食用农产品质量安全监管面临的挑战与对策

改革开放以来, 特别是加入WTO以来, 我国主要农产品的供求关系发生了巨大变化, 进入了数量与质量并重的新阶段。近年来, 在各方面的高度重视和农业部门的大力推动下, 我国的食用农产品质量安全状况总体保持了平稳向好, 突出问题得到遏制。食用农产品质量安全技术标准体系已基本建立, 通过无公害认证的产品已占食用农产品商品量的40%以上;例行监测范围已基本覆盖主要城市、主要农产品产区及大宗农产品。2014年, 农业部组织开展了4次食用农产品质量安全例行监测, 共监测31个省 (区、市) 、151个大中城市、5大类产品、117个品种、94项指标, 抽检样品43924个, 总体合格率为96.9%。其中, 蔬菜、畜禽产品、水产品监测合格率分别为96.3%、99.2%、93.6%, 水果、茶叶合格率分别为96.8%、94.8%。

随着新媒体的迅猛发展, 社会公众对食用农产品质量安全的关注对象已从食用农产品质量安全信息向农业投入品、产地环境、生产过程等多方面信息转化。目前, 食用农产品的质量安全水平状况, 与城乡居民的关注度、容忍度相比, 与日益加剧的国际贸易技术性壁垒相比, 还存在一定差距。特别是在产地环境污染凸显、农业比较效益仍然较低、农业经营管理方式仍较落后、农业标准化生产比例低、食用农产品质量安全监管工作的基础仍较薄弱的情况下, 食用农产品质量安全的风险隐患和突发问题时有发生, 食用农产品质量安全管控面临的形势仍十分严峻。

1 挑战

1.1 产地环境与食用农产品质量安全的要求不符

良好的产地环境是保障食用农产品质量安全的基础。 (1) 农产品产地污染严重, 短期内难以改变。据环保部数据, 全国中重度污染耕地已达333万hm2, 本底性污染治理难度较大。 (2) 农产品产地环境的基础监测较差, 有限的监测数据也不公开, 绝大多数农产品生产主体和基层从事农业生产指导的技术人员自身对产地环境的污染情况并不清楚。 (3) 缺乏针对不同生态区、不同污染物对不同农产品质量影响的分类控制技术, 产地安全科学区划、净化产地环境等监管措施难以落地, 而且这种状况在短期内还不会得到根本性的扭转。

1.2 生产经营方式与标准化生产要求不相适应

没有农业标准化, 就没有农业现代化, 就没有食品安全保障。目前虽已制定发布农业国家、行业和地方标准、技术规范2万多项, 但实施标准化生产的农田仅占耕地面积的3%。 (1) 技术规范针对不同土壤类型、不同经营方式、不同气候特点、不同农产品生产者的可操作性不强, 生产企业难以直接应用。 (2) 我国农业生产的主体是2.3亿个承包农户, 2/3为自给型, 南方丘陵地区的精耕细作农业, 更表现为“超小规模”的分散经营。由于农产品生产单位小而分散, 高龄化的农民普遍缺乏安全意识。 (3) 经营投入品的网点规模小, 进货渠道复杂, 开展统一的安全生产指导与管理、制定符合当地实际的标准化生产规程, 不仅难度大、成本也高。 (4) 大多数农产品产地都没有建立和实施农产品生产档案制度, 农产品的流通方式也比较落后, 因质量安全追溯的组织成本高而实施困难。即使标准化示范在试点地区取得了成功, 但向面上推广实施的难度大。据世界银行测算, 2013年我国农业劳动力人均农业增加值仅为世界平均水平的64%、高收入国家平均水平的2%、美国的1%。从国内看, 2013年第一产业劳动生产率与第二、三产业的比值仅为1∶4.57和1∶3.75。农业生产经营小而分散的状况在较长时期内还将存在, 这种生产模式不仅与发展现代化农业不相适应, 也增加了食用农产品质量安全监管的难度。

