 若改正时间过长, 则消防行政执法周期变长, 公安机关消防机构管理成本增大, 不利于体现消防行政执法的严肃性和刚性。因此, 合理确定限期改正时限, 要找准时间契合点并兼顾到消防行政执法的刚性与柔性, 做到刚柔相济。

(三) 明确界定与范围界定相结合的原则。

消防违法行为种类繁多, 表现各异。通过分析违法行为的产生原因, 调研改正工作的耗时程度, 可以对一些情节简单、改正容易的违法行为, 通过明确改正时限, 以便及时消除火灾隐患。对于情况复杂, 或者改正工作量大的违法行为, 虽然不能确定改正期限, 但也要设定一个改正时间上限, 防止因为改正行为的长期拖延而引发各种事故。

在行政执法实际工作中, 有些部门、地区从实际出发, 遵循既要维护行政执法的严肃性, 又要保护行政相对人的合法权益的原则, 制定出台相关文件, 明确改正期限, 提高工作质量。“2010年, 徐州质量技术监督局制定《质监行政违法行为责令限期整改时限设定参考》, 就责令限期整改的时限予以明确。”[3]

三、《消防法》中有关限期改正内容的建议

就《消防法》而言, 设定了限期改正的条文有第五十八条第二款, 六十五条第二款, 六十六条, 六十七条等四个条文。[4]其中第五十八条第二款针对的是未进行消防设计备案和未进行竣工消防备案的违法行为。第六十五条第二款明确的是人们密集场所使用不合格、国家明令淘汰的消防产品逾期未改的违法行为。第六十六条明确了四种违法行为, 即电器产品的安装、使用不符合规定;燃气用具的安装、使用不符合规定;电气线路的设计、敷设、维护保养、检测不符合规定;燃气管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合规定。第六十七条规定的是不履行消防安全职责逾期未改的违法行为。

根据改正违法行为的难易程度、改正行为的性质以及导致火灾发生的可能性大小, 建议把上述消防违法行为的改正期限可以设定为7个工作日, 30个工作日, 90天和一年等4个档次。7个工作日的整改期限主要是针对那些以文字材料为主要内容的改正行为, 如补充材料申报备案, 制定消防安全制度及灭火和疏散预案, 建立防火巡查记录和检测记录等。30个工作日改正期限可以考虑适用难度不大但也需要一定时间加以改正的并以行为纠正为主要内容的改正行为, 如配置消防设施、器材, 组织防火检查和进行有针对性的消防演练, 重新安装、使用消防产品、电器产品、燃气用具等行为。90天主要适用管路、线路的重新设计、敷设的行为。情况复杂, 改正难度大的行为。其他的违法行为最长改正期限不应超过1年。

摘要：公安机关消防机构对行政相对人的违法行为, 可以做出责令限期改正的行政命令。但是法律并没有对限期改正的期限作出明确的规定, 在执法工作中容易出现不公平、不公正的现象。为规范消防行政执法活动, 提高执法质量, 有必要对改正期限加以法理分析并提出合理的建议。

关键词：消防行政,责令限期改正,立法建议