1.3 支撑体系与安全监管的任务还不相适应

我国现行的农业产业体系和技术体系主要是围绕增加产量而开展工作的, 质量安全保障体系建设相对滞后。近年来, 虽然政府不断加大食用农产品质量安全支撑体系建设的财政投入, 但因起步较晚, 农业周期较长, 涉及的领域和范围较宽, 支撑体系与安全监管全覆盖的“四严”要求相比, 还有相当的差距。 (1) 科技支撑能力不适应。不同污染物对农产品质量影响的基础研究较差, 研究周期较长, 有限的科学数据没有形成系统的创新资源, 科技对面源污染治理和食用农产品质量安全预警的支撑能力明显不足。 (2) 标准支撑不适应。因危害物的品种和农产品的品种都很多, 各地生产条件差异大, 农业标准的制 (修) 定难度大。以农药残留限量标准为例, 目前已制定的标准还不及美国的一半、日本的1/10、欧盟的3%。因标准种类少、指标体系科学性差、限量指标间相互矛盾的问题较为突出, 且与国际通行标准不接轨, 从而影响标准的权威性和可操作性。 (3) 检验检测能力不适应。2014年, 农业部对277家区域性食用农产品质量安全检测机构的能力进行验证考核, 合格率为87.7%。多数机构更缺少对复杂农药、生物毒素等持久性有机污染物、未知污染物鉴定、检测及风险排查所必需的仪器设备, 特别在风险排查与预警等方面有的尚属空白。县级基本都建立了农产品质检机构, 因仪器设备维护成本大, 普遍存在检测范围偏小、仪器设备利用率低的问题。乡镇大多数人员和检测经费落实不到位, 检测能力差, 运行管理滞后, 开展日常工作都较困难。 (4) 农技推广体系不适应。现有农技推广的工作重心还没有转移到质量安全上来, 对本地的绿色生产技术集成示范不足, 虽在示范点的某些单项上取得了成功, 但形成可复制的面上推广模式仍有较大差距。由于缺乏有效的宣传推广机制, 标准、检测等信息传递不及时、不准确, 生产、经营、推广部门对标准不知不懂和错用等问题是制约农业标准化深入实施的障碍之一。 (5) 我国农业行业协会、农民专业合作组织、中介机构等发展滞后, 由社会资源提供的技术支撑能力也比较弱。

1.4 执法监管能力与监管责任还不相适应

由于农产品监管对象复杂多样, 监管范围存在点多、量大、面广等特点, 鲜活农产品具有易腐败变质、保鲜难的自然属性, 生产、流通规模小, 从业人员复杂, 决定了食用农产品质量安全监管面临很多困难。 (1) 在法律法规之间的协调性和可操作性不强, 行政执法越位、错位和不到位的现象时有发生, 致使监管不能实现无缝对接。 (2) 监管权力纵向配置不协调, 实行分级管理的农业执法, 因人事、经费由本级地方政府管理, 必然影响监管部门的执法独立性。 (3) 法律只赋予农业部门对农产品生产企业和农民专业合作组织进行监管的权力, 而散户农民只能以教育引导为主, 往往处在监管之外。而处在监管一线的乡镇农业部门, 检测的实用性不高, 执法力度较弱。 (4) 农业部门内部协调不够。市场监管、质量检测与行政执法, 标准制定与推广、生产指导与科技培训等部门各自为政, 没有形成监管与服务的合力, 监管过程脱节严重。

2 对策建议

2.1 完善法律法规和相关标准, 强化依法监管

新修订并已于2015年10月1日开始实施的《中华人民共和国食品安全法》明确, 供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理, 遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。而《农产品质量安全法》颁布以来, 各方面的情况都发生了显著变化, 必须加快修订完善, 形成与《食品安全法》并行对接, 并着力解决从严要求、制度安排、监管主体、监管对象、监管边界、检验检测、法律责任等重大内容, 消除监管盲区。修订《农业标准化管理办法》或制定《农产品质量安全标准管理办法》, 建立“法不允许即禁止”的农兽药残留“目录制”管理方式, 对国内登记使用的农兽药, 接轨国际食品法典 (CAC) 标准, 制定科学合理的残留限量。加快修订农药、畜禽屠宰等相关法规, 完善与《标准化法》等相关的配套规章, 主管部门和责任分工可以不同, 但监管制度必须高度一致。从国家层面统一规范食用农产品的概念、界定食用农产品生产、流通和加工环节监管的职责分工。健全农产品生产区域分类管理, 明确产地分类的标准和划分权限;完善农产品生产技术规范, 规范投入品使用。健全农产品生产档案和追溯制度, 规范农产品生产过程管理;完善检测和标识制度, 实行农产品市场准入。从制度上解决政出多门、交叉重复、标准打架等问题。国家负责统一制定强制性安全标准, 行业 (团体) 地方和企业则可因地制宜制定选择性、非强制性标准, 从根本上解决标准缺失、标准可操作性较差的问题。

2.2把食用农产品质量安全监管纳入“十三五”规划, 加强科技支撑和基层监管能力建设

《农产品质量安全法》中规定:县级以上人民政府应当将食用农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划, 并安排食用农产品质量安全经费, 用于开展食用农产品质量安全工作。食用农产品质量安全是重大的基本民生问题, 理应列入农村基本公共服务建设内容, 纳入各级经济社会发展规划。近期应按照保基本、补短板、兜底线、重基层的原则, 着力解决欠发达地区农村基本公共服务的需求, 加快推动县乡两级监管机构建设, 在机构、人员、经费、装备等方面进一步填平补齐, 切实加强基层的执法监管能力, 实现全国农产品质量安全监管的全覆盖、均等化。同时, 要优化人才和设备资源配置, 推进共建共享, 明确各级安全监管的重点和相关人员的岗位职责, 防止上下一般粗, 监测指标、监测对象重复, 提高安全监管的效率。

农产品的质量安全管理要以科学数据为依据。破解农产品质量安全困局, 必须加快实施农产品质量安全的科技创新驱动。建议国家组织实施重大科技专项, 统筹制定全国的行动计划和年度实施方案, 整合优化省级以上财政科技投入和人才资源, 稳定实施一批农产品安全与环控技术的重大项目, 建立主要农产品产地环境和产品质量的定点监测和评估制度, 以做好产地安全科学区划、加强产地污染治理、安全环保型农业投入品筛选、生产过程控制、农产品安全标准与检测技术等重点, 为制定区域性农产品安全生产规划提供科技支撑。

2.3 加快推进食用农产品质量安全监管信息化, 促进监管体制机制创新

从短期来看, 我国食用农产品质量安全分段监管、分层负责的体制、机制不会有太大改变。目前, 移动互联、云计算、大数据引发的产业变革, 信息手段具有的高效率、低成本特点, 为创新食用农产品质量安全监管的体制机制提供了有力的技术支撑。同时, 现代农业的发展对质量安全管理的数字化、便捷化、智能化也提出了更高的要求。因此, 要解决生产体系、监管体系、追溯体系的“信息孤岛”问题, 有效整合各层次、各部门、各单位、各环节的资源, 强化统筹协调和分工合作, 强化各环节质量安全的监管责任, 必须加快推进食用农产品质量安全监管的信息化。围绕创新管理、强化服务、加强协同为目标, 建立“横向到边、纵向到底”的综合信息管理系统, 将基地环境、生产过程、投入品经营、产品检验、包装标识、执法监管、物联网监控等模块纳入信息化管理系统, 实现食用农产品质量安全全程监控, 建立和完善农产品追溯管理制度, 改善乡村监管薄弱甚至无人监管的局面。推进食用农产品质量安全信息的依法管理, 提高食用农产品信息的透明度, 对内全面共享、对外有序开放, 发挥信息的倍增作用, 最大限度地满足基层组织、生产经营主体和社会公众的信息需求, 利用整个体系和社会的力量来实现监管的目标, 全面提升农产品质量安全的监管水平。

摘要：按照农产品质量安全要“产”出来和“管”出来两手抓及“四严”的新要求, 分析食用农产品质量安全监管在产地环境、生产经营方式、标准化生产、支撑体系、执法监管等方面面临的新挑战;提出了完善法律法规和相关标准、强化依法监管, 把食用农产品质量安全监管纳入“十三五”规划、加强科技支撑和基层监管能力建设, 加快推进食用农产品质量安全监管信息化、促进监管体制机制创新等三个方面的对策建议。

关键词：食用农产品,农产品质量安全,监管,挑战,对